AIO

office under the United States, shall be à member of

fonctionnaire des Etats-Unis ne pourra être élu au congrès

either house during his Con- national aussi longtemps tinuance in office. » qu'il continuera dans son

emploi civil. »

Cette clause n’est qu'une protection de plus pour : mieux assurer la séparation des pouvoirs. En hommes d'Etat et consommés légistes qu'ils étaient, les constituants ne se contentèrent pas seulement d’édifier leur constitution sur des théories, mais ils en recherchèrent l’application dans tous les cas où celles-ci étaient passives d’être appliquées. Que de tentatives de corruption avaient eu lieu, quand le gouvernement des colonies appartenait à la métropole, parce que les représentants pouvaient créer des emplois civils qu'ils occupaient euxmêmes ou qui étaient occupée par leur protégés. Il arrivait ainsi que le législateur pouvait s’unir avec le judiciaire ou avec une partie de l’exécutif et « passer des lois pour les exécuter tyranniquement » ().

Le délégué Madison, en discutant ce sujet, avait déjà fait allusion à Montesquieu. Pour lui, la séparation des pouvoirs est d’une importance primordiale. Il veut que cette séparation soit absolue et que les pouvoirs dirigeants soient indépendants les uns des autres (?).

Ainsi, pour éliminer toute influence possible du législatif dans les autres départements du gouvernement, les constituants le circonscrirent de toutes les manières possibles. C'était aussi mettre un frein aux intentions de l'exécutif, qui aurait pu s’allier avec le législatif dans le but de faire passer certaines mesures tendant à créer des emplois par le moyen desquels il pourrait ou récompenser ceux qui l’auraient aidé dans le passage de ces mesures, ou favoriser leurs amis. Cette mesure visait aussi à corriger les abus si fréquents, comme dans les gouvernements où la vraie séparation des pouvoirs n'existait pas.

(1) Voir Esprit des Lois, liv. XI, chap. vi, et Debates of the Federal Convention of 1787, pp. 153-154, discours de Madison, ouvrage cilé.

(2) Voir Record oj the Federal Convention, édit. par Farnranp, vol. I, page 530 (3 vol., Yale University Press, 1911).

= Ge principe politique el économique se retrouve dans toutes les constilutions des Elals particuhers, dans lesquelles elle a été adoptée après avoir été insérée dans la constitution fédérale. Elle se voit appliquée dans tous les bureaux du gouvernement. Ainsi, contrairement à ce qu'on voit en Europe, un militaire, aux Etats-Unis, ne peut être candidat à aucun poste salarié. La même règle s'applique à tous les autres fonctionnaires du gouvernement.

Une des théories politiques qui avaient déchaïîné la guerre de la révolution, était celle qui se rapportait aux revenus de l’État. Sur cette question, Montesquieu disait ceci

« Les revenus de l’Etat sont une portion que chaque citoyen donne de son bien pour avoir la liberté de l’autre, ou pour mieux en jouir agréablement » ().

Les colons américains, s’emparant de cette théorie du juriste français, s'étaient opposés à toutes sortes d’impôts sur le revenu par le fait que ces impôts représentaient une portion du bien de chaque citoyen, et, partant de là, il leur appartenait, comme citoyens britanniques, de dire quelle portion de leurs biens ils étaient disposés à donner au gouvernement de la métropole.

Mais à présent qu'ils étaient placés sous leur propre gouvernement, il s'agissait de savoir à quelle branche de la législature serait confié le privilège de voter les contributions et le budget. Qu'on se rappelle que la chambre représente le peuple au sens large du mot, tandis que le Sénat va veiller aux intérêts des Etats fédérés, et l’on comprendra les possibilités d’un conflit. La question fut débattue avec chaleur. Les délégués des petits Etats voyaient leurs intérêts menacés, si la chambre des représentants avait seule le droit d'introduire les projets de budget ; les grands Etats, pensaient-ils, contrôleront vite les revenus de la nation, puisque la majorité des députés leur appartiendra. C’est ici que Franklin, faisant allusion aux théories de Montesquieu, dit que « c'était

() Voir Esprit des Lois, liv. XIII, chap. 1.

AO

une maxime en matière de politique, de laisser aux représentants du peuple le privilège de passer les lois budgétaires, puisque c'était le peuple qui devait payer » . Le passage de l'Esprit des Lois auquel il faisait allusion paraît avoir été celui-ci

« Il faut que, dans les choses où l’on à un souverain intérêt à la corrompre (le corps des nobles ou sénat), comme dans les lois qui concernent la levée de l’argent, elle n'ait pas de part à la législation que par sa faculté d'empêcher, et non par sa faculté de statuer » (?).

