LE SENAT

Par un contraste frappant avec la Chambre des députés, l'organisation tout entière du Sénat se trouve régie par une loi constitutionnelle, et ne pourrait être modifiée qu'en suivant la procédure de révision.

Il suffisait, instruit par l'histoire, de se rappeler combien de gens parmi nous sont prompts à s'éprendre des raisonnements faciles qui procèdent des idées d'unité et d'égalité pour pressentir qu'une seconde Chambre^ une Chambre haute, serait souvent battue par le flot des doctrines radicales. On l'a voulu construire à la manière des digues, plus fortement.

Il faut se souvenir du reste que si l'existence d'un Sénat a été de tout temps regardée comme essentielle parla très-grande majorité de l'Assemblée de 1871, il s'est élevé dans son sein de graves difficultés sur le mode de rétablir. Pour beaucoup, sa formation n'îétait pas moins que ses attributions un point fondamental. C'est le Sénat qui, dans notre régime tout fait de concessions réciproques^, semble avoir été la principale clause de transaction. Et il est à croire qu'il n'y aurait pas eu de constitution républicaine sans une entente

finale pour arriver à Torganiser de toutes pièces dans la Constitution. C'est là ce que démontre Thistoire de ce Sénat qu'il faut ici reprendre, histoire encore si récente qull ne serait ni juste ni sage d'oublier.

M. Thiers avait, tout le premier, recommandé l'établissement d'une seconde Chambre comme organe nécessaire de la République, qu'il avaitproposéde reconnaître et de consolider. Les projets de loi déposés par son gouvernement le 19 mai 1873 comprenaient un Sénat, qui devait avoir les mêmes racines que la Chambre des députés, et comme elle être élu tout entier par le suffrage universel direct. La principale différence entre les deux Assemblées eût consisté dans des conditions toutes particulières d'éligibilité pour le Sénat. L'idée du projet était que les sénateurs fussent choisis parmi les hommes ayant rempli de hauts emplois, de hautes fonctions publiques dans la magistrature, le clergé, l'armée, l'administration, etc., c'est-à-dire parmi ceux qu'on était en droit de considérer, au point de vue de la culture intellectuelle et de l'expérience des affaires bien plus même que de la fortune, comme l'élite de la nation.

Tel n'était plus, après le 24 mai, le projet du gouvernement du maréchal cherchant à organiser le Septennat. La seconde Chambre devait s'appeler grand Conseil, et se composer : 1^ d'un petit nombre de membres de droit comme sous le second Empire; 2o d'une fraction pouvant égaler la moitié de ses membres (150), désignés à vie par le Président en conseil des ministres, et pris dans dos catégories d'éligibles assez voisines de celles du projet Dufaure ; 3» d'une autre fraction con-

sidérable nommée par un collège électoral composé aussi de catégories, et formant comme un collège de notables où seraient entrés les principaux fonctionnaires du département dans tous les ordres, avec un contingent égal d'élecleurs pris parmi les plus imposés.

C'est ce projet que la commission des Trente devait reproduire en grande partie pour le présenter à l'Assemblée, en remplaçant toutefois le terme de Grand Conseil par celui de Sénat.

11 n'est pas besoin de recourir aux exposés des motifs jointsàces projets pour saisir leur esprit différent, où se reflétait si bien l'opposition des groupes de gauche et des groupes de droite sur la manière de concevoir le Sénat. Du côté gauche, on ne voulait entendre parler que d'un Sénat tout électif, et non pas élu par des notables, mais bien, directement ou indirectement/par l'ensemble des citoyens. Toute autre idée était jugée incompatible avec les principes républicains, et dangereuse pour Tavenir de la République. Et jusque dans le sein du centre gauche on eût trouvé des partisans du suffrage universel direct.

A droite, on ne voulait à aucun prix d'un Sénat élu par le suffrage universel, car on le considérait avant tout comme devant être un correctif de la puissance du nombre. On désirait un corps d'électeurs groupan ce qu'on regardait comme le meilleur des forces conservatrices. Et même par préoccupation soit de traditions, soit d'espérances monarchiques, on tenait à faire nommer une forte partie du Sénat par le maréchal lui-même.

L'accord était difficile entre les deux thèses, et comme aucune transaction n'avait été réglée d'avance

avant Tbeure de la discussion publique, il se produisit tout d'abord des confusions de scrutin qui ébranlèrent un moment Tédifice constitutionnel si pénible à construire. Chacun sait qu'à la séance du 11 février 1875, une majorité se rencontra pour adopter Télection du Sénat par le suffrage universel direct, alors que beau* coup de votants^ membres de la gauche, n'avaient voulu affirmer que leur résolution de s'opposer à tout autre système qu'un système électif.

