II. — Compétence
Quels que puissent être les termes dans lesquels la responsabililé civile des ministres pouvait être formulée, le Parlement français a manifesté à maintes reprises la volonté de mettre ce principe en action, dans ces dernières années en particulier par les trois ordres du jour dirigés contre un ancien ministre des travaux publics. Pourquoi ces résolutions sont-elles toujours restées sans effet, pourquoi a-t-on toujours abouti à une impasse? C’est qu’il ne suffisait pas de proclamer cette responsabilité, il fallait encore désigner le tribunal compétent. Devant qui serait porté le débat, si le ministre visé se refusait à s’exécuter? Dans notre organisation politique on est amené à une incompétence de tout tribunal saisi du litige : M. le Garde des sceaux l’établissait nettement à la tribune de la Chambre en répondant à M. Guichard. Ce n’est point la Cour des comptes qui pourrait proclamer cette responsabilité. La Cour ne juge que les comptables et ne fait que contrôler le ministre, qui est un ordonnateur, en se bornant à signaler les fautes commises dans un rapport distribué aux pouvoirs publics. Le Conseil d’Étal non plus ne peut trancher la question. Ce n’est qu’exceplionnellemenl qu’il est appelé à décider des cas de responsabilité, et d’ailleurs il s’agit ici d’un acte de pure administration, d’un acte gouvernemental au premier chef, qui échappe d’une façon incontestable à sa compétence.
Ainsi aucun recours n’est ouvert devant la juridiction administrative.
La juridiction civile peut-elle en connaître? Certainement diront les partisans de la théorie du ministre mandataire civil de l’État : il y a eu contrat inexécuté, le droit commun est applicable. Aucun tribunal d’exception n’étant institué, la compétence ordinaire du tribunal civil s’applique. Sinon, le principe de la responsabilité étant reconnu, il ne serait que lettre morte! La question est des plus simples : dans sa loi de règlement do compte, le parlement rejette une dépense; par le fait meme, elle le met au
compte du ministre et si celui-ci résiste, le tribunal l’y contraint en visant le rejet des Chambres.
En droit civil, ce raisonnement serait irréprochable; seulement il ne s'agit pas ici de droit civil, mais de droit public; il n’y a pas eu litige entre deux parties privées, mais entre les ministres et l’État. Or la séparation des pouvoirs s’oppose au jugement des ministres par un tribunal de l’ordre judiciaire. Le ministre a excédé ses crédits , il a commis une faute dans sa gestion ; il s’agit d’apprécier des actes administratifs, d’en juger la légalité : le tribunal est absolument incompétent; sinon, la séparation des pouvoirs n’existe plus. Il n’y aura donc dans l’État aucune juridiction qui puisse établir cette responsabilité.
Mais, dira-t-on : s’il n’en existe pas, faites œuvres de législateur; dans la loi de responsabilité dont vous reconnaissez la nécessité, créez la compétence. Laquelle ? Gella de la Cour des comptes.
Si l’on conserve son organisation actuelle, dans laquelle l’ordonnateur est absolument indépendant de la Cour, il serait assez singulier de traduire devant celte dernière un ministre atteint par une décision des Chambres.
Le Conseil d’Élat, placé à côté des ministres comme corps consultatif, et dépendant plus ou moins de ces derniers, ne pourrait non plus être institué juge de la question.
