De Vexktence de celle responsabilité civile

Elle paraît, a priori, être une conséquence logique du vole des lois de finances par les Chambres. Celles-ci déterminent les crédits dans la limite desquels les ministres peuvent se mouvoir. Si ces derniers font des dépenses non-autorisées, ou dépassent les prévisions des lois budgétaires, ils doivent le faire sous leur propre responsabilité; sinon, le rôle des Chambres serait absolument illusoire. Donc, en dehors de tout texte formel, cette responsabilité devait exister.

Elle fut inscrite dans les art. 151 et 152 de la loi de finances du 25 mars 1827. En vertu de ces textes, les ministres ne pouvaient, sous leur responsabilité, dépenser au-delà des crédits qui leur sont ouverts. Le ministre des finances ne pouvait, sous la même responsabilité, autoriser les paiements qui excèdent les crédits législatifs, que dans des cas extraordinaires et urgents déterminés par la loi. Ce texte a été modifié à plusieurs reprises depuis la Res'.auralion. Celui qui nous régit actuellement date du 14 décembre 1879. S’il est superflu de mentionner les différentes règles adoptées à cet égard, il est utile de résumer ce qui est

aujourd’hui en vigueur. En vertu de la loi de 1879, aucun crédit supplémentaire ou extraordinaire ne peut ôire ouvert par le gouvernement en cas de dissolution de la Chambre des députés. Dans le cas de prorogation, des crédits supplémentaires et extraorJinaires peuvent être ouverts provisoirement par des décrets rendus en Conseil d’Etat après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres; ces décrets doivent être soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion. La loi restreint encore les crédits supplémentaires et extraordinaires en déclarant, relativement aux premiers, qu’ils ne pourront être ouverts que pour les services votés, dont la nomenclature sera annexée chaque année à la loi de finances; quant aux seconds, qu’ils ne pourront avoir pour objet la création d’un service nouveau.

Ainsj, tout ministre engage sa responsabilité, en faisant une dépense non autorisée par les lois. L’art. 9 de la loi du 15 mai 1850 est venue donner une sanction à cette responsabilité en déclarant que : « toute dépense non-créditée, ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge du ministre contrevenant. »

On peut concevoir un second genre de responsabilité : le ministre s’est sans doute maintenu dans la limite des crédits, mais il a sciemment demandé aux Chambres un crédit trop bas, se réservant plus tard de parfaire la dépense au moyen d’une nouvelle demande. Il y a là de la part du ministre une sorte de dol, quasi- délit, faute trop légère pour entraîner une mise en accusation, mais portant atteinte aux finances de l’Etat. Ici encore le ministre encourt-il une responsabilité? Celte responsabilité estelle bien civile et pécuniaire dans les deux cas ; dans le cas où les crédits n’ont pas été votés régulièrement ou ont été dépassés, comme dans celui où, généralisant l’espèce qui vient d’être indiquée, il y a eu faute grave ou dol de la part du ministre?

La solution de celte question ne doit guère être cherchée dans les diverses constitutions qui se sont succédées dans notre pays; un examen attentif démontre que la responsabilité civile y est presque toujours confondue avec la responsabilité pénale ou politique. La proclamation de ce principe résulte bien plutôt des pré-

cédents parlementaires où cette question a été agitée, des essais infructueux pour la réglementer législativement et de la nature des obligations qui lient les ministres aux Chambres.

Est-ce en effet dans le décret du 13 juillet 1789 qu’il faut chercher cette responsabilité civile, dans ce décret portant « que les ministres sont responsables de toute entreprise contraire aux lois de la nation et aux décrets de cette assemblée? » Elle y est bien en germe sans doute, mais elle n’en n’est pas dégagée. Rien ne nous dit dans quels cas, sous quelles conditions ni sous quelle forme elle est encourue.

La constitution du 3 sept. 1791 déclare que les ministres sont responsables « de toute dissipation des deniers destinés aux dépenses de leur département. » Ici encore l’intention criminelle appelle la responsabilité pénale; la responsabilité civile peut en être l’accessoire; mais nous n’examinerons que la seule responsabilité civile, en dehors de toute poursuite pénale.

La même idée domine la constitution de l’an III prononçant la forfaiture contre les commissaires delà Trésorerie nationale « qui ne peuvent rien faire payer, qu’en vertu d'un décret du Corps législatif, et jusqu’à concurrence des fonds décrétés par lui sur chaque objet, d’une décision du Directoire, de la signature du ministre qui ordonne la dépense.

