LA CHAMBRE DES DÉPUTÉS

La Chambre des députés est conçue dans notre con* slitution comme la représentation directe du suffrage universel. Pour la nommer, tout citoyen par son bulletin de vote a une part égale d'influence, il Texerce immédiatement et par lui-même, et il est mis à même de Texercer souvent puisque la Chambre se renouvelant à des intervalles assez rapprochés, le député se trouve contraint de rester en communication étroite avec ses électeurs. Ce sont ces idées qu'on exprime en disant qu'elle est la Chambre populaire, destinée à reproduire les courants d'opinion qui traversent les masses électorales, à refléter tous les éléments de la démocratie jusqu'aux plus mobiles ou aux plus ardents, et surtout à manifester et réaliser la puissance du nombre.

Pour les théoriciens absolus de l'école des J.-J. Rousseau ou des Robespierre et d'après leur langage même, une chambre ainsi formée a charge de recueillir sur tous les points du territoire, pour l'exprimer en toutes choses, cette résultante des volontés individuelles qu'ils appellent la volonté nationale. Leur idéal est donc

qu'elle fasse ou mène tout à elle seule, législation et gouvernement. Et s'ils rencontrent dans une constitution d'aulres pouvoirs qui Tavoisinent, le moins qu'ils puissent exiger au nom des principes, c'est qu'en toute occasion, petite ou grande, ces inutiles voisins plient devant elle, sinon sans discussion du moins sans résistance.

Pour ceux qui reconnaissent aussi qu'une nation, faisant elle-même sa destinée, doit en rester maîtresse et n'abdiquer jamais sa volonté, mais qui doutent qu'il existe dans aucun pays, sur chaque question intérieure ou extérieure, une volonté nationale toujours nette et toujours présente qu'il suffise de munir de porte-voix ou de commis ; pour ceux qui croient au contraire que cette volonté, souvent d'abord incertaine ou confuse, ne so dégage que peu à peu du grand travail commun d'examen qui accompagne des débats de presse et de tribune largement ouverts et au grand jour, pour ceuxlà une constitution est d'autant meilleure qu'elle assure les meilleurs moyens de faire surgir, mûrir et triompher l'opinion, disons mieux la raison publique. L'expérience et l'histoire qu'ils ne dédaignent pas de consulter à côté de la logique pure leur enseignent qu'il y a péril pour la raison et pour la liberté à concentrer toute la puissance souveraine dans les mêmes mains, que « tout impose la nécessité d'opposer une digue puissante à l'impétuosité du Corps législatif, qu'il ne peut y avoir de Constitution stable là où n'existe qu'une Assemblée unique (1)». Aussi ne sauraient-ils admettre

(1) Paroles de Boissy-d^Anglas d'autant plus caractéristiques qu'elles étaient prononcées officiellement dans les derniers mois de

que la Chambre des députés soit à elle seule toute la Constitution. Elle n'en est qu'un organe nécessaire et essentiel, et ce n'est point rabaisser son rôle que de lui proposer comme exemple un rôle voisin de celui que l'effort patient et réfléchi de la raison anglaise est venu assigner à la Chambre des communes. Nous ne saurions dire même un rôle égal en présence d'un Sénat établi avec une force et pour une action plus grandes que la Chambre des lords.

Il faut reconnaître qu'il appartient à la Chambre populaire, d'exercer l'influence active sur le mouvement de la législation et la conduite du gouvernement, qu'il lui convient de préférence de traduire en projets de loi tous les désirs de réforme, sans cesse invoqués dans un grand pays, comme aussi de porter au pouvoir les ministères investis de sa conflance, qui répondront à sa pensée, et qu'elle devra savoir soutenir ou renverser. A elle de refléter l'opinion agissante dans ses aspirations profondes, comme dans ses inquiétudes mobiles et passionnées.