A l’objection capitale tirée de la séparation des pouvoirs, on répond en faveur des tribunaux civils que la question ne souffrira aucune difficulté : le parlement a rejeté cette dépense et l’a portée au compte du ministre; le tribunal n’aurait qu’à appliquer la sentence; il n’y a là qu’une question de vérification de chiffres; le débat ne s’ouvrirait pas. Mais il est facile de démontrer que le défenseur du ministre, — car il faudra bien en admettre un, — contestera d’abord le montant de ce chiffre; il invoquera ensuite des raisons de droit civil, plaidant devant un tribunal civil; il montrera que l’Étal a profilé de la dépense faite et que nul, pas même l’État, n’a le droit de s’enrichir aux dépens d’autrui. Ne fût-ce que pour rejeter ces moyens, le tribunal devra les apprécier, et voilà comment il sera amené à décider la question de savoir en quelle mesure l’argent de la nation a pu être engagé, prérogative appartenant par son essence au seul parlement, qui
ne pourrait sanctionner une usurpation de ce genre. D’ailleurs, les partisans du tribunal civil se sont placés dans l’hypothèse la plus simple : celle où la somme dont le ministre est déclaré débiteur équivaut à celle dont il a excédé le crédit qui était à sa disposition; mais si l’on admet la responsabilité du ministre en cas de faute grave, la question devient plus compliquée. Supposons que les Chambres aient indiqué au tribunal le montant des dommages-intérêts dus au trésor : malgré tout, la quotité sera contestée devant le tribunal. L’avocat aura beau jeu à plaider que la dépense a été utile, qu’il y a eu gestion d’affaires profitable et que les juges doivent réduire l’indemnité. Voilà encore les deniers de l’Etat engagés parles décisions de l’autorité judiciaire; voilà surtout cette dernière jugeant la conduite des ministres et leur conduite politique dans telle ou telle affaire. L’indépendance des juges, dans notre organisation actuelle, sera-t-elle bien entière vis-à-vis d’un ancien ministre qui peut le redevenir le lendemain? Disposition des finances de l’État sans son consentement, situation défavorable du pouvoir judiciaire dans le procès, tels sont les deux graves inconvénients de la compétence du tribunal civil, sans compter l’abrogation du principe de la séparation des pouvoirs, qui est la base de notre droit public.
Aucune juridiction n’étant possible, c’est au Parlement qu’il appartient de prononcer la responsabilité civile : votant seul les crédits, c’est lui qui seul peut couvrir les dépenses d’un ministre ou les mettre à sa charge; c’est lui seul qui peut décider avec une indépendance complète. Il serait relativement aisé de trouver une procédure dans laquelle les prérogatives des deux branches du pouvoir législatif seraient également respectées et où le ministre incriminé pourrait faire valoir en toute liberté ses moyens de défense.
L’examen de la législation des pays étrangers montre bien qu’une solution de ce genre l’emporterait sur celles qui ont prévalu dans la plupart d’entre eux.
IIL — La responsabilité civile des ministres envers U État à l'étranger*
On peut classer en effet presque tous les États en trois catégo-
ries : ceux où ce genre de responsabilité n’existe pas, ceux où un contrôle préventif n’en nécessite pas la proclamation, et ceux où il est établi, sans doute, mais où il n’est qu’une conséquence de la responsabilité criminelle dont connaissent les parlements et les hautes cours de justice; dans ce second cas, le tribunal saisi de l’action principale peut statuer accessoirement sur les responsabilités civiles encourues.
Ni la Prusse, ni l’empire d’Allemagne ne reconnaissent la responsabilité civile et pécuniaire des ministres vis-à-vis de l’Élat, dans les conditions nettement déterminées que nous avons posées.
Pour la Prusse, la constitution déclare que la responsabilité criminelle du ministre peut être mise en jeu par la Chambre. Toutefois, en l’absence d’une loi spéciale promise par cette même constitution et non encore promulguée, cette responsabilité criminelle est encore à l’étal de lettre morte. De plus, aucun précédent parlementaire ne l’a affirmée, la pratique est en sens contraire, et, dans une étude sur le budget prussien, M. Paul Laband déclare qu’elle n’existe pas. Sans doute tout crédit doit être volé par le Parlement et toute dépense doit être approuvée par lui ultérieurement, mais le refus de ce bill d’indemnité ne met point à la charge du ministre la somme repoussée par les pouvoirs publics. On sait que pendant plusieurs années la Chambre prussienne refusa le budget de la guerre au gouvernement et que celui-ci passa outre sans qu’il en résultât aucun inconvénient pour les personnes alors au pouvoir. M. Laband cite un exemple très caractéristique. Pendant les années 1859 et 1860, il y avait au ministère des affaires étrangères une commission dont le traitement ne figurait pas au budget. Le ministre, signalant la nécessité d’une augmentation de personnel, démontrait qu’au point de vue de l’économie il était préférable d’employer des fonctionnaires auxiliaires plutôt que d’avoir une commission à traitement fixe. Le Landtag avait reconnu en principe l’utilité de la dépense que devait entraîner la rémunération de ces auxiliaires; mais il n’avait apparemment inscrit aucun crédit correspondant, car des voix s’élevèrent au sein de la commission du budget de la Chambre de 1866-1867, lors de l’examen des comptes généraux des exercices 1859, 1860 et suivants, pour de-
mander la poursuite devant les tribunaux du ministre intéressé et lui faire restituer les sommes ordonnancées, mais celte mesure fut repoussée par la majorité. Un auteur de droit administratif très considérable aussi, le D'' von Rônne, admet au contraire la responsabilité civile d’un ministre dépassant ses crédits, mais, dit-il, en l’absence d’une loi spéciale, cette responsabilité reste [)nrement morale.
