PARENTS

Enfin le xix® siècle devait aussi voir apparaître, ou tout au moins se multiplier, de nouvelles formes d’unions entre Etats, celles résultant des traités de protectorat, et toutes les créations souvent éphémères de la politique européenne dans la péninsule des Balkans : principautés autonomes mais non souveraines, provinces confiées à des puissances étrangères qui les administrent sans cependant y posséder en droit la souveraineté, Etats tributaires, etc.

A toutes ces formes d'Etats, la théorie d’une souveraineté unique et indivisible semblait inapplicable, car on ne s'était pas assez attaché à faire ressortir la distinction nécessaire entre la substance de la souveraineté, seule indivisible, et son exercice, évidemment partageable et divisible. On s’habitua peu à peu à l’idée d’admettre, mais pour ces cas seulement, la possibilité du partage de la souveraineté, tout en continuant à la nier en principe (1). On créa même pour exprimer ces relations

composés, et par conséquent à la confédération d'États aussi bien qu’à l’État fédéral, c’est surtout de ce dernier que je m'occuperai dans tout ce chapitre. La confédération d'États ne donne lieu en effet à aucune difficulté, chacun reconnaissant que les membres qui la composent conservent la souveraineté et par conséquent le caractère d'État. Pour l'État fédéral, c’est la solution inverse qu’on adopte en général avec raison; mais elle est assez vivement discutée par certains auteurs; d’où la nécessité d'examiner avec soin cette importante question, qui forme la base de la théorie juridique de l'État fédéral.

1. Jellinek a relevé jusque dans des jurisconsultes très renommés, et à bon droit, des contradictions formelles au sujet de cette notion de la souveraineté. Ainsi Bluntschli après avoir affirmé l’unité de la souverainelé (Sfaatswærterbuch, V0 Souverænetæt, vol. 9. p. 55b), écrit quelques lignes plus bas : « l'on se trouve même, dans les États composés, en présence d’une double souveraineté. » De même R. von Mohl, après avoir dit que « la souveraineté est exclusive et par conséquent impartageable (Encyclopædie der Staatswissenschaflen, ?° édit., p. 118), dé=

nouvelles entre Etats le terme d'Etats mi-souverains, dont les deux éléments, en partant du principe encore presque universellement admis à cette époque de l'unité et de lindivisibilité de la souveraineté, se contredisaient évidemment l’un l’autre.

C’est ce qu'ont fini par remarquer dans la seconde moitié d: ce siècle certains jurisconsultes qui ont cherché à éviter la contradiction entre l’idée d’une souveraineté unique et indivisible, qu'ils reconnaissaient avec raison comme seule logique, et la terminologie généralement reçue, attestant l’existence d'Etats non souverains, terminologie que, pour des raisons fort peu juridiques, on le verra, ils ne voulaient pas abandonner non plus. La question ainsi posée, l’on se trouva acculé à un dilemme inévitable : la souveraineté étant reconnue indivisible, ou il fallait abandonner la définition traditionnelle de l'Etat, considéré comme possédant nécessairement la souveraineté ; ou l’on était forcé d'admettre qu'il ne pouvait y avoir, d’un côté que des confédérations d'Etats, simples associations internationales dont les membres conservalent intacte leur souveraineté, et de l’autre côté des Etats simples, dans le genre de l'Etat unitaire, et que rien n’'empêchait d’ailleurs d’attribuer à leurs membres, provinces ou autres collectivités inférieures, une auto--

clare ensuite que dans l’Empire allemand : il existe sans aucun doute (unzweifelhaft) une souveraineté partagée, et que l’opinion contraire ne mérite pas l'honneur d'une réfutation sérieuse (Jellinek. die Lehre von den Staatenverbindungen, p. 6). Il est une théorie de l’État fédératif qui a pour base ce principe du partage de la souveraineté dans les États composés : c’est la théorie adoptée par Tocqueville dans son livre célèbre « De la démocratie en Amérique », et reproduite sous une forme plus juridique par le jurisconsulte allemand Waitz. Nous retrouverons cette théorie de l'indivisibilité de la souveraineté dans le chapitre consacré à l'étude de la souveraineté : V. infra, p. 477.

