A MA MÈRE

Les grandes transformations qui ont marqué le xixe siècle etqui lui assurent une si grande place dans l’histoire ne se sont pas seulement produites dans les divers champs où s’exerce l'activité de l'individu. Les - collectivités, les associations d'hommes qui s'appellent l'Etat, les Départements, les Communes ne pouvaient rester indifférentes au mouvement qui entraiînait toute une époque. Elles ont voulu prendre leur part des progrès accomplis ou plutôt, pour obéir à la pression qui s’exerçait en tous sens, pour donner satisfaction aux besoins de plus en plus compliqués d’une société civilisée, elles ont dû réaliser de nombreux efforts, étendre de jour en jour le domaine de leurs attributions. C'est sous l'inspiration de ces idées que le pays à été doté d’utiles institutions, que le réseau des chemins et des routes s’est accru dans des proportions inconnues, que dans les plus petites communes des écoles ont été fondées, que partout des hôpitaux ont été créés, que l'hygiène des cités a été si considérablement améliorée.

Ces bienfaits doivent d’avoir été si promptement procurés à un instrument financier qui, dans le courant de ce siècle surtout, est parvenu à un très haut degré de

perfectionnement, nous voulons parler de l'emprunt. Notre intention n’est pas d'étudier dans ce travail les emprunts des personnes morales en général, ce serait la matière de plusieurs volumes: les ouvrages d’ailleurs ne font pas défaut sur cette question. Nous nous appliquerons à porter exclusivement notre attention sur la dette de la Ville de Paris; aussi bien conçoit-on l'intérêt qu'offre une telle étude quand on considère qu’en 1894 la dette de Paris représentait à elle seule un chiffre de 1,873,203,891 francs alors que celle des autres communes de France s'élevait à la somme de 1,423,712,934 francs, que cette dette égale ou même parfois excède celle de certains États tels que: la Belgique, la Hollande, la Suisse, la Grèce.

Nous nous proposons en conséquence, après avoir tracé un court historique de la dette de Paris actuellement amortie, d'examiner les divers emprunts existant à l'heure présente, à quelle législation ils sont soumis, les divers procédés d'émission employés, la forme adoptée pour les titres et les opérations dont ils peuvent être l’objet ; nous rechercherons en dernier lieu si les intérêts de la Ville ne commandent pas et si les principes du droit n’autorisent pas de solliciter d’une conversion un allègement des charges qui pèsent sur les contribuables. è

Mais il importe au préalable de donner une définition de l’emprunt, tel qu'il est pratiqué par les personnes morales administratives et de s'expliquer sur les avantages et les inconvénients qui s’attachent à cette manière d'obtenir des capitaux.

Et d’abord qu’entend-t-on dans cet ordre d'idées, par emprunt ? C’est une opération qui a pour objet de se procurer un capital étranger, généralement considérable, en s’engageant àen payer les intérêts, et quelquefois à le restituer par petites fractions en un temps relativement long, dans un délai allant d'ordinaire de 12à % ans.

L’emprunt est-il un bien ou un mal ? Les avis sont très partagés à cet égard. Certains économistes, tels que Ricardo, J.B.-Say, Mac Culloch, Robert Hamilton, Edgar Quinet, T. N. Bénard, dénoncent l'emprunt comme une source de fléaux, comme une facilité donnée aux gouvernements pour s'engager dans la voie des aventures, particulièrement dans la guerre. Si les peuples avaient l'énergie de surmonter les difficultés au fur et à mesure qu’elles se présentent, ils ne seraient pas exposés à rejeter sur l’avenir les conséquences des fautes du présent.

Ils reculeraient devant les dépenses inconsidérées, s’ils devaient en supporter immédiatement le fardeau.

C’est dans ce sens que s’exprimait M. Gladstone, le 6 mars 1854, lorsqu'il combattit avec une rare éloquence devant la Chambre des Communes, le projet tendant à demander à un emprunt les ressources nécessaires pour entreprendre la guerre de Crimée.

Au regard de ces vives critiques, il convient dopposer l’opinion des économistes qui envisagent l'emprunt comme un bien en lui-même. Nombre d'écrivains au siècle dernier, Berkeley, Pinton, Voltaire, Melon, Condorcet, Necker, affirmaient que l'emprunt ne pouvait

jamais devenir une cause d’embarras. Certains même, allant plus loin, n’hésitaient pas à dire que non seulement l'emprunt ne pouvait en aucun cas appauvrir une nation, mais qu’il devait, au contraire, augmenter sa richesse.

