INTRODUCTION

Je yeux examiner quelle a été, de 4 355 à 164 4, l'influence des Etats-généraux sur le gouvernement de la France. C'est là, cerne semble, un des plus graves sujets d'étude que l'Institut ait jamais soumis à nos méditations. Il ne s'agit pas seulement de mesurer l'action qu'un grand homme, comme Charlemagne ou Pierre de Russie, qu'un grand coi*ps, comme le Sénat romain, qu'un ensemble de lois, comme la constitution de Lyciirgae, ont exercée .sur le sort d'une nation, mais de déterminer celle d'un pays et, qui plus est, de notre pays mr ses destinées pendant près de trois siècles.

Les peuples de l'Occident aspirent généralement à se conduire eux-mêmes, à l'exemple de l'Angleleri'e, et ce mot de sdf-govemment par lequel elle caractérise sa constitution pelitique est devenu familier à toute l'Europe. C'est peutêtre répondre au sentiment actuel que d'étudier d'après le programme de l'Académie notre ancienne représentation nationale. II n'est d'ailleurs personne aujourd'hui qui, racontant notre passé, ne se croie obligé d'interroger les généra-

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lions éteintes sur leurs propres volontés. D'illustres publicistes» rhouneur du dix-neuvième siècle, nous ont appris à ne plus confondre les annales d'un peuple avec celles d'une race royale. Ils ont agrandi par là noire histoire et révélé Tancienne France à la moderne. Nous suivons de loin leur exemple. Retracer pour la première fois Taclion du pays sur son ancien gouvernement, c'est coopérera leur œuvre et retrouver avec eux les litres de la nation.

Pour certaines gens, je le sais, la France date de 1 789 ; de Hugues Capet à Louis XVI, elle n'a su qu'obéir. Il est bon de leur prouver que notre abdication ne fut si longue ni si complète, que la nation, du moins jusqu'au règne de Louis XIV, eut conscience d'elle-même et sut, quoiqu'à de trop rares intervalles, se faire écouter. Malgré tant d'événements qui séparent la France nouvelle de l'ancienne, ce peuple ne s'est pas transformé : avec un peu moins d'inexpérience et d'illusions, nous resseml)lons encore à nos pères. Il est donc utile de les voir à l'feuvre ; il est bon de connaître leurs vœux, leure, conquêtes, leurs fautes même ; il eût été, je le crois, heureux pour notre pays que le dix-huitième siècle se fût mis à cette étude au lieu de rêver indéfiniment sur les droits de l'homme et sur l'origine des sociétés : c'est encore, à tout prendre, la meilleure préface de la politique.

D'autres ne croient pas qu'on puisse, à proprement parler, retrouver la France dans les Etats-généraux, soit parce que trois ordres y siégeaient au même titre, soit même parce que les députés du troisième ordre, au moins pendant deux siècles et demi, n'étaient pas élus par tout le tiers-état *. Traiter de

* V. VUistoire des Elats-gênérau.! par le comie Thibnudeau, 1. 1, p. 86, 87, 193, t. II, |). 14,311, 31:2, 502. Cet écrivain vante, il esl vrai, le système électoral de l'ancien régime à partir de 1560 et l'oppose :iu système électoral de la monarchie constitutionnelle.

représentation nationale une séiie d'cissemblées qui ne sortent pas do suffrage universel pur et simple, c'est presque, aux yeux de quelques logiciens rigoureux, un crime de lèse-nalion. Cependant la Constituante , quoiqu'encore recinitée , inégalement il est vrai, dans les trois ordres, n'était autre en 1789 que la France elle-même. Il n'est pas toujoui*s nécessaire, pour (ju'un pays soit exactement représenté, que ses mandataires soient élus pin* la majorité numérique des habitants. Si un parlement nommé j)ar le suffrage universel peut Ptre regardé comme le vrai miroir de notre société démocratique, il ne l'eût pas été de l'ancienne société française. Les deux ordres privilégiés occupaient une trop grande place dans l'Etat pour ne pas la retrouver dans les assemblées. •D'an autre côté, si les villages ne commencèrent à rédiger leui's doléances que dans la seconde moitié du seizième siècle et si la bourgeoisie des villes fut longtemps seule à choisir les députés du tiers, c'est qu'il n'en pouvait pas être autrement. Ouand la partie la moins éclairée de cet ordre eût consacré par une adhésion passive des projets de remontrances que lui auraient envoyés le chef-lieu du bailliage ou le gouvernement lui-même, le pjiys n'en aurait pas été plus réellement représenté. Nous n'éprouvons donc aucun scrupule à voir dans les Etats-généraux, malgré ce prétendu vice d'origine, l'image de l'ancienne France.