L'idée est clairement énoncée ici : le Sénat (ou le corps héréditaire tel que le concevait Montesquieu) ne devait pas statuer sur le budget, mais pouvait avoir le droit d'empêcher les mesures qu'il jugerait mauvaises. C’est ce principe que les juristes américains ont inclus dans cette clause. La Chambre des députés a seule le droit d’initier les lois budgétaires. Cette prérogative qui lui est conférée par la constitution a été, dans le passé, et est aujourd’hui, la cause d’une lutte incessante soulevée par le Sénat, qui a cessé de représenter les intérêts spéciaux des Etats privilégiés au fur et à mesure que le pouvoir national s’est vu obligé de se centraliser comme il le fait constamment ®). La clause en question est ainsi rédigée (article 1”, section 7, clause 1”°) :

« AI bills for raisin revenues shall originate in the House of Representatives, but the Senate may propose or concur With Amendements as on other bills. »

« Toutes les mesures budgétaires devront être prises d’abord dans la Chambre des députés, mais le Sénat aura la faculté de proposer des amendements à ces mesures ou d'aider à les amender. »

Cette clause traduit presque mot à mot le paragraphe que nous venons de citer de l'Esprit des Lois. Elle fait

plus que ressembler

aux pensées

du grand maître,

elle leur est identique. Si le Sénat ne peut prendre l’ini-

(1) Voir Debates in the Federal Convention of 1787, ouvrage cité,

pages 216-219.

(2) Voir Esprit des Lois, liv. XI, chap. vr. : (3) Voir Townsenp, Our Conslilulion, ouvrage cité, page 142.

- liative d'aucune mesure budgélaire, il peut contrôler et amender, et c’est ce qui se passe ordinairement, Il en résulte que cette haute chambre exerce constamment un frein sur les actions précipitées de la chambre populaire. En conséquence, elle justifie la théorie de Montesquieu, qui voulait « qu’une chambre enchaïînât l’autre par sa faculté d'empêcher ».

La section VIII du premier article de la constitution énumère les pouvoirs conférés au Congrès national par les constituants américains. Il serait trop long de nous arrêter sur chacun d’eux ; au reste, la plupart n’ont rien à faire avec le sujet de cette thèse, qui est d'établir un parallèle entre les théories de Montesquieu et les principes énoncés dans la constitution fédérale. Nous ne parlerons que de ce qui se rapporte aux impôts et droits d’entrée sur les marchandises, et aussi de la traite des noirs.

Montesquieu était partisan de l’impôt indirect comme étant le seul qui ne se fait pas sentir

« Les droits sur les marchandises sont ceux que les peuples sentent le moins, parce qu'on ne leur fait pas une demande formelle » ().

« 11 faudra longtemps avant que le peuple américain soit assez riche pour payer des impôts directs, disait le délégué Morris à la convention. La seule ressource, ce sont les impôts sur les marchandises » ().

On sait, d'autre part, comment le juriste bordelais à flétri l’esclavage, dans l'Esprit des Lois. Les réflexions qu'il formula sur le trafic des noirs eurent un grand retentissement aux Etats-Unis. La Virginie et la Caroline du Nord voulurent abolir ce trafic avant la révolution, mais la métropole y trouvait son bénéfice et refusa d’interdire la traite des noirs (6).

Depuis la guerre, la plupart des Etats du Centre et du Nord avaient pris des mesures pour abolir l’escla-

(1) Voir Esprit des Lois, liv. XIII, chap. vu. re

(2) Voir Debates in the Federal Convention of 1787, ouvrage cité, page 411.

(3) Id., ouvrage cité page 143.

vage. Le Massachusetts fut le premier à voter des lois à cet égard. L'esprit abolitionniste était particulièrement fort en Pennsylvanie. Mais la Caroline du Sud et la Géorgie s’opposèrent à toute interdiction de l'esclavage. Les délégués de ces deux Etats menacèrent de nouveau de se séparer si cet article était inséré dans la constitution. Le Nord, à cette époque, voulait obtenir certains privilèges d’ordre commercial, ses délégués firent donc alliance avec ceux du Sud, et il en résulta le compromis par lequel la traite des noirs ne serait pas prohibée avant l’an 1808. De son côté, le Sud aida le Nord à obtenir le vote de la clause qui se rapportait aux règlements du commerce 1). La clause qui réglait la traite des noirs se trouvait ainsi rédigée :

« The migration or importation of such persons as any of the States now existing shall think proper to admit, shall not be prohibited by the congress prior to the year one thousand eight hundred and eight, but à tax or duty

« L'immigration ou importation d'individus tels qu'aucun des Etats actuels ne les jugerait propres à être admis, ne sera pas prohibée par le Congrès national avant l’an mil huit cent huit, mais elles seront passives d’une taxe qui ne dépassera pas dix dollars

may be imposed on such importation, not exceeding par tête. »

ten dollars por each per-

son » ().

