LA REVISION PAR LE PEUPLE DANS LES CANTONS

§ 1. — L'initiative.

Le principe que le pouvoir constituant appartient au peuple avait sombré dans le naufrage de r« Helvétique ». On vient de voir comment il a reconquis sa place dans le droit public des cantons. Désormais il est solidement, définitivement établi en Suisse. L'histoire n'a plus à enregistrer que les développements qu'il reçoit. Mais ici se manifeste un fait nouveau, dont il est nécessaire de préciser la date. Sur le vieil arbre de liberté planté en 1798, ébranché par Bonaparte, puis coupé presque au ras du sol par la Restauration, et dont le tronc a reverdi soudain au soleil de 1830, viennent se greflFer peu à peu des rameaux qu'il n'a point produits. Au droit plébiscitaire, issu de la Révolution, se mélange le droit populaire germanique, préservé au sein des communautés démocratiques des hautes Alpes. Les institutions qui sont nées de cette alliance appartiennent en propre à la Suisse contemporaine. Ce sont le référendum proprement dit, ou plébiscite législatif, que nous n'avons pas à étudier ici, et

LA REVISION DANS LES CANTONS. — l'INITIATIVE 329

Y initiative populaire, dontrextension considérable, en matière de législation constitutionnelle, forme le principal développement qu'a reçu, dans la Confédération helvétique, le système constituant de la démocratie moderne.

Le droit d'initiative, devant une autorité constituée, est le droit de saisir cette autorité d'une proposition sur laquelle elle sera obligée de statuer, par voie d'adoption ou de rejet, et qui, en cas d'adoption, deviendra la base d'un décret de cette autorité. Il diffère du droit de simple pétition, dont il est issu, en ce que celui qui en fait usage participe, par ce fait même, à l'exercice du pouvoir qui compète au corps saisi * .

L'initiative devant l'autorité à qui appartient le pouvoir constituant est le droit de lui soumettre une proposition dont l'acceptation consommera un acte de ce pouvoir. Celui ou ceux qui l'exercent ont part de ce chef à Faction souveraine. Dans les constitutions qui ont reconnu que le peuple, directement consulté, est seul fondé à conférer la sanction constituante, l'initiative des changements à la loi fondamentale a été attribuée parfois au pouvoir exécutif, plus souvent au pouvoir législatif et au corps électoral lui-même.

1. L'initiative des corps représentatifs est née en Angleterre. On sait que les Lords et les Communes n'avaient à l'origine que le droit de pétition. Sous les Tudors, ce droit s'est transformé en initiative. Le biU pétitionnel est devenu une loi et le pouvoir royal, jadis seul investi de la compétence législative, no s'est plus exercé, dans ce domaine, qu'au sein du Parlement.

En France, sous la constitution de l'an III, ce droit compétait aux assemblées représentatives, sous les constitutions impériales, il fut la prérogative du chef de l'État. Aux États-Unis, Tinitiative appartient exclusivement à la législature, en matière de revision partielle, conjointement à la législature et au corps électoral, s'il s'agit d'une revision totale. Dans cette dernière hypothèse, en effet, il devient nécessaire de réunir une convention et l'élection d'une assemblée de ce genre ne peut avoir lieu qu'en vertu d'un plébiscite, lequel doit être provoqué par la législature * . La démocratie suisse a fait, dans l'un comme dans Tautre cas, la plus grande part au peuple. En toute conjoncture, les corps représentatifs conservent la compétence de proposition qu'il est naturel de leur reconnaître. Partout ils peuvent entreprendre la revision partielle et consulter les électeurs sur le principe d'une revision totale ^. Mais la revision, quelle qu'elle soit, peut aussi être décidée par le corps électoral, sur la réquisition spontanée d'une fraction de ses membres, et sans que les conseils aient à intervenir autrement que pour fixer la date de la consultation populaire. Il y a plus. Les constitutions de quelques cantons et, depuis 1891, la

1. Une exception doit être faite, cela va sans dire, pour les quelques États dans lesquels la constitution elle-même prévoit la consultation populaire, à époques fixes, sur Topportunîté d'élire une constituante. Lorsqu'une convention est réunie de la sorte, le pouvoir législatif n'a pas nécessairement à intervenir.