Celui qui veut scruter la pensée du pays, du quatorzième au dix-septième siècle , n'est pas réduit aux conjectures. Les Etats-généraux n'avaient pas toutes les attributions des assemblées nationales qui les ont remplacés depuis quatre-vingts ans : ainsi lenr voix n'était que consultative, et les circonstances seules, plus fortes que les lois, pouvaient contraindre nos rois à l'écouter. Cependant ces assemblées possédaient une prérogative doi^t le corps législatif a été privé pendant une

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-^ ^m*m. ^:3«>::> .i :.-;•>. Où les cahiers manquent, comme

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sev:e-ïv -i-icc:i.Lz^? :j:ie ies E.ats ont inspirée, quelquefois

Aie*.--, t*^ r^oi, ..!.■>* .f^ les révèle encore. Cet ensemble de

â^i-inwM..-. r ,> - •JLi\, v-uhiers généraux, cahiers parlicu-

utKt*.« ,e^ii ronce en lîfca, — ^ Il Ciul Ciire une u*-«K>«« w»ê%tr *f^ F^. ^ ^ 13,;^. vKi b noblesse présenu trots cahiers

liers, forme l'enseignement le plus complet et le plus irrécusable que nous puissions recevoir aujourd'hui sur notre anrienne vie nationale. Rien ne fait mieux ressortir J'importance el l'attrait d'une semblable étude.

L'action des Etats-généraux sur les destinées du pays ne ?'esl pas exercée de la même manière du quatorzième au dixseplicme siècle. Il faut diviser leur histoire en deux périodes distinctes; la première finit en 1439, la seconde en 1614. C*est pourquoi j'ai divisé cet ouvrage en deux livres.

Dans la première période, les Etats-généraux de France, comme toutes les autres institutions politiques du moyen âge, iwrlent la profonde empreinte du régime féodal. Le vassal n'csi pas seulement assujetti au service militaire; il est encore oblige de servir le suzerain dans sa cour et dans ses plaids : c'est pourquoi l'on retrouve, bien avant le règne de Philippe- IcvBel, des assemblées particulières où les trois ordres délibèrent en commun sur les affaires d'un fief, d'une ville ou d'une province *. L'institution devait naturellement s'agrandir quand les successeurs de Hugues Capet auraient reconquis la véritable suzeraineté de la France et s'aviseraient de gouverner non-seulement les fiefs qui relevaient directement de la couronne, mais le royaume lui-même.

La nation se constituait en même temps que le pouvoir

1 Par csemple en 1202, 1207, li08. 1254. — Orig. Trésor des chartcfi. J. ^046. 23. Histoire de Nfmcs, Mesnard, i. Preuves, 42« \). V'aissctte, l. m. Pr.» p. 507. Textes cités par M. de Stadler dans DQ manuscrit sur Thistotre de nos Etats-généraux (1302-1317), qui doit être prochainement publié. M. de Sladler a eu la bonté de me com< naniquer une partie de son travail

royal. Au milieu du quatorzième siècle, la France ii*esl plus seulement une expression géographique ; ses besoins, ses intérêts sont déjà ceux d'un peuple. Les assemblées des ti-ois ordres, sans démentir leur origine féodale, vont prendre insensiblement un carîictère national. Les guerres avec F Angleterre ne sont pas seulement des luttes de fief à fief, mais de peuple à peuple, et quand il faut se pix)curer les ressources que ne donne pas le service militaire de Tépoque féodale, c'est encore le suzerain qui s'adresse à ses vassaux, mais c/esl déjà le roi qui s'adresse à la France.