Mais dans l'accomplissement de sa mission, elle doit compter avec d'autres pouvoirs, principalement avec une seconde Chambre, dotée d'attributions presque semblables, et à qui l'esprit politique et de sages traditions bien plus que la loi doivent inspirer le sentiment d'un rôle distinct. On sait que les auteurs de la ConsliluUon de l'an III, en établissant les deux Conseils du Directoire, avaient dit du Conseil des Cinq Cents « qu'il devait être l'Imagination de la République, que le Con-

la Convention. (Rapport du 5 messidor an III, sur le projet de constittttion.)

seil des Anciens en devait être la Raison. » La part de rimagination est à faire aussi sans doute dans celte brillante antithèse. La Raison a droit partout d'être entendue. Elle exerce son empire et trouve ses organes dans les deux Assemblées. La pensée de Boissy-d'Anglas était à coup sûr exagérée dans la forme, conrnie la Constitution de l'an lU l'avait exagérée dans l'application.

I Elle avait ceci de vrai pourtant que la Chambre haute

I à cêté de la Chambre populaire est conçue moins pour servir de moteur que pour servir de modérateur, et

^ qu'elle a charge principale de rechercher dans la délibération des lois, dans la discussion des actes de gou-

, vernement, ce qu'acceptera la raison publique plutôt que ce qui semble réclamé par les inquiétudes ou les engouements du jour.

j Si elle croit l'opinion incertaine, ou s'il lui semble que des mesures prises, des lois projetées, sont l'effet d'entraînements passagers, sur lesquels l'opinion mal éclairée pourrait revenir, elle est dans son droit comme dans son rôle en donnant des conseils, en demandant des concessions, même en imposant son veto.

Et qu'on ne parle point de conflits permanents! Alors même que des dissentiments s'élèvent parfois il en est bien qu'une transaction apaise aussitôt. La transaction, sage contrat dans la vie civile, est, pour qui songe à la gravité des litiges, et aux difficultés d'arbitrage supérieur, un acte plus sage et plus précieux encore dans la vie poUtique.

Si le dissentiment persiste, ce qui suppose l'opinion publique au moins partagée, n'est-il pas simple

d'attendre aux prochaiaes élections générales que le pays, mieux éclairé par tous ces dét>ats mêmes, décide en connaissance de cause et plus nettement? Il n'y aura pas le plus souvent péril en la demeure.

Et s'il s'agit de dissentiments extrêmes, inconciliables, pressants, la dissolution de la Chambre des députés se présente alors, non comme une pénitence à elle imposée mais comme le mode le moins pompeux et le plus sincère d'appel au pays, à qui seul appartient le dernier mot, qui sait alors sur quoi il prononce et dont il sera toujours prudent d'écouter la sentence.

Tel est l'esprit dans lequel notre Constitution aconçu la Chambre des Députés. Il lui assure en fin de compte un rdle prépondérant sans lui donner l'omnipotence. Il répond au système qui domine la plupart des Constitutions modernes, à celui que les publicistes ou les hommes d'État les plus accrédités dans la science politique ont vanté comme le plus sage quand il est sainement pratiqué.

Ainsi conçue, comment la Chambre populaire a-t-elle été organisée?

il est à remarquer combien nos lois constitutionnelles sont laconiques sur l'organisation de la Chambre des Députés. Elles se bornent à dire c qu'elle est nommée par le suffrage universel dans les conditions déterminées par la loi électorale » (1), tandis qu'en 4848 on avait précisé avec soin dans ta Constitution même les principales règles d'exercice du suffrage universel.

Quelles qu'aient pu être les causes de cette rédaction

(I) Article 1*' de la loi relative à rorgauisation des pouvoirs publics. -

si concise, il est certain qu'il serait possible, en dehors d'une révision coDStitulionnelIe, de modifier, de gêner même l'exercice du suffrage universel, sans subir .les \ embarras qu'éprouva la Législative quand elle voulut 1 le restreindre dans la loi du 31 mai 1850, et ne put rien imaginer de mieux que des conditions sévères de domicile, sous peine de violer la Constitution. Et c'est ainsi qu'on a déjà pu augmenter le nombre des députés de France et d'Algérie, en attribuer même à des colonies qui en étaient dépourvues, sans recourir à une révision qui serait nécessaire pour augmenter le nombre des sénateurs.