M. Laband n’admet pas non plus la responsabilité civile au cas de faute de gestion d’un ministre portant préjudice aux intérêts du Trésor. Il ne reconnaît dans ce cas aucun tribunal compétent ; ni le Lantag, ni aucun tribunal civil; le Parlement ne pourrait actionner le ministre devant cette dernière juridiction, ni contraindre l’administration de la caisse générale de l’Éiat ou une caisse quelconque à intenter au ministre une action en dommagesintérêts.
L’auteur termine l’examen de cette question par celte réflexion : « Le Landtag ne peut donc que se refuser à voter les crédits dépassant ceux du budget et à décharger l’administration de ces dépenses. Le refus de la décharge peut être désagréable au gouvernement, mais il n’entraîne aucune conséquence pratique et il peut arriver que le ministère se résigne à se dispenser de celle décharge de la part du Landtag ou de l’une des deux Chambres. » Il est vrai qu’un peu plus loin l’écrivain admet que le gouvernement peut mettre le budget en exécution, en cas de refus du Parlement de le voler, contrairement à la plupart des auteurs.
Si de la Prusse l’on s’élève à l’Empire, on reconnaît le même étal de choses. Le seul ministre responsable devant le Parlement impérial est le chancelier. M. von Rônne déclare que toute dépense doit être autorisée au préalable ou après coup par le Bundsralh et le Reichstag, qu’en cas de refus de celle approbation, le gouvernement se place en dehors de la constitution, mais qu’alors il est impossible de dire à qui incombe la responsabilité, un juge compétent n’existant pas pour trancher la question. La décharge est donnée au chancelier par la loi de règlement des comptes; si celle-ci rejette telle dépense déterminée, la responsabilité du chancelier se trouve engagée aux termes de l’art. 17
de la constitution, mais cette responsabilité ne reçoit aucune sanction. On en arrive à une impasse que la constitution de l’Empire avait voulu éviter en promettant une loi proposée par le gouvernement, mais non votée, sur la formation du*budget de l’Empire.
La législation de la Hollande présente une lacune du même genre. Dans le projet proposé par le gouvernement et qui est devenu la loi du 22 avril 1855, on avait voulu introduire le principe de la responsabilité civile. Jugeant les dispositions qui y étaient relatives incomplètes, la seconde Chambre des Etats généraux estima qu’il valait mieux les faire figurer dans une loi spéciale réglant la comptabilité générale de l’Etat, et la loi de 1855 promit ce renvoi. Mais les divergences d’opinion concernant le système à suivre en fait de comptabilité publique ont fait échouer les tentatives maintes fois répétées de régler cette question.
Il est moins nécessaire d’établir la responsabilité civile d’un ministre dans un État où la Cour des comptes surveille l’ordonnancement des dépenses. Il en est ainsi en Italie : les décrets des ministres relatifs aux finances sont préalablement soumis au contrôle constitutionnel de la Cour des comptes. Si celle-ci les considère comme irréguliers, elle les vise en se réservant de les dénoncer au Parlement. Dans la plupart des cas, le ministre n’osera pas passer outre. Dans le cas contraire, il est probable que le Parlement pourrait en faire un chef d’accusation et mettre en cause la responsabilité criminelle du ministre. Si le Parlement ne jugeait pas devoir prendre cette mesure extrême, le vide causé dans le budget par ce dépassement de crédits pourrait être comblé par le fonds pour dépenses imprévues qui existe au budget italien.