2. L'Assemblée fédérale peut même élaborer un projet de constitution entièrement nouvelle et le soumettre, de son chef, au peuple suisse et aux cantons.

constitution fédérale admettent que la revision partielle peut être directement provoquée par la démarche collective d'un certain nombre de citoyens.

L'initiative plébiscitaire. — Les constitutions cantonales élaborées en 1830 et dans les années suivantes avaient établi des gouvernements représentatifs plus ou moins normaux. La plupart, comme par exemple celles de Zurich, Berne, Vaud, etc., réservaient au seul corps législatif l'initiative de toute re vision. D'autres cependant, où Ton pouvait déjà constater l'influence du voisinage des petits États de démocratie pure, reconnurent également ce droit au peuple. Dans les cantons de SchaflFhouse et d'Argovie, dans le demi-canton de Bâle-Campagne *, un certain nombre de citoyens, se prononçant par voie de pétition, ou plus exactement de réquisition sous forme pétitionnelle, purent dès cette époque, en réclamant un vote populaire de principe, provoquer ce qu'on peut appeler le plébiscite initiatif de la revision.

Presque toutes ces constitutions fixaient un terme avant lequel aucune proposition de changement ne pouvait se produire. Cette disposition amena des troubles. En plusieurs cantons le peuple, s'autorisant de ses droits souverains, passa outre et l'on revisa violemment, en dépit des délais fixés. Dans les États où les conseils avaient le monopole de l'ini-

1. On sait que Bàle, Unterwald et Appenzell sont dédoublés en demi-cantons, dont chacun forme un Etat particulier.

tiative et refusaient d'en faire usage, il y eut des journées, à la suite desquelles on improvisait des autorités nouvelles. L'expérience de ces dangers fit inscrire, en 1848, dans la constitution fédérale, les articles suivants :

« Art. 5. — La Confédération garantit aux cantons leur territoire, leur souveraineté dans les limites fixées par l'article 3, ^ leurs constitutions, la liberté et les droits du peuple, les droits constitutionnels des citoyens, ainsi que les droits et les attributions que le peuple a conférés aux autorités.

\< Art. 6. — A cet effet, les cantons sont tenus de demander à la Confédération la garantie de leurs constitutions.

a Cette garantie est accordée, pourvu :

« a. Que ces constitutions ne renferment rien de contraire aux dispositions de la constitution fédérale ;

« b. Qu'elles assurent l'exercice des droits politiques d'après des formes républicaines, — représentatives ou démocratiques ;

« c. Qu'elles aient été acceptées par le peuple et qu'elles imissent être révisées, lorsque la majorité absolue des citoyens le demande.

Le moyen le plus simple de régler Texercice de l'initiative constituante du corps électoral, ainsi prévue par la constitution fédérale, était d'adopter le système de la réquisition émanée d'un certain nom-

1. « Art. 3. — Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la constitution fédérale, et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral. »>

bre de citoyens et suivie de plébiscite. C'est celui qui fut consacré partout. La demande prenait naissance, soit dans une assemblée primaire de district ou de commune, comme à Schwyz, sous la constitution de 1833, etàLucerne, sous celle de 1841, soit aussi, et c'était le cas le plus fréquent, dans un pétitionnement, le chiflFre des signatures nécessaires pour appuyer la réquisition variant à raison des circonstances locales * .

On ne songea pas tout d'abord à faciliter les remaniements de détail et, parmi les textes élaborés de 1830 à 1860, un petit nombre seulement prévoient en termes exprès la re vision partielle. Lorsque l'expérience politique eût démontré la nécessité d'une disposition de ce genre, il fut assez généralement statué que, lorsqu'il s'agirait de la modification ou de l'adjonction d'articles déterminés, l'initiative de ces amendements appartiendrait aux conseils ou, comme dans le cas de revision totale, au corps électoral, consulté à la suite d'une réquisition populaire. C'est l'extension dû système déjà exposé, avec cette simplification que, lorsque le projet de modification émane des corps représentatifs, il peut être présenté directement aux suffrages des citoyens, sans qu'il soit besoin de provoquer la consultation préalable du peuple sur la question de principe.