II suit de là que la loi électorale organique, celle du 30 novembre 1875, est une loi de grande importance, et rappeler les principes qui la dominent c'est encore exposer l'esprit de la Constitution.

On sait qu'elle accorde un député à chaque arrondissement, quelle que soit sa population, ou même davantage aux arrondissements où est dépassé le chiffre de cent mille habitants. Son application donne 557 députés aujourd'hui.

Sont électeurs tous les Français âgés de vingt-un ans, non déchus des droits politiques, et ayant au moins six mois de résidence dans la commune où ils votent. Il n'y a suspension du droit que pour les militaires de tous grades, qui sont en activité de service. C'est donc la reconnaissance la plus large du droit de suffrage et, dans cette voie, aucun pays n'est encore allé plus loin que la France.

Très-large aussi est le choix des électeurs. Car chacun d'eux devient éligible, quand il a atteint l'âge de

vingt-cinq ans. Le principe comporte pourtant quelques restrictions dues à des règles d'iaéligibilité ou d'in* compatibilité. Sans entrer dans le détail, disons seulement que tous les militaires et marins faisant partie du service actif sont inéligibles à la Chambre des Députés,ct qu'en général toutes les fonctions publiques rétribuées, à Texception de quelques hautes fonctions inamovibles, sont incompatibles avec le mandat de député. Le fonctionnaire ne doit venir dans la Chambre ni contrôler ni soutenir le Gouvernement dont il relève, pas plus que le député ne doit s'attacher à lui par Facceptaliou d'une fonction publique. Les deux rôles sont regardés comme inconciliables, il faut opter.

En dehors de ces règles qui confèrent si libéralement les droits politiques, et dont Tesprit évident est d'entretenir dans toutes les classes de la société la préoccupation des affaires publiques, notre loi d'élection renferme d'autres dispositions fondamentales. Elle établit le vote secret, portant sur un seul nom par arrondissement ou circonscription. Elle prescrit le renouvellement intégral de la Chambre tous les quatre ans. Elle condamne le mandat impératif.

Le scrutin secret au moyen du bulletin remis par chaque citoyen dans l'urne électorale, est admis depuis longtemps dans nos mœurs publiques, comme le mode de votation le plus digne et le plus sûr. Et sans doute il soulèvera d'autant moins d'objections que la lecture et l'écriture se répandront davantage.

Mais le scrutin uninominal d arrondissement doit-il être préféré au scrutin de liste départemental, c'est là un point que notre droit olcotoral n'a pas jusqu'à

présent fixé par des règles constantes et sur lequel il lui sera demandé de varier encore. L'Assemblée qui a consacré en 1875 le scinitin d'arrondissement ne Ta pas établi à une grande majorité (357 contre 326) et on n'a pas oublié que cette majorité n'était pas formée en général des mêmes hommes qui avaient voulu ou accepté la République.

Longtemps encore on opposera au scrutin d'arrondissement, entre autres griefs, qu'il a paru lié au système de la candidature officielle du second Empire, qu'il peut rendre plus aisée la corruption d'électeurs faciles à la tentation des appâts grossiers, qu'il amoindrit l'indépendance ou la hauteur d'esprit d'une Assern* blée en asservissant les députés à des exigences individuelles ou locales, et qu'en faisant d'eux moins les députés de la France que les chargés d'affaires d'un arrondissement, il se prête peu à la formation de grands partis d'opposition ou de gouvernement.

On ne peut nier qu'il n'y ait une part sérieuse de vérité dans ces objections. Mais le scrutin rival se verra reprocher à son tour qu'il n'est pas bien certain qu'il ne puisse, lui aussi, servir d'instrument à des candidatures officielles, même à des façons de plébiscite, que plus d'une fois il fera dépendre le vote d'une liste entière du seul nom d'un « candidat remorqueur », que sa tendance sera toujours de rendre maîtres de l'élection des comités anonymes qui fabriqueront les listes et ne les couvriront pas nécessaii^ement des noms les meilleurs; bref, qu'une plus grande indépendance ne sera souvent conquise sur la masse des vrais commettants, les électeurs qui votent la liste,

que pour être enchaînée au proQt de ceux, moins nombreux mais plus exigeants, qui l'auront dressée.