La constitution de Tan VIII maintenait le ministre dans les mêmes limites, omettant la peine, mais sans donner de recours sur sa fortune personnelle.

L’Empire (S. G. du 28 lloréal an XII) traduit bien devant la haute cour le ministre coupable du délit de responsabilité d’office ; mais où est la sanction civile?

C’est toujours la pensée d’un crime ou d’un délit qui anime l’esprii de la charte de 1814 stipulant que les ministres ne peuvent être accusés que pour concussion ; il en est de môme de l’acte additionnel et de la charte de 1830. On sent toutefois dans cette dernière la nécessité d’une loi embrassant tous les genres de responsabilité et on la promet. Ici se j)lacent les tentatives avortées du gouvernement de .Tuillet. Nous montrerons tout à l’heure que cet insuccès est toujours venu de la tendance à vouloir assimiler les cas où la responsabilité civile pourrait être seule

encourue à ceux où il y a vraiment crime de concussion ou de prévarication.

La constitution de 1848 semble admettre cette responsabilité et, la première, paraît régler la question de compétence, dans son art. 98, conçu en Ces termes : « Dans tous les cas de responsabilité des ministres, l’Assemblée nationale peut, selon les circonstances, renvoyer le ministre inculpé, soit devant la Haute Cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires pour les réparations civiles. » Toutefois il faut peut-être un elfort de volonté pour lire la responsabilité civile des ministres vis-à-vis de l’État dans un texte qui pourrait viser plutôt, surtout au point de vue du tribunal saisi de l’affaire, les réparations civiles que les ministres devraient à des particuliers.

Rien dans la constitution du 14 janvier 1852 ni dans les sénalus-consultes qui la modifièrent ne nous montre celte responsabilité civile organisée : les ministres ne dépendant d’abord que du chef de l’État et n’élanl responsables que vis-à-vis de lui, il y avait des deux côtés un engagement dont la nation ne pouvait demander aucun compte par ses représentants, et lorsque que le S. G. de 1869 rendit les ministres responsables devant le Parlement, nul ne songea à établir la responsabilité civile.

Cette préoccupation ne semble pas non plus avoir agité les auteurs des lois constitutionnelles de 1875 qui ne prévoient que la responsabilité criminelle, s’en référant à une loi pour en régler la procédure.

Celle responsabilité civile, sous-entendue par les constitutions, a été affirmée à plusieurs reprises par les résolutions des Chambres et les divers projets de loi déposés sur la matière.

Les résolutions des Chambres s’appuyaient toutes sur la responsabilité écrite dans la loi de 1817, pour rejeter du budget de l’État certaines sommes irrégulièrement dépensées par les ministres ; diverses propositions, qui ne furent toutefois pas votées définitivement, allaient même jusqu’à réclamer à qui de droit ces crédits, soldés en dernière analyse par des fonds secrets ou formant des découverts du trésor inscrits à la dette flottante. Dans tous ces cas, il s’agissait de dépense incontestablement illégale. Devait- on étendre cette responsabilité au cas d’erreur grave, de

faute lourde de la part d’un ministre dans l’évaluation d’un crédit? Le premier projet du gouvernement de Juillet l’admettait; la dernière proposition déposée à la Chambre des députés en a fait autant, à la suite d’un débat parlementaire qui en a été la raison d’être et dont l’examen est le préambule nécessaire de l’élude de ce dernier essai législatif.

On peut citer ^ cinq cas incontestables dans lesquels un ministre a ordonnancé des mandats dépassant le montant de ses crédits, ou a soldé des dépenses sur un crédit qui ne leur était pas légalement affecté.