A la suite d'un désarroi général, conséquence de ce vote, Torganisation du Sénat faillit être abandonnée, et avec elle tout le travail de la Constitution, déjà favorisé pourtant par Tadopiion de la forme républicaine à la fin de janvier. Mais des pourparlers se rouvrirent, de nouveaux projets furent présentés dans l'Assemblée, dans des réunions extra-parlementaires, comme essais de conciliation. Et ce fut sur l'un d'eux, le contre-projet Wallon, mais en transigeant encore sur cette première transaction, que fut enfin édifié un projet de Sénat maintenu contre tous les assauts, et ils furent nombreux, par les membres de la Gauche et du Centre Droit, qui par patriotisme s'y étaient ralliés. Au moins fut-il, grâce à eux, voté à une grande majorité: 448 voix contre 210.

Ce contre-projet, tel que l'avait d'abord conçu M. Wallon, ne différait que sur quelques points, d'ailleurs importants, de celui qui fut soumis à l'Assemblée et voté par elle. Il maintenait notamment au président de la République la nomination des 75 sénateurs inamovibles. Mais la Gauche, qu'on avait cru satisfaire en remettant à une véritable élection le choix de tous les

autres sénateurs, laissa entendre qu'elle n'accepterait jamais de nominations faites par le maréchal, et s'éleva même contre les inamovibles. Le maréchal n'hésita plus alors à renoncer au droit de désigner lui-même un quart des sénateurs, et cette nomination fut remise à l'Assemblée. La Gauche à son tour dut consentir, comme dernier compromis, au maintien de sénateurs à vie. Désormais tout obstacle était levé, et le parti républicain ne devait pas se repentir de ce dernier sacrifice si politique, puisque bientôt après, à la suite de scrutins restés célèbres, il allait conquérir les trois quarts des sièges inamovibles du Sénat.

Il reste peu de choses à dire pour achever de préciser la composition de la Chambre haute. Elle comprend 300 membres dont un quart, les inamovibles, doivent être maintenant, en cas de vacances, remplacés par le Sénat lui-même. Les 22S autres sont élus au scrutin de liste par les départements (1). La loi constitutionnelle a déterminé le nombre des sénateurs attribué à chacun d'eux : il ne dépasse jamais 5, et n'atteint ce chiffre que pour les départements les plus peuplés, la Seine et le Nord; il est de 2 [seulement pour la plupart des départements français ; il est réduit à 1 pour Belfort, pour chaque département de l'Algérie, pour chacune des colonies désignées (2). Cette répartition ne pourrait être changée que par une révision.

La loi constitutionnelle a aussi posé les bases du collège électoral qui nomme les sénateurs de département. Il repose sur cette idée simple que ces séna-

(1) Loi relative à Torganisation du Sénat. Art. 1 et 7.

(2) Art. 2.

leurs doivent sortir du choix de tous les corps électifs institués dans le déparlement par le suffrage universel (i)' U comprend donc les députés, les conseillers généraux et d'arrondissement, mais non pourtant tous les conseillers municipaux dont la réunion dans le collège électoral n'aurait conduit qu'à le rendre beaucoup trop nombreux, sans le faire plus éclairé. Les Conseils municipaux n'y sont représentés que par un délégué de leur choix, qui sera le plus souvent le maire, ou celui dont la situation dans la commune est voisine ou rivale de celle du maire, c'est-à-dire par l'un des principaux habitants (2). Chacune des communes de France, envisagée dans sa personnalité distincte, est appelée ainsi à donner également sa voix dans l'élection sénatoriale.

Tous CCS électeurs doivent se réunir au chef-lieu du département pour nommer les sénateurs au scrutin de liste, et la loi organique du 2 août 1875 qui règle les points secondaires, a pris soin d'établir des facilités plus grandes de réunion publique pour permettre, jusqu'à l'heure du vote, aux candidats de s'expliquer, aux électeurs de s'entendre.

Nul ne peut ôlre nommé sénateur s'il n'a quarante ans (3). Mais sauf cette condition plus sévère, exigée par la Constitution et dont le sens s'explique de luimême, les inéligibilités et incompatibilités sont réglées pour le Sénat moins strictement que pour la Chambre des

(1) Art. 4.

(2) On se rappellera seulement que pour Paris, outre un délégué du Conseil municipal, tous les conseillers municipaux sont électeurs sénatoriaux comme membres du Conseil général de la Seine.