Le système belge présente un caractère analogue. Le ministre des finances n’y autorise le paiement d’une ordonnance que lorsqu’elle porte sur un crédit ouvert par la loi. Aucune sortie de fonds ne peut se faire sans son concours et sans le visa préalable et la liquidation de la Cour des comptes, sauf les exceptions établies par la loi. Dans les limites où ces dépenses sont dispensées du visa préalable, les erreurs et les fautes de gestion ne sont pas à craindre. Mais la loi belge établit alors une responsabilité rigou-
reuse en ce qui touche les paiements. En vertu de l’art. 18 delà loi du 15 mai 1845 sur la comptabilité de l’État, « les ordonnateurs sont responsables des paiements mandatés par eux, contrairement aux lois et règlements d’administration; le règlement général pris en exécution de cette loi stipule que « tout double emploi dans les dépenses, tout paiement opéré indûment, entraîne la responsabilité de l’ordonnateur, » sauf son recours contre ses agents, ainsi que contre les personnes qui ont touché indûment sur leur ordre ou signature.
Le Portugal ne possède pas encore de loi sur la responsabilité. Un débat approfondi s’ouvrit en 1880 à la Chambre basse sur un projet présenté par le gouvernement et adopté par les députés avec quelques amendements. L’un des chefs de responsabilité pénale qui y était inscrit était celui de dissipation de deniers publics, et trois cas de dissipation y étaient indiqués : 1® les ministres ordonnent des dépenses non autorisées par la loi ou excédant celles prévues, ou bien ils n’observent pas les formalités légales, 2® ils font des contrats préjudiciables pour l’Étal ou omettent les formalités légales; 3^ par manque de vigilance, ils ont dépensé ou laissé dépenser plus qu’il n’était nécessaire pour atteindre le but de la loi qui a autorisé la dépense. Dans tous ces cas les ministres pouvaient être accusés au criminel, mais l’on voit que pour arriver à prononcer leur responsabilité civile, il fallait les accuser de l’infraction grave d’avoir dissipé les deniers publics. Il est vrai qu’une dernière disposition de celte loi décidait que la responsabilité civile des ministres se réglait d’après les principes du Code civil et serait jugée par les tribunaux ordinaires; mais il s’agissait là tout d’abord de leur responsabilité vis-à-vis des particuliers et rien dans la discussion à la Chambre ne montre (iii’il fût question de leur responsabilité pécuniaire vis-à-vis de l’État. Du reste jusqu’à présent, la loi entière a échoué devant l’opposition de la Chambre haute.
Il ne reste plus à indiquer qu’un seul pays qui n’admette en aucune façon la responsabilité civile des ministres. C’est la Suède. Le § 5 de la loi du 10 février 1810, établit la responsabilité criminelle, mais aucun texte ne mentionne la responsabilité civile, et celle-ci n’existe absolument pas. Chose bizarre, les autres
ordonnateurs des dépenses publiques sont soumis par le Gode pénal, pour les infractions commises dans l’exercice de leurs fondions, aux peines édictées au chapitre 25, et encourent aussi la responsabilité civile (§ i du chapitre 6 sur les dommagesintérêts). L’action en responsabilité civile est intentée en môme temps et devant le même tribunal que la poursuite criminelle.
