TROISIÈME SECTION

NOTION DE L'ÉTAT FÉDÉRATIF DANS L'ANTIQUITÉ COMPARÉE A CELLES DES TEMPS MODERNES.

L’on vient de voir quelles ont été les plus importantes Confédérations de l’antiquité grecque et latine. Bien que je n’aie pas encore étudié les Etats fédératifs de l’époque moderne, les institutions politiques des principaux d’entre eux, Allemagne, Suisse et Etats-Unis, sont assez connues dans leurs grandes lignes pour que je puisse dès maintenant établir une certaine comparaison entre ces Etats et ceux de l’antiquité.

Il existe entre le droit public de notre époque et celui de l’antiquité des différences considérables. Ces différences portant en général sur des points très apparents, s'imposent à l’attention et font oublier les ressemblances moins manifestes peut-être, mais cependant encore très importantes, qui continuent à exister. On arrive rapidement à la conclusion qu’il ne se trouve aucun point de rapport entre l'Etat moderne et la cité antique, et de là à englober dans cette conclusion ceux de ces Etats qui se présentent sous la forme fédérative, il n’y a qu'un pas vite franchi. Aussi voit-on à peu près tous les auteurs qui se sont occupés de l'Etat fédératif déclarer qu’ils laissent de côté les Etats de l’antiquité parce que les anciens, étant donnés leurs principesenmatière de droit public, ne pouvaient pas connaître la notion de l'Etat fédératif et que seule la science politique moderne pouvait arriver à dégager cette notion : « l’on peut dire

gouvernements fédératifs, p.233 sq., et dans Lange, Rômische Allerthümer, t. 1, 2 édition, p. 55 et 67 sq.

que l’idée juridique de l’Etat fédératif était inconnue aux anciens » (1) ; « l'Etat fédéral est un phénomène qui a pour supposition la vie politique moderne exigeant la combinaison organique de toutes les fonctions de l'Etat » (2).

Certes, la plupart des différences entre l’État moderne et l’État ancien subsistent malgré l'existence d’un point de rapport entre ces États, résultant de l’adoption d’une forme d'organisation commune, la forme fédérative ; mais ces différences ne détruisent pas l’analogie qui existe entre l'État fédératif des deux époques, considéré au point de vue des institutions fédératives elles-mêmes. C’est ce que démontre, en effet, l'examen des différences existant entre les États fédératifs anciens et modernes.

L'État ancien, ou plutôt la cité antique, car ce nom lui convient mieux, est un État particulariste, qui ases racines et sa raison d’être dans cet esprit municipal si bien décrit par Fustel de Coulanges. Aussi la formation d’un grand État unitaire ou même de confédérations embrassant une vaste étendue de territoire, n’est-elle pas possible à cette époque. Les diverses cités ne veulent pas renoncer à leur vie particulière pour se fondre en de grands États; il pourra se former tout au plus des confédérations de villes, non des confédérations entre États véritables, puisque l’État simple lui-même, au sens moderne du mot, n’existe pas.

Dans l’antiquité, le sentiment religieux est en général aussi particulariste que le sentiment politique. Chaque cité, on pourrait presque dire chaque famille, a son culte. L’État et la religion, loin d’être fréquemment en lutte comme de nos jours, se prêtent un mutuel secours; les idées de religion et de patrie commune sont presque synonymes, toutes deux ayant la même portée et la

1. Borel, La souveraineté et l'Etat fédéralif, p. 104. 2, Jellinek, die Lehre von den Slaatenverbindungen, p. 143.

même étendue (1). L'État est à la fois pouvoir temporel et pouvoir spirituel; sa force se trouve ainsi doublée par rapport à celle de l'État moderne. Sans parler des conséquences si graves qui résultent de cette conception au point de vue des rapports entre l’État et l'individu, celui-ci se trouvant absorbé, annihilé, car il n’existe plus de puissance distincte de l'État au nom de laquelle on puisse chercher à limiter ces pouvoirs, les conséquences d’une semblable concep'ion au point de vue qui nots occupe en ce moment sont aussi des plus importante: : quand plusieurs cités d’origine commune auront conser7é la même religion, ici exceptionnellement le sentiment religieux se trouvera en lutte avec l'esprit municipal etparticulariste qu’il sera seul de force à combattre. C’est ce qui explique qu’un grand nombre des confédérations de l’antiquité, aussi bien en Grèce qu’en Italie, aient eu pour origine la communauté de culte, et aient été au début autant et même plus des confédérations religieuses que des confédérations politiques, le second caractère n’apparaissant que peu à peu, sous la pression de circonstances extérieures, de dangers communs à éviter.