A l'exception des deux seuls cantons de Soleure, dont la constitution actuelle est de 1887, et de Berne,

1. Les cantons à Landsgemeinde étant mis à part, ce chiffre oscille entre 1,000 (Bâle-Ville) et 10,000 (Saint-Oall).

334 smssiîi

dont la constitution, qui date de 1846, est présentement sur le point d'être remplacée, tous les États suisses ont aujourd'hui inséré, dans les leurs, un article qui prévoit et facilite les améliorations de détail. Quant à l'initiative constituante, le système qu'on vient de voir et qui consiste à l'attribuer au corps électoral seul, en matière de revision totale, à la fois au corps électoral et au corps représentatif en matière de re vision partielle, est en vigueur dans quinze États : Lucerne, Schwyz, les deux Uiiterwald, Zoug, Fribourg, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Saint-Gall, Grisons, Argovie,Thurgovie, Vaud, Valais et NeuchateP. On peut caractériser ce

1. Les constitutions d'Argovie (1885), de Bàle- Ville (1889) et de Lucerne (1890) statuent que le plébiscite initiatif de la révision partielle ne sera provoqué que si le Grand Conseil n'est pas d'accord avec les requérants. Nous n'hésitons pas cependant à ranger ces États dans le groupe ci-dessus, attendu que si le Grand Conseil se rallie à la proposition des requérants, il la fait sienne. Il y « répond de lui-môme », comme dit l'article 103 de la constitution argovicnne, et c'est en vertu de son initiative à lui qu'il élabore un projet d'amendement. L'application des articles 110, 112 et 113 de la constitution de Schwyz nous parait devoir conduire au môme résultat.

Nous rattachons également à ce groupe la constitution de 2oug (1873) bien que l'article 35 semble réserver l'initiative de la re vision partielle exclusivement au « Kantonsrath ». L'article suivant, en effet, la reconnaît aussi, quoique indirectement, au corps électoral, par le fait qu'il prévoit que 1,000 électeurs peuvent requétir une résolution du Conseil cantonal sur toutes les matières qui sont de la compétence du pouvoir législatif. Si le Kantansrath n'obtempère pas, il doit consulter le peuple sur la réquisition des mille. Supposant le cas où cette réquisition viserait l'exercice du droit parlementaire prévu à l'article 35, on remarque qu'il pourrait y avoir, de la sorte, plébiscite initiatif de révision partielle.

groupe de cantons, qui est, comme on voit, celui de la majorité, en l'appelant le groupe de Y initialice plébiscitaire.

L'initiative individuelle et plurale. — Les États qu*on ne peut rattacher à la majorité sont les petits cantons à Landsgemeinde (le Haut et le Bas-Unterwald exceptés) et ceux qui, sans avoir leurs traditions ni leurs mœurs politiques, ont cependant adopté, sur le point qui nous occupe, comme sur d'autres, les principes particuliers de leur droit public. Dans ces États, le privilège de Tinitiative constituante est reconnu, non plus seulement au corps électoral dans sa collectivité et au conseil des représentants du peuple, mais encore à de simples citoyens. C'est pourquoi, les opposant aux précédents, nous croyons devoir les réunir dans un second groupe : celui de Y initiative individuelle et plurale.