Voici maintenant plusieurs pays qui reconnaissent cette responsabilité, mais comme un accessoire inséparable de la responsabilité criminelle. Celle-ci doit être établie pour que celle-là puisse être éventuellement proclamée. Pour chercher le premier exemple de ce genre, il n’est pas besoin de quitter la Scandinavie : en Norwège nous la trouvons déjà. Les membres du Conseil d’État (ce sont les ministres) et les autres ordonnateurs des dépenses publiques, convaincus d’une infraction dans l’exercice de cette branche spéciale de leurs fonctions, sont civilement responsables du préjudice qu’ils auront pu causer à l’État (§23 de la loi du 7 juillet 1828 sur la responsabilité des membres du Conseil d’État et § 1 du chapitre 26 du Gode pénal). Les tribunaux compétents sont, quand il s’agit d’un conseiller d’État, une cour spéciale, la Cour du Royaume, formée en vertu du § 86 de la loi fondamentale; pour les autres ordonnateurs, ce sont les tribunaux ordinaires. Mais la différence capitale qui existe entre eux, c’est que les ministres n’encourent la responsabilité civile qu’au cas où ils ont été poursuivis criminellement. Tout autre ordonnateur est au contraire civilement responsable de tous ses actes, même de ceux qui n’auraient pas entraîné de poursuite, toutefois une certaine marge est laissée à la négligence ou à l’imprudence.
En Autriche, la loi du 25 juillet 1867 a établi pour les ministres un système analogue. L’art. 6 déclare que « tout ministre pourra être poursuivi devant les tribunaux ordinaires pour la réparation des torts causés à l’État (ou à un particulier) par un acte reconnu illégal par le tribunal d’État. La poursuite ci-dessus ne pourra avoir lieu qu’en tant que l’acte illégal, cause du dommage aura provoqué la mise en accusation du ministre. » Ce droit appartient à chacune des Chambres du Reichsrath. Le tribunal d’État est composé de vingt-quatre «citoyens indépendants et
connaissant la loi (gesetzkundige), appartenant aux royaumes et pays représentés au Reichsrath, » et choisis par moitié par chacune des Chambres en dehors de leur sein et pour six ans. Après avoir statué au criminel, le tribunal d’Étal tranche la question des dommages dûs par le ministre ou la renvoie aux tribunaux ordinaires, s’il ne possède pas tous les éléments qui lui sont nécessaires.
En Hongrie, au contraire, il n’existe ni lois ni règlement spécial à ce sujet. Mais comme la législation transleithane n’admet aucune exception au principe de la réparation pécuniaire pour les dommages causés volontairement ou par suite de négligences grossières, cette loi est applicable aux fonctionnaires publics, parlant aux ministres aussi bien qu’à tout autre citoyen.
La constitution espagnole ne mentionne que la responsabilité criminelle des ministres. On en a conclu avec raison que la responsabilité civile, seule et indépendante, n’existe pas. Mais une fois le ministre mis en accusation par le Congrès et jugé par le Sénat, celui-ci doit statuer sur la responsabilité civile qu’il a pu encourir et à cet égard il est soumis à certaines règles précises. L’art. 21 de la loi de comptabilité du 25 juin 1870, déclare que le ministre qui rend une décision contraire aux intérêts publics sera soumis à la responsabilité prévue par le Code pénal à l’égard des individus inculpés de fraude, et l’art. 34 ordonne que les ministres qui appliqueraient indûment les revenus des finances soient traités comme coupables d’escroquerie, conformément au Code pénal. On voit fort bien se dégager ainsi le caractère exclusif de cette procédure qui ne permet de faire restituer à l’Etat par le ministre qu’en l’accusant d’une faute grave. Cette responsabilité criminelle n’a été mise en jeu qu’une fois en Espagne : ce fut contre MM. Aguslin Esteban Collantes, et Joaquin Marie de Mora, l’un ministre, l’autre directeur général des travaux publics. Le procès criminel fut porté devant le Sénat et aboutit à l’acquittement du premier et à la condamnation du second à la peine applicable et à la responsabilité civile qui en était la conséquence.