Le premier est l’exemple devenu classique des travaux commandés en 1827 par M. de Peyronnet, alors garde des sceaux; une somme de 179.000 francs avait été dépensée, sans qu’il y eût disposition d’un crédit suffisant, dans l’aménagement d’une salle à manger au ministère de la justice. La commission de la Chambre des députés proposait de ratifier la dépense « à charge par le ministre des finances d’exercer telle action en indemnité qu’il appartiendra contre le ministre qui a ordonné la dépense sans crédit préalable. » Cette rédaction fut repoussée et, sur la motion de M. Dupin, la Chambre inséra la rédaction suivante : « A la charge par le ministre des finances d’exercer devant les tribunaux, une action en indemnité contre l’ancien ministre qui a ordonné la dépense sans crédit préalable. » M. Dupin avait démontré qu’on ne pouvait soutenir la disposition de la commission : « Venir demander, disait-il, le prix d’une salle à manger en vertu de l’art. 152 de la loi de 1817, c’était vouloir faire le plus déplorable abus de la législation. » La réserve proposée, ajoutait-il, aurait l’effet d’un simple blâme, « et un million de blâmes ne couvrent pas un sou de déficit. » Le ministre déclarerait qu’il est fort embarrassé, qu’il ignore quelle action il lui appartient d’exercer. Il n’y avait pas de loi efficace sur la responsabilité ministérielle; il fallait introduire dans la loi en discussion un article portant, pour ce cas spécial, dérogation au [irincipe do la division des pouvoirs administratif et judiciaire et

^ Voir le discours de rentrée de M. le procureur général Audibert à l’audience solennelle de rentrée du 3 novejnbre 1885 relativeipent à ces ordon* naiiceineuls illégaux.

atiribuant compétence à la justice ordinaire. En môme temps que la question de fond, l’orateur examinait cette question de compé' tence, qu’il y aura lieu d’étudier sérieusement ensuite et qui constitue la pierre contre laquelle viennent se heurter les partisans du principe de cette responsabilité civile.

Lorsque le projet fut porté à la Chambre des pairs, il eut pour rapporteur M. de Barante, le propre auteur de la loi de 1817. Quelle est, disait-il, cette responsabilité créée par la loi de 1817? Est-ce une responsabilité morale qui n’a aucune conséquence que le blâme des Chambres? Mais cette responsabilité existait par la nature des choses sans être instituée par aucun article de loi.

Si cette responsabilité est réelle, peut-on dire qu’on manque des moyens de l’appliquer, peut-on alléguer la rétroactivité? Ce système serait applicable à l’accusation et au jugement des ministres et à toute la juridiction que la charte a attribuée à la Chambre des pairs.

Suivant la proposition de sa commission, la Chambre des pairs accorda la dépense en réservant la responsabilité prévue par l’art. 151 de la loi du 25 mars 1817. Mais la Chambre des députés rejeta définitivement le crédit.

On a supposé que la dépense fut payée par les fonds secrets; car elle ne figure pas, comme d’autres dépenses rejetées depuis par les Chambres, parmi les découverts du trésor.

Il y a en effet quatre dépenses de cette espèce inscrites à la dette flottante dans les différents comptes généraux de l’administration des finances : la première en réservant une poursuite qui ne fut jamais ouverte, les autres « comme des souvenirs de blâmes infligés aux ministres ordonnateurs ou à leurs bureaux. »

La première créance de l’État est de 371,051 francs; elle représente le montant de distributions faites aux troupes pendant les journées de juillet 1830, sur mandats délivrés sans crédit correspondant parM. de Montbel, ministre des finances.

Les commissaires nommés par la Chambre des députés pour soutenir le procès des ministres de Charles X durent se borner à cet égard à prendre des réserves : la Chambre n’en avait pas fait un chef exprès d’accusation; on ne pouvait donc prendre de conclusions à fin civile.

Eq 1833, la Chambre régla les comptes de 1830. La commission demandait le rejet de cette dépense illégale, tout en déclarant qu’elle n’avait pas d’autre devoir que celui d’examiner la légitimité de l’allocation. Mais le débat porta sur les conséquences du rejet. Le ministre des finances, M. Humann, croyait que la Chambre ne pouvait repousser le crédit qu’en mettant le ministre en accusation. C’était dépouiller le principe de responsabilité civile de toute sanction, la Chambre ne voulant pas recourir à ce moyen si grave pour obtenir un résultat disproportionné avec la procédure mise en mouvement. M. Rihouet voulait avec raison distinguer entre le crime et la faute grave, réservant au premier la mise en accusation et admettant, dans la seconde hypothèse, le simple rejet du crédit comme l’expression légale de la désapprobation donnée à l’acte ministériel. Cette décision avait pour effet moral de jeter un blâme sur le ministre, pour effet matériel de transporter immédiatement la dépense parmi les avances du trésor, dans son actif, jusqu’à ce que tout espoir de recouvrement fût perdu. « Ici, disait M. Rihouet, il y aurait encore une prolongation de la peine, car chaque année on viendrait faire repasser sous les yeux de la Chambre ce déficit réel, quoique déguisé, et il apparaîtrait comme un monument de la justice du pays et comme une grande leçon pour les ministres présents et à venir. »

