PERSONNES CIVILES PUBLIQUES

§ I. — LEtat et les personnes civiles ,qui s y rattax

L'Etat, considéré comme puissance publique, av€ attributions politiques et constitutionnelles, ne r pas dans le cadre de cette étude. Envisagé commi moral, il occupe la première place, puisque d émanent et autour de lui convergent les autres pers(

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civiles. La personnalité civile ne lui a jamais été contestée.

Comme propriétaire, l'Etat a un double domaine à gérer : domaine public, don\aine privé. Les biens qui constituent le premier sont, en raison de leur destination permanente et d'utilité générale, inaliénables et imprescriptibles (!) : ce sont les routes nationales, les cours d'eau navigables ou flottables, les ports, les places fortes, etc., dont l'Etat est plutôt le gardien que le propriétaire, et qui relèvent du droit administratif. Quant aux biens dont il a la propriété privée, comme les lais et relais de la mer, objets sans maître, etc., ils sont aliénables et prescriptibles, mais soumis à certaines règles particulières : l'Etat, en ce qui concerne les contestations qui y sont relatives, est justiciable des tribunaux ordinaires.

Créancier du montant des impôts, l'Etat a pour en obtenir le paiement, des moyens de poursuite administratifs ou judiciaires, de la plus grande énergie. Créancier de ses comptables, il a sur leurs biens privilège et hypothèque (2).

Enfin, l'Etat peut être débiteur de dettes ordinaires, de bons, de rentes, etc. Mais les voies de la procédure de droit commun ne sont pas ouvertesàceuxquiensontcréanciers.

Depuis que la révolution avait réuni au domaine pu-

(1) Ce principe n'est entré définitivement dans le droit public de la France que par la célèbre ordonnance de Moulins rendue sous Charles IX, en février 1566, sous Tiûspiratiou du chancelier de THospital. (M. de Valroger à son cornas. — M. Ducrocq. Traité de droit administratif, ¥ édition.)

(2) Code civil, art. 2098, 2121. — Loi du 5 septembre 1807.

blic les biens de l'Eglise, regardés jadis comme le domaine des pauvres , des , actes législatifs créèrent , pour subvenir aux misères, une institution de bien-faisance civile. -^ Il faut citer comme établissements centraux (1), Thospice des Quinze -Vingts, Thospice du Mont-Genèvre^ la maison de Charenton^ l'institution des jeunes aveugles et celles des sourds-muets de Paris, de Bordeaux et de Ghambéry, Tasile de Vincennes, Tasile du Vésinet, créé le 8 mars 1855, pour les ouvriers convalescents ou qui auraient été mutilés pendant le cours de leurs travaux; enfin, l'Orphelinat du Prince impérial, reconnu établissement d'utilité publique par décret du 15 septembre 1856, et ayant pour but de rendre par la voie de T adoption une famille à des enfants du sexe masculin, orphelins de père et de mère, et résidant dans le département de la Seine.

L'établissement des Pupilles de la marine (2), est destiné à donner une assistance particulière aux orphelins des marins : ils y sont élevés et instruits jusqu'à l'âge de 13 ans, et passent alors à l'Ecole des mousses. Le décret du 8 avril 1863, article 2, donne au ministre de la marine le droit d'accepter les dons et legs qui seront faits à cet établissement.

Citons encore la caisse de la dotation de l'armée (3).

(1) Pour chacun de ces grands hospices, il y a un directeur el une commission consultative.

(â) Décret du 15 novembre 1862.

(3) Loi du 26 avril 4855. — Décret du 9 janvier 1856. — M. Du«

crocq pense que la personnalité civile n'appartient pas à la Caisse d'amortissement, à la Caisse des dépôts et consignations, à la Caisse des invalides de la marine. Ce sont, à vrai dire des caisses de TEtat, ou plutôt c'est TEtat lui-même; elles s'absorbent au point

A radministration centrale se rattachait, en 1808, le grand corps de Y Université^ qui jouissait alors du monopole de r instruction en France. Son caractère de personne civile est consigné dans plusieurs textes importants. L'article 155 du décret du 15 novembre 1811, établit à son profit l'hypothèque légale de l'article 2121 du Gode civil; et l'article 137 du décret du 17 mars 1808, Tautorise à recevoir les dons et legs qui lui seront adressés (1).

