INTRODUCTION

Les institutions et les réformes de l'ancienne monarchie ont été étudiées depuis quelques années avec un soin tout particulier*. Sans doute on connaissait déjà les mesures les plus importantes de l'administration royale; mais on n'avait qu'une idée assez confuse de son but, de son esprit général et de ses moyens : maintenant il n'y a plus d'obscurité sur l'enchaînement et le caractère de ces réformes. Quelques parties de cette histoire administrative ont même été l'objet d'études approfondies, et l'on s'est attaché , par exemple , à mettre dans une pleine lumière tous les actes législatifs qui, sous le règne de Louis XIV et le ministère de Golbert , ont renouvelé en quelque sorte l'administration de la France'.

Il y a, à la fin du moyen âge, une époque que de nombreuses réformes rendent peut-être digne aussi d'une attention particulière : c'est le règne de Charles VIL

* Voy. V Histoire de V administration en France depuis Philippe -Auguste jusqu'à la mort de Louis X/F, par M. Dareste (2 vol., 1848), et M. Chéruel (2 vol., 1855).

•M. Chéruel, Administration de Louis XIV, d'après les Mémoires d'Olivier d'Ormesson , et 2® vol. de V Histoire de l'administration monarchique, M. P. Clément , Gouvernement de Louis XIV; Histoire de la vie et de l'administration de Colbert, M. Joubleaux , Études sur Colberty 1856.

Nous ne voulons pas sans doule comparer le quinzième siècle au dix-seplième, ni lui assigner dans l'ordre des progrès civils la même importance ; nous voulons dire seulement qu'il y eut en France , dans les dernières années du moyen âge, une époque de réparation où la royauté parvint à établir définitivement sa prépondérance, où les institutions féodales furent profondément ébranlées, où des réformes essentielles vinrent améliorer à la fois la justice, l'administration, les finances et l'organisation militaire. Deux ou trois fois seulement, l'histoire de l'ancienne monarchie a présenté ce curieux spectacle d'un gouvernement vigoureux , sortant tout à coup du désordre pour réaliser avec intelligence et avec énergie une longue suite de progrès civils. Louis XIV, après la guerre de la Fronde ; Henri IV, après les dissensions religieuses , et Charles VII , aprè3 la guerre de cent ans, tels sont, en effet , les seuls princes qui , pendant les quatre derniers siècles , puissent revendiquer l'honneur de ces tentatives. Si l'on étudie avec attention le règne de Charles VII , et qu'on passe en revue toutes les grandes parties du gouvernement, l'administration, les finances, la législation et la guerre, on verra que ce règne leur a imprimé, en effet, un esprit tout nouveau. A l'avènement de Charles VII, ou plutôt en 1436, date de sa rentrée à Paris, il n'y avait plus que deux puissances qui fussent debout dans le royaume : la noblesse et l'Église. La noblesse était redevenue complètement indépendante de l'autorité monarchique; elle avait démembré le domaine , elle avait repris ses anciens droits de guerre privée et de juridiction libre, et si elle voulait prêter quelquefois ses soldats à la cause royale , c'était à la condition de les commander elle-même et de les faire vivre aux dépens du royaume qu'elle prétendait servir. Jamais l'aristocratie féodale n'avait joui d'une plus grande indépendance, même sous les quatre premiers Capétiens.