On sait que, dans les cantons à Landsgemeinde, tous les pouvoirs sont exercés par l'assemblée des citoyens, réunis à époques fixes en de véritables Champs de Mai. Tout membre de la Landsgemeinde jouit, devant elle, du droit de provoquer un décret souverain. C'est la première, la plus essentielle de ses prérogatives. Elle n'est restreinte que par la néces-

Berne et Soleure qui, comme nous Tavons dit, n'ont pas encore introduitde dispositions sur la revision partieUe, attribuent l'initiative de la revision totale au corps électoral, consulté sur la proposition du Grand Conseil ou d'un certain nombre de citoyens, (à Berne : 8,000, à Soleure : 3,000).

site de présenter la proposition à temps pour que celle-ci puisse figurer à l'ordre du jour (Meinorial)^ qui doit être publié à Tavance, et parfois par Tobligation de la faire appuyer d'un petit nombre de signatures. Lorsque, à l'exemple de leurs confédérés, les cantons de démocratie directe se furent donné des constitutions écrites, le droit de proposer des changements à ces textes resta le plus ordinairement compris dans le droit général d'appel à l'assemblée souveraine. C'est ainsi qu'il est exercé aujourd'hui par les citoyens des deux Appenzell, de Glaris et d'Uri. S'agit-il de revision totale, rassemblée se prononce d'abord sur la question de principe, puis l'élaboration de la constitution nouvelle est renvoyée soit à une constituante, soit au conseil ordinaire, Landrath, ou Kantonsrath, dont les attributions sont celles d'un comité permanent de la Landsgemeinde. En matière de revision partielle, le projet peut être formulé de toutes pièces et présenté directement aux suflFrages du peuple, soit par un seul individu, comme à Glaris et dans l'Appenzell Rhodes Intérieures, soit par un groupe de citoyens, comme dans le canton d'Uri et dans l'Appenzell Rhodes Extérieures K

1. Constitution de GlariSt (1887) art. 88, « Lorsqu'il s'agit uni- « quement de la modification de dispositions constitutionnelles « déterminées (revision partielle), la révision a lieu, sans autre, « dans les formes prévues pour la législation. »

Constitution d'Appensell-Rhodes Intérieures^ (1872) art. 48. « Toute modification de la constitution procède de la Landsge- « meinde.Tout citoyen jouissant des droits politiques peut soumet- « tre à la Landsgemeinde. dans les formes prévues à l'article 7. une

Les deux demi-cantons du Haut- et du Bas-Unterwald, qui appartiennent également au groupe des États à Landsgeraeinde, ont été plus rigoureux que les précédents, dans l'application des principes constitutionnels modernes. Comprenant que, s'ils prenaient la peine d'arrêter les termes d'une loi fon-

proposition de revision partielle ou totale de la constitution. Il est statué à la majorité des voix. »

Art. 7, % 2. € Toute proposition, ayant trait à la modification de la constitution ou à rétablissement d'une loi, et que des citoyens désirent soumettre à la Landsgemeinde doit auparavant être portée à la connaissance du Grand Conseil. Lorsque la proposition n'est pas reprise par le Grand Conseil et présentée par lui-même à la Landsgemeinde, et pour autant qu'elle n*est pas contraire aux dispositions de la présente constitution ou de la constitution fédérale, il appartient à tout citoyen, jouissant du droit de vote, de la présenter personnellement à la Landsgemeinde, soit de son chef, soit au nom de plusieurs, et de demander qu'elle soit mise aux voix. »

Constitution d'Uri {1888)^ art. 26. « Il appartient, soit à un, soit à plusieurs habitants du pays, jouissant des droits politiques, de soumettre des propositions à la Landsgemeinde. Les projets tendant à la revision de la constitution doivent être revêtus de cinquante signatures ».

« CoTistitution d*AppenzelURhodes Extérieures {187 &), art. 45, § 2. Les propositions de revision constitutionnelle se font dans les formes statuées à Tarticle 27. »

Art. 27, §§ 8 et 9. « Le droit de soumettre des propositions à la Landsgemeinde appartient, soit au Kantonsrath, soit aussi à un nombre de citoyens, égal au moins à celui de ses membres. Les propositions qui émanent du peuple doivent être transmises à temps et par écrit au Kantonsrath.