Parmi les usages de cette époque, il en est un qui, entraîne dans le mouvement général des idées et des institutions, va devenir un principe fondamental du droit public français jusqu'à la fin du règne de Charles VIL L'pide féodale, même dans les cas légaux et prévus par la coutume, doit être spécialement consentie par les vassaux, convoqués en assemblées régulières. Quelques sacrifices pécuniaires que commande l'intérêt national, le roi ne pourra légalement lever l'impôt sans l'aveu de la France. Il faudra donc qu'il réunisse fréquemment les assemblées des trois ordres; car le temps n'est plus oii les revenus du domaine royal peuvent suffire aux dépenses du roi. On conçoit donc que M. de Stadierait pu compter, de 1294 à 1363, soixante et onze convocations d'Etats- généraux.

Mais il est sans exemple que des hommes réunis pour voler les moyens de subvenir aux charges publiques n'aient pas cherché à contrôler l'emploi de leur argent. Le pouvoir le plus absolu, quand il demande des fonds, doit motiver sa demande, car en pareille matière il n'est pas d'assemblée qui ne prétende motiver son vote. C'est ainsi que les Etals-généraux arrivèrent à s'occuper des affaires publiques.

Pendant le quatorzième siècle et jusqu'au règne de (Charles V, le pouvoir royal, loin de contester aux Etats-généraux

le droit de s'éclairer sur la destination des subsides, feignit à diverses reprises, pour en obtenir plus sûrement l'octroi, d'associer les trois ordres à la direction des affaires publiques. Rien de plus instructif, à ce point de vue, que le tableau, dressé par M. de Stadler, des Etats -généraux réunis de Fan 1294 à Tan 4363. Ces assemblées n'auraient été convoquées que huit fois pour répondre aux demandes d'aides légales fondées sur l'usage des temps féodaux \ trente et une fois pour répondre aux demandes pures et simples de subsides à l'occa- >ion des guerres contre les Anglais; mais l'objet apparent de nombreuses convocations, c'est tantôt un projet de croisade * , tantôt la réformation des lois sur les monnaies ^, tantôt l'intérêt général du royaume, tantôt même, comme en 1315, la révision des actes d'un règne. Ces assemblées, au demeurant, fe terminent par un vote de subsides; mais les Etats-généraux n'en sont pas moins conviés à débattre un certain nombre de questions politiques. Par une conséquence inévitable, M pouvoir royal sentira qu'il peut trouver dans la représentation nationale un puissant appui contre les ennemis du dedans et du dehors. Les Etals-généraux seront convoqués, sans •|u'on leur demande un subside, pour prêter leur concours molal à Philippe-le-Bel soit contre Boniface VIII, soit contre les Templiers, pour déléguer la régence (1328 et 1333), pour donner leur avis sur la transmission de la couronne (1317), pour prononcer sur la mise en accusation d'un ministre, Engoerrand de Marigny ou sur l'ajoumement d'un vassal, le sire de Merc<Eur, devant son royal suzerain. Mais on n'associe pas impunément des corps politiques à la direction des affaires

' Quatre fois pour la rançon du rui, deux fois (1315 et 1335) pour ia coilalion de la chevalerie an fils aîné du roi, deux fois (1308 et 1332) pour 1c mariage de la fille aînée du roi. — - Trois fois. — ^ Neuf fois.

publiqaes, et ceux-là même qai ont prêté docilement leur concours au pouvoir le lui imposeront quand il ne s*en souciera pas. C'est ce qu'on vit en 4355.

Ainsi donc, dans cette première phase, une assemblée d' Etats-généraux n'est pas un événement extraordinaire et ne dépend pas uniquement du caprice royal . Rien qu'aucune charte n'ait déterminé leurs attributions, le premier seigneur suzerain du royaume est sans cesse obligé de les convoquer pour demander l'aide aux vassaux, l'impôt aux sujets. Ce n'est pas encore, à proprement parler, la périodicité; mais il suflira, ce semble, du moindre effort pour y parvenir. Malheureusement la royauté ne s'y résigne pas; Charles V ne peut oublier l'appui prêté par les Etats, sous le règne de son père, à la bourgeoisie parisienne et au roi de Navarre ; il se passe habituellement de leur concours et lève des impôts sans leur aveu. Cependant la France n'admet pas, au quatorzièine siècle, ce qui lui semblera naturel au dix-septième; sans se laisser éblouir par les grands services de Charles V, elle prête à son roi mourant des paroles de repentir, et l'accuse, après sa mort, d'avoir méconnu les lois du pays. Les Etats se réunissent deux fois en trois ans et proscrivent l'impôt arbitraire. Les conseillei's de Charles VI essaient encore, il est vrai, de restaurer la monarchie absolue; mais Charles VII ruiné, battu et traqué par les Anglais, consent à partager son pouvoir pour le conserver; il appelle sans cesse à ses côtés les représentants des trois ordres, et règne avec les Etats, jusqu'à ce qu'il leur fasse voler, en 1439, l'établissement d'une, armée permanente et d'une taille perpétuelle.