Ces affirmations, aussi exagérées dans un sens que dans l’autre, ne sont pas le fait de la science financière qui doit soigneusement se départir de tout raisonnement conçu à priori.Elle distingue les emprunts en emprunts utiles et emprunts inutiles. Sans doute, quandil n'aura pas d’autre destination que d'être consacré à des dépenses de guerre,on pourra dire,quelque légitime que soit la cause de la guerre,que l’empruntn’a pasconcouru àla prospérité du pays,que les capitaux dépensés ont été employés sans rapporter aucunerichesse au pays. Mais quand les emprunts auront permis d'exécuter des travaux répondant à des besoins réels, il serait injuste de prétendre qu’ils ont été contractés en pure perte. Il est donc impossible de prononcer à l’avance si un emprunt est une bonne ou une mauvaise chose. La réponse variera suivant l'emploi qui aura été donné aux fonds qui en proviennent, les avantages qui en découlent, le degré plus ou moins grand de prospérité du pays.

Il faut reconnaître que les emprunts sont utiles, profitables quand ils consistent en travaux publics dont le résultat est d'apporter de nouvelles richesses, et de produire uue augmentation du bien-être général ; ce caractére apparait également dans les ouvrages qui ont pour objet d'améliorer les conditions d'hygiène des cités ; il se manifeste au plus haut degré dans certaines entre-

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prises qui auront pour effet direct, certain, de créer de nouvelles ressources dans la caisse d’une ville, par exemple en cas de construction de halles et marchés dont les places se louent moyennant des redevances assez élevées. Dans toutes ces hypothèses, l'emprunt est non seulement utile en ce sens qu’il correspond à un avantage pour la ville, mais il est encore productif, c'est-à-dire qu’il en résulte une véritable source de revenus,

‘On s’est demandé s’il n’était pas préférable de s’adresser à l'impôt, et non à l'emprunt, pour obtenir les sommes nécessaires en cas de besoins extraordinaires. M. Gladstone en particulier, avait développé cette théorie en 1854, lorsqu'il disait qu'un peuple qui se trouve aux prises avecdes difficultés, doit avoir le courage de supporter les charges qu’elles entraînent, quec'est dans un supplément d'impôts qu'il fallait chercher les ressources indispensables pour mener à bien la guerre et que l'emprunt ne devait être considéré que comme le dernier moyen à utiliser. Une doctrine semblable fut reproduite avec quelques variantes, lorsque le Conseil municipal de Paris fut appelé en 1879 à délibérer sur un projet. d'emprunt dont plusieurs de ses membres avaient pris l'initiative. Des critiques très violentes furent soulevées par certains orateurs qui vinrent combattre à la tribune ce procédé financier. La principale considération qu'ils invoquaientétait tirée de la crainte d’accabler les générations futures. Car en définitive, l'amortissement des emprunts étant échelonné surune période relativement longue, on arrive à enchainer l’a-

venir du poids des engagements du présent, sans savoir à quelles nécessités l'avenir devra faire face, quels devoirs il aura à assumer. Aussi, tout en reconnaissant l’utilité, voire même l’urgence d’une grande partie destra- . vaux projetés, ils estimaient qu’il était d’une politique plus sage, plus conforme aux véritables intérêts de la Ville, d’épargner pendant un certain nombre d'années les revenus disponibles du budget et de constituer, grâce à ces efforts, le capital permettant d'exécuter les entreprises proposées. Sinon, en émettant un emprunt dont le remboursement ne seraachevé que dans un délai de 40, 50, parfois même 75 ans, on grève indéfiniment l’avenir, on empêche également lesdiminutions d’impôts qui pèsent le plus lourdement sur la population peu aisée, spécialement de l’octroi.

Ces raisonnements renferment sans doute une part notable de vérité, mais est-il téméraire de penser qu’ils sont inspirés par un esprit timoré à l’excès ? Certes, il serait iniquede léguer aux générations futures la charge des dépenses dont le bénéfice appartiendrait uniquement au présent. Mais n'est-il pas équitable que les dites générations participent aux dépenses quiont été faites dans un but de perpétuité en quelque sorte, dont l'utilité, tout au moins, ne sera pas exclusivement réservée à une courte période, mais doit, au contraire s'étendre sur une série indéfinie d'années.

La légitimité d’un emprunt nous paraît difficilement contestable dans ce cas.