« Le Kantonsrath présente à la Landsgemeinde , en les accompagnant d'un rapport sur sa propre opinion, les propositions émanées, tant de lui-même que de l'initiative populaire. Si les motionnaires ont rédigé un exposé de motifs, il est annexé à leur proposition. »

daraentale, il ne fallait pas qu'elle pût être abrogée, même partiellement, sans autres formalités que celles requises pour la modification d'une loi ordinaire, ils ont distingué avec soin l'œuvre constituante de l'acte de simple législation. Celui-ci peut toujours être provoqué, au sein de l'assemblée souveraine, par la volonté d'un seul citoyen, agissant dans les formes prescrites. Celle-là au contraire ne peut faire l'objet d'une proposition à la Landsgemeinde que si cette proposition émane de 500 citoyens ou du KantoTisrath, dans l'Obwald, de 800 ou du Landrath, dans le Nidwald *. Les deux constitutions que nous citons et dont les textes, tels qu'ils sont actuellement en vigueur, datent, le premier de 1867, le second de 1877, prévoient le cas de la revision partielle, de même que celui de la revision totale. Mais, dans Tune comme dans l'autre hypothèse, le peuple est appelé à se prononcer sur la question de principe, et ce n'est qu'après que cette question a été tranchée dans le sens de l'affirmative que le conseil cantonal ordinaire, ou une constituante spéciale, reçoit la mission de préparer un projet. C'est pour cela que les deux Unterwald, bien que cantons de démocratie pure, doivent être mis au nombre des États qui ont maintenu, dans tous les cas, le principe du plébiscite initiatif.

1. En 1891, ces chiffres représentaient, pour le Haut-Unterwald (Obwald), environ le septième, pour le Bas -Unterwald (Nid-^ wald), un peu plus du quart des électeurs inscrits.

Voir Constitution d*Unterwald (Obioaldjt art. 88 et ConstituHoH d'Unterioald (Nidwald)^ art. 86. Cf, AnnvMre statistique de la Suisse. Deuxième année. Berne, 1892, chap. xYm. E. tableau n« 5.

LA REVISION DANS LES CANTONS. — l'iNITIATIVE 339

Un autre canton, dont Tinfluence est infiniment plus grande dans les conseils de la Confédération et dont l'exemple y a toujours été d'un grand poids, Zurich, a fait tout juste le contraire. État de gouvernement représentatif, par tradition et, semblait-il, vu son étendue, par nécessité, ce canton s'est séparé, il y a quelque vingt ans, du groupe de la majorité, pour adopter, non seulement en matière de législation ordinaire, mais encore en matière constituante, un système imité de celui des petits États de démocratie pure.

En 1869, le Grand Conseil cessa d'exister à Zurich; ou du moins le pouvoir législatif cessa de lui appartenir, et le peuple déclara, dans sa constitution nouvelle, qu'il exercerait ce pouvoir lui-même, avec le concours d'un Conseil cantonal, Kantonsrath. Cette consécration du principe de la législation directe n'eut pas pour conséquence l'introduction de la Landsgemeinde. Une telle institution ne s'improvise pas. Pour réaliser, dans le grand canton industriel et agricole, les avantages qu'on enviait aux citoyens des cantons forestiers, on eut recours au référendum obligatoire et au droit d'initiative populaire. 11 fut établi que les lois, simplement préparées par le Kantonsrath, seraient toutes soumises à la sanction du corps électoral et que le droit d'en proposer de nouvelles, ou de provoquer l'abrogation de dispositions existantes, appartiendrait aussi bien aux électeurs qu'à leurs mandataires. L'article 29 de la constitution du 18 avril 1869 est ainsi conçu :

« Art. 29. — Le droit de proposition des électeurs (initiative) est le droit de réclamer Tadoption, Tabrogation ou la modiflcation d'une loi, ou d'un décret, qui ne rentre pas dans la compétence exclusive du Conseil cantonal. De telles propositions peuvent être faites, soit sous forme de motion générale, soit sous forme de projet entièrement rédigé et, dans Tun comme dans l'autre cas, doivent être motivées.