La Chambre rejeta d’abord le crédit sans motif; elle adopta ensuite, sur la proposition de M. Isambert, un article conçu en ces termes :

« Dans tous les cas où les Chambres auront rejeté des dépenses portées au budget de l’Etat, il sera pris immédiatement, à la diligence de l’agent judiciaire du trésor, toutes mesures conservatoires par voie de contrainte administrative contre les ministres ordonnateurs, sauf leur recours contre les parties prenantes. »

La Chambre des pairs repoussa cet article additionnel et rejeta définitivement la dépense. Elle fut guidée dans sa décision par l’opinion de M. le comte Roy, soutenant à nouveau l’opinion déjà exprimée par M. de Barante en 1829 et n’impliquant aucune différence entre le crime et la faute grave. Pour établir la responsabilité encourue par les ministres, il fallait un jugement; il

n’apparlenail qu’à la Chambre des députés de les accuser, qu’à la Chambre des pairs de prononcer. M. Roy s’élevait contre l’article additionnel de M. Isambert, soutenant qu’en matière aussi importante, on ne pouvait légiférer par voie d’amendement et qu’il fallait une loi, si l’on voulait déterminer les dilïercnls cas de responsabilité des ministres et établir d’autres modes d’exécution que l’accusation devant la Cour des pairs.

Le second exemple du même genre fut donné en 1835. Il s’agissait d’une créance de 270,560 francs résultant du rejet d’une dépense prononcé lors du règlement du budget de 1832. En 1833, la Chambre avait déjà repoussé un crédit supplémentaire légalement ouvert au ministère de la guerre et destiné à couvrir cette dépense déjà consommée. Elle se rattachait à l’arriéré de la guerre et formait le solde de fournitures faites en Espagne, sous l’Empire, aux troupes de la garde du roi Joseph, commandées par des officiers français dont la responsabilité était enjeu. C’était une dette du gouvernement espagnol, avait déclaré la commission de révision de l’arriéré. Cette affirmation était toutefois en contradiction avec la reconnaissance de cette dette faite par six ministres de la guerre successifs et avec l’ordonnancement du ministre des finances qui en avait autorisé la liquidation.

Sur la proposition de la commission, la Chambre rejeta le crédit, mais sans incriminer aucun ministre individuellement.

Une proposition analogue fut adoptée en 1840, ou plutôt le blâme de la Chambre s’adressa aux bureaux du département de la guerre. Un crédit de 1,650 francs avait été compris dans une demande présentée à la Chambre des députés en 1839, rejeté, puis reproduit dans le projet de règlement du budget de 1838. Ce crédit devait couvrir une indemnité destinée à des entrepreneurs chargés d’exécuter en 1831 des travaux de fortification. Tout en proposant le rejet, la commission déclarait qu’elle ne voulait attaquer en aucune façon le ministre de la guerre, décédé depuis lors. Mais les travaux qui auraient dû être terminés en 1831, ne l’avaient été qu’à la fin de cette année et avaient été payés alors sans contestation. En 1835 seulement, les entrepreneurs avaient réclamé une indemnité. Les bureaux de la guerre avaient insisté

à maintes reprises auprès des officiers du génie pour les engager à conclure en faveur de Tallocation.

S'expliquant au nom de la commission sur les conséquences légales du rejet, M. Lacrosse déclarait, il est vrai, qu’il n’y avait pas lieu de présumer que dans aucun temps on pût faire peser une responsabilité pécuniaire sur la famille du ministre; mais, du refus de la Chambre devait résulter un blâme prolongé, itératif, seul moyen de prévenir le retour de pareils abus. « Ces actes de rigueur législative, disait-il, sont une garantie pour les ministres eux-mêmes ; car qui d’enlr’eux peut se croire à l’abri des obsessions et de l’intrigue... »

Enfin voici une dernière somme de 5.000 fr., rejetée en 18 il des crédits supplémentaires demandés pour l’exercice 1840 et ne représentant dans la comptabilité publique qu’un crédit pour le trésor.