L'exécutif de la nation américaine :

La conception de l'exécutif aux Etats-Unis à passé par plusieurs phases. Au lendemain de la Révolution, on le voit abaissé et humilié dans les premières constitutions des Etats individuels. Les colons sont encore sous le cauchemar du souvenir des gouverneurs de la métropole qui avaient abusé de leur pouvoir et en avaient même trafiqué. Ils se méfient de tout pouvoir exécutif et lui enlèvent toute autorité arbitraire. Mais cette déchéance abouut à l’impuissance des gouverneurs ou chefs dirigeants. Une

(1) Voir Pasquer, Histoire politique el sociale du peuple américain, ouvrage cité, vol. [, page 294.

(2) Constitulion fédérale des Etats-Unis, article 1.

réaction devait se produire ; elle est tout indiquée dans la constitution fédérale de 1787. L'organisation de la Confédération avait rendu l’assemblée délibérante omnipotente, comme plus tard le cas se répéta pendant la Révolution française. Les résultats obtenus furent si médiocres qu'ils menacèrent l’existence de la nation. La réaction qui se produisit fut que la convention de 1787 créa un exécutif fort et indépendant des chambres. Il sera désormais un véritable & pouvoir », représentant direct de la nation, sans avoir à prendre d'ordres de l’organe législatif.

Le deuxième article de la constitution fédérale est entièrement consacré à cet exécutif. Il stipule la manière dont il doit être élu, ses obligations, ses appointements, ses prérogatives, ses fonctions et la possibilité de sa mise en accusation (article 2, section D) :

« The executif power shall be vested in a President of the United States of America.

He shall hold his office during the term of four years and together with the Vice-

« Les pouvoirs exécutifs seront accordés à un président des Etats-Unis d'Amérique.

Il sera élu pour quatre ans et son élection, ainsi que celle du vice-président, se fera de la manière suivante. »

President, chosen for the same term, be elected as fol- [owSs. »

Vient ensuite une description de l'élection présidentielle par l’entremise du collège électoral.

Le point capital, dans la question de l’exécutif, était de préciser en quoi ses prérogatives consisteraient, pour combien d’années il serait élu et comment se ferait son élection.

Selon M. Dedieu, « la pensée fondamentale de la doctrine de Montesquieu, c’est la haine du despotisme, c’est la croyance que la théorie parlementaire est la garantie véritable de la liberté politique » 4). Les délégués américains à la convention constitutionnelle sont imprégnés des mêmes sentiments. Le despotisme du roi George est

(1) Voir Denœu, Montesquieu et la Tradition politique anglaise en France, ouvrage cité, page 171. j

encore trop récent dans leurs souvenirs pour ne pas les inciter à se garantir par tous les moyens possibles contre la tyrannie éventuelle de leurs chefs.

La septième résolution du délégué Randolph proposait que l'exécutif fût élu par le Congrès national, sans toutefois faire aucune prévision pour le nombre de personnes qui constitueraient cel organe. On sait que la Confédération de 1778 s'était inspirée des conseils de Montesquieu sur la direction et l’organisation d’un gouvernement entièrement démocratique et qu'elle avait choisi son système dans les huit premiers livres de l’Esprit des Lois, où l’auteur recommande un exécutif élu pour un an et un conseil commun (/.

Point n'est nécessaire de rappeler ici l'impuissance de la Confédération et comment la machine finit par ne plus fonctionner. La tâche des constituants allait donc être de créer un véritable exécutif et de l’investir de pouvoirs et de prérogatives qui seraient de sa compétence. Tous les délégués comprenaient où était le mal, mais créer un département exécutif qui pût à la fois et commander et diriger, sans réveiller les vieilles craintes des colons contre toute autorité centrale, paraissait chose impossible à faire. Qu'on ne s'étonne pas si le sujet avait une telle importance pour eux.

Le délégué Randolph proposa que l'organe exécutif füt confié à un triumvir, comme garantie de toute menace d’usurpation de pouvoir. Sherman, le délégué du Connecticut, voulait voir cet organe choisi par les Chambres, « puisque la branche exécutive ne serait qu'une institution propre à exécuter la volonté des Chambres » ®, Le délégué Gerry, du Massachusetts, était partisan d'un conseil exécutif. Ce fut le délégué Wilson, de la Pensylvanie, qui proposa de confier cet organe à un seul chef exécutif.

Le délégué Hamillon, qui était très partisan d’un pouvoir centralisé, alla même jusqu'à proposer de con-

(1) Voir Esprit des Lois, liv. II et IX.

(2) Voir Debales in the Federal Convention of 1787, ouvrage cité, page 58,

= centrer les pouvoirs exécutifs entre les mains d’un monarque (1). Il avait en vue ce passage de l'Esprit des Lois :

« La puissance exécutrice doit être entre les mains d’un monarque, parce que cette partie du gouvernement, qui à presque toujours besoin d’une action momentanée, est mieux administrée par un que par plusieurs.

