CHAPITRE VII

L'administration financière

Dans l’ancien Maghzen, au sommet de la hiérarchie se trouve le ministre des Finances. Ce personnage n’avait primitivement que le titre et les fonctions d’Amin el Oumana, chef des administrateurs, commandant par conséquent aux Oumana des douanes et aux Oumana el Moustafad. Il a été ensuite investi de la direction générale et était assisté dans ces fonctions par l’Amin ed Dakhel, administrateur des recettes et l’Amin es Say ar, administrateur des dépenses.

Il y avait deux trésors publics, le Bit el Mal et le trésor de Dar Adyil. Il y avait en outre le trésor particulier du sultan.

Le Bit el Mal el Moulismin ou trésor des musulmans reçoit toutes les sommes provenant des charges conformes aux prescriptions religieuses. Il encaisse donc le produit des impôts coraniques, de la djezia, de la hedia, des douanes, de la redevance dite

de naïba, des biens maghzen, enfin certaines ressour-

ces extraordinaires telles que impôts exceptionnels sur lestribus insoumises, butin, confiscations opérées sur des fonctionnaires, successions vacantes, part accordée par la loi au Trésor dans les successions qui ne sont pas entièrement absorbées par les héritiers directs.

Les recettes douanières servent d’abord à acquitter sur place certaines dépenses. Quelques-unes de ces dépenses peuvent être payées sans autorisation spéciale, appointements du personnel des douanes, des gardes-magasins, frais du service de l’acconage ; en outre les douanes de chaque ville paient la solde des troupes de cette ville. Le Maghzen peut encore faire acquitter par les recettes douanières des dépenses extraordinaires telles que indemnités, remboursement d'emprunts, etc., mais la présentation aux administrateurs de la douane d’un bon émanant du ministre des Finances est alors indispensable. Le reliquat des fonds est envoyé au Bit el Mal. Mais le service des emprunts 1904 et 1910 ayant progressivement absorbé la presque totalité des recettes douanières, l'importance de ce reliquat a considérablement diminué.

L’achour sur les récoltes est payé tantôt en nature, tantôt en argent. En cas de paiement en nature, les quantités prélevées sont versées dans des magasins administrés par un amin particulier qui relève du mi-

nisitre des Finances. Les perceptions en argent sont

versées aux administrateurs des douanes des différents ports qui les envoient au Bit el Mal.

Les Oumana spéciaux, appelés Xhoraça, chargés de l’évaluation des récoltes ne commencent leurs travaux qu'après que la récolte est dépiquée et rentrée et estiment son importance d’après les dimensions des meules de paille restantes. Cette base d’appréciation laisse place plus au grand arbitraire ; ilen résulte nécessairement entre les contribuables et les agents du fisc des arrangements fort avantageux pour les uns et pour les autres mais qui lèsent les intérêts du trésor. Les Khoraça remettent à chaque contribuable une note indiquant la quantité de chaque espèce de grains qu’il doit. Les Oumana de la douane du port le plus proche reçoivent commurnication du contenu de ces notes ; c’est entre leurs mains que les cotisations individuelles seront versées après que la valeur de la quantité de grain due aura été fixée. Les caïds sont chargés d’obliger leurs administrés, à payer ; à cet effet il leur est délivré copie du régistre où ont été consignés les chiffres des cotisations.

La naïba est envoyée directement au Bit el Mal par les caïds. Ceux-ci sont en fait libres de percevoir la somme qui leur convient et d’en répartir la charge comme ils l’entendent. Les plus graves abus se produisent donc à l’occasion de la perception de

cette redevance.

Les gouverneurs des villes et des tribus versent directement au Bit el Mal le produit de la hedia. Ils sont responsables de la hedia, de toutes les tribus de leur ressort ; si quelques-ünes refusent de payer ils demanderont davantage à celles qui se montrent plus dociles. En outre ils sont obligés d’envoyer aux personnages de la cour des cadeaux analogues à celui que le sultan reçoit sous forme de hedia, et ils se remboursent sur leurs administrés.