nomie plus ou moins complète ; quant à l'Etat fédéral proprement dit, tel que l’avait introduit la pratique internationale au cours du xix° siècle, c’est-à-dire l'Etat où le pouvoir central comme les membres auraient eu en même temps la qualité d’Etat, donc possédé chacun la souveraineté, un semblable État se trouvait en contradiction formelle avec les principes de la logique, et devait par conséquent être exclu des classifications juridiques.

Malheureusement, les auteurs qui refusaient avec raison d'admettre la possibilité d’un Etat composé d’autres Etats, et d’attacher une importance décisive à la terminologie généralement reçue attribuant à la fois à l'Etat central et aux membres le caractère d’Etat, ne s’aperçurent pas que dans l'Etat fédéral, c’est la collectivité formée par l’ensemble des membres, et non pas chaque membre en particulier, qui seule réunit les caractères de l'Etat véritable, et par conséquent a seule la souveraineté ; ils accordèrent la souveraineté à chacun des membres pris séparément, la refusant au contraire au pouvoir central, dont ils ne firent qu'une sorte de mandataire révocable chargé d’exercer au nom des Etats particuliers les droits que ceux-ci avaient consenti à lui déléguer. Ce fut la théorie que soutinrent Calhoun aux Etats-Unis, quelques années avant la querre de sécession, et Seydel en Allemagne.

Cette théorie faisait disparaître toutes les difficultés, mais elle faisait violence à la réalité; les auteurs qui se prononcèrent en faveur de l’autre alternative du dilemne n’eurent pas de peine à démontrer que la théorie de Calhoun se trouvait en opposition directe avec les faits, et que c'était au contraire au pouvoir central, et non aux Etats particuliers, qu’appartenait la souveraineté dans l'E tat fédéral. Donc conclurent-ils, comme en vertu du principe de l’indivisibilité de la souveraineté, il ne peut y avoir d'Etats souverains composés d’autres Etats également sou-

verains, c’est la définition généralement admise de l'Etat qui est fausse ; la souveraineté n’est pas un élément essentiel de la notion d'Etat. et il faut admettre l'existence, à côté du type normal, l’État souverain, d’une forme d’Etat inférieure, les Etats non souverains.

Mais une fois abandonnée la notion de souveraineté, qu' pendant plusieurs siècles, avait été acceptée partout comme l’unique criterium de l’Etat, il fallait de toute nécessité en trouver une autre qui permît de distinguer VEtat non souverain des collectivités publiques inférieures, communes ou provinces autonomes, colonies dotées du selfgovernment. Un certain nombre d’auteurs allemands — ce sont eux qui ont le plus étudié toutes ces questions, à cause de l'intérêt direct qu’elles offrent pour le droit public de leur pays — a cru trouver ce criterium dans l’une ou l’autre des deux notions suivantes, distinctes de la souveraineté, et qu’ils prétendent cependant appartenir exclusivement à l’Etat : la notion du but universel ou but national (par opposition aux buts particuliers que sont chargées de poursuivre et de réaliser les communes et les provinces), et la notion du drort propre (par opposition aux droits dérivés des collectivités inférieures). C’est par l'examen et la critique de ces deux théories que va commencer cette étude juridique de l'Etat fédératif : leur réfutation montrera qu'il est nécessaire d’en revenir au criterium traditionnel, la notion de la souveraineté, que je ‘me borne provisoirement à définir avec les anciens auteurs comme la puissance suprême, le summum imperium, et qui malgré son indivisibilité, n’est pas, on le verra, plus contraire au partage des pouvoirs dans l'Etat fédératif que la répartition des diverses attributions de l'Etat entre les trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire n’est contraire à l’unité logique du pouvoir de l'Etat (1).