Pour trouver entre 1294 et 1363 soixante et onze sessions d'Etats-généraux, il faut admettre avec M. de Stadier la théorie des Etats fractionnés. Il était diflicile et coûteux de réunir tous ces députés en un seul lieu ; ceux-ci ne se souciaient

pas de faire un long voyage et les y contraindre, c'était an mauvais début pour le prince qui s'adressait à leur bonne volonté; d'ailleurs s'il était commode de s'appuyer sur une assemblée unique contre le pape, contre le roi d'Angleterre on contre un vassal puissant, il ne l'était pas moins d'avoir aflaire aux assemblées locales, plus timides et plus dociles, quand on ne voulait que de l'argent. Aux yeux du savant écrivain, ces assemblées partielles, qu'elles se réduisent à deux, à quatre, ou qu'elles se multiplient à l'infini, constituent de véritables Etats-généraux par cela seul qu'elles se réunissent en même temps ou à des intervalles très rapprochés. L'examen de cette théorie ingénieuse, appuyée sur de sérieux docnraents, nous entraînerait beaucoup trop loin, car nous ne nous proposons que d'étudier l'influence des Etals-généraux, i partir de Tannée 1355, sur la législation et l'administration de la France. Or si Ton fractionnait les Etats, c'était peut-être avant tout, d'après M. de Stadier lui-même, pour soustraire à leur influence les destinées du pays. Les Etats fractionnés n'exercèrent assurément qu'une action purement locale et presque insignifiante soit avant, soit après 1355.

Cependant, jusqu'à la fin du moyen âge, alors même que le pouvoir royal ne cherche pas à fractionner les Etats, il existe, en règle générale, deux représentations nationales, l'une pour le paysde Langue d'Oil, c'est-à-dire pour la France du nord et du centre, l'autre pour le pays de Langue d'Oc, c'est-à-dire pour cette partie de la France dont la limite est marquée de l'ouest à Test par la Gironde, la Dordogne, les frontières méridionales de l'Auvergne et du Lyonnais. Les assemblées uniques, comme celle de 1302, sont exceptionnelles. Cazeneuve,au dix-septième siècle \ s'est eiïorcé de prou-

* Le» EinU -généraux de la province U Languedoc, p. 15-2» [Toolouse, 1645}.

— lover qae les Etats-généi'aax du Languedoc ne ressemblaien i pas aux Etats particuliers de la Provence, de la Bretagne et de la Bourgogne, ceux-ci, composés des députés d'un seul fief, ne pouvant être à proprement parler que les Etats d'une seigneurie, tandis que le Languedoc n'avait jamais été un fief, mais une grande province formée de seigneuries diverses el comptant dans son sein des Etats particuliers, comme ceux du Gévaudan, du Rouergue et du comté de Toulouse. En effet les gmndes assemblées de la Langue d'Oil et de la Langue d'Oc offrent le même caractiue et doivent être au même titre désignées sous le nom d'Etats-généraux V D'après la chronii\\xe de Bardin, les Etats-généraux de la Langue d'Oc IpcUriœ occitaTim) se réunissaient dès Tannée 1264 - : on les voit s'assembler en 1346, comme Etats-généraux du royaume, sous la présidence de Jean, duc de Normandie, tandis que Philippe de Valois tenait à Paris ceux de la langue d'Oil '. Leurs sessions se multiplièrent de 1 346 a 1 360. C'est en 1 360 que se forma le gouvernement du Languedoc, réduit aux trois sénéchaussées de Toulouse, de Carcassonnc et de Beaucaire. Après la rupture du traité de Brétigny, quand plusieurs dos pays qui composaient le Languedoc, comme le Querci et le Rouergue, eurent été repris aux Anglais, ces Elats-généraux se réunirent encore, par exemple en 1387 à Rodez, oii les représentants du Querci, du Rouergue, du Gévaudan, du Velay, de l'Auvergne même se joignirent à ceux des trois sénéchaussées. La fusion ne s'opéra qu'au quinzième siècle et par degrés. Les Etats-généraux de Poitiers, en 1425, ne repré-