A travers ce cliquetis d'arguments il nous semble difficilede saisir l'importance extrême atlacbé3 au mode de scrutin, si on veut bien y voir autre chose qu'une simple machine politique destinée à se prêter sans cesse à Fintérét des partis vainqueurs, et condamnée à changer avec eux. L'expérience que nous aimerions à prendre comme le guide le plus sûr est-elle si décisive dans un sens ou dans l'autre? Nous avons vu en France le même scrutin de liste donner dans une même année et à de courts intervalles, en 18i8, deux Assemblées aussi différentes d'esprit que la Constituante et la Législative. C'est du scrutin de liste qu'était sortie l'Assemblée plutôt monarchique de 4871, et le scrutin d'arrondissement qu'elle préférait adonné les Chambres républicaines de 1876, 1877 et 1881. L'Angleterre, qui n'a point varié, n'a pas semblé souffrir pour sa Chambre des Communes d'un mode semblable à notre scrutin d'arrondissement. Faut-il donc rejeter sur le mode de scrutin des inconvénients qui tiennent surtout en France au défaut d'organisation simple et puissante des partis, aux variations et aux défaillances deTcsprit public? Il ne suffirait guère plus de changer sans cesse le système de votation pour les faire disparaître, qu'à l'homme qui souffre de la fièvre de se retourner dans son lit pour en guérir.

Parmi les raisons qui ont été données en 1875 pour le scrutin d'arrondissement, il en est une développée avec force par M. Dufaure, et dont il est impossible de n'être point frappé; car elle touche au fond même du

suffrage universel, et vise à faire tenir compte avant tout du droit et de la capacité de la masse des électeurs. « Sur les dix millions d'électeurs français, disait M. Dufaure, il y a des millions d'hommes qui, peu éclairés, asservis à un travail incessant^ n*ont qu'une compréhension insuffisante des intérêts généraux et particuliers du pays. Vous voudriez leur imposer l'obligation de voter pour cinq, six, dix candidats venus de tous les coins du déparlement et dont ils n'ont parfois jamais entendu prononcer le nom... Comment leur choix pourra-t-il être éclairé, libre, sincère? »

Avec un suffrage restreint, ou un suffrage à deux degrés, lorsque les députés sont choisis par des électeurs moins nombreux, ayant plus de lumières ou de loisirs, on comprend mieux le vote par liste. Il y a moyen pour les uns de se renseigner sur l'ensemble des candidats, comme pour les autres de se faire connaître du collège électoral. Avec le suffrage universel en est-il de même pour la plupart des électeurs du département, et n'est-il pas de l'essence du régime représentatif que l'électeur puisse au moins être présumé s'être fait quelque opinion de son député? Aussi reste-til douteux que le scrutin de liste doive être considéré comme le mode naturel et logique réclamé par la dé* mocratie, et il serait bien de savoir si ses partisans, quand ils se disent les amis les plus sincères du suffrage universel, veulent le lui adjoindre comme un corollaire ou un correctif (1).

(1) On a souvent dit que le scrutin de liste était commandé en France par les traditions républicaines^ Nous n'en connaissons qu^un exemple certain, celui de la Constitution de 1848, car si les Constituantes de 1848 et de 1871 ont été élues au scrutin de liste, c'est en vertu de dé-

' Notre Gbambre des députés se renouvelle intégralement tous les quatre ans. C'est le système le plus simple et qui semble le meilleur pour une Chambre populaire. Puisqu'elle est destinée à découvrir et à traduire les grands mouvements d'opinion qui se produisent dans le pays, il vaut mieux, pour les faire connaître avec exactitude et dans leur entier, recourir à des élections plénières qu'à des élections partielles. Comment d'ailleurs obtenir autrement, à la suite d'une dissolution, une consultation générale, parfois nécessaire, du suffrage universel? Il est bien encore que ces élections n'aient lieu, ni à de trop grands inten^alles pour que la Chambre ne cesse de s'appuyer sur le pays, ni à des époques si rapprochées que le temps manque pour asseoir une politique suivie tirant les conséquences des élections dernières. L'intervalle de quatre ans a été choisi pour répondre à ce double besoin. L'exemple de ' l'Angleterre nous montre le môme système bien appliqué, sauf le délai, et il n'y a point là d'objection, puisque la Chambre des communes élue pour sept ans est le plus souvent dissoute avant ce terme et appelée à redemander plus tôt, comme la nôtre, ses inspirations et sa force au corps électoral.