On avait payé la dépense sur un crédit ouvert dans les formes légales, mais soumis à l’approbation des Chambres. Cette dépense était celle des frais d’une mission confiée par M. Thiers, alors président du conseil et ministre des affaires étrangères, à un homme de lettres pour aller étudier aux colonies la question de l’esclavage et de l’émancipation des noirs. « Dans cette mission était intervenu, auprès du conseil colonial de la Guadeloupe, un publiciste qui, précédemment, dans les journaux et les revues, avait soutenu que l’esclavage était indispensable à l’existence même des colonies et qui était muni d’une lettre de recommandation du gouvernement.

« MM. Passy et de Tracy accusaient l’ancien président du conseil d’avoir ainsi combattu les tendances d’une commission que lui-même avait instituée, sous la présidence de M. le duc de Broglie, pour étudier la question de l’émancipation. » Le crédit avait été repoussé en 1841, malgré les protestations de M. Tliiers qui n’était plus au pouvoir. Deux ans après, lors du règlement définitif du compte où la dépense n’était plus comprise, on décida qu’elle serait inscrite parmi les découverts du trésor. C’était blâmer directement l’auteur de la dépense ; toutefois, estimant sans doute que ce rejet avait été motivé par des raisons politiques, ce dernier ne songea jamais à restituer au trésor une

somme que l’on n’avait point mise nominativement à sa charge.

Ces différentes résolutions, votées par les pouvoirs publics, démontraient sans doute leur volonté d’établir nettement le principe de la responsabilité civile, mais ils mettaient en meme temps en lumière l’impossibilité, en l’absence d’une loi positive, de le faire passer dans la réalité des faits. Avant même que ces exemples en eussent démontré la nécessité, divers projets avaient été déposés sur la responsabilité ministérielle en général.

Lorsqu’on les passe en revue, on remarque que dans les premiers qui virent le jour sous la Restauration, la responsabilité civile n’esi pas définie. La responsabilité est purement criminelle : ainsi en est-il de deux propositions déposées en 1816. Dans la seconde, celle du comte de Lally-Tollendal, un ministre se rend coupable de concussion... « Lorsqu’il détourne de leur destination les deniers publics assignés aux dépenses de l’État. »

En 1817, M. Pasquier présente un projet d’une rédaction analogue. Bien plus, en 1819, M. de. Serre est d’avisque malgré le texte de l’art. 56 de la Charte, il n’est pas nécessaire de définir les cas de trahison et de concussion, vu l’impossibilité de le faire complètement. (( L’intérêt de la justice même réclame l’intervention de l’arbitraire. » Toutefois, le rapporteur de ce nouveau projet, M. Courvoisier, est plus affirmatif et fait rentrer dans le crime de concussion « le cas où les ministres excèdent le crédit qui leur fut ouvert par une loi. »

La Charte de 1830 vient remettre la question de responsabilité ministérielle à l’ordre du jour. M. Devaux établit nettement la responsabilité civile en la déclarant engagée « par toute atteinte à la fortune de l’État résultant d’une faute grave dans la surveillance et l’exécution des lois et règlements relatifs aux comptables et à la conservation du domaine public. » Celle responsabilité est également encourue dans les cas d’ouverture illégale d’un crédit. Toute résolution des Chambres portant dénonciation pour l’un de ces cas pouvait donner lieu à une action civile sur les biens des ministres. Toutefois, quelques jours après, le 12 décembre 1832, le gouvernement prenait l’inilialive d’une loi d’où la responsabilité civile était bannie.

Ce ne fut que le 16 mars 1835 que s'ouvrit devant la Chambre

des députés la discussion sur un nouveau projet du gouvernement, déposé un an auparavant. La Chambre adopta d’abord un article général rédigé en ces termes : « Il y a prévarication de la part des ministres lorsqu’ils compromettent sérieusement les intérêts de l’État, parla violation ou l’inexécution des lois, ou par l’abus du pouvoir qui leur est légalement conféré. » Au cours de la discussion, M. Bérenger avait soutenu l’opinion qu’il ne s’agissait ici que de responsabilité criminelle et que la responsabilité civile qui pouvait être encourue devait découler de toute faute grave dans la gestion des finances. » Au contraire, la commission demandait l’insertion d’une clause établissant celte responsabilité civile d’une façon absolument déterminée ; elle proposait la rédaction suivante : a Lorsqu’un ministre aura dépassé les crédits ouverts parle budget à son département et que les crédits supplémentaires ou extraordinaires par lui demandés auront été rejetés, la Chambre des députés pourra, suivant les circonstances, l’accuser de prévarication. La Cour des pairs, en statuant sur l’accusation, pourra mettre à la charge du ministre tout ou partie de la dépense rejetée. »