» Que s'il n’y avait point de monarque et que la puissance exécutrice fût confiée à un certain nombre de personnes tirées du corps législatif, il n’y aurait plus de liberté, parce que les deux puissances seraient unies ; les mêmes personnes ayant quelquefois, et pouvant toujours avoir part à l’une et à l’autre » @),

C’est encore la séparation des pouvoirs que Montesquieu recommande ici. À cette séparation, il ajoute la concentration de l’exécutif entre les mains d’une seule personne, et cette personne, il la voudrait voir monarque.

La conception des constituants américains était loin de s'inspirer des idées de Hamilton. « Il nous faut, opposa le délégué Wilson, dans notre situation actuelle, avoir constamment ces deux choses devant les yeux : l’étendue de notre pays et les mœurs de notre peuple. Il semble qu'un monarque soit préférable comme exécutif si l’on tient compte seulement de l'étendue de notre patrie, mais les mœurs de notre peuple sont antipathiques au système monarchique et se prêtent mieux au système républicain. Montesquieu recommande une république fédérée ; je suis en faveur d’un tel système, pourvu que la liberté politique en soit la base et que le pouvoir exécutif soit énergique » (.

Cette proclamation d’un des légistes qui avaient Le plus étudié l’Espril des Lois nous apparaît remplie des pensées de ce grand livre. On Y distingue d'emblée cette suggestion de l’auteur sur la nature des territoires qui

(1) Voir Debales in the Federal Convention of 1787, ouvrage cité, page 117.

(2) Esprit des Lois, liv. XI, chap. vi.

(3) Voir The records of the Federal Convention, ouvrage cité, vol. I, page 171.

devraient appartenir aux différents systèmes de gouvernement :

« Il est de la nature d’une république qu’elle n’ait qu'un petit territoire » ().

« Un Etat monarchique doit être d’une grandeur médiocre » (?).

« Un grand empire suppose une autorité despotique dans celui qui gouverne » ().

Cette idée que l'étendue de territoire d’un pays doit s’accorder avec le système de gouvernement du pays venait en ligne directe de Montesquieu. Elle avait tellement influencé les opinions politiques d'outre-mer que, pendant un certain nombre d’années, on parla constamment de diviser le pays en trois ou quatre républiques. C’est cette idée que Hamilton combattit dans le Fédéraliste, quand il v fait allusion en ces termes :

« Les opinions de ceux qui spéculent sur le démembrement de l’empire se tournent généralement vers trois confédérations : une consistant des quatre Etats du Nord ; une autre des quatre Etats du Centre, et une troisième des cinq Etats du Sud » ),

Mais si Montesquieu s'était exprimé de cette manière en parlant de l’étendue du territoire en rapport avec le système du gouvernement du pays, il avait dit aussi :

« Le gouvernement le plus conforme à la nature est celui dont la disposition particulière se rapporte mieux à la disposition du peuple pour lequel il est établi » 6).

Le délégué Wilson, s’emparant de cette idée classique, l’oppose à la théorie douteuse qu'une république ne pouvait exister que dans un petit pays. Mais l’autorité de Montesquieu était si incontestable qu'il n°y avait qu’un seul moyen de la combattre, c’est-à-dire en citant d’autres passages de l'Esprit des Lois qui contredisent cette opi-

(1) Esprit des Lois, liv. VIII, chap. xvi.

(2) Id., livre VIII, chap. xvu. =

(3) Id., Liv. VIII, chap. xix.

(4) Voir The Federalist, édit. par Dawson, ouvrage cité, page 80, (o) Esprit des Lois, liv. 1, chap. im,

- nion. C’est la raison pour laquelle Wilson s'était recommandé de Montesquieu pour faire accepter à ses concitoyens l’idée d’une « république fédérée ».

Cette république fédérée, Montesquieu la définissait ainsi :

« C'est une société de sociétés qui en font une nouvelle, qui peut s’agrandir par de nouveaux associés qui se sont unis » W),

Sur la question de savoir pour combien d’années serait élu le chef exécutif de la nation, les opinions des constituants variaient sensiblement : elles allaient de deux ans à une élection pour la vie. Mais, encore ici, on convint que, pour se garder de toute possibilité d’usurpation, 1l fallait limiter à quatre ans la durée du temps pour lequel il était élu. |

Il restait à décider si on placerait les pouvoirs exécutifs entre les mains d’une seule personne ou de plusieurs. La crainte d’un retour à la monarchie dominait quelques délégués, qui voulaient absolument un exécutif plural. Mais la motion du délégué Wilson finit par l’emporter. Ses arguments montrent une connaissance approfondie des théories de Montesquieu.

« Un seul exécutif mettrait plus d'énergie et plus d’expédition dans les affaires » (2).

« Cette partie est mieux administrée par un seul que par plusieurs » @), avait dit le juriste français.