Lorsque les biens d’un fonctionnaire sont saisis soit après sa mort, soit après son emprisonnement, le Maghzen charge généralement un amin spécial de faire l'inventaire. Celui-ci envoie au Bit el Mal les espèces monnayées et le produit de la vente des objets mobiliers ; le plus souvent les immeubles ne sont pas vendus mais incorporés au domaine maghzen.

Les biens maghzen urbains sont gérés par l’amin el moustafad de chaque ville. Celui-ci envoie le montant des revenus annuels au Bit el Mal ou bien le remet aux Oumana des douanes. Les biens ruraux sont administrés par des Oumana spéciaux s’il s’agit de jardins ou de plantations d’oliviers, par les caïds s’il s’agit de terres de labour.

Toutes les sommes versées au Bit el Mal sont inscrites sur les régistres de l’amin ed dakhel par les soins de deux adouls dont la présence est toujours nécessaire à l'ouverture du trésor. Le ministre des

Finances fait ensuite mention sur ses régistres des

fonds entrés. Les sorties font l’objet des mèmes écri-

tures dans l’ordre inverse.

Sur les fonds du Bit el Mal, l’'Amin es Sayar paie les traitements des vizirs et de tous les fonctionnaires du Magbzen et de la, Cour vivant autour du sultan, la solde des troupes de guich, les achats faits par le

sultan, les aumônes, les dons aux sanctuaires.

Le trésor de Dar Adyil recevait le produit des droits de marché, des droits des portes, de la régie du tabac, du kif, de l’opium et du soufre, revenus qui sont englobés sous le nom de Meks. Ce sont toutes des contributions administratives sans aucun caractère religieux et même plutôt interdites par les prescriptions coraniques sauf dans le cas où le Bit el Mal serait vide ; elles peuvent alors être perçues à

titre provisoire.

Dans chaque ville les meks sont administrés par l’amin el moustafad. Le procédé usité le nlus généralement est celui de l’affermage annuel, par voie d’enchères. Le prix fixé est payable par mois et d'avance. En fait l’adjudication donne lieu à des arrangements occultes avec l’amin el moustafad et la perception par le fermier ou ses agents est des plus arbitraires. L’amin el moustafad de chaque ville réunit le produit des fermes de ious les meks, paie les dépenses dont il est chargé et envoie le reste au trésor de Dar

Adyil soit directement soit par l'intermédiaire des

Oumana des douanes ; ce dernier procédé est nalurellement employé dans les ports.

Le trésor est dirigé par l’amin el moustafad de Fez et par deux administrateurs dits Oumana de Dar Adyil. Les dépenses qu’il supporte sont relatives à la nourriture et au vêtement du sultan et du personnel intérieur du palais, à des pensions à certains membres de la famille impériale, à l’entretien des filles ou veuves cherifas, c’est-à-dire descendantes du Prophète, etc. En fait l’amin el moustafad de Fez chargé de payer les constructions du Palais y emploie tout l’argent des meks; le irésor de Dar Adyil est vide et pour les dépenses qui lui incombent il faut avoir recours au Bit el Mal. Les Oumana de Dar Adyil demandent donc des fonds au ministre des Finances. Celui-ci saisit le conseil des ministres qui, s’il estime cette mesure nécessaire, soumet au Sultan une demande d’autorisation. Si le Sultan approuve, le Bit el Mal est mis à contribution.

En outre des deux trésors publics, il y a le trésor particulier du sultan. Il n’est pas destiné à pourvoir aux dépenses personnelles du sultan ; celles-ci ainsi que celles du Palais sont payées soit par le Bit el Mal, soit par Dar Adyil et il n’y a pas de limitation de chiffre. Le trésor particulier est alimenté principalement par les dons faits au sultan par les caïds et les candidats aux fonctions publiques. Le sultan en a la libre disposition et ne rend de comptes à per-

Colomb 17

sonne ; il peut employer ces fonds à satisfaire ses fantaisies ou celles de ses femmes ou encore à acquérir des concours politiques. La garde du trésor particulier est confiée à un amin assisté de deux adouls.

Dans les dernières années du Maroc indépendant, le pénurie financière du Maghzen empêchait la mise en pratique des règles que nous venons de retracer. Les trois trésors étaient également vides et dès que des fonds provenant de l’impôt ou de l’emprunt étaient reçus, ils étaient immédiatement appliqués aux besoins les plus pressants quels qu’il fussent.