Le Brésil a suivi ce système. L’art. G de la loi du 25 octobre 1827, porte que « les ministres sont responsables pour dissi-
palion des deniers publics en ordonnant des dépenses non autorisées par la loi, ou en les faisant contrairement à la forme en laquelle elles sont autorisées, ou en faisant des contrats préjudiciables à l’Etat... Les peines pour les délits ci-dessus sont les mêmes que celles appliquées aux délits compris dans le § 1 de l’arl. 3 (c’est-à-dire la suspension d’emploi pour 2, 4 et 6 ans), plus la réparation du dommage. » Toutefois, depuis 1827 il n’a pas été fait application une seule fois de ces dispositions. Il s’est cependant produit il y a quelques années une circonstance où il semble qu’on eût pu faire usage de la loi. Le vicomte de Rio Branco, ministre des finances et président du Conseil, avait acheté les traites dont le gouvernement brésilien a besoin pour sea opérations de trésorerie, au banquier baron Mana, et la faillite- presque immédiate de ce banquier obligea M. de Rio Branco à déclarer devant le Parlement que son opération entraînait pour le Trésor une perte de 6,000 contos (environ 15 millions de francs). Le préjudice était en réalité encore plus considérable. L’impression fut très vive et un citoyen brésilien formula une demande de mise en accusation contre le ministre. Mais tout en admettant que le ministre s’élait laissé entraîner par son amitié pour le baron Rio Mana, on estima que l’honnêteté personnelle de M. Rio Branco ne pouvait être suspectée et qu’il n’y avait pas lieu de le rendre matériellement et judiciairement responsable de l’acte irréfléchi qu’il avait commis, quelque dommage qu’il infligeât à l’Etat; la seule conséquence fut la retraite de M. Rio Branco, peu de temps après. Ici encore le Trésor avait souffert de l’absence d’un texte permettant de faire restituer au ministre sans naeltre en cause son honorabilité. On avait reculé devant une accusation criminelle dont on ne trouvait pas le fondement et l’argent n’était pas rentré dans les caisses de l’Etat.
En Grèce également on poursuit par la voie criminelle les fautes et les illégalités des ministres; à s’en tenir au texte de la loi spéciale qui régit la matière (loi du 11 (23) mai 1877), il semble même qu’il n’est point question de façon accessoire d’une réparation civile envers l’État; mais celle-ci est probablement de droit, car la loi est assez sévère au point de vue des pénalités. « La poursuite p énale pour négligence, dit l’article 1°, est per-
mise contre le ministre qui, par un acte positif ou par omission, aura violé les dispositions de la constitution ou des lois, si par cette violation les intérêts essentiels de l’État ont été lésés. » — « Seront responsables (art. 4) de l’émission des ordonnances de paiement ou de délégation, et au même degré, les ministres et les chefs de sections compétents, ainsi que le directeur de la comptabilité générale des finances qui aura apposé son visa, en cas d’excédent des crédits alloués. » La haute Cour de justice est compétente.
Il ne peut être question d’une responsabilité ministérielle aux États-Unis, telle que nous l’entendons en Europe. Les ministres n’y sont pas politiquement responsables devant les Chambres. C’est au contraire le Président qui gouverne et c’est de lui que dépendent les chefs des divers départements, qui ne sont guère que des fonctionnaires supérieurs. Toutefois la question de responsabilité civile se pose également dans la République américaine. Qu’arrivera-t-il si le Président ou l’un des ministres excède les crédits ou engage l’État dans une dépense qui est due à sa faute? Il existe dans la constitution le droit d’impeachment ou d’accusation de la Chambre des représentants à l’encontre du Président ou des ministres. Si l’accusation est admise par la Chambre, elle est portée au Sénat qui juge, mais qui ne prononce qu’une peine vraiment politique : la destitution et l’incapacité d’occuper à l’avenir une fonction du gouvernement. L’article ajoute que le prévenu condamné pourra être poursuivi devant les tribunaux ordinaires, jugé et puni conformément à la loi. Toutefois, il est peu probable que le congrès mette en mouvement cette procédure compliquée, destinée surtout à poursuivre un crime politique, dans le simple cas d’irrégularités financières ; il faudrait que celles-ci prissent une gravité toute particulière pour qu’on songeât à l’employer.