« Lorsqu'un électeur, ou une autorité constituée, présente une proposition de ce genre et qu'elle est appuyée par le tiers des membres du Conseil, elle doit être soumise au peuple, pour qu'il soit définitivement statué sur son adoption. L'auteur de la proposition, ou si elle émane d'une autorité, le délégué de cette autorité, a le droit de paraître devant le Conseil pour exposer lui-même ses motifs, pourvu que vingt-cinq membres appuient sa requête à l'effet d'être entendu.

« Le peuple doit pareillement être saisi de toute proposition, signée de cinq mille électeurs, ou adoptée, dans un certain nombre d'assemblées de commune, par cinq mille votants, toutes les fois que le Conseil cantonal n'y fait pas droit lui-même. Toute motion, présentée dans les délais réglementaires, doit être soumise à la décision du peuple, au plus tard, à la seconde des votations ordinaires qui suivront le dépôt *.

« Avant la votation populaire, la motion ou le projet doivent toujours être envoyés au préavis du Ooaseil cantonal.

1. « Art. 30. — Deux fois Tan, au printemps et en automne, le « peuple est appelé à voter sur les actes législatifs du Conseil « cantonal (référendum). Kn cas d'urgence, ce dernier peut pro- « voquer une votation extraordinaire. »

LA REVISION DANS LES CANTONS. — l'INITIATIVE 341

« Dans le cas ou un projet de loi émané de Tinitialiye populaire est soumis au vote du peuple, le Conseil cantonal peut présenter à celui-ci, outre son préavis, un projet modifié selon ses vues. »

Lorsque la question de la procédure à appliquer aux revisions constitutionnelles se posa, au sein de rassemblée qui avait préparé de la sorte la transformation complète des institutions zurichoises, il fut décidé que « la re vision de la constitution, dans « son ensemble, ou dans quelqu'une de ses parties, « pourrait être entreprise en tout temps par la voie « de la législation. » On ajoutait que, dans Thypothèse d'une revision totale décrétée par voie d'initiative populaire, le Conseil cantonal serait renouvelé, pour discuter le projet, et que les propositions y relatives seraient soumises à une double délibération avec deux mois d'intervalle entre les débats * La revision partielle, que ne visait aucune disposition particulière, put être entreprise et accomplie à tous ses degrés, comme un acte de législation ordinaire. Cette assimilation répondait, d'une part, aux principes de la démocratie pure, telle qu'elle était pratiquée à Glaris, le canton que l'on cherchait à imiter, de l'autre, elle s'accordait merveilleusement avec les doctrines de la science prussienne, déjà victorieuse en Allemagne, et dont les jurisconsultes zurichois subissaient très naturellement l'influence. Sous le régime inauguré par la constitution do

Il Gimêtitution de ^ttrich (1869jf art< &6i

1869, tout citoyen peut donc envoyer au Kantonsrath un projet formulé et définitif d'amendement constitutionnel. Si ce projet obtient l'appui du tiers des membres présents à la réception S il est soumis tel quel à la ratification du peuple. Il en est de même si, à défaut d'appui au sein même du Conseil, le projet a reçu celui de cinq mille électeurs.

Ainsi fut introduit, pour la première fois, dans le droit public suisse, sur une scène plus vaste que celle où s'assemblait l'antique Landsgemeinde, le système de l'initiative individuelle et plurale des électeurs, qu'il faut distinguer soigneusement do l'initiative plébiscitaire du corps électoral.*

Lorsque Télectorat tout entier est mis en mouvement, la réquisition qui aboutit à la consultation populaire ne peut avoir lieu que sous forme de motion générale de principe. Ceci résulte du fait

1. C'est rinterprétation qui est donnée aux termes de Tarticle 29. Voir [Stûssi], Référendum und initiative im Kanton Zurich, Horgenl886,p. 93.