Faisons abstraction de la manière déplorable dont fonctionnait en fait la machine administrative et des inconvénients très graves qui en résultaient et notons seulement quelques-uns des traits de l’organisation ancienne qui la mettent en opposition complète avec nos méthodes actuelles :

4 Il n’y a pas de budget, par conséquent pas de prévision annuelle des recettes et des dépenses. On ne cherche pas à calculer par avance le rendement des premières ; l'engagement des secondes se fait au fur et à mesure que les besoins se révèlent ; l’équilibre est donc d’une réalisation incertaine,

2 Il n’y a pas un seul trésor encaissant toutés les ressources et pourvoyant à toutes les charges ; il y a plusieurs trésors, chacun d'eux recevant certaines recettes et payant certaines dépenses déterminées.

3 Pour certaines branches de recettes, il n’est

versé au Magkzen qu’un solde. Sur le produit de ces recettes il a été pourvu d’abord aux dépenses correspondantes destinées à les faire naître ou même à

des dépenses n’ayant aucun lieu avec les dites recettes.

Cette organisation si archaïque est naturellement incompatible avec le régime que nous prétendons instituer. En cette matière nous pouvons innover largement. Nos réformes ne heurteront pas de front les indigènes que ce mécanisme intérieur n’intéresse pas directement ; ils ne souffriront pas de la contrainte qu'il impose, ils bénéficieront seulement des résultats.

Les fonctionnaires indigènes seuls s’estimeront lésés car ils ne pourront plus s'enrichir dans leurs fonctions. Ils auront cependant l’avaniage d’une plus grande stabilité. Ils n'auront plus besoin d’acheter leur charge ; ils recevront un traitement fixe et ne seront plus exposés aux emprisonnements et aux confiscations arbitraires d'autrefois. Dans l’ancien empire chérifien il y avait une réglementation assez lâche, peu de surveillance et par moments une répression très dure des abus. Dorénavant des règles de comptabilité assez strictes seront établies et l’observation en sera garantie par l'exercice d’un con-

trôle régulier et permanent. Mais le Maroc est actuel-

lement, à ce point de vue comme à bien d’autres, dans une période de transition ; il n’a pas encore reçu l’organisation définitive nécessaire tant au point de vue budgétaire qu’au point de vue comptable. Un règlement de comptabilité est à l’étude en ce moment et sera promulgué sous peu. Tout en évitant de créer une réglementation trop minutieuse, il contiendra les règles essentielles directement inspirées de celles en vigueur dans notre propre administration. Il déterminera les modes suivant lesquels le budget sera préparé, arrêté et exécuté en recettes et en dépenses. Mais dès maintenant les autorités françaises ont pris en ces matière un certain nombre de mesures que nous allons indiquer.

Le budget du Protectorat est actuellement constitué par la réunion du budget du Maroc oriental et de celui du Maroc occidental qui sont nés de façon indépendante en même temps que notre domination dans chacune de ces deux régions et qui se sont développés parallèlement à mesure qu’elle s’étendait et s’affermissait.

Dès l’occupation d’Oudjda en mars 1907, l’autorité militaire créa un budget de l’amalat alimenté d’abord par les droits de douane et les droits de marché exclusivement, ensuite par les impôts coraniques en outre de ceux-là et pourvoyant.aux dépenses locales. Jusqu'en 1910 l'administration établissait simple-

ment des états de prévision et demandait l’autorisa-

tion de la légation de France pour l’engagement des dépenses importantes. En fin d'année un compte administratif des recettes et des dépenses était présenté à cette légation. A partir de 1910 l’accroissement des recettes amena l'établissement d’un budget véritable qui fut soumis à l’approbation du département des Affaires étrangères.