1. Je ne considère pas comme une théorie distincte celle des auteurs, peu nombreux d’ailleurs, qui placent le criterium de la,

notion d'Etat, au moins lorsqu'il s’agit d'établir une distinction entre l'Etat fédéral et la confédération d'Etats, dans le mode d’organisalion et l’étendue de sa compétence (V. notamment Blumer-Morel, Handbuch des schweizerischen Slaatsrechst, I, p. 171 sq.). Cette théorie se confond, tantôt avec celle de la souveraineté, si l’on admet que l’État souverain a seul une compétence illimitée en principe et se distingue par là de toutes les autres collectivités inférieures, membres d’un Etat fédéral ou provinces, tantôt avec celle du but si l’on se base sur une prétendue différence de compétence entre le membre d’un Etat fédéral et la province pour admettre l'existence d'Etats non souverains ; l’on verra en effet que ies partisans de la théorie du but national ou universel de l'Etat ont été obligés, pour la construction juridique de leur système, de lier étroitement l’une à l’autre les deux notions de but et de compétence Quant à la question d’organisation, il est évident qu'elle estcomplètement indépendante de la notion d’État ; elle dépend uniquement de l'étendue des pouvoirs, c’est-à-dire encore de la compétence que possède une collectivité publique : la province autonome dotée à la fois d’attributions législatives, exécutives et judiciaires, aura nécessairement, tout comme l'Etat, des organes chargés d'exercer chacun de ces pouvoirs.— Une dernière tentative a été faite par le professeur allemand Gierke pour conserver aux membres d'un Etat fédéral le caractère d'Etat; mais Gierke admet comme nous l’indivisibilité de la souveraineté, et l’impossibilité de trouver un autre crilerium du caractère d'Etat que cette notion de la souveraineté ; il fonde sa théorie sur une particularité de l'Etat fédéral, la participation des membres de cet Etat à la substance de la souveraineté, qui lui permet de leur reconnaître la qualité d'Etat tout en refusant d'admettre l’existence d'Etats non souverains. Cette théorie a donc uniquement en vue les membres de l'Etat fédéral ; elle ne s’applique ni aux autres Etats composés, ni aux systèmes d'Etats dont les membres ont conservé leur souveraineté intacte, comme cela a lieu dans la confédération d'Etats : aussi sa place n'est-elle pas ici, mais bien dans le titre consacré à j’Etat fédéral proprement dit (V. infra, titre LI).

$ 2. —— EXAMEN DES THÉORIES QUI REJETTENT LA NOTION DE Re ; * LA SOUVERAINETÉ COMME CRITERIUM DU CARACTÈRE D ETAT.

Les principaux représentants de cette théorie, sont deux auteurs allemands, les professeurs Brie (2) et Ro- sin (3). Brie commence par critiquer le criterium généralement reçu de la souveraineté sous prétexte qu'il « ne peut nullement revendiquer une valeur historique absolue (4) et surtout il n’exprime qu’un rapport entre l'Etat d’un côté et de l’autre les individus ou les collectivités n’ayant point le caractère d'Etats, mais il ne contient nulle énonciation au sujet des rapports des dfférents Etats concrets les uns avec les autres » (1). L’objection est facile à réfuter. Brie reconnaît lui-même quelques lignes

1. Je comprends sous ce mot toutes les circonscriptions territoriales de l'Etat ayant une personnalité propre et des organes propres chargés de les représenter et d'agir en leur nom, c'est-à-dire les communes, provinces, colonies dotées du self government, etc. La province autonome pouvant être considérée comme le type le plus élevé de ces circonscriptions terriloriales, et comme celui par conséquent qu’il est en général le plus difficile de distinguer de l'Etat, je remplacerai ordinairement l'expression de collectivités inférieures par celle plus courte de province entendue dans un sens large, analogue à celui du mot allemand Gemeinde, qui signifie à la fois commune, et communauté, collectivité.