Mais si la Convention opta pour un seul exécutif, elle entoura son élection de toutes les mesures protectrices possibles pour s’assurer contre tout attentat à la République. Le président et le vice-président de la nation seront élus par un collège électoral composé du même nombre d’électeurs qu'il y aura de députés et sénateurs dans chaque Etat. Nul fonctionnaire d'Etat, ni député, ni sénateur, ne pourra faire partie du collège électoral. Les

(1) Voir Esprit des Lois, liv. IX, chap. 1. As

() Voir Debates in the Federal Convention of 1787, ouvrage cité, page 38.

(8) Voir Esprit des Lois, liv. XI, chap. vi.

votes du collège seront envoyés, sous pli cacheté, au Sénat national, où ils seront ouverts par le vice-président de la nation et lus devant le Sénat réuni en assemblée extraordinaire. Comme on peut se l’assurer, toutes les précautions étaient prises pour éviter les influences du dehors, les intrigues et la corruption. Cela rendait le président indépendant de toute faction politique et responsable directement de la volonté du peuple (.

Tant de précautions auraient dû assurer une élection facile où la volonté du peuple prévaudrait toujours. Mais le collège électoral ne fonctionna pas toujours aussi bien qu’on l’avait imaginé. On connaît les résultats des élections présidentielles de 1800, de 1824 et de 1876. Plus tard, il fallut amender la clause de la constitution qui se rapporte à cette élection présidentielle.

Les constituants voulaient établir une séparation tranchée entre le législatif et l’exécutif. Y ont-ils réussi ? A la surface, il y a des apparences de séparation absolue. C’est aux chambres qu'il appartient de légiférer, elles seules ont le droit de statuer pour le peuple. Quant à l’exécutif, il lui incombe de faire fonctionner le gouvernement selon la volonté du peuple exprimée par leurs représentants. Chacun de ces deux départements a une tâche particulière, une activité spéciale à remplir. Si cependant nous les examinons en détail, nous découvrons que cette vraie séparation, cette liberté d’action indépendante, n’existe qu’à la surface. Au lieu d’une vraie indépendance, on y trouve une coopération d’action jusque dans les moindres actions du gouvernement.

Du reste, Montesquieu avait bien compris la nécessité de cette action collective quand il ajoute :

« Le corps législatif y étant composé de deux parties, l’une enchaïînera l’autre par la faculté mutuelle d'empêcher. Toutes les deux seront liées par la puissance exécutrice, qui le sera elle-même par la législative.

» Ces deux puissances devraient former un repos ou une inaction. Mais comme, par le mouvement nécessaire des

(1) Cf. Our Constitution, ouvrage cité, pages 175-178,

choses, elle seront

contraintes d'aller de concert » ().

d’aller, elles seront forcées

Ces théories de frein et de contrepoids furent plus d’une fois appliquées dans la constitution fédérale. C’est ainsi que nous voyons la Chambre des députés avoir à elle seule le privilège d'initiative pour les lois du budget national. C’est le peuple qui paie, donc c’est à la chambre populaire de contrôler la bourse de la nation. Mais comme c'était trop de prérogatives conférées à une seule chambre sans être contrôlées, les constituants accordèrent au Sénat le privilège de proposer des amendements des lois budgétaires. Ce contrôle du Sénat national sur la bourse de la nation assure une liaison mutuelle entre les deux Chambres et un frein sur les dépenses exagérées que pourrait introduire la chambre populaire.

D'un autre côté, les prérogatives accordées à l’exécutif assurent une liaison entre cet organe et certaines mesures qui doivent être contrôlées par le Sénat. Par exemple, nous lisons à l’article If, section 2 et clause 2, ce qui suit :

« He (the president) shall have power, by and with the advice and consent of the Senate, to make treaties, provided two-thirds of the senators present concur ; and he shall nominate, and by and

with the advice and consent of the Senate, shall appoint ambassadors, other

public ministers and consuls, judges of the Supreme Court and all other officers of the United States, whose appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by law. »

« Il (le président) aura le pouvoir, sur l’avis et avec le consentement du Sénat, de faire des traités avec l’approbation des deux tiers des sénateurs présents. Moyennant le consentement et l’avis du Sénat, il nommera les ambassadeurs, les consuls, les juges de la Cour suprême et autres fonctionnaires des Etats-Unis dont les emplois ne sont pas stipulés par la loi, et qui seront légalement Créés. »

(1) Voir Esprit des Lois, liv. XI, chap. vi.

Est-il nécessaire de rappeler ce qui se passa au terme de la guerre mondiale ? On sait assez comment le traité de Versailles, fait et établi sous la direction et avec le consentement du président Wilson, fut rejeté par le Sénat des Etats-Unis, et il n’est point besoin d’insister sur les funestes conséquences de ce rejet. On voit quel puissant contrepoids le contrôle du Sénat américain peut exercer sur toutes les mesures et dispositions présidentielles, et jusqu’à quel point il est nécessaire pour le président de marcher de concert avec la volonté du Sénat ?