Une troisième différence importante est que chez nous une certaine égalité de droit des divers membres, ou tout au moins l’absence d’une véritable hégémonie de l’un: d’eux semble être une des notions essentielles de l’idée de confédération, tandis que l’on voit presque toujours au contraire dans les confédérations de l’antiquité les diverses inégalités en richesse et en puissance se retrouver, parfois même exagérées, dans le mode de répartition des voix et dans l'influence accordée à chaque membre par la constitution fédérale.

1. Fustel de Coulanges, La cité antique, p. 265 sq.,et pour Rome spécialement, Jhering, L'esprit du droit romain, trad. Meulenaëre, L. 1°", p. 266 sq., 334 sq.

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Telles sont les principales différences que l’on peut noter entre les Etats fédératifs de l’antiquité et ceux de l’époque moderne. Ces différences suffisent-elles pour qu'on puisse conclure avec la plupart des auteurs que l’étude des confédérations de l’antiquité n’est pour nous d’aucune importance, parce que les principes sur lesquels elles reposent n’ont aucun point de rapport avec ceux qui se trouvent à la base des Etats fédératifs actuels ? Non, il me semble, et je vais essayer de le démontrer.

Des trois différences capitales que je viens d'indiquer, l’une, la dernière, a si peu un caractère absolu qu’on rencontre déjà dans l’antiquité des confédérations dont la constitution donne pleine satisfaction sous ce rapport à nos idées modernes, et qu’à l'inverse il existe aujourd’hui encore des Etats fédératifs qui se trouvent à ce point de vue exactement dans la même situation que la plupart des ligues ou confédérations anciennes. Sans parler de l’Amphictionie de Delphes, où chaque peuple avait droit à un même nombre de suffrages dans le conseil amphictionique, et pour se borner aux confédérations politiques, l’on remarque que, dans la ligue achéenne l’organe le plus important du pouvoir central, la four, était un Sénat représentatif dans lequel chaque Etat devait avoir la même influence, quelle que fût sa puissance, ou la date de son entrée dans la ligue. Dans la Confédération étrusque, on avait eu recours à un autre moyen pour sauvegarder les droits de chaque membre : les décisions les plus importanites, notamment celles relatives à une déclaration de guerre ou à la conclusion d’un traité, ne pouvaient être prises qu’à l’unanimité ou tout au moins à une très forte majorité des voix. Dans plusieurs autres confédérations d'importance secondaire, on appliquait des principes analogues. À ces exemples d'égalité de droit tirés de l’antiquité, l'on peut opposer l’un des plus importants Etats fédératifs de l’époque actuelle, l’empire d'Allemagne, où

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te EP les privilèges attribués à la Prusse placent cet Etat dans une situation très supérieure en fait et en droit, à celle des autres membres de l’Empire. On voit donc qu’il n’y a dans le manque d’une égalité de droit entre les membres d’une même union fédérative rien de contraire à l'essence même de la notion moderne de l'Etat fédératif.

Restent les deux autres différences, les plus importantes d’ailleurs, celles qui proviennent de l’esprit particulariste des anciens et du mutuel appui que se prêtent leurs institutions politiques et religieuses. Mais il est facile de voir qu’il s’agit ici de différences portant, non pas sur la notion du régime fédératif qu’on a pu se faire aux deux époques, mais bien sur la notion de l’Etat même. Ces différences, par suite de leur caractère général, atteignent également l’Etat fédératif; mais l’on peut arriver à prouver que l’Etat fédératif ancien en tant qu’Etat fédératif, correspond au contraire assez exactement à l'Etat fédératif moderne.

La comparaison entre l’Etat fédératif des deux époques peut se poursuivre à deux points de vue, au point de vue interne ou constitutionnel, et au point de vue externe ou international.

Au point de vue interne, les questions importantes à examiner sont celles du mode de formation du pouvoir fédéral, et des rapports existant entre ce pouvoir fédéral et les Etats particuliers. Or il existe ici une analogie remarquable entre les Etats fédératifs anciens et modernes. Tous deux ont, à côté des divers gouvernements locaux qui subsistent avec des attributions plus ou moins réduites, un gouvernement central dont les décisions s'imposent à tous les membres tant qu’il reste dans les limites de sa compétence. En revanche, chaque membre exerce une influence déterminée sur ce pouvoir central lui-même : c’est un principe essentiel de l'Etat fédératif ancien comme moderne, que les Etats particuliers doivent