L'Église , malgré les efforts de saint Louis et de Philippele-Bel pour constituer un clergé national , était rentrée dans la main de la papauté , qui disposait à son gré, et souvent avec un grand scandale, des dignités ecclésiastiques. Le tiers état n'était guère moins étranger que la noblesse et l'Église au pouvoir royal. Le parlement , qui formait comme l'aristocratie de cette classe , s'était peu à peu déshabitué de ce respect envers la couronne qui avait été si longtemps sa tradition et son honneur. Il n'y avait pas moins de désordre dans les sentiments et dans la condition politique des autres classes de la bourgeoisie. Au commencement de son règne , Charles VII n'était plus obéi que de nom par les villes mêmes du domaine : abandonnées du pouvoir qui ne pouvait plus les protéger, elles avaient cessé de tourner les yeux vers la couronne , et s'étaient réfugiées dans leurs administrations municipales , comme elles l'avaient fait dix siècles auparavant, pendant l'agonie de l'empire romain. Ainsi, le désordre dans la justice , les finances et l'administration , l'absence d'une autorité énergique à la tête de la société, un esprit d'indépendance et même d'insubordination répandu dans toutes les classes, une noblesse turbulente^ un clergé indocile, une bourgeoisie écrasée sous des charges publiques qui ne lui laissaient ni le sentiment ni l'énergie du patriotisme, tout semblait concourir à rejeter la France de trois siècles en arrière, dans la pleine anarchie du régime féodal.

Tous les efforts déployés par le pouvoir royal pendant le treizième et le quatorzième siècle pour dominer les pouvoirs féodaux , avaient donc été inutiles ! Mais attendez que le roi de Bourges soit redevenu le roi de Paris , et qu'il ait eu le temps de méditer avec ses conseillers sur son office de roi. Toutes les institutions monarchiques se relèveront rapidement et la main royale saura frapper mor-

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s'entourer. Les noms que vous lisez au-dessous de toutes les ordonnances un peu importantes du règne sont presque tous, en effet, des noms roturiers; Jean Juvénal, Guillaume Cousinot, Jean Rabuteau , Etienne Chevalier, Jean le Boursier, Jacques Cœur, Jean Dauvet, les frères Bureau, et d'autres encore : voilà les hommes qui ont élaboré , qui ont contresigné toutes ces ordonnances *. Spectacle admirable! Ces classes bourgeoises qu'une guerre de cent années semblait avoir meurtries et ruinées pour jamais, enfantent incessamment pour la guerre et pour le conseil des intelligences d'élite, sitôt qu'un signe de la main royale les appelle à délivrer et à servir leur pays !

C'est là un fait qui n'a peut-être pas été suffisamment remarqué dans notre histoire. En matière d'administration, la part de la royauté nous paraît avoir été singulièrement exagérée. Sans doute plusieurs rois ont pris à ces travaux une part considérable : il suffira de citer Philippe- Auguste, saint Louis et Philippe-le-Bel. Mais, d'autre part, comment s'expliquer que les progrès administratifs n'aient pas été suspendus, et que même ils aient quelquefois paru redoubler sous des rois incapables et même imbéciles? Car enfin, sous les derniers Capétiens, au milieu de cette réaction violente qui suit le règne de Philippe-le-Bel , l'administration monarchique ne paraît-elle pas se fortifier de jour en jour, loin de se dissoudre et de périr? Sous les deux premiers Valois, sous ces deux princes aussi ineptes qu'orgueilleux , tout périclite , les finances , l'armée et la couronne elle-même; seule, la législation reste debout, et même elle s'améliore. Charles VI monte au trône, et la confusion semble y monter avec lui; tout ordre social est brisé; vous croiriez que l'anarchie va renverser toutes les institutions avec la royauté elle-même : eh bien , c'est à ce

' Nous donnerons plus loin des détails sur la composition çt les attribution^ de cç Gonseilt