Mais non des mandats impératifs! Notre loi les déclare « nuls et de nul effet ». Elle voit dans le député le fondé de pouvoirs désigné par ses concitoyens pour

crets dictatoriaux imposés sans discussion publique par des gouvernemeots proTisoires. Il ne serait pas exact d'inroquer les constitutions de 1191, ou de Tan III. Si le suffrage universel s'y trouvait presque établi, ce n*était que pour s'exercer par le vote à deux degrés. Les assemblées primaires n'avaieat qu'à choisir les électeurs du premier degré et par canton, non par département ni par district.

les représenter librement dans les affaires du pays, et non le commis chargé sur toutes choses de prendre et de transmettre des mots d'ordre. C'est aux électeurs de choisir un homme dont ils se louent et s'honorent, comme au député de savoir conquérir et conserver leur confiance qui fait sa force. Tout autre système ne fait qu'avilir le député sans donner plus de garanties aux intérêts des électeurs, tandis qu'il peut y avoir honneur pour tous dans le système représentatif. Ce n'est pas à dire d'ailleurs ni que les électeurs ne doivent se préoccuper des idées peliiiques du candidat, de son programme aussi bien que de son caractère, ni que le député ne doive chercher, dans le cours de la législature, à pressentir ou à prévenir leur jugement, en expliquant ses actes ou ses votes. Tout ce qui doit entretenir et fortifier leur confiance mutuelle est dans le vœu de la loi. Mais elle se refuse à assurer l'exécution forcée d'un mandat politique. Si la soumission au mandat impératif, sous une forme quelconque, n'a point é.é jugée, dans la vérification des pouvoirs, une manœuvre d'élection suffisante pour la faire annuler, la loi en dégage le député, et laisse à sa conscience le soin d'apprécier, quand il a déjà manqué à la loi, s'il doit k l'occasion plutôt manquer à ses convictions ou à ses promesses.

En résumé, faut-il voir pour la France une organisation sage et durable de la Chambre des députés? On peut le croire, à la condition de ne point exagérer son rôle, ni sa puissance au détriment des autres pouvoirs. Tant qu'il n'existera point de grands partis fortement constitués et une presse dans son ensemble plus se-

rieuse et plus digne, des élections libres ne pourront donner qu'une Assemblée où se refléteront les défauts autant que les qualités de la démocratie, et qui devra se ressentir dans sa composition, dans son esprit de rinconsistance et de la crédulité des masses populaires. S'il y avait à formuler des critiques ou des craintes, elles se rapporteraient donc moins aux points secondaires de notre loi organique qu'à l'institution même du suffrage universel qui sert de base électorale. Mais ici même la question parait tranchée. L'Assemblée de 1871, quoique peu prévenue en sa faveur, n'a pas cru pouvoir y porter atteinte ni par l'exigence de deux degrés de votes ni par une limite d'âge reculée à vingt-cinq ans. Quelque idée qu'on se fasse du point de savoir si le sufllrage est par essence un droit ou une fonction^ universelte, il a du moins ce triple avantage de supprimer, dans un pays jaloux d'égalité, l'arbitraire inévitable des catégories, de donner à tous le sentiment d'un intérêt et d'une responsabilité directs dans la marche des affaires publiques, et d'insinuer aux classes, plus souvent agitées et mécontentes, qu'un bulletin de vote vaut autant et mieux qu'un fusil. Peut-être à son aurore, en 1848, et pour don de joyeux avènement, n'a-t-il pas bien prouvé qu'il devait détourner l'émeute. La France qui, à cette date et par un brusque changement de régime, l'a reçu dans ses veines, doit savoir vivre et se développer avec lui.