M. Sauzet, rapporteur, motivait cette disposition de la façon suivante : « Nous n’avons pas voulu laisser le trésor et le budget à la discrétion des ministres, et quand, par une impardonnable légèreté ou une coupable affectation, le ministre se sera fait un jeu de désobéir . à la loi et de dépasser les crédits, il sera libre à la Chambre de voir dans la violation de la loi des finances les caractères d’une prévarication. »

M. Persil, garde des sceaux partagea l’avis de la commission. Il combattait le système de M. Bérenger en le représentant comme imposant au ministre toutes les erreurs commises par ses subordonnés. Le projet de la commission, ajoutait-il, ne punissait que la faute personnelle du ministre, la faute tellement grave, il est vrai, qu’on pouvait la regarder comme une prévarication ; mais il permettait à la Cour des pairs, après avoir acquitté le ministre sur le crime, de le condamner à réparer le dommage par lui causé.

La Chambre adopta définitivement le projet de la commission en l’atténuant; ce dernier portait que le ministre pourrait être

accusé de prévarication « suivant les circonstances»; elle substitua à ces mots ceux de « en cas de faute grave ».

Sur ces entrefaites, le rapporteur de la Chambre était devenu garde des sceaux. Il semblait que M. Sauzet dût se souvenir à la chancellerie de ses principes de commissaire et les défendre devant la Chambre haute. 11 ne le fit, dans son exposé des motifs, que d’une façon tellement atténuée, que cela équivalait à un abandon : « La responsabilité civile pécuniaire pour la réparation du préjudice causé par un crime ou un délit est admise comme conséquence de la responsabilité criminelle dans les cas où celle-ci se trouve encourue. » En définitive, c’était criminaliser pour ainsi dire la responsabilité civile et l’ériger en prévarication. M. Barthe, rapporteur, combattit ce point de vue en démontrant qne le projet créait de cette façon une prévarication d’où l’idée criminelle était absente. Ce n’est pas violer la loi que d’excéder les crédits quand on se conforme aux dispositions légales. « Déclarer un ministre prévaricateur parce qu’il s’est trompé, même grossièrement, est contraire à tous les éléments de morale et de justice. »

La Chambre des pairs adopta cette opinion en repoussant l’article relatif à la responsabilité civile et elle voulut définir la prévarication d’une façon plus étroite, en qualifiant de « criminel » l’abus de pouvoir faisant tomber les ministres sous l’inculpation de ce crime. Le résumé de ces débats montre la vérité de celle conclusion que l’on avait annoncée plus haut : la Chambre admet sans doute la responsabilité civile, mais elle la restreint tellement qu’elle veut en faire un crime, l’assimiler à la prévarication, n’en faire même qu’une conséquence de celle-ci; dès lors un article spécial est inutile et la responsabilité civile est supprimée.

Sans parler de la proposition déposée il y a quelques années à la Chambre par M. Pascal Duprat, la dernière tentative législative a eu pour seule intention de viser le simple cas de responsabilité civile, sans chercher à le faire dépendre d’aucun crime préalable.

Il est superflu d’entrer dans le détail de l’affaire qui fut la raison d’être de celle proposition. Il suffit de rappeler en quelques

mots que dans l’espèce il ne s’agissait plus d’un ministre excédant par erreur les crédits à lui impartis, mais d’un ministre présentant à la Chambre, pour l’appropriation d’un bâtiment à un service public, un crédit qu’on l’accusait de savoir notoirement insuffisant, obligeant ainsi les pouvoirs publics à parfaire ultérieurement la dépense commencée. Il y avait là faute grave engageant la responsabilité pécuniaire de l’ordonnateur sans qu’il y ait lieu de mettre en mouvement aucune procédure de mise en accusation.