moment qu'est décrétée la grande ordonnance de 1413, toute remplie d'idées si solides sur la justice et les finances, qu'elle semble en avant de deux siècles sur celte époque anarchique. Que la royauté hésite dans sa voie, qu'elle recule, qu'elle se trahisse elle-même, l'œuvre administrative ne subit donc aucune défaillance ; elle avance, elle se perfectionne constamment. Comment s'expliquer ce phénomène? C'est qu'il y a au pied du trône un corps laborieux, patient, intelligent, qui s'est donné la mission de méditer sans cesse sur la législation pour la corriger, et qui veut ramener à un type toujours plus parfait l'ordre administratif ou judiciaire. Ce type que les légistes ont constamment sous les yeux, c'est la législation romaine; ils s'efforcent ardemment de façonner sur elle tout l'ordre social. Toujours penchés sur cette loi , ils laissent passer avec indifférence les dissensions et l'anarchie, et quand la royauté parvient enfin à se retrouver elle-même , elle voit avec étonnement que, loin d'avoir péri dans la tempête, la plupart des institutions se sont améliorées par des innovations salutaires. C'est là l'histoire de l'ancienne monarchie dans ses rapports avec les réformes administratives ou judiciaires. Sans doute, de temps à autre, comme nous le disions plus haut , on voit paraître au trône quelques hommes d'élite qui mettent eux-mêmes la main aux réformes et qui leur donnent une salutaire impulsion; mais dans l'intervalle de ces grands règnes qui sont si rares , combien de fois la chaîne des progrès civils ne se fût-elle pas brisée, si elle n'eût été soutenue par d'autres mains que par la main royale? Voilà le service que la bourgeoisie éclairée a rendu sans interruption à la France pendant quatre siècles de l'ancienne monarchie. C'est elle, ce sont ses lumières et sa patience qui ont créé l'administration monarchique , quelquefois avec le concours du roi , mais souvent en dépit de ses langueurs et de ses repu-

rierc et, par de là les règnes de Charles V et de Philippele-Bcl, retourner jusqu'à saint Louis. Saint Louis a été, en effet, le grand modèle de la royauté des Valois , chaque ibis qu'elle a voulu rentrer dans ses véritables traditions et faire servir son autorité au bien public. Le souvenir de ce grand règne s'était prolongé, non-seulement dans la pensée reconnaissante des peuples , mais dans la tradition du Conseil ; et, chose curieuse, nous pourrons voir Louis IX participer dans une foule de circonstances à la législation du quinzième siècle.

Cette part faite au passé , empressons-nous de reconnaître que l'œuvre du règne de Charles VII mérite encore un grand éloge et un grand honneur. La plupart des institutions qu'il a définitivement fixées dans notre sol , avaient déjà été ébauchées, mais de ce qu'on avait essayé d'édifier, rien ou presque rien n'avait été respecté par la guerre civile. Malgré les efforts de Charles V, l'armée était restée féodale; malgré les efforts de saint Louis, Ja justice du roi était toujours battue en brèche par les juridictions féodales; l'université restait sans contrôle , et le clergé était toujours dans la main du Saint-Siège. Restaurer toutes ces institutions, réunir tous ces débris dispersés par la guerre , adapter à l'état du royaume des mesures depuis si longtemps délaissées, compléter une œuvre si souvent entreprise depuis deux siècles et toujours inachevée^ telle sera la tâche des dernières années de Charles VII, et il faut reconnaître qu'elle demandait beaucoup d'énergie, d'intelligence et de patriotisme.

Elle eut pour résultat de fonder définitivement en France la monarchie administrative. Nous disons la monarchie administrative et non pas la monarchie absolue. Ce qui distingue l'une de l'autre , c'est que la première , tout en prenant de grandes précautions contre les pouvoirs hostiles , çt en se fortifiant d'un grand nombre d'institutions vigou-

relises j respecte et laisse deboul Terapire de la loi. Un roi législateur n'esl jamais d'ailleurs un roi coniplelenicnt absolu ; par cela seul qu*il établil dos règlements el des lois, il fait entendre que sa volonté ne doit p;is être la règle unique de la société et de l'État qu'il gouverne. Ainsi le gouvernement de Charles Vil , même dans ses ordonnances les plus restrictives, ne laisse pas que de conserver une place importante aux libertés municipales, aux assemblées provinciales et aux observations des grands corps de TÉtat, Uautorité monarchique devient incontestée, et ses décisions s'imposent lacilenicnt, mais le sol n'est pas encore nivelé an point qu'il n'y ait plus, comme on le verra bientôt, qu'un seul point fortifié au milieu d'une plaine immense. La volonté du roi circule facilement par tout le royaume j mais la liberté politique conserve un grand nombre d'asiles dans les franchises des villes et des provinces. On voit bien déjà, si Ton veut ^ d'une part le prince, de Fautre le peuple; mais on ne voit pas encore qu'il n'y ail plus que des sujets et un maître.