(3) Art. 3.

députés. Les militaires en activité de service ne sont pas inéligibles, parce qu'on ne veut pas que les deux Chambres à la fois soient privées de leurs lumières sur les questions qui intéressent Tarmée ; et le principe est qu'aucune fonction publique, sauf des exceptions peu nombreuses, n'est incompatible avec la qualité de sénateur. La raison de celte différence doit être cherchée dans l'idée première, qui avait inspiré le projet Dufaure, de ne composer le Sénat que de citoyens ayant passé par les fonctions publiques. On avait renoncé à cette conception et même on paraissait adopter le système tout contraire, quand M. Dufaure, toujours préoccupé de mieux marquer le rôle diflTérent des deux Chambres, obtint sur ses instances le rejet de toute règle d'incompatibilité pour le Sénat. « Admettez les fonctionnaires au Sénat, disait-il, introduisez dans ses délibérations leur expérience, leurs longues études, leur connaissance des affaires. La Chambre des députés, elle, arrivera avec toute l'ardeur de la jeunesse. Elle aura ses idées nouvelles, hardies, ses rêves quelquefois, qu'elle introduira dans les délibérations... Elle subira un contrôle salutaire dans la longue expérience de ceux que vous appellerez au Sénat. » Ce n'est point là, du reste, une règle constitutionnelle; elle n'a été introduite qu'après coup dans la loi organique.

Il est une autre règle non moins importante, et celleci constitutionnelle, c'est que les sénateurs de département sont élus pour neuf années, et ne sont soumis qu'à un renouvellement partiel par séries départementales, tous les trois ans (1). En rapprochant cette

(1) Art. 6.

disposition de celle qui établit des sénateurs inamovibles, on aperçoit aussitôt que la permanence du Sénat est un trait caractéristique qui le sépare de la Chambre des députés. Tandis que la Chambre se renouvelle intégralement au moins tous les quatre ans, le Sénat ne peut être modifié qu'avec une grande lenteur, et ne saurait jamais Pèlre au même moment que dans le quart de ses membres. Si Ton remarque de plus qu'il ne peut être dissous comme la Chambre des députés, qu'échappant à toute nomination par le chef de rÉtat il ne peut être atteint, comme tant de Chambres hautes, par des « fournées de pairs », qu'il n'existe d'autre action sur lui, en dehors du sentiment public dont sa sagesse doit lui faire une loi de tenir juste compte, que le renouvellement partiel de trois en trois ans, on sei*a aisément convaincu qu'il a été conçu dans notre Constitution comme le gardien de l'esprit de suite et de tradition, chargé d'arrêter et de contenir la mobilité et les entrainemenls inséparables de la démocratie.

Mais nous touchons ici au rôle du Sénat, à la valeur de son organisme, et déjà nous apparaît la question de savoir si ce Sénat, longtemps présenté comme une forteresse monarchique, ne pourrait aussi bien être envisagé comme le boulevard républicain.

Conception neuve et rouage puissant de notre Constitution, le Sénat ne pouvait manquer, dans son organisation même, d'être voué aux critiques. Elles l'ont assailli de tous les côtés à la fois, et il faut les rappeler, car l'examen de ces critiques, ainsi que des réponses

qui peuvent leur être faites, est le meilleur moyen de pénétrer l'esprit de l'institution.

Nous laisserons pourtant de côté deux ordres d'objections, celles qui consistent à reprocher au Sénat d'être unesecôndeChambre, et comme telle illogique, ou en sens inverse de ne pas être un corps composé par le chef de l'État. Tenons au moins pour certain que sous un nom ou sous un autre, à l'exemple de tous les régimes constitutionnels, il faut en France une seconde Chambre, et que la société française étant depuis 1789 une société démocratique placée maintenant sous la forme républicaine, sa Chambre haute ne doit être ni un Sénat aristocratique ni un Sénat monarchique, mais un Sénat républicain prenant racine dans le pays.

Sur ce terrain nous trouverons encore bien des critiques, et des critiques graves dirigées contre le Sénat actuel.

Pourquoi d'abord avoir rejeté le suffrage universel direct comme mode d'élection du Sénat, ainsi que Tavait demandé le projet Dufaure en 1873 ? — A cela on a toujours répondu qu'il est bien difficile de concevoir deux Chambres ayant une origine identique sans que Tune d'elles paraisse superflue. Si elles ne doivent refléter que le même esprit et les mêmes intérêts dans les mêmes proportions, est-il bien nécessaire, pour ne pas dire tout à fait inutile, de les faire représenter deux fois? Vainement on proposerait d'imposer pour le Sénat des catégories d'éligibles au choix du suffrage Universel 1 On n'encourrait pas moins le reproche de paraître lui imposer des entraves, sans l'empêcher de choisir au lieu du plus capable le candidat le plus po-^

pulaire, suivant ses goûts. L'esprit d'une élection dépend avant tout du corps des électeurs.