2. 11 est vrai que déjà, en 1845, le Grand Conseil constituant du canton de Vaud, réformant la constitution de 1831, avait posé en principe que les assemblées générales de commune auraient à se prononcer sur toute proposition qui leur serait soumise « par « le Grand Conseil agissant spontanément, ou sur la demande de « 8,000 citoyens actifs», et que la disposition avait été maintenue lors de la nouvelle revision de 1861, le chiffre de 8,000 étant môme abaissé à 6,000. (Constitution de 1845, art. 21 Htt. b et constitution de 1861, art. 28 litt b.) Mais cet article, dont le titre relatif au mode d'apporter des changements à la constitution restreignait du reste la portée au domaine de la législation ordinaire, était demeuré théorie pure. On ne l'avait encore jamais appliqué et il n'avait été reproduit nulle part.

LA REVISION DANS LES CANTONS. — l'INITIATIVE 343

que la décision de soumettre la constitution à une revision émane du peuple, se prononçant par Torgane de la majorité des citoyens actifs. Dans le texte que nous venons de citer, ce système est admis, mais, à côté, est formulé celui de la proposition par projet définitif. Aux hommes qui avaient à résoudre le problème compliqué, et absolument nouveau, de l'établissement du gouvernement direct, dans un État jusqu'alors représentatif, la distinction entre la <c motion simple » (ein fâche Anregung) et le « projet rédigé de toutes pièces » (ausgearbeiteter Enttourf) a pu paraître une pure question de procédure. C'était cependant une question de fond au premier chef. Car en admettant le projet rédigé, on transporte d'un sujet à un autre Texercice du droit qu'on veut régler. La « motion » l'attribue au peuple, dont le verdict seul doit décider si l'initiative sera ou non exercée. Le « projet» l'attribue à celui ou à ceux qui rédigent et appuient la proposition.

L'initiative individuelle et plurale est inséparable du projet rédigé, car si Ton veut qu'elle soit exercée sous forme de motion, on lui enlève son caractère distinctif. EUe devient plébiscitaire, puisque c'est alors le corps électoral qui prononce que la motion sera, ou ne sera pas, le point de départ d'un projet de revision.

L'adhésion du grand canton de Zurich aux principes de la démocratie pure a eu un retentissement considérable dans la Confédération. Durant les vingt dernières années, presque tous les États parlementaires ont adopté, à sa suite, le référendum, obliga-

toire ou facultatif. Bon nombre y ont joint, comme complément, l'initiative plurale. Mais, nous devons insister sur ce point, parmi ces derniers, la plupart ne l'ont fait qu'en matière de législation ordinaire, On ne peut encore relever à cet égard que deux exceptions nettement caractérisées, à SchaflThouse et dans le Tessin. La constitution de Schaffhouse (1875), qui donne à mille citoyens actifs le droit de formuler un projet de loi, emprunte au droit public de Zurich, quant à la revision partielle, sa confusion entre le domaine constituant et le domaine législatif. La récente constitution du Tessin (1892), dans un article spécial à la vif arma parziale établit, pour ce cas, le système de l'initiative populaire par projet ^ A Genève, une « loi constitutionnelle », du 5 juillet 1891, consacre un système analogue pour les « lois et arrêtés législatifs ». Rien, dans son texte, ne dit qu'elle est applicable aux « projets de changements », prévus par l'article 152 de la constitution décrétée par le peuple genevois, le 24 mai 1847, et qui est toujours en vigueur. On pourrait l'inférer de certaines assertions de ses auteurs, durant les débats auxquels eUe a donné heu. Mais l'assimilation de l'amendement constitutionnel à une loi ordinaire est absolument contraire à l'esprit de la constitution rédigée, en 1847, par James Fazy, sous l'influence des idées américaines, et la question nous paraît trop importante

1 . Si les initianis ont introduit leur demande sous forme de proposition générale, le projet doit être rédigé parle Grand Cod' ■eil lui-môme, selon leurs vues.

pour être tranchée de la sorte. Il vaut mieux attendre qu'uile interprétation positive ait été donnée au texte de 1891. De cette interprétation, dépendra la place qu'il faudra assigner au canton de Genève dans les groupes suisses. Pour ce qui est de la re vision totale, à laquelle le texte susdit ne pourrait en tout cas pas être appliqué, il n'y a aucun doute. L'initiative en appartient au peuple, dans sa collectivité. L'article 153 de la constitution prévoit en effet, sur ce point, la consultation périodique du Conseil général des citoyens ^

§ 2. —La sanction.