au QUE participer à la formation de la volonté fédérale. Il doit y avoir au moins une assemblée, un corps délibérant, où la volonté de chaque Etat séparé, considéré en cette qualité, puisse se manifester : c’est bien ce qui a lieu dans tous les Etats fédératifs de l’antiquité (1). Dans tous aussi, le pouvoir central est chargé, en sa qualité d’organisme superposé aux gouvernements locaux et les englobant tous, de maintenir entre eux la bonne harmolui qu'est confié le règlement des contestations qui peuvent s’élever entre les Etats membres. C’est lui aussi bien entendu qui a soin des intérêts généraux de la Confédération, et qui surveille l’exécu-

nie : c’est toujours à

tion des obligations fédérales par les divers membres; il entretient même souvent dans chaque cité des fonctionnaires qui servent de trait d’union entre les gouxerne ments locaux et celui de la Confédération.

L’analogie entre les Etats fédératifs anciens et modernes se continue au point de vue des relations extérieures, L’être collectif, la Confédération, constitue un sujet du droit international ; il envoie des ambassadeurs aux puissances étrangères et en reçoit d’elles ; il conclut des traités obligeant tous les Etats particuliers ; il a le droit de déclarer la querre et de conclure la paix. En général le pouvoir central est même le seul à avoir ce dernier droit ; mais fréquemment les membres de la Confédération conservent, comme les divers Etats allemands aujourd’hui, le droit d’envoyer des ambassadeurs et d’en recevoir. La Confédération doit protéger chacun de ses membres contre tout ennemi intérieur ou exté-

1. Quant aux procédés, parfois assez compliqués, dont on usait pour assurer la représentation au congrès de tous les Etats membres, et leur participation à la formation de la volonté commune, V. supra, p. 24 n. 1 (Confédération lycienne), p. 27 (ligue achéenne), p. 34 (ligue étolienne), p. 42 (Etrusques).

Hu rieur, et, pour qu’elle puisse assurer en cas de besoin l’accomplissement de cette obligation, le commandement suprême des forces armées de la Confédération est confié à un des organes du pouvoir fédéral, les rois de Sparte dans la Confédération lacédémonienne (1), le stratège dans les ligues achéenne et étoliennes (2), le lars ou chef suprême de la Confédération en Etrurie (3).

J’ai employé à dessein jusqu'ici en parlant des Etats anciens, soit le terme général d'Etat fédérat f, soit celui consacré par l’usage de ligue ou de Confédération. Je n’avais, en effet, qu’un seul but en vue, prouver que l’antiquité a connu des Etats composés se rapprochant beaucoup du système fédératif tel qu’on l’entend aujourd’hui, dans le sens le plus large et le plus général. Mais, depuis une époque relativement récente, le droit public des peuples civilisés connaît deux formes distinctes de l’Etat fédératif, l'Etat fédéral proprement dit (Bundesstaat), et la Confédération d'Etats (Staatenbund). Si l’on voulait pousser plus loin la comparaison entre la notion de l'Etat fédératif aux deux époques, on pourrait se demander si l'antiquité n’a pas connu également une distinction analoque. Mais il serait bien difficile d'établir à ce point de vue une classification précise entre les diverses formes d'organisation fédérative pratiquées par les Etats anciens, parce que leur droit public et le nôtre différant sous beaucoup de rapports, cette question ne s’est jamais posée chez eux de la même manière qu’elle se pose à l’époque moderne.

La grande majorité des auteurs et publicistes s’accorde aujourd’hui à reconnaître que le critérium de Etat est la notion de souveraineté ; et c’est parce que dans l'Etat fédératif la souveraineté semble appartenir tantôt au pou-

LUN supra, .p. 21 n.:3.

CN ETSUDIL D. 2016 1135" 3. V. supra, p. 42.

nie voir central (Bundesstaat), tantôt aux divers membres (Staatenbund), que l’on s’est trouvé amené à établir une distinction entre l'Etat fédéral et la Confédération d’Etats. Mais dans l'antiquité, ce n’est pas la souveraineté qui constitue le trait caractéristique de l’Etat. Les Grecs par exemple, le seul peuple de l'antiquité qui se soit occupé de ces questions d’ordre à la fois philosophique et juridique, considéraient comme l’élément essentiel de l'Etat l’autarchie, c’est-à-dire la faculté de se suffire à soi-même, le fait de former un organisme complet pouvant à lui seul donner satisfaction à tous les besoins de l'Etat. On conçoit facilement que dans ces conditions il ne puisse pas être question de retrouver dans les Etats fédératifs de l’antiquité tous les traits au moyen desquels on arrive, en partant d’un principe du droit public moderne, à reconnaître que tel Etat doit être rangé dans la catégorie des Confédérations ou dans celle des Etats fédé- Taux.