M. Guichard demanda et la Chambre vola le 22 janvier 1881 l’adoption d’une résolution invitant « le ministre des travaux publics et le ministre des finances à recueillir des informations sur le point de savoir s’il n’y avait pas lieu d'appliquer dans l’espèce les règles de la responsabilité ministérielle. » Ce vote fut renouvelé en juin 1881. Enfin le 28 juillet suivant, vu l’art. G de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, les art. 1832, 1383 et 1992 du Code civil, la Chambre invitait le gouvernement à exercer une action en indemnité contre M. Caillaux. Le gouvernement ne se crut pas suffisamment autorisé par les textes cités ; il manquait de base juridique pour asseoir son action; il se heurtait de plus à une grave question de compétence que l’on examinera plus loin. M. Humbert, garde des sceaux, tout en affirmant la responsabilité civile, démontra ce double point de vue à la tribune de la Chambre des députés, le 4 mai 1882, en réponse à une interpellation de M. Guichard L Ce dernier, no

^ Le !«'■ juin 1880, la Chambre des députés vota de nouveau une résolution analogne à celle de 1881. Elle a été tout aussi platonique.

Enfin, dans la session extraordinaire de 1887, M. Reinoiville, député, a déposé une proposition de loi, adoptée par la commission d’initiative.

Aux termes de cette proposition, tout ministre qui, dans la gestion des aflaires de l’Etat, aurait commis une faute lourde, conséquence de l’inexécution des mesures prescrites par les lois, ordonnances, décrets ou règlements, serait responsable du dommage causé au trésor ; l’action en réparation serait portée devant un comité comprenant les membres de la Commission des finances du Sénat, les membres de la commission du budget, le président de la Cour des comptes et le procureur général prés celle cjur.

La question est revenue tout récemment à la Chambre sur le tapis à

se tenant point pour convaincu, voulut suppléer à l’insuffisance de nos lois en proposant que le « ministre qui, dans la gestion des alïaires de l’Etat, aura commis une faute lourde, conséquence de l’inexécution volontaire des mesures prescrites par les lois, ordonnances ou règlements d’administration publique, pourra, à la suite d’une information parlementaire et sur l’initiative de la Chambre des députés, être renvoyé devant les tribunaux ordinaires, pour réparations civiles. »

Dans son rapport sur cette proposition, M. Antonin Dubost admet pleinememt cette responsabilité, mais il repousse la compétence des tribunaux civils.

Le rapport de M. Dubost n’a fait l’objet d’aucun débat à la Chambre; si l’on veut rechercher les arguments qui militent en faveur de cette responsabilité civile ou ceux qui tendent à la repousser, il faut se reporter à la discussion de 1835 à la Chambre des députés et de 1836 à la Chambre des pairs.

A cette époque, et actuellement même, jusqu’à ce qu’un texte soit venu trancher le déhat, il y a trois systèmes en présence; celui qui repousse toute responsabilité; celui qui l’admet, mais comme un crime donnant lieu à accusation devant les Chambres ou comme conséquence d’un crime; enfin celui qui affirme cette

propos des lois de règlement de compte des exercices antérieurs, et la discussion a mis en lumière la lacune de la loi à cet egard. Il s’agissait dans l’espèce du train spécial organisé pour transférer Don Carlos de la frontière d’Espagne à Boulogne. Le 24 mars 1889, la Chambre des députés votait, malgré l’opposition du ministre des finances, la résolution suivante : « M. le ministre des ünances est invité à poursuivre par toutes les voies de droit contre le ministre responsable, qui a, sans la volonté et même contre la volonté formelle de la Chambre, indûment et illégalement fait supporter au Trésor les frais du train spécial ayant transporté don Carlos de Pau à Boulogne ; la discussion a été rouverte à ce sujet dans la séance du 20 janvier 1890 au Sénat, lorsque la haute assemblée eut à ce discuter le réglement de l’exercice 1876, dans lequel cette dépense fut effectuée. La commission proposait la résolution suivante : « Le Sénat, constatant qu’aucune disposition légale ne permet d’exercer une action en indemnité contre les ministres ordonnateurs, appelle de nouveau l’attention du gouvernement sur l’insuffisance de la législation existante en matière de responsabilité ministérielle. » Mais après avoir entendu les explications absolument loyales de M. de Marcére, le ministre de l’intérieur d’alors, la commission retira sa proposition pour ne pas paraître lui infliger un blâme indirect.

responsabilité, s’il y a eu simplement faute grave et sans crime d’aucune sorte.

