V. supra, p

La souveraineté des Etats confédérés se manifeste par leur droit de déterminer leur propre compétence. Ils ont renoncé volontairement à certains droits en faveur de la confédération, mais le pouvoir central ne peut jamais exercer que les drots qui lui ont été ainsi confiés. La garantie des Etats particuliers vis-à-vis de la confédération consiste dans ce fait que nulle révision ne peut avoir lieu sans le consentement unanime des membres : le veto du plus petit d’entre eux suffit à empêcher l’adop'on de toute modification au pacte fédéral (1).

1. V. pour les Pays-Pas l'Union d'Utrecht, art. 22; pour la Confédération suisse de 1815 à 1848, le pacte fédéral de 1815, art. 15 ; pour les Etats-Unis sous les articles de confédération l’article XIII ; la Confédération germanique exigeait également une décision unanime de l’assemblée plénière de la Dièle (Acte fédé ral, art. 6 et 7; Acte final du 15 mai 1820, art. 12 et 143). On a vu (supra, p.199),que, par une exception rare aux principes qui régissent ordinairement la confédération d’Etals, dans les Elats confédérés d’Amérique,une majorilé des deux tiers des membres suffisait pour la révision du pacte fédéral : mais la souveraineté des Etats particuliers élait garantie par la reconnaissance expresse de leur droit de se séparer de la confédération s'ils refusaient de se ranger à l'avis de la majorité (art. 5 du pacte fédéral). La règle ordinaire de la confédération, la nécessité pour la révision du consentement unanime des membres, est excellente pour assurer à chacun des Etats confédérés le maintien de sa souveraineté ; mais en elle précisément réside la grande infériorité de la confédération d'Etats sur d’autres formes d'union plus perfectionnées, l'Etat fédéral par exemple : car dans la confédération l'opposition du plus petit des Etats pourra empêcher l'adoption des réformes les plus nécessaires. C'est ce qui fait que la plupart des confédérations ont eu une existence assez agitée. Les modifications au pacte fédéral, alors même qu'eiles étaient reconnues indispensables par la grande majorité de la nation, ne pouvaient souvent être introduites qu’à la faveur d’une guerre ou d’un coup d'Etat : c'est ainsi que s'est opérée la transformation de la Con'édération germanique en 1866, à la suite de la guerre entre la Prusse et l'Autriche, et

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Les Etats confédérés sont en général portés à ne consentir qu'aux restrictions à leur souveraineté indispensa= bles pour que l’organisme central puisse fonctionner d’une manière à peu près régulière. Ils atteignent ce but grâce à une double mesure : d’abord en se réservant une parüicipation considérable à la formation de la volonté fédérale ; puis, en n’accordant en général au pouvoir central que les droits qui lui sont strictement nécessaires pour vivre et pour assurer la sécurité intérieure et extérieure des membres de l’union.

A. — Participation des Etats confédérés à la formation de la volonté fédérale. — La participation des Etats particuliers à la formation de la volonté fédérale est le trait caractéristique de la forme fédérative ; mais dans la confédération d'Etats, elle est, pour des raisons faciles à comprendre, beaucoup plus considérable que dans l'Etat fédéral. Presque toutes les confédérations n’ont possédé qu'un seul organe fédéral, Diète ou Congrès (1), et les députés qui composent l’assemblée fédérale sont nommés directement par chacun des Etats. De plus ces députés sont presque toujours liés par des instructions de l’Etat qu’ils représentent (2). Le plus souvent, tous les Etats

la transformation de la Confédération suisse en Etak fédéral en 1848. L'art. 15 du pacte fédéral suisse exigeait expressément le consentement de tous les membres pour toute modification au traité d'union. Six cantons et demi refusèrent d'accepter la nouvelle constitution fédérale. Les quinze cantons et demi qui l’avaient votée déclarèrent qu'elle entrerait cependant en vigueur pour toute la confédération. La nomination faite sans réserves par les cantons opposants de représentants au conseil national et au conseil des Elats doit d'ailleurs êlre considérée comme contenant une acceptation tacite du nouvel ordre de choses.

dCi supra, p.519 n°1. |

2, C'était le cas notamment pour les membres de la Diète dans la Confédération germanique, de l’assemblée fédérale de la Confédération su'sse avant 1848, du Congrès aux Elats-Unis avant 1787.

ont, quelle que soit leur importance et le chiffre de leur population, le même nombre de représentants (1). Cette disposition, assez naturelle en théorie, puisque la confédération d'Etats constitue une union entre Etats souverains, une union de droit international par conséquent, et que, l'égalité de droit de tous les Etats est le principe fondamental du droit international, a souvent en pratique de très mauvais résultats (2). Il en est de même d’une autre disposition qui s'explique également par l’idée du maintien de la souveraineté des Etats confédérés : le consentement unanime des membres est toujours nécessaire pour la révision du pacte fédéral (3); et il l’est même souvent aussi pour un certain nombre d’autres questions importantes, l’exercice du droit de paix et de querre par exemple, ou l’admission de nouveaux membres (4). |

La participation des Etats particuliers à l’exercice du pouvoir fédéral, déjà si considérable au point de vue de la formation même de la volonté fédérale, l’est souvent davantage encore au point de vue de l’exécution des décisions ainsi obtenues. Îl est rare que la confédération d'Etats possède une organisation exécutive distincte et fortement constituée. Ordinairement les attributions exécutives sont exercées par l’assemblée fédérale, à laquelle appartiennent à la fois les attributions législatives, exé-

1. Union d’Utrecht, art. 9 ; acte fédéral suisse de 1815, art. 8; articles de confédération, art. V.