Ceux qui acceptent le suffrage universel en France comme nécessaire et même légitime, mais sans se faire illusion sur ses mérites, ne craindront pas d'ajouter que tempérer ses effets est Tune des misons d'être du Sénat. S'il doit servir de modérateur à la puissance du nombre, il ne faut pas l'en faire sortir. Le seul point essentiel est qu'il ne soit pas dirigé contre lui dans un sens hostile comme une machine de guerre. Et c'est ce qu'on ne saurait lui reprocher aujourd'hui puisqu'il provient, lui aussi, du suffrage universel quoique indirectement, par un double ou triple degré de vote.

Mais si Ton écarte cette objection fondamentale, si . l'on accepte l'idée d'un Sénat dû au suffrage indirect, qui implique une organisation déjà plus savante, tout n'est pas dit et notre système aujourd'hui très-complexe est critiqué à deux points de vue bien divers.

Au nom des principes républicains d'abord, et surtout du principe d'égalité, tout a été attaqué dans le Sénat actuel, le maintien des sénateurs inamovibles, et l'élection des sénateurs de département.

Des sénateurs nommés à vie, et par le Sénat lui' même, c'est méconnaître, a-t-on dit, la responsabilité qui doit s'attacher à tout mandat parlementaire. C'est faire des privilégiés, et les faire au moyen de l'esprit de corps. Ce sont là de fortes anomalies et quels en sont les avantages?

On pourrait répondre : puisque la Constitution est ainsi faite, puisque le maintien des sénateurs à vie a été l'une des clauses nécessaires d'une transaction su^

prême, où donc sont les inconvénients si graves que le temps ait déjà révélés et qui demandent de la briser? Pourquoi saper toujours avec les principes ce que Texpérience n'a pas sûrement condamné?

Faute d'une expérience suffisante, le seul raisonnement peut déjà montrer que cette institution offre aussi des avantages qui méritent d'être comptés. Si , l'on veut faire du Sénat le gardien de l'esprit de suite ; et de tradition, qui a ses droits à réclamer dans la politique, soit intérieure, soit extérieure, un groupe de I sénateurs inamovibles n'est-il pas l'un des meilleurs I moyens de l'entretenir et de le fortifier dans les ) pouvoirs publics? Il n'est personne, ayant pris part aux délibérations d'un corps, qui n'ait senti ce que peuvent rappeler à propos d'utiles précédents, d'expériences déjà faites, d'engagements déjà pris, des hommes éclairés, représentation vivante de la tradition.

Mais ils n'auront plus de responsabilité devant le peuple et ne se soucieront plus de la volonté du pays ! Nous avons rappelé déjà qu'il est bon de s'entendre sur ce qu'on appelle la volonté du pays. On croirait entendre dans cette objection quelque écho lointain des théories de Robespierre faisant applaudir dans tous ses discours et proclamant dans sa Déclaration des Droits (( que toute institution qui ne suppose pas le peuple bon et le magistral corruptible est une institution vicieuse. » Il est peu raisonnable de croire qu'il ne puisse exister de représentants patriotes sans la crainte de rélecteur, ou d'honnête homme sans la crainte du gendarme. Ne faut-il faire aucun fond dans des hommes, que déjà d'autres hommes publics auront choisis

sur la dignité du caractère, le souci de leur oom^ sur tout ce qui fait le sentiment du devoir public se joignant à Tamour naturel de tout bon citoyen pour son pays? 11 est vrai que leur indépendance plus entière, la dispense qui leur est accordée de solliciter le renouvel, lement d'un mandat, inviteront les sénateurs inamovibles à se montrer plus insensibles, parfois plus résistants aux fluctuations de l'opinion. Et malgré toute leur expérience il peut se faire qu'ils se trompent. Mais il n'était point hors de propos de les placer dans un Sénat qui doit chercher toujours à discerner plus que ce qui est l'opinion publique du moment, ce qui doit être la raison publique. L'histoire a loué de vrais citoyens, et naguère encore dans nos annales, pour s'être élevés à certaines heures dans l'intérêt du pays contre l'entraînement d'Assemblées entières, contre les entraînements de tout un peuple. Elle déplore qu'ils n'aient pas été écoutés; elle regretterait qu'ils n'eussent pas été entendus. Est-il sans avantage que des institutions « visent, sinon à faire de tels hommes qui peuvent se faire sans elles, du moins à les soutenir?