Une des plus importantes prérogatives du président est sans contredit celle du veto. Elle est annoncée, en connexion avec les prérogatives du congrès, à l’article 1,

section VII, clause 2 :

Every bill which shall have passed the House of Representatives and the Senate shall, before it become a law, be presented to the President of the United States ; if he approves he shall sign it, but if not, he shall return it, with his objections, to that house in wich it was originated who shall enter the objections at large on their journal, and proceed to reconsider it. If after such reconsideration, two-thirds of that house shall agree to pass the bill, it shall be sent, together with the objections, to the other house, by which it shall likewise be reconsiderer, and if approved by two-thirds of that house, it shall become à law. But in all such cases the votes of both houses shall be determined by yeas and nays, and the names of the persons voing for or against the bill

Tout projet de loi qui aura passé par la Chambre et le Sénat devra être présenté au président des Etats-Unis avant de devenir loi. En cas d'approbation, il le signera ; mais, au cas contraire, il le retournera en signalant ses objections à la Chambre qui en aura eu l'initiative. Celleci inscrira ses objections dans son ordre du jour et procédera à une seconde discussion. Si, après deux discussions, les deux tiers de cette Chambre votent le projet, il sera expédié, avec les objections du président, à l’autre Chambre, qui le discutera aussi, et après approbation des deux tiers de cette Chambre, deviendra loi. Dans

. des cas semblables, le vote

dans les deux Chambres se fera par oui et par non, et les noms des personnes votant pour ou contre le projet seront inscrits dans le pro-

. Shall be entered on the journal of each house respectively. If any bill shall not be returned by the President Within ten days (Sundays excepted) after it shall have been presented to him, the same shall be a law, in the like manner as if he had signed it, unless the Congress shall by their adjournement, prevent its return, in which case it shall not be a law.

cès-verbal de chaque Chambre. Tout projet qui ne sera pas retourné par le président dans les dix jours (dimanches exceptés), après lui avoir été présenté, deviendra loi de la même manière que s'il était signé, à moins que, par son ajournement, le Congrès ne l'empêche d'être retourné. En pareil cas, le projet sera considéré comme nul el non avenu.

Cette clause contient le fameux veto présidentiel, si réel aux Etats-Unis. Ce veto constitue une arme formidable dans les mains du président pour mettre un frein aux mesures dangereuses qui pourraient être votées par la chambre populaire et quelquefois par le Sénat. C’est un pouvoir conféré par le peuple au chef exécutif de fa nation pour mieux veiller à ses propres intérêts. Cette prérogative, Montesquieu la fait entrer à plusieurs reprises dans son système

« Si la puissance exécutrice n'a pas le droit d’arrêter les entreprises du corps législatif, celui-ci sera despotique, car, comme il pourra se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer, 1l anéantira toutes les autres puissances. »

« Si le monarque (ou chef exécutif) prenait part à la législation par la faculté de statuer, il n’y aurait plus de liberté. Mais, comme il faut pourtant qu'il ait part à la législation pour se défendre, il faut qu'il y prenne part par la faculté d'empêcher » ().

Ces deux pasages tirés du même chapitre nous montrent très bien les vues arrêtées du juriste bordelais sur le veto de l’exécutif.

Dans le plan de la délégation virginienne, cette prérogative était incluse, mais son application était laissée entre les mains d’un conseil judiciaire tiré de l’organe législatif ou judiciaire. Cela aurait violé la séparation

(1) Esprit des Lois, liv. XI, chap. vr.

des pouvoirs dirigeants ; on décida donc de l’accorder au chef exécutif seul.

Tout négatif qu’il est, ce pouvoir du veto présidentiel est beaucoup plus puissant qu’on est porté à le croire ; il a servi bien souvent à tempérer les mesures hâtives des Chambres.

Mais, à côté de ce pouvoir négatif, les légistes américains en ont conféré un autre à leur exécutif pour lequel Montesquieu n’avait fait aucune prévision : c’est celui de recommander certaines mesures dans un message lu à l’ouverture des chambres. Il est bon de remarquer que ces mesures sont des projets de loi recherchés par les partis politiques et non des recommandations personnelles du président.

Il nous reste un autre parallèle à établir entre les prérogatives que la constitution fédérale donne à l’exécutif et les théories de Montesquieu.

« L'armée étant une fois établie, disait l’auteur de l'Esprit des Lois, elle ne doit point dépendre immédiatement du corps législatif, mais de la puissance exécutrice, et cela par la nature de la chose ; son fait consistant plus en action qu’en délibération » W),

La constitution fédérale dira, à l’article 11, section 2, et clause 2 :

« The President shall be « Le commandement sucommander in chief of the prême de l’armée et de la ma- Army and Navy of the United rine des Etats-Unis, ainsi que States, and of the Militia of celui de la milice des Etats the several States when called particuliers, quand ces forces into the actual service of the seront appelées à la défense United States. » de la nation, appartiendra à

président de la république. »

On aperçoit d'emblée l'identité entre les deux systèmes. Les légistes américains, se guidant toujours d’après les théories de l’Oracle de la Brède, placèrent leur chef exécutif à la tête de la force armée de leur nation. Les ordres de l’armée émanent souvent de la Maison Blanche.