À divers point de vue, d’ailleurs, l'impôt n’eût pas permis d'atteindre des résultats aussi importants que

l'emprunt. Lorsque la Ville, pour s’embellir, pour porter l'air et la lumière à travers des quartiers qui en étaient presque entièrement dépourvus, s’est trouvée dans l’obligation d'effectuer de grandes opérations de voirie, lorsqu'il s’est agi, dans un but d'assainissement, de creuser un réseau infini d’égoûts, de dessiner les promenades et les squares qui forment comme la verte parure de la cité, il eût été impossible, à moins d'écraser les contribuables, de prendre dans le produit de Pimpôt, les sommes qu’exigeait l’accomplissement de ces gigantesques opérations. Ainsi que le faisait remarquer Jacques Laffitte : « Le contribuable se plaint, il est prêt à se révolter, quand on lui demande au delà d’une certaine somme d'impôt ». L’impôt, lorsqu'il dépasse un certain taux, devient d’une perception très pénible ; l'emprunt, au contraire, pour un État ou une ville jouissant d’un bon crédit, est d’une réalisation aisée, les capitalistes étant toujours disposés à offrir, moyennant rémunération, les capitaux qui sont réclamés. L’impôt frappe les plus pauvres, il prend l'argent où iln’est pas parfois, l'emprunt ne recueille les capitaux que là où ils sont. Cette supériorité de l'emprunt ne signifie pasnéanmoins que cette combinaison ne présente aucun risque et qu'il ne convient pas de se défier précisément des facilités qu’elle offre.

L'aggravation de l'impôt dans un État, ou dans une commune provoque un ralentissement de la production et une hausse du prix des choses nécessaires à la vie. L’emprunt ne s’adresse pas seulement aux capitalistes habitant la ville ou l’État emprunteur, il absorbe encore

les fonds étrangers, attirés par la sécurité et l'avantage du placement ; par suite la brèche faite au capital circulant d’un pays est moins forte et la diminution de la production est insensible. D’un autre côté, lorsque l'impôt subit une majoration pendant un certain nombre d'années, de facon à laisser des excédents destinés à l'exécution d’une entreprise, les contribuables éprouvent une gêne qui leur paraît d'autant plus dure qu’elle ne leur paraît compensée par aucun bénéfice immédiat. Dans l'emprunt, ceux qui en paient l’annuité retirent d'ordinaire, sous quelque forme que ce soit, un profit desouvrages qu'il a servi à effectuer.A cesd ivers points de vue, l'emprunt constitue un procédé d’une application plus commode parcequ'il évite les mécontentements, les agitations qui se font jour lorsque les impôts deviennent excessifs et que des mesures plus sévères sont ordonnées pour en assurer le recouvrement.

Il convient encore, pour approfondir le sujet, de signaler la raison suivante parmi celles qui font préferer l'emprunt à l'impôt; c’est que l’emprunt fournit le moyen de disposer de suite de sommes importantes ; lorsque surgit un désastre public, une calamité, il permet de parer rapidement aux besoins les plus urgents et les plus onéreux ; le cas s’est présenté pour la Ville de Paris, lors de l'occupation des alliés en 1815 et du malheureux siège de 1870-71. Une somme considérable devient-elle subitement nécessaire, l'emprunt saura découvrir des ressources mieux qu’un impôt extraordinaire.

Toutefois, nous l'avons fait pressentir plus haut,

Vemprunt n’est pas un instrument absolument sans défaut.

I. Un de ses inconvénients a déjà été signalé, à savoir qu’il engage l’avenir. Ce caractère lui a cependant été très sérieusement contesté par M. I. Péreire, d’après lequel « les dépenses des emprunts ne sont payées qu'avec les capitaux existant actuellement dans la société et non avec qui ne sont pas encore formés. » Il distinguait les capitaux employés et ceux affectés au fonctionnement du service des intérêts et de l’amortissement. Les premiers représentent une dépense qui retombe sur les générations présentes ; quant aux autres, ils ne sont pas dépensés, mais déplacés, puisqu'ils passent des mains des contribuables dans celles des capitalistes qui ont prêté leurs deniers, il ne s’ensuit, en conséquence, aucun préjudice pour personne.

Ce raisonnement, absolument inexact à l’égard des emprunts de l'Etat, est encore plus critiquable lorsqu'il s’agit des emprunts des communes. En admettant que le service des intérêts et de l’amortissement n'’entraine qu'un simple déplacement de la fortune publique, il n’est pas démontré que ce déplacement ne cause pas un trouble grave dans la composition de cette fortune. En effet, leséconomies qu’il sera indispensable de prélever pour payer les intérêts et l’amortissement,alimentaient la production ; en les enlevant de la bourse des contribuables pour lesremettre aux capitalistes, on les détourne de l'emploi utile qu’elles auraient pu recevoir. Peut-être.lancées dans le courant fécondant de la circulation, auraient-elles contribué à l’augmentation de la ri-

chesse publique, tandis qu'entre les mains des capitalistes, elles seront consacrées à l'acquisition d’autres valeurs,sans donner aucune impulsion à la production.