' V. une très belle page d'Augustin Thierry sur les Elals-généranx de la Langue d*Oc ( Eaai sur V histoire du' tiers état, c. m. ) — - F.de la Farelle, Etude sur les institutions de Vancienne province de Languedoc, p. ii (Paris, 1857). — ' Histoire générale du Languedoc, I. xxxiv, c. H.

seotent que la Lcingne d*Oil; mais quand les Etats du Lingueiloc se réunissent k Carcassonne le 21 septembre 1 425, c'est surtout pour nommer des députés aux Etats-généi'aux du royaume entier, qui s'assemblent à Mehun-sur-Yèvre au mois de novembre. I^s députés de la Langue d'Oil et de la langue (fOc siègent ensemble à Chinon soit en septembi^e 1427, soit ♦»n octobre 1 428. Cependant, en 1 433, Charles VII convoque à Lyon pour le 20 novembre de véritables Etats-généraux de la Langue d'Oc, car il les invite à « ouïr certaines choses qu'il « entendoit illec leur faire dire et proposer en sa personne ^ touchant grandement son bien et celui de son royaume ». Mais rassemblée ne peut se réunir qu'à Vienne, en avril 1 134, et c'est encore là, d'après dom Vaissettc, une session gi'Dérale où la Langue d'Oil est représentée*. L'institution sVITace et se transforme *.

Nous reconnaissons avec Augustin Thierry que ces asseuihlées méridionales n'égalent les autres ni par leur importance ni par leur rôle politique : mais faut -il néanmoins, >o»s prétexte qu'une histoire de ce genre doit être une el simple pour rester claire, négliger absolument le pays où rèjHï© pluî^ de liberté, un droit plus équitable, une moins îjninde inégalité des conditions et des personnes? Non ; nous ne croyons pas que ces faits cœisidérables aient été sans portée ultérieure ^ , Lès Etats-généraux de la Langue d'Oil <»xercèrenl sans doute au quatorzième siècle une action plus éclatante et plus étendue : tout le royaume, les provinces

* Uisioire générale du Languedoc ^ t. iv, p. 466-48 L — * Les E1.-1U pariîciiliers du Languedoc prirent souvent dans la suite, mais sans rormer une partie de ta représenta lion nationale, 1c nom d^Etate-généraux du Languedoc. — ' Augustin Thierry. Essai $ur ChUtoire du Tiers-Elal, 2* édit.,« t. l, p. 70.

méridionales elles-mêmes subirent leur influence, et les Etats du midi n*ont jamais ea la moindre influence sur l'administration du centre et du nord. Mais restreint à la région méridionale, leur rôle fut très sérieux et Teflet s'en prolongea jusqu'aux derniers jours de l'ancien régime. Sans parler des améliorations partielles qu'ils introduisirent dans le gouvernement du midi de la France, ils marchèrent sans bruit, mais avec persévérance, à la conquête de cette indépendance administrative que la plus grande partie du royaume pouvait encore, au dix-huitième siècle, enviera plusieure provinces de l'ancienne Langue d'Oc ^ Sans leur accorder la même place qu'à cette autre partie plus nombreuse, plus remuante et plus influente de la représentation nationale, nous ne saurions les passer sous silence comme presque tous les historiens des Etats-généraux l'ont fait jusqu'à ce jour. Quoique la division de ces Etats en deux assemblées étonne et choque nos esprits façonnés à l'unité politique, il faut se résoudre à ne pas retrouver dans la France du quatorzième siècle la France centralisée du dix-neuvième.