Pourtant sous Charles Vil Taulorité royale s'est montrée fort jalouse des pouvoirs rivaux, et plusieurs fois elle les a réprimés sinon par la violence, du moins par des lois sévères. Mais elle agissait ainsi du consentement de la nation qui demandait à grands cris au pouvoir la sécurité et l'ordre, La fatigue du. malheur avait produit en France une lassitude universelle ; on était las de ces divisions et et de cette anarcUie qui avaient entraîné tant de souffrances. On ne songeait plus à ces garanties politiques revendiquées avec tant d'énergie au milieu du quatoraième siècle; la première des libertés , celle de vivre ^ de respirer en paix, de ne plus trembler chaque jour pour sa subsistance ou sa vie, de jouir de la paix de la famille et de la cilé , c'était la plus grande ambition qui restât à la nation épuisée; c'était le vœu unanime , et c'est le cri qui semble

s'échapper encore de toutes les histoires et de toutes les chroniques contemporaines. La nation avait donc consenti à laisser prendre à la royauté autant d'autorité qu'elle en pouvait souhaiter. Ses intérêts et ceux de la couronne étaient entièrement d'accord , et cette coïncidence lui semblait demander une confiance absolue. En voyant la royauté si hostile à Taristocratie féodale, elle ne souhaitait paa d'autre garantie ; cette haine commune était en quelque façon sa charte politique. D'ailleurs , les réformes administratives augmentaient chaque jour ses droits civils; chaque jour les biens et les personnes étaient plus énergiquement protégés; l'ordre §ocial s'affermissait, et l'intérêt de la nation était si bien d'accord avec celui du pouvoir, qu'en dehors de l'aristocratie féodale, personne n'eût cru au despotisme. Le divorce éclatant qui doit s'opérer dans quelques années entre les intérêts du trône et ceux de la nation , ne paraît donc se révéler encore par aucun symptôme , et c'est ce qui fait ressembler la fin du règne de Charles VII bien plus au gouvernement de Philippe- Auguste et de saint Louis qu'à celui de Philippe-le-Bel ou -de Louis XI.

Si le gouvernement de Charles VII a eu en effet ce caractère , s'il a mutilé les pouvoirs féodaux , sans faire disparaître pour cela la tradition et la pratique de plusieurs libertés politiques essentielles ; s'il a augmenté les garanties et les droits civils en même temps qu'il constituait un ordre vigoureux ; si, en donnant la sécurité aux classes paisibles et laborieuses , il ne leur a pas fait sentir la tyrannie , il y a peut-être à retirer quelque chose de l'admiration que toutes nos histoires témoignent si comptai samment à Louis XL A mesure qu'on étudie plus attentivement les actes de son prédécesseur, on croit voir, en effet, se détacher et s'évanouir les principaux titres de sa renommée. Nous voulons voir en Louis XI la personnification

la plus complète de Tunilé contre F anarchie féodale, et il se trouve que son }n"édôcessouv avait foilifié celte unité des garanties les plus solides. Nous lui accordons la gloire d^avoir presque détruit la grande féodalité, et nous découvi'ons qn*à la (in du règne de Charles Vil j cette féodalité était bien plus soumise au pouvoir qu'au milieu même du règne de Louis XL II est vrai qu'il a agrandi leroyaumcj mais Charles Vil Vavail reconquis , et le bienfait de ses victoires nous est resté, tandis que Louis XI , par ses fautes et ses perfidies, n'a démembré rhérilage de Chartes-le- Témérairc que pour élever du mcme coup cette maison d'Autriche, mille fois plus redoutable à la France que la maison de Bourgogne* Que sont d'ailleurs la plupart de ces acquisitions de Louis XI? Des coups de dé heureux, des legs de la vieillesse et de la mort, bien plutôt que des conquêtes habilement ménagées. Est-ce (ju'on a januais songé a faire du régne de Louis XV im grand règne, parce que le hasard des événements a permis qu'il vît réunir la Lorraine et la Corse au royaume ^ et la maison de Bourbon s'établir sur deux trônes d'itdie?