La revision est décidée. Si Ton ne se trouve pas en face d'un projet déjà rédigé et complet, — ce qui, on vient de le voir, n'est encore qu'une hypothèse tout à fait exceptionnelle dans le droit cantonal, — la commission chargée de préparer le projet qu'on soumettra à la sanction du souverain sera, soit la législature en fonctions, soit une législature renouvelée à cette occasion, soit enfin une assemblée spéciale. A Zoug, on confie toujours l'œuvre revision-

1. « Art. 153. —Tous les quinze ans, la question de revision totale «sera posée au Conseil général. »

Cette disposition a été empruntée à la constitution do New- York. On la retrouve dans la constitution de Bàle-Campagne (1863). Mais le terme est réduit de 15 à 12 ans (article 87).

Nous avons déjà attiré l'attention sur les inconvénients de ce mode de faire, aujourd'hui abandonné avec raison par les constitutions nouvelles^ aux États-Unis, comme en Suisse (Gf, plut Uut, p. 219 8i)<

nelle à la législature en charge. Dans le canton de Bâle-Campagne, il est toujours fait appel à une constituante. La plupart des cantons combinent les deux systèmes. De même que dans les États de rUnion américaine, la préparation de la revision partielle est, dans la règle, confiée à la législature ; celle de la revision totale, particulièrement lorsqu'elle a été réclamée par la voie de l'initiative populaire, est attribuée à une constituante ou au conseil représentatif ordinaire, renouvelé. Souvent la question est laissée à l'appréciation du corps électoral qui, lorsqu'il se prononce en principe sur l'opportunité de la réforme, doit déclarer en même temps à quelle autorité il veut confier le soin de la préparer.

Dans le canton de SchafThouse, la constituante peut être dissoute par le peuple. Le plébiscite doit être provoqué par mille citoyens. Cette disposition fut édictée, en 1852, pour la dissolution du Grand Conseil [Abberufung\ à l'imitation d'un article qui venait d'être inséré dans la constitution d'Argovie. Elle a été étendue, en 1876, au cas d'une constituante qu'on voudrait congédier.

Le projet d'amendement ou de constitution nouvelle, une fois élaboré, est soumis à la ratification du peuple, à peu près de la même manière qu'aux États-Unis, par l'autorité qui l'a préparé. Alors a lieu le plébiscite qu'on peut appeler sanctionnel, pour le distinguer du plébiscite initiatif de la revision. Les remaniements d'ensemble sont soumis en bloc au vote populaire ; les amendements font ordi-

nairement l'objet de questions distinctes, ^a constitution de Saint-Gall est exceptionneDement stricte sur ce dernier point. « Les modifications particu- « lières, dit-eUe, doivent être mises aux voix sépa- « rément et article par article ou par sections *. » Dans certains cantons, la participation au scrutin est obligatoire ^

L'acceptation du projet est l'acte constituant par excellence^. C'est la sanction qui donne vie à la loi fondamentale, dont l'exercice de l'initiative a provoqué la formation. Aussi les constitutions suisses doivent-elles porter la date du jour où elles ont été sanctionnées par le peuple et non pas celle du dernier débat au sein de l'assemblée qui en a fixé le texte. C'est ce qui a été compris dans la majeure partie des cantons ^ Ailleurs on s'en tient par habitude, — on est si conservateur dans les chancelleries, — au procédé qui se justifiait avant 1830. Cette anomalie, que nous aurions pu signaler également aux États-Unis, disparaîtra sans doute avec le temps.

Dans le cas où le résultat du plébiscite sanctionnel est négatif, la constitution existante reste en