(1) Esprit des Lois, liv. XI, chap. wi.

# Le choix des officiers de l’armée et de la marine reste entièrement entre les mains du président. Cette question de savoir à qui on accorderait le droit de nommer les officiers militaires et les fonctionnaires de la nation fut longtemps débattue. Le délégué Wilson entrevoyait les possibilités de cabale entre le Sénat et les officiers, si cette haute chambre disposait des nominations à l’armée. « Un officier est l'officier de ceux qui le nomment », dit-il, en citant Montesquieu. Et, plus loin « Ses ministres ne sont point à lui s’ils ne les nomment pas » W),

Le délégué Butler avait fait, lui aussi, des remarques semblables sur la même question, quelques semaines auparavant. Lui aussi avait cité Montesquieu à l’appui de sa thèse :

« C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser » (2).

Si les légistes américains de 1787 ont placé la force armée entre les mains du président de la nation, ils ont cependant placé plusieurs obstacles à l’emploi de cette | force. Ce sont les Chambres qui votent le budget de l’armée, et ce sont elles qui ont seules le droit de déclarer la guerre. Un président qui voudrait se servir de la force armée pour accomplir des projets personnels, se verrait dans l'impossibilité d'obtenir les crédits nécessaires pour disposer de ces forces militaires.

Les pouvoirs judiciaires

Le troisième article de la constitution fédérale se rapporte entièrement aux pouvoirs judiciaires de la nation. Il établit une séparation absolue entre cet organe du gouvernement et les deux deux autres organes que nous avons déjà mentionnés, à savoir : le législatif et l’exécutif. Get article est ainsi conçu :

(1) Voir Esprit des Lois, liv. If, chap. n, et Farrann, The Records of the Federal Constilulion, ouvrage cité, page 34, vol. IL.

(2) Voir Records of the Federal Constilulion, vol. 1, page 391. Esprit des Lois, liv. XI, chap. 1v.

« The judicial power of the United States shall be vested in one Supreme Gourt, and in such inferior courts as the Congress may from time ordain and establish. The judges, both of the Supreme and inferior courts, shall hold their offices during good behavior, and shall, at stated times, receive for their services a compensation which shall not be diminished du-

« Les pouvoirs judiciaires aux Etats-Unis résideront dans une Cour Suprême, et dans des cours fédérales inférieures que le Congrès instituefa et établira selon la nécessité. Pour se maintenir dans leurs fonctions, il sera exigé une conduite honorable de ces juges. Ils recevront pour leur service public, a des dates fixes, des appointements qui ne pouiiont èlie

ni diminués ni augmentés durant le temps qu'ils exerceront leur emploi. »

ring their continuance in office. »

La Cour suprême des Etats-Unis est la troisième des grandes institutions établies par la constitution fédérale. Son pouvoir est immense par le fait qu il s'étend, comme le dit la section II du troisième article de la constitution, « à tous les cas de droit et d'équité qui pourront se produire sous l’empire de la constitution des lois des Etats- Unis ou des traités », aux différends entre les Etats particuliers, etc. Ce qui donne à la Cour suprême cette importance, c’est qu’elle est avant tout une cour constitutionnelle. Du fait que la constitution est la loi suprême du pays, qu’elle est antérieure et supérieure à toutes les autres lois, soit celles que les Etats individuels peuvent prendre, soit celles qui ont été votées par le congrès et approuvées par le président, la Cour suprème peut être appelée à décider de la constitutionnalité de ces lois. Si elle les trouve contraires à la constitution, elle doit nécessairement Îles prononcer nulles et non avenues. Mais pour qu'une cour puisse se prononcer de cette manière, il fallait la créer indépendante des organes législatif et exécutif. C’est bien ainsi que l’entendait Montesquieu, quand il disait :

CI n’y a point encore de liberté si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur : la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire, car le juge

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serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur » (),

Cette séparation du judiciaire d'avec les autres organes du gouvernement, ce sont les légistes américains qui l’appliquèrent les premiers dans toute sa force dans leur constitution fédérale. Elle n’existait dans aucun pays à cette époque, elle n'existe même pas encore aujourd’hui dans les cours des Etats particuliers, aux Etats-Unis, où les juges sont élus à chaque élection, ce qui est souvent la cause de scandales. Ce vice se retrouve dans certaines constitutions des Etats individuels, où l'élection des juges est sujette aux caprices des partis politiques et doit se renouveler à chaque élection, et cela amène souvent la désaffection vis-à-vis des cours et des jugements des Etats individuels. C’est la raison pour laquelle la plupart des Américains préfèrent les jugements des cours fédérales à ceux que prononcent les cours des Etats.