Que Louis XI ait rendu de grands services à la cause des classes moyennes, en développant le commerce, en assurant la sécurité aux relations de toute sorte, personne sans doute n'y contredit; mais Charles VII avait déjà rouvert les routes du commerce, facilité les transactions, aboli une foule de péages, préparé au debors des débouchés considérables. Il y a encore a dire à son avantage que sous lui la monarchie était un corps d'institutions qui assurait presque autant de garanties aux personnes que de sécurité au pouvoir, et qui plaçait la loi au-dessus du roi lui-môme, tandis que sous Louis XI cette loi s'identifia tellement avec un individu, qu'elle en prit toutes les passions , et ne fut plus elle-même qu'une personne capricieuse et violente. Aussi le régne de Louis XI n'est pas ,

quoi f]u*on en pense, le régne d'un législateur. Prenez le recueil de ses ordonnances ; elles compreiment une multitude de mesures d'intérêt local ou individuel, mais il n'y a presque aucune de ces lois constilulives, de ces pragnia* liques-sanctions, comme on les appelait , sur les finances, sur la justice, sur l'Eglise, etc., qu'on trouve en si grand nombre sous Charles Vif. Louis XI aimait beaucoup mieux régler chaque cas particulier à son gré, laisser indécis, par exemple, le maintien ou Tabolition de la pragmatique de Bourges, que de lier ses caprices par des lois. Ces lois, d'ailleurs , n' avaient plus besoin d'être faites depuis que le Conseil d'Etat de Charles Vil avait réglé chaque matière avec tant d'attention et de sagesse. Le vrai rôle de Louis XI a donc été de faire entrer violemment les individus dans le cadre des institutions créées par son père. 11 a eu conslarnment le triste courage d^iniposer la prépondérance du pouvoir royal par la main du bourreau ^ et c'est à ces violences ctTroyables, bien plus qu'à des actes administratifs, qu'il doit le bruit qui, depuis trois siècles^ se fait autour de son nom. A nos yeux , F histoire lui a donc sacrifié injustement le règne de son prédécesseur, et pour dire toute notre pensée, la France se serait passée plus facilement de Louis XI que de Charles VIL

Quelques mots maintenant sur le plan de ce travail. Nous n'avions pas à faire l'histoire de Charles Vll^ mais nne étude sur son administration : nons avons pris isolément chaque institution et chaque reforme, et groupé ensemble tous les faits de même nature, sans nous astreindre à l'ordre chronologique. Cette méthode, qui aurait eu peut-être quelques inconvénients s'il sVHait agi d'une longue époque , n'en pouvait avoir que bien peu pour une période d'une vingtaine d'années.

Les Ordonnances des rois de France et te Recueil des miciemm lois qui les complètent sur beaucoup de points, ont

été la principale source de celle étude. Mais les lois indiquent les intentions d'un pouvoir et n'indiquent pas toujours son degré d'autorité : combien d'ordonnances et de décrets qui n'ont jamais été obéis un seul instant! Les chroniques contemporaines et plusieurs pièces dont l'histoire ne s'est pas encore servie jusqu'ici, nous ont aidé à contrôler les ordonnances , en rapprochant perpétuelle-' ment les intentions et les actes. L'histoire de Thomas Basin était surtout précieuse à ce point de vue. Cette histoire, que nous avions consultée sur les manuscrits longtemps avant qu'elle fût publiée par M. Quicherat*, renferme une foule de détails nouveaux et intéressants; nous avons essayé d'en faire servir une grande partie à cette étude.

* Histoire de Charles VII et de Louis Xi, par Thomas Basin, évêque de Lisieux, publiée pour la première fois par la société de l'histoire de France. Le premier volume a seul paru.