Cette disproportion entre l’instrument et le résultat en vue existe également en Angleterre où la Chambre des communes peut accuser les ministres et la Chambre des Lords les condamner à des peines même criminelles, même à la peine capitale. Ce droit n’a jamais, il est vrai, été consacré par un texte, mais il existe par tradition et a été mis en œuvre à plusieurs reprises dans des
procès retentissants. On peut donc admettre en théorie que la Chambre des communes, qui a tous les pouvoirs, peut exiger d’un ministre la restitution d’une somme illégalement dépensée, quoiqu’à notre connaissance on ne puisse citer aucun exemple de ce genre. Mais il est à présumer que si cette restitution n’est pas une simple conséquence d’une infraction plus grave, elle ne sera jamais exigée. Du reste, aux États-Unis comme en Angleterre, aucune restriction n’étant apportée à la responsabilité des fonctionnaires même les plus élevés, ce n’est pas devant le Parlement que celle-ci serait invoquée avec efficacité, mais devant les tribunaux ordinaires, qui, croyons-nous, n’hésiteraient pas, si la question se posait devant eux, à condamner à une réparation les ministres qui auraient porté atteinte, de quelque façon que ce fût, aux finances de l’État. ^
{( La responsabilité des ordonnateurs est au surplus très effectivée : elle a pour sanction, dans le cas où un paiement serait désaprouvé par la trésorerie, des poursuites à fin de dommages-intérêts, dans les termes du droit commun. La responsabilité ne pèse pas d’habitude sur le ministre parlementaire, mais sur l’un des fonctionnaires permanents du service désigné par la trésorerie pour remplir les fonctions d’officier responsable (accouting officer). Cette espèce de gérant responsable est tantôt le chef permanent du ministère, qui a, en effet, le service des ordonnancements, tantôt un autre agent, dont le contre-seing est alors nécessaire sur l’ordonnance. Pour couvrir sa responsabilité, cet agent a le droit de faire, avant de signer, des représentations écrites à l’ordonnateur, et le cas échéant au chef parlementaire du service. »
Le système de la responsabilité pleine et entière est évidemment plus conforme à l’esprit démocratique sainement interprété. Aussi n’est-il pas étonnant de le trouver en Suisse. L ’article 2 de la loi du 9 décembre 1850 sur la responsabilité des autorités et des fonctionnaires de la Confédération déclare que (( les nîembres des autorités fédérales exécutives et judiciaires (par conséquent les membres du Conseil fédéral, qui sont les mi-
* Le budget anglais, par Aug. Arnauné, Économiste français du 23 mai
nislres de la Confédération), ainsi que les autres fonctionnaires sont responsables de leur gestion. » — La responsabilité, dit l’article 5, peut donner lieu à des mesures disciplinaires, à une action civile ou à une action criminelle. L’action civile en dommages-intérêts suppose (art. 7) : L* un acte ou une omission contraire à la loi, dans le sens de l’art. 4; 2° un dommage réel occasionné par cet acte ou celle omission. En se reportant à ce dernier article cité, on voit que le fonctionnaire fédéral n’encourt la responsabilité qu’au cas de violation de la constitution fédérale, des lois ou des règlements fédéraux. Peut-on néanmoins faire passer pour une violation des lois le cas d’un fonctionnaire dépassant ses crédits? Gela paraît au moins douteux. C’est l’assemblée fédérale qui décide s’il y a lieu de donner suite à la demande et, en cas d’affirmative, renvoie l’affaire au tribunal fédéral.
Il est curieux de voir l’une des plus jeunes nations de l’Europe, la Roumanie, adopter dans une loi sur la responsabilité ministérielle (2 mai 1879) le principe général de l’obligation civile du ministre : «Le ministre (art. 4) qui, de mauvaise foi, aura causé un dommage à l’État, ou l’aura exposé à payer des dommagesintérêts à des particuliers, sera civilement responsable envers l’État et sera jugé conformément au droit commun, sauf l’autorisation préalable du Corps législatif.» Jamais le devoir de réparer, indépendamment de toute pénalité, le mal causé par le ministre à la chose publique, n’avait été affirmé d’une façon plus catégorique et en m.ême temps plus sage, puisque le pouvoir législatif reste toujours le maître d’arrêter les tentatives d’actions qu’il jugerait puériles ou vexatoires. Dans la rédaction de cette loi, le nouveau royaume a sans doute profité de l’expérience des anciens Étals et comblé d’une façon heureuse une lacune existant encore en France dans notre droit public.
Taris. — lmp. F. Pjchon, 282, rue Saint-Jacques, et 24, rue Soufflot.