Cet état de choses a été totalement changé de nos jours. Le corps universitaire n'est plus qu'une grande administration, comme le corps des ponts et chaussées par exemple; la loi de finances du 7 août 1850, abroge l'article 137 du décret précité, et prescrit que les propriétés immobilières et revenus fonciers de l'Université, feront retour au domaine de l'Etat; mais l'article 15 réserve expressément au profit des établissements d'instruction publique, le droit d'acquérir et de posséder. La personnalité civile n'appartient donc plus aujourd'hui qu'aux facultés-, lycées, collèges communaux, écoles normales, etc.

L'Institut de France (2) est une personne morale re-

de vue de leur existence juridique dans Tindividualité de FEtat, sauf les règles spéciales à chacune d'elles.

(1) ((Le grand-maître pourra être autorisé à accepter, après délibération du Conseil de TUniversité, les donations et fondations qui seront faites à Tavenir à l'Université, en observant les formes et conditions prescrites pour les acceptations de donations et legs faits aux communes et aux hospices. » Décret du 15 novembre 1841, art. 475.

(2) LL. 3 brumaire et 45 germinal an IV, 29 messidor an IX. — Ordonn. 24 mars 4824; 26 octobre 4832.— Décret du42 juillet 1872, qui rapporte le décret du 45 avril 4855.

connue, ainsi que ses cinq académies et T Académie ( médecine (1). Ses ressources se composent des subvei tions qui lui sont allouées sur les fonds du trésor, du revenu des fondations par lui acceptées, L'accept tion des dons et legs est faite en vertu d'une délib ration de l'Académie, approuvée par décret.

§ IL — Le département et les personnes civiles qui s'y rattachent.

L'Assemblée constituante , en supprimant Tancieni division de la France, pour y substituer la division p départements (2), ne voulut pas conserver à ceux-ci puissance dont les généralités et les provinces avaie été jadis revêtues : la personnalité leur fut refusée (î

Mais la distinction établie par les lois du 22 décemb 1789, et du 28 messidor an IV, entre les dépenses ( TEtat et les dépenses départementales, fut le point ( départ d'une discussion qui devait aboutir à la reco naissance de la personnalité. Les départements réel mèrent longtemps contre Tobligation qui leur était imp sée d'entretenir à leurs frais les bâtiments de TEt affectés aux services départementaux : le chef de l'Ei trancha la difficulté en décrétant, le 9 avril 1811, l'aba don gratuit desdits édifices, au profit des départemei]

('l)Ord. du20(léc.l820.

(2) L. du 22 décembre 4789. — Avant 1789, la France était i visée, au point de vue administratif et financier en 35 génèralit ayant chacune à leur tête un intendant.

(3) Le décret des 12-17 avril 1791 attribuait à l'Etat toutes : propriétés, mobilières ou non, appartenant aux ci-devant pa d*Etat, absorbant ainsi dans la personnalité de l'Etat les circc scriptions administratives.

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— ■214 — qui en devenaient dès lors propriétaires, et restaient en cette qualité grevés dés charges et réparations y afférentes (1). La question se posa dès lors de savoir si le département constituait une personne civile : elle ne fut résolue afflrmativement que par la loi du 10 mai 1838, qui règle l'administration de ses biens, lui reconnaît le droit de recevoir des dons et legs, et introduit un système régulier de représentation en justice. Aujourd'hui le département est donc une personne civile, capable de contracter des obligations, d'acquérir, de posséder, d'aliéner et d'ester en justice.

Le patrimoine du département comprend, comme celui de l'Etat, un domaine public et un domaine privé, le premier contenant les routes départementales et les chemins de fer d'intérêt local (2); le second se composant des édifices affectés au service de l'administration, des cours, tribunaux, instruction publique, prisons; des meubles formant l'ameublement de ces édifices; des créances et rentes, et des immeubles non affectés à un service public , et dont le département recueille les revenus.