Dans le Maroc occidental, l’autorité militaire a dès 1909 constitué le budget de la Chaouïa alimenté par les taxes coraniques et les droits de marché. Les recettes étaient versées à la Banque d’État ; le consul de France et le général commandant le corps d’occupation étaient ordonnateurs des dépenses. En 1912 le budget «le la Chaouïa fut scindé en budgets locaux, chacun de ces derniers concernant la circonscription d’un bureau de renseignements. Ce système fut étendu successivement aux régions de Meknès, Rabat, Fez, Marrakeck, au territoire du Tadla et tout récemment au poste d'Agadir. |

L'établissement du protectorat obligeait naturellement à superposer aux services locaux une administration financière générale. Le budget du protectorat a donc été constitué en combinantles prévisions de dépenses des services administratifs centraux et les prévisions de recettes et de dépenses inscrites aux budgets locaux.

En outre des budgets du Maroc oriental et du Ma-

roc occidental, le budget du protectorat comporte un

troisième élément, ce sont les prévisions du Contrôle de la Dette qui aboutissent à dégager l'excédent des revenus concédés. Cet excédent est inscrit en recette au budget du protectorat.

IL y aura lieu dans un avenir prochain de réunir et de confondre dans un mème état les recettes et les dépenses du Maroc occidentalet du Maroc oriental. L'unité budgétaire qui seule procure la clarté et permet de suivre la vie financière du pays sera ainsi réalisée. Elle a déjà été affirmée par le rattachement des dépenses inscrites aux budgets régionaux aux services correspondants du budget général. Cependant les budgets régionaux n’ont pasété supprimés; il importait de les maintenir à raison des difficultés de communication et surtout pour qu'il y ait une certaine corrélation entre les impôts perçus dans chaque région et les dépenses à y effectuer. L'unité est sauvegardée par le fait queles recettes régionales font l’objet non d’une affectation particulière aux dépenses des régions mais de simples délégations de crédits de l’autorité centrale aux administrateurs locaux.

Le budget du protectorat est établi en pesetas hassani, monnaie d'argent marocaine qui vaut actuellement 80 centimes environ. L'exercice financier commence le 1° mai et finit le 30 avril de l’année suivante. Ce point de départ a été adopté comme permettant seul d'évaluer lesrecettes. Celles-ci dépendent

essentiellement de la récolte. Le tertib en dépend tout naturellement puisqu'il est assis sur le rendement des terres et que le cheptel sur lequel il porte aussi augmente ou diminue avec la quantité de produits agricoles. Les exportations et par contre-coup les importations et aussi le rendement des droits de portes et de marché subissent la même influence. Il en ressort que les résultats de la pénultième ou de l’antepénultième année n’ont pas de sens, qu'il faut avoir recours à l'évaluation directe des recettes et procéder à cette évaluation au moment où on peut avoir quelques précisions sur l’importance de la récolte future. On a été ainsi amené à fixer au 1* mai

le commencement de l’exercice financier.

Le budget préparé par les services du protectorat doit être approuvé par le ministère des Affaires étrangères et celui des Finances. En outre la commission du budget de la Chambre a demandé à ce que le Parlement soit tenu au courant de la situation financière par un rapport annuel. Ce contrôle se justifie par la participation éventuelle de la France aux charges du protectorat sous la forme de subvention ou sous celle de garautie d'intérêt de l’emprunt 1914.

Le service ordonnateur est la Direction générale des Finances qui, en outre de ses attributions générales de préparation, de centralisation et de direction,

est chargée de suivre l’encaissement des recettes et

l'emploi des crédits et d'émettre les ordonnances pour le paiement des dépenses.

Il importait en outre d'instituer un comptable responsable chargé des recouvrements et des paiements. La Banque d’État du Maroc est investie par ses statuts des fonctions de trésorier-payeur, mais son rôle se borne aux opérations matérielles d’encaissement et de paiement. Elle est incompétente pour procéder à l'examen des pièces comptables, vérifier la validité des titres et des créances, assumer la responsabilité des paiements. IL a été créé à cet effet un poste de trésorier général.Il y aura lieu de nommer des comptables subordonnés exerçant leurs fonctions dans les différentes régions sous les ordres et la responsabilité du trésorier général. Il y a déjà à Oudjda depuis plusieurs années un caissier qui remplit les fonctions de comptable du budget des confins ; on sera amené à en faire un subordonné du trésorier, agissant sous

la responsabilité de celui-ci.