Les partisans de l’irresponsabilisé civile des ministres arguent tout d’abord du caractère des obligations qui lient le ministre aux pouvoirs publics. C’est faire fausse route que d’assimiler ce contrat au mandat civil: Le ministre n’est pas uniquement un mandataire chargé de faire valoir le plus avantageusement possible au point de vue pécuniaire les revenus de l’Etat. Le mandat politique qu’il a reçu desChambres doit être le premier objet de sa fonction. On ne saurait par conséquent lui appliquer les règles strictes du mandat civil. Le ministre peut-il répondre, comme le veut l'art. 1991 du Gode civil, des dommages-iiîtérêts qui pourraient résulter de l’inexécution du mandat? Quand pourra-t-on dire que le mandat n’a pas été exécuté? Sera-ce par exemple lorsque tel ministre aura négligé telle opération financière qu’il croyait mauvaise alors qu’elle était bonne? Mais rien dans les ordres du mandant ne précisait la nature des négociations à entreprendre dans l’intérêt de l’État. Le vague du contrat crée l’impunité. L’article suivant décide que le mandataire salarié répond des simples fautes. Gomment un ministre peut-il connaître du jour au lendemain toute son administration et encourir surtout les conséquences des actes de celle-ci ?

A ces raisons juridiques, il faut ajouter ces pui.ssantes considérations de fait. A vouloir enfermer un ministre dans ce léseau serré des responsabilités, on risquerait d’éloigner de ces fonctions élevées les hommes capables et honnêtes, mais qui craignent de voir leur fortune personnelle diminuée ou absorbée après quelque temps de ministère par suite des sommes que l’État pourrait leur réclamer pour les erreurs de leur administration. On verrait alors au pouvoir des personnes qui n’ayant rien à perdre auraient tout à y gagner. Gar lorsqu’il s’agit du budget de l’État, ce n’est pas par centaines que se chiiîreraient les restitutions ou les réparations, mais par centaines de mille. S’agit-il simplement d’un ministre qui excède illégalement un crédit, il peut se présenter un cas où l’intérêt du pays l’exige. Si le ministre sait qu’on l’en rendra responsable, il s’abstiendra, dût la chose publique en soullrir.

Sans méconnaître la gravité des inconvénients découlant de la responsabilité civile, les défenseurs de celle-ci montrent à leur tour quelle serait la situation des Chambres désarmées vis-à-vis d^un ministre qui dépense illégalement ou qui excède un crédit contrairement à la loi. A quoi bon voter un budget s’il n’est pas respecté ? Les intérêts de l’État doivent-ils être moins sauvegardés que ceux d’un particulier? Il ne s’agit nullement ici d’une analogie avec le mandat. Ce ne sont pas les sim pies erreurs qui doivent donner lieu à réparation, mais le dol, l’erreur volontaire et intentionnelle d’un ministre employant illégalement ou dépassant un crédit, ou même trompant à dessein le parlement sur l’évaluation d’une dépense. La loi a été violée et il n’y aurait pas de sanction.

C’est précisément pour l’établir que l’on diffère sur les moyens.

Les uns disent : <( Assimilons le dol à la prévarication et faisons-en un chef d’accusation criminelle devant la Chambre. La Chambre haute jugera le crime et pourra même, au cas où elle déclare qu’il n’y a pas eu intention criminelle, mettre tout ou partie de la dépense à la charge du ministre. » C’était le système adopté en 1835 par la Chambre des députés sur le rapport de sa commission.

A cette opinion, il est facile d’objecter — et ce fut la raison du rejet de l’article parla Chambre des pairs en 1836, — que c’est créer un crime nouveau. Il faut un effort de raisonnement pour faire rentrer sous la grave prévention de prévarication des abus de pouvoir que l’on Veut réprimer. S’ils ne paraissent pas excessifs à la Chambre, celle-ci reculera devant l’obligation de mettre en mouvement cette lourde procédure de la mise en accusation, et il n’y aura aucun moyen d’obliger le ministre à donner réparation. Pourquoi ne pas établir en termes clairs et d’une façon modérée ce principe de responsabilité que la plupart des hommes politiques et tous les auteurs reconnaissent, et qu’ont proclamé M. Dufaure en 1872 et M. Humbert en 1882? Limiter la responsabilité afin de ne pas en faire un instrument de vengeance de la part d’une Chambre et l’appliquer ensuite sans la grande mise en scène d’une accusation, mais avec un résultat plus pratique, telles sont les lignes générales d’un projet de loi, qui, réduit à

celte mesure, ne comporterait pas une discussion d*une grande envergure, mais constituerait un progrès utile de la législation.