II. Pour parvenir à rembourser un emprunt et à en acquitter les intérêts, il est indispensable de lever un impôt correspondant, et alors toutes les observations opposées à cette ressource sé reproduisent. L'emprunt exigeant un certain nombre de prestations périodiques, ce n’est que par des revenues pourvus de ce caractère qu’il peut y être satisfait, c’est-à-dire, en réalité par un impôt, qui forme la principale source des revenus des

tats et des villes. Mais ce vice peut être sensiblement corrigé. D'abord, nous l'avons vu, certains emprunts produisent par eux-mêmes les fonds nécessaires pour en opérer l'amortissement. D'autre part, il importe de remarquer que bien souvent, et le fait s’est vérifié d’une manière frappante pour Paris en particulier, l'emprunt amène une ère de prospérité générale ; toutes les branches de l’industrie et du commerce s’animent activement ; et dans cette situation les impôts se percoivent d'autant plus facilement que l’aisance est plus étendue,

III On a reproché à l’emprunt d'entraîner une trop grande extension du capital fixe au préjudice du capital circulant. Il empêche les capitaux de concourir à la production, et par là, de se reproduire sous forme de nouvelles richesses, il s'emploie dans des œuvres qui ne sont que rarement productives. Le capital se trouve ainsi immobilisé en quelque sorte, sans qu’il en résulte aucun profit pour la société.

À cela, on peut répondre que si l'argumentation est juste, quand on raisonne sur l’ensemble d’un pays, le danger est beaucoup moins à redouter si l’on envisage la dette d’une commune, fût-ce celle d’une ville telle que Paris, dont la dette, si importante soit-elle ne représente que le quinzième de celle de l’état.

IV° On a enfin accusé l’emprunt de provoquer des crises, d’une façon tout au moins indirecte. En effet, prétend-t-on, le produit en est généralement destiné à remplir un programme très étendu de travaux, car on tient à faire grand, l'exécution doit avoir lieu dans un assez court espace de temps. Or, il suffit que plusieurs entreprises soient simultanément commencées dans un même endroit pour qu'aussitôt affluent des milliers d'ouvriers éblouis par la perspective, souvent illusoire, de brillants salaires ; la population augmente, faisant monter le prix des matériaux et des denrées. Les travaux sont-ils achevés, toute cette population qui primitivement comptait revenir à son point de départ, a presque toujours perdu tout esprit de retour. Un grand nombre de ces malheureux trouve difficilement à s'occuper tombe inévitablement dans la misère et par suite à la charge de l'assistance publique.

Les faits de cette nature ont été à trop de reprises constatés et mis en lumière dans des documents officiels pour qu’il soit possible de mettre en doute leur existence. Mais l’expérience acquise n'a pas été inutile ; depuis quelques années, la pratique suivie par la Ville ne donne plus prise à ce grief. Elle a soin de répartir l'exécution de ses grands travaux sur une période rela-

tivement longue, de sorte que les défauts énumérés ci-dessus sont considérablement atténués. Les travaux ne se réalisant plus d’un coup et n’absorbant plus aussi rapidement les millions, séduisent moins les travailleurs de la province et de l'étranger.

En résumé, les considérations qui précédent témoignent en faveur, sinon de la nécessité, tout au moins de l’utilité pour une ville de recourir à l’emprunt. Le souci d’embellir une cité à qui ses agréments ont toujours valu l’admiration des étrangers, le devoir de la doter d'institutions de bienfaisance jet d'enseignement, de développer des organes insuffisamment outillésont rendu indispensable l'appel à ce procédé financier. Voltaire semblait le sentir, quand, en 1749, ilécrivait : ‘On peut en moins de dix ans faire de Paris la merveille du monde. Une pareille entreprise ferait la gloire de la nation, un honneur immortel au corps de ville, attirerait les étrangérs des bouts de l'Europe, enrichirait l'État bien loin de l’appauvrir, etc. » Ce n’est pas là d’ailleurs un phénomène spécial à Paris. La plupart des villes importantes de France et de l’étranger ont fait usage du même moyen pour se procurer les ressources qui leur ont permis d’organiser leurs services d’une manière plus conforme aux progrès de la science et plus en harmonie avec le mouvement des idées modernes.

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