Chaque département est tenu d'entretenir une école normale primaire, soit par lui-même, soit en se réunissant à un ou plusieurs départements voisins; il doit

(i) Décret du 9 avril 1811. — a Voulant donner une nouvelle marque de notre munificence impériale à nos sujets... notre Conseil d'Etat entendu, nous avons décrété et décrétons ce qui suit : Art. l**". Nous concédons gratuitement aux départements, arrondissements et communes la pleine propriété des édifices nationaux actuellement occupés pour le service des cours et tribunaux et de Tinstruction publique. »

(2) L. 12 juillet 1865; L. 10 août 1871, art. 59.

— 2i5 de même avoir un établissement public destiné à recevoir et à soigner les aliénés, ou traiter avec un établissement public ou privé, soit du département, soit d'un autre département (1). Ces établissements d'instruction publique et ces hospices départementaux constituent des personnes civiles distinctes du département (2). L'administration en est confiée à un directeur responsable, contrôlé par une commission de surveillance nommée par le préfet.

Le département, en tant qu'on l'envisage comme personne civile, est donc de création toute moderne. L'arrondissement n'est pas encore revêtu de ce caractère, et il est peu probable qu'il le soit jamais, en présence des critiques nombreuses dont cette subdivision administrative et territoriale est l'objet. Théoriquement, il n'y a pas de raison pour refuser à l'arrondissement l'existence légale, car il se compose des mêmes éléments que le département ; mais on compliquerait, en la lui accordant, l'organisation et la comptabilité administratives. Beaucoup de personnes le regardent comme un rouage inutile dans la grande machine de l'administration, tant est restreint le pouvoir du conseil d'arrondissement, tant est effacé le rôle du sous-préfet. A quoi bon reconnaître la capacité d'être propriétaire à l'arrondissement? Les principaux édifices, comme l'hôtel de la sous-préfecture, appartiennent déjà au département, ainsi que les routes situées sur son territoire,

(1) L. du 28 juin 1833, art. H; L. du 30 juin 1838; Ord. du 18 décembre 1839.

(2) Les établissements privés avec lesquels le département traite ' pour soigner les aliénés ne sont pas des personnes morales.

Le décret de 1811, qui semblait traiter TaiTondissement comme le département, produisait une certaine confusion, que dissipe la loi de 1838 : deux articles du projet de cette loi , particuliers à Tarrondissement, furent en effet rejetés lors de la discussion « afin d'éviter l'inconvénient très-réel de fractionner l'intérêt départemental » (1).

Malgré cette théorie persistante en ce qui touche l'arrondissement, on a cherché, dans ces derniers temps, à en atténuer les conséquences : des conseils généraux ont accepté, au nom du département, des dons et legs adressés aux arrondissements, en se réservant d'affecter le montant de la libéralité aux besoins du donataire véritable. C'est un détour dont on trouvera plus loin un exemple analogue; c'est l'application du principe qu'il faut donner autant que possible satisfaction au désir du disposant.

§111. — Lacommune et les personnes dvilesqui s^y rattachent.

La commune, qui personnalise « l'association d'individus naturellement unis par des intérêts communs, qui naissent de leur rapprochement sur un même point du territoire » , apparaît comme le produit d'une idée si naturelle et l'expression d'un besoin si universellement senti, que des auteurs ont pensé qu'elle était plus ancienne que l'Etat, et que son existence n'avait absolument rien d'artificiel. C'est peut-être là une exagération qu'une tradition constante explique sans la justifier; mais, quoiqu'il en puisse être, la personnalité de la com.

(!) Duvergier> 1838, p. 304.

mune existe de longue date, et il suffît de constater c nul ne la met en doute (1).

Outre ses biens du domaine public, qui échappen Tempreinte d'une appropriation privée, la cpmmune propriétaire d'un domaine privé se décomposant en de éléments : d'une part, les biens commimaua: proprem dits, abandonnés quant à la jouissance directe aux ht tants de la commune; d'autre part, les biens patrk niauXy source de revenu pour la commune qui les 1( ou les afferme au profit de la caisse communale.