Cependant, comme cette distinction ne découle pas seulement d’un principe théorique, et qu’elle correspond aussi à des faits concrets, il est facile de prouver, en s’en tenant à des traits généraux, que les États fédératifs de l'antiquité, loin d’être construits tous sur le même modèle, se prêtent aussi à des distinctions analogues. Que l’on se place au point de vue moderne de la notion de souveraineté ou au point de vue ancien de la faculté de se suffire à soi-même, il est impossible de ne pas admettre une différence profonde entre des États fédératifs comme les confédérations lacédémonienne et étrusque d’un côté, les ligues achéenne et étolienne de Pautre.

Dans les deux premières de ces confédérations, le lien fédéral est extrêmement lâche, soit au point de vue des rapports des membres entre eux : dans la confédération lacédémonienne ils conservent jusqu’au droit de se faire la guerre pourvu que ce ne soit pas pendant une guerre

fédérale, soit au point de vue des rapports entre le pouvoir central et les membres de la Confédération : chacun d’eux reste souverain sur son territoire; en Étrurie, l’unanimité des voix est requise pour les décisions à prendre sur certaines questions importantes; si la Confédé ration veut passer outre malgré le vote contraire d’un des membres, celui-ci peut se retirer de la Confédération ou tout au moins se tenir momentanément à l’écart; bien plus, en certains cas, notamment celui où l’un des membres refuse de prendre les armes une fois la querre déclarée par l’assemblée fédérale, la seule sanction que l’on emploie contre le membre récalcitrant est l’exclusion de la Confédération (1). Il peut y avoir ici une association politique plus ou moins étroite, une Confédération d’Étatss mais non un État fédéral, car il n’y a pas unité politique. | x

En ce qui concerne au contraire certains autres États fédératifs, les ligues achéenne et étolienne par exemple, la situation est toute différente. Ici l'être central formé par la réunion des diverses cités mérite vraiment le nom d'État ; le pouvoir central exerce, tant à l’intérieur qu’à l'extérieur, toutes les attributions essentielles de l’État. A l’intérieur, droit d'imposer les décisions prises dans les limites de sa compétence à tous les membres de la ligue, droit de surveillance sur les États membres pour les contraindre à l’exécution des obligations fédérales, droit qui s’étend parfois même à des questions d’ordre purement interne, par exemple l’établissement ou le maintien d’une constitution, soit démocratique, soit aristocratique, suivant les tendances politiques du pouvoir central; la simple majorité est requise dans les délibérations du Congrès, et nul membre ne peut invoquer un prétendu droit de sécession pour se soustraire à l’exécution d’une déci-

1, V. supra, p. 43.

sion qu’il désapprouve (1); la sanction en cas de refus d’obéissance à une décision fédérale est non plus l’exclusion de la ligue, mais un droit d'exécution forcée attribué aux autorités fédérales, investies au commandement suprême en matière militaire. De même, au point de vue international, la situation des États membres est à peu près exactement la même dans les liques achéenne et étolienne que dans l’État fédéral proprement dit de l’époque moderne. C’est dire que leur personnalité internationale est presque complètement absorbée par celle de la collectivité. Le gouvernement fédéral a seul le droit de déclarer la guerre et de conclure la paix; lui seul aussi peut conclure les traités d’intérêt général. Il a également le droit de légation actif et passif, ici son droit n’est plus exclusif, il le partage avec les États membres : mais aujourd’hui encore, telle est la situation des membres de l’empire d'Allemagne. D’ailleurs, le droit des membres en cette matière est plus apparent que réel; il peut être soumis aux restrictions que croient devoir imposer les autorités fédérales dans l'intérêt supérieur de la collectivité : c’est ainsi que les membres de la ligue achéenne se virent retirer le droit d'envoyer des ambassadeurs à Rome, alors que c’étaient précisément les relations avec cette ville qui présentaient le plus d'importance. A tous ces points de vue, les liques achéenne et étolienne s’écartent donc du type de la Confédération proprement dite pour se rapprocher de celui de l’État fédéral.

En faisant remarquer que l'antiquité connaissait déjà deux types d'Etats fédératifs très différents entre eux, se rapprochant quelque peu des Confédérations d’Etats et des Etats fédéraux de l’époque actuelle, je n’ai voulu qu'indiquer en passant un nouveau point de comparaison entre les Etats fédératifs anciens et modernes. On ne pour-