La Cour suprême est sans contredit une des institutions qui a attiré le plus les regards des gouvernements étrangers sur le système américain. Henry Maine, qui est considéré comme une autorité en matière de science politique, en parle ainsi dans son livre sur Le gouvernement populaire :

« C'est un fait établi que ni l'institution de la Cour suprême, ni l'édifice entier de la constitution des Etats-Unis, ne seraient peut-être jamais venus à l'esprit d'aucun des légistes avant la publication de l'Esprit des Lois... En Amérique, on considérait l'opinion de Montesquieu comme une autorité suprême, et nulle opinion ne s’est fait sentir aussi puissamment que celle qui conseillait la séparation des pouvoirs du gouvernement » ().

L'ancien ambassadeur aux Elats-Unis, James Bryce, note également, au sujet de la Cour suprême, l'influence de notre philosophe :

« Les légistes américains possédaient comme l’oracle de leur philosophie politique, l’œuvre de Montesquieu, lEspril

(1) Espril des Lois, liv. XI, chap. vi.

(2) Voir Henry Mae, Le gouvernement populaire, page 218.

des Lois, dont l’autorilé était devenue immense des deux côtés de l'Atlantique. Madison et Hamilton la considéraient comme une sorte de Bible politique. ...[ arriva qu’en rendant leur Cour suprême indépendante des autres pouvoirs dirigeants, et en lui donnant le contrôle de tous les cas de juridiction résultant des articles de la constitution, les Américains faisaient de cette institution mémorable la pierre angulaire de leur édifice national. Par la suite, elle allait devenir la conscience de la nation, respectée de tous et révérée par des millions d’intelligents citoyens » (1).

Les autres articles de la constitution fédérale n’ont qu'une importance très restreinte pour nous et ne trahissent pas l’influence des idées de Montesquieu. Nous n’en exceptons même pas les procès par Jury, qui sont une vieille institution anglaise.

Selon Hauriou, « la constitution des Etats-Unis est de l’ordre introduit dans leur organisation, la séparation des pouvoirs est de l’équilibre ». Comme ïil n’y a pas de constitution sans séparation des pouvoirs, cela revient à dire qu'il n’y a point d'ordre dans l'Etat s’il n’y a pas d'équilibre entre les pouvoirs, et cela ramène l’ordre a l’équilibre. Si Montesquieu n’a pas formulé cette suite de raisonnement, elle n’en est pas moins impliquée par son œuvre, d'autant qu'il avait commencé par laïciser la notion de l’ordre en l'identifiant avec la nature des choses : « Les lois sont les rapports nécessaires qui dérivent de la nature des choses » ®), et qu'il l’avait mobilisée, c’est-à-dire conçue en fonction du gouvernement : « Ces trois puissances, dit-il, en parlant des trois pouvoirs, devraient former un repos ou une inaction ; mais comme, par le mouvement nécessaire des choses, elles sont contraintes d'aller, elles seront forcées d'aller de concert » (6),

(1) The American Commonwealth (New-York, MacMillan, 1905. LNOIPEACAIERn EE

(2) Voir Haumou, Principes de Droit public, vol. II, page 10, Paris, 1902.

(3) Voir Espril des Lois, liv. L, chap. 1.

Ce système d'équilibre est merveilleusement appliqué dans la constitution fédérale des Etats-Unis. C’est ainsi que :

1° Les Etats particuliers sont le contrepoids du gouvernement fédéral, parce que ces Etats ont des intérêts différents de ceux du pouvoir central ;

2° Que la Chambre est le contrepoids du Sénat, et vice versa, par le fait que la chambre populaire représente le peuple au sens large du mot et que le Sénat représente les Etats individuels ;

3° Que l'exécutif est le contrepoids du Sénat et de la Chambre, puisqu'il est nommé, non seulement pour exécuter les lois, mais aussi pour contrôler les projets de loi à tendances pernicieuses et dangereuses ;

4 Que le judiciaire exerce un contrepoids contre l’exécutif et le législatif, puisqu'il est le gardien des droits constitutionnels et doit veiller à ce que ces droits soient respectés par les deux autres organes des pouvoirs dirigeants ;

5° Que le Sénat contrebalance l’exécutif dans la part qu'il prend conjointement avec le président dans la ratification des traités et dans la nomination des fonctionnaires de la nation.

Ce système de contrepoids et de frein se retrouve dans le gouvernement des Etats particuliers, et jusque dans l’administration des villes et des communes. C’est la gloire immortelle de Montesquieu que son système politique soit devenu la base d’une des plus grandes constitutions politiques du monde entier et qu'il est encore aujourd’hui le ressort qui met en mouvement toute la machine politique de la grande république des Etats- Unis.

Du reste, c’est bien ainsi que l’ont compris tous les auteurs que nous avons cités à l’appui de cette thèse. Qu'on nous permette d’en citer un encore, qui a fait entendre sa voix tout dernièrement en France, nous voulons parler de James M. Beck, l’auteur de la Constitution des Etats-Unis :