En outre du budget général du protectorat, il a été organisé des budgets municipaux. Dès le début de notre occupation de la Chaouïa, Casablanca avait été dotée d'un budget géré par l’autorité militaire qui assurait le fonctionnement des services de voirie, de netloyage des rues, d'éclairage, de police. Les recet-

tes étaient constituées en grande partie par les droits de

portes et de marché et les revenus des biens maghzen. A partir de 1910 l’affectation de ces ressources au gage de l’emprunt vint en priver Casablanca ainsi que les autres ports. Il ne reste à ces villes que la moitié de la taxe urbaine, recette fort insuffisante pour couvrir les dépenses ordinaïres, à plus forte raison pour exécuter les grands travaux de voirie. On a donc créé des droits nouveaux tels que droits de voirie, taxes d’étalage, taxes sur les fêtes de nuit, ete... Une subvention a été en outre accordée à Casablanca sur les fonds du protectorat. L'institution du budget municipal a été étendue successivement à un certain nombre d’autres villes : Mogador, Safi, Mazagan, Azemnour, Rabat, Salé, Marrakech, Fez, etc.

Le dahir du 1° avril 1913 qui a déterminé le régime applicable aux villes de la côte a réglementé cette matière. Le budget de ces villes se divise en budget ordinaire et budget extraordinaire.

Les recettes du budget ordinaire se composent : a) de 50 ‘/, du produit de la taxe urbaine ; b) du produit des taxes d’abattage ; c) du produit des taxes sur les fêtes de nuit ; d) du produit des droits de voirie, des taxes d’étalage et des droits de place; e) du produit des droits de marché abandonnés par le Contrôle de la Dette ; f) du produit des concessions dans les cimetières et du produit de toutes autres taxes qui pourraient être établies avec l’autorisation du

grand vizir. Les insuffisances de recettes du budget

ordinaire peuvent être comblées par une subvention du Trésor chérifien. Les dépenses du budget, ordinaire comprennent les dépenses annuelles et permanentes d'utilité municipale.

Le budget extraordinaire reçoit les excédents de recettes ordinaires, les fonds provenant d'emprunts, le produit des aliénations de biens municipaux, les dons et legs, les subventions du Trésor chérifien. Il pourvoit aux travaux neufs, aux dépenses accidentelles ou temporaires.

Le budget est préparé par le président de la Commission municipale, délibéré par cette Commission et réglé par le grand vizir qui peut y apporter toutes les modifications qu’il juge utiles.

Il est exécuté sous la direction du président qui liquide et ordonne les dépenses. Cependant à Casablanca, à Rabat et à Salé, l’administrateur chef des services municipaux a reçu par arrêté viziriel une délégation permanente pour la liquidation et l’ordonnancement des dépenses municipales et l’établissement des titres de perception. Le comptable est le receveur municipal dont les fonctions sont confiées à l’agent local de la Direction générale des finances. Les comptes d'administration du service ordonnateur et les comptes du receveur municipal sont présentés à la Commission qui en délibère, puis arrè-

tés définitivement par le grand vizir.

La x x

Nous allons indiquer les prévisions du budget de l'exercice 1913-1914, mais il importe d’en souligner le caractère hypothétique. Chaque jour, des besoins nouveaux se révélant, les services se créent, se développent et s'étendent. D’autre part les recettes sont incertaines parce que l’ancien Maghzen ne nous a transmis aucune base d’appréciation, parce que les perceptions subissent le contre-coup des progrès ou des ménagements de notre politique, parce qu’enfin elles sont dans une large mesure soumises aux aléas de la récolte. De toutes façons l'administration marocaine nouvelle est trop jeune encore pour que ses prévisions ne risquent pas d’être démenties par les faits. Aussi est-il nécessaire, et c’est ce qui a été fait, de doter largement le chapitre des dépenses imprévues.

L'administration du protectorat s’est vue obligée de modifier ses chiffres en cours d’exercice. Ceux que nous allons donner sont extraits du rapport rédigé par M. Messimy au nom de la Commission du budget. Les évaluations sont faites en pesetas hassani, le change de la peseta hassani sur le franc

étant par hypothèse considéré comme fixé à 130 :