Le droit de faire paître ses troupeaux dans les p communaux, ou de prendre part aux distributions i bois d'affouages (2), peut présenter parfois un inté assez considérable pour qu'on détermine exactement a qualité pour participer aux jouissances communal Le système bienveillant de la Cour de cassation y adn sans distinction de nationalité, quiconque a un domi( réel dans la commune (3).

Il a toujours été admis par la presque universa des auteurs (4), que la commune a sur les biens comr naux proprement dits, un droit de propriété exclusi absolu; mais les législateurs se sont demandé si la co mune n'agirait pas sagement en les partageant er ses habitants. La loi du 14 août 1792 avait fait du p tage une règle obligatoire, que rendit facultative la du 10 juin 1793; en raison des abus qu'amena cet (

(i) La loi du 10 juin 1793 la définit : a une société de citoj unis par des relations locales ».

(2) Code forestier, art. 105.

(3) M. Vuatrin, à sou cours.

(4) Proudhon pense que la commnne n'a pas la pleine j priété, les habitants ayant un véritable droit d'usage.

de choses, la loi du 24 prairial an IV, et celle du 9 ventôse an XII, en arrêtèrent les effets désastreux. Bien que l'abrogation de la loi de 1793 ne soit écrite formellement dans aucun texte, nous pensons qu'elle n'est plus en vigueur de nos jours.

La création de sections de commune^ que l'accroissement, le déplacement ou la diminution de la population peut rendre nécessaire, se produit dans l'une de ces hypothèses : soit qu'on réunisse deux communes ensemble, soit qu'on sépare une fraction de commune pour en faire une commune distincte, ou bien pour la réunir à une commune ou à une autre fraction de commune.

A défaut de la représentation des actes ayant opéré les réunions, à quoi reconnaîtra-t-on que telle partie du territoire constitue une section de commune? Ce sera, dit Proudhon (1), en interrogeant les faits de possession et de jouissance exclusive , qu'on jugera de la légalité de son existence particulière, parce que c'est toujours par la possession qu'on doit juger du droit, quand il n'y a pas de titre. On dira donc qu'il y a section de commune, et non pas communauté indivise, quand la jouissance des biens sera retirée aux habitants qui ont émigré, et concédée à ceux qui sont venus s'établir sur le territoire.

On a vu plus haut qui a qualité pour consommer la modification, et par qui la nouvelle commune -est représentée : deux mots maintenant de l'effet de ces réunions ou distractions.

Au point de vue administratif, la seclion s'absorbe

(1) Proudhon. Usufruit, W $^835.

dans la commune à laquelle elle- est réunie. Quant aux changements apportés dans le patrimoine, c'est à Taote prononçant la modification qu'il faut avant tout s'en référer; que s'il ne s'explique pas à cet égard, on appliquera les règles suivantes (1) :

Deux communes sont-elles réunies en une seule, les biens du domaine public deviennent "la propriété de la commune nouvelle; et la jouissance des biens communaux proprement dits est réservée aux habitants qui y avaient droit avant la réunion. — Est-ce une section de commune qui est érigée en commune séparée ou réunie à une autre, elle garde pour elle* la propriété des biens communaux qui lui appartenaient exclusivement. Les édifices et les autres immeubles servant à un usage public et situés sur son territoire, deviennent propriété de la nouvelle commune ou de la commune à laquelle est faite la réunion.

Dans la commune fonctionnent plusieurs institutions se rattachant à cette division territoriale, et constituant autant de personnes civiles particulières.

Les hospices et hôpitaux créés pour recueillir et soigner les indigents malades, les vieillards et les infirmes que la commune renferme dans son sein, ont survécu au milieu des suppressions nombreuses opérées par la révolution (2). Des lois de l'an V et de Tan IX ont créé le patrimoine de ces établissements, dont les lois et décrets postérieurs (3) ont réglé la représentation et Tadministration.

(1) L. 18 juUlet 1837, art. 5, 6, 7.

(2) LL. 23 messidor an II ; 29 pluviôse an V ; 16 vendémiaire an V ; 15 brumaire an IX ; 4 ventôse an IX ; 7 messidor îmï IX.

f3) L. 7-13 août 1851 ; décret du 23 mars 1852.

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