Tels sont les traits caractéristiques de nos assemblées représentatives dans la première période de leur histoire. Réunis à Orléans en octobre 1439, les Etats-généraux du royaume que Charles VII sommait de choisir entre la guerre et la paix se»prononcèrent pour la paix ^^vh une discussion solennelle. Mais, la paix conclue, fallait-il renvoyer les troupes royales? La nation dénonçant une fois de plus les excès des compagnies libres, l'armée peimanente est sinon créée puisqu'à vrai dire on n'avait pu s'en passer depuis un siècle, du moins régulièrement constituée. Puisque l'armée devient permanente, la taille sera perpétuelle. Sera-t-il donc indispensable de réunir

* V. rélude précitée de M. de la Farelle.

pénodi()fiâi\^nl les représentants, des trois ordi'es pour renottYele!^«^p;.îinpôl qu'il faudra nécessairement voter? L*imprévoyablfe^a^mblée d'OrlédLnspelecrutpas ; elle abdiqua sans peine entre les mains de son roi victorieux et lui permit (le lever indéfiniment une taille annuelle de 4 ,200,000 livres àaos consulter une fois de plus la nation. Ce vote transformait à la fois la mônarchlie .capétienne et l'institution des Etatsgénéraux.

Dans la.seQpnde période, il n'existe plus ni Etats-généraux (le la Langue ^^i; ni, par conséquent, Etats-généraux de la Langua d'Qc JtStP^^ci, quelque nom qu'on leur donne, descen- (ie]4 ait, rftngsrJiil^^ particuliers. La monarchie se centralise et fOBdq sm-.'^rnpinuables assises l'unité française ; la représentation nationale* cesse d'être scindée.

liCs Etat3-gétiérau^ né sont plus convoqués que par accident. De même que-le^âîni-^^iége s'est abstenu, pendant trois «ècles, d'asseïnbleK.upifpmiil^ œcuménique sans faillir aux lois de l'Eglise, ainsj^Ja.dyitasU^- capétienne a pu, sans coup d'Etat,. se passer de^ ^teèëuîblées nationales pendant cent soixanterquinzè ans/ dfÇÎéii.'à 4789. Cependant les anciens pablicistes croient qtt'ohTïè saurait se dispenser de les reunir

à l'avènemeùt d'un prittc€>.niiûeur, et cette doctrine, haute-

ment prefeçfti&^.*à-|a sessicn.de 1484, semble prévaloir jus-

qu'au i-èfirfkôi.tfeitouis^XlV. Cette règle exceptée, la convo-

ite rie m^â^ttlient qu a son profit le pacte h 439'^ elfe '^e plaît à l'observer en levant la taillé rspigiJÇ'tiveu dii paysv^Yiiais le viole sans^ scrupule en aggravaJat'Vé^far^u'^âns (%t aveu. Cette antique maxime du droit public «{j^cais que l'impôv .n'est dû s'il n'est consenti s'eiïace deVaçflr-la toule^puissance royale.

Les Elats-générauï -ne" .*& (l'iiiiissenl <|aé -fntîT^bti!; l'daris l'ftspaœde trois siècles et' demi, lanliM û l'occaéïlÇi^fiiiift'ininorilê comme en 1484 el en ^1 6t i, lariliH ilans 'niiïWrW.H'inlerrépne {15931, parfois IWt"" îiiilei* lacoiironne à' soiîir d'un mauvais pas; -cmnme eii 1468^ ^ouyëfil pour Iroa^^r un rém(>de à de grands embarras finiinriei^; fl- semlHe d'aliord que le despotisme monai'chitgue ^i( à sa <]i$pt)sition (les ressources illimitées et soit à l'abri de tels -embag-fas ; mâi$ l'expérienfe de tous les siècles dêmeiitiîetteconjef-ttiré. CliUrl^sIXei, plii^ tard, Henri 111 ne sont'pas moins inMpabl^,.iV.%rIii''^...>^ menls de leur règne,; de faire fece àux\(lçi>^O^s;pu})lic[uâs qu'un roi constitutionitei dôjit le-liudget)l,'c(k |f^';V«lé,: pour, trouver des fonds,- il ftiifl qii'jls les denjanipnt'iniTays. ]} ^•rive encore que ce {>ays.5'iest'divise;^q]i|lqn^.g;ràDd parti, comme la réforme en'ISÇO et fa Ii^i9,ài .4^8, se ligore qu'une session d'fUats-géiiér 'le pouvpii' et

la réclame, s'il ne rjmpose.| la repi-és^-

tation nationale fait encore éi I43^à16i4.

Louis XIV étouffe celle voix.î lané f WiÂpe

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