Mais c'est le Sénat, c'est l'esprit de corps et non le suffrage populaire, même indirect, qui va les élire!

H y a dans le pays des hommes considérables, supé* rieurs à bien des titres, que les collèges électoraux pourraient ne pas admettre, ou qui même répugneraient à les solliciter? L'élection par le Sénat qui d'ailleurs, lui aussi, sort du suffrage populaire, permet de les appeler au Sénat. Ils n'ajouteront jamais qu'un petit nombre de voix au parti qui domine, et ils pourront en être la lumière ou les chefs.

Et ici Texpérience a déjà fourni quelques doanées qu'il ne faut pas dédaigner. Dans ce Sénat, où tous les partis comptent des hommes remarquables, qu'on prenne la liste des sénateurs nommés à vie. N'y trouve-t-on pas en proportion plus grande les noms dont le Sénat peut tirer plus de fierté? Dufaure, l'évéque d'Orléans, Littré, étaient des sénateurs inamovibles, et il convient de ne parler que des morts.

L'objection ne pourrait être décisive que si le nombre des sénateurs à vie était plus grand et laissait lieu de craindre que le Sénat ne restât trop en dehors du I mouvement de l'opinion publique. Mais ils ne sont I qu'un contre trois. C'est assez dire que la part d'influence propre qui leur est réservée dans l'esprit de la Constitution ne saurait leur venir de la force du nombre, mais de l'autorité du talent, du caractère et de la raison. Ceux qui cherchent, à l'occasion des inamo- . vibles, à rallumer la vieille passion contre les privilèges, )ie devraient pas oublier qu'il y a déjà un certain temps que les hommes de 89 les ont abolis; et qu'ils ont dit eux-mêmes en têle de leur Déclaration des droits que (c des distinctions sociales peuvent être fondées sur l'utilité commune. »

Après l'institution des sénateurs à vie le mode d'élection des sénateurs, de dépsw'tement n'a pas été plus épargné ; mais ici le principe d'égalité qu'on lui oppose se montre à nous sous une autre face. C'est moins de sa haine du privilège qu'il tire sa force, que de son goût pour; l'arithmétique, de sa passion pour, la symétrie. Si la politique veut aussi le respect des propor-

tions, encore n'esUil pas sûr qu'elle les euleode comme Tarithmétique.

On a objecté d'abord, jusqu'à présent sans trop d'insistance, que le nombre des sénateurs attribué à chaque département n'est pas en raison de sa population. Tel département, dix fois moins peuplé que la Seine ou même que le Nord, nomme deux sénateurs quand chacun de ces deux grands départements n'en nomme que cinq. Gela est vrai, mais avant de parler d'injustice ou d'abus, il serait bon de rechercher si des changements sur ce point modifleraient beaucoup l'esprit du Sénat. Donnez vingt sénateurs à la Seine, il en faudra donner quinze au Nord dont le tempérament n'est pas le même, et tel département de l'Ouest fera longtemps équilibre à tel département du Midi. Il y a d'ailleurs une certaine proportion déjà reconnue entre les départements; et il faut tenir compte aussi de la nécessité pour un sénat de ne pas comprendre un trop grand nombre de sénateurs. Laissons même l'argument pourtant sérieux que donne l'exemple du Sénat des États-Unis, en dépit du système fédéral. La Constituante de 89 avait bien imaginé de donner à chaque département français une représentation proportionnée non-seulement à sa population, mais encore à Tétendue de son territoire. Combien de gens seraient étonnés qu'on leur montrât quelque vestige d'une idée de 89 dans notre Sénat?

Hâtons^nous de venir à la grande objection. Chaque commune n'a également qu'un délégué dans le collège départemental. Et aussitôt, visant les hypothèses extrêmes quoique les plus rares, des logiciens (qui d'ail*

leurs auront trouvé tout naturel que pour élire un député, M. Thiers n'ait eu qu'une voix, tout comme le citoyen le plus humble ou le plus ignorant) s'exclament contre l'inégalité criante de celte loi qui ne donne à Paris, Lyon, Marseille, qu'un délégué comme à la moindre commune. Rien n'est plus choquant, en effet, pour l'arithmétique que de voir par toute la France la multitude des communes de 200 ou 300 habitants dotées chacune d'un délégué comme les chefs-lieux de canton ou de département.

Et si, laissant les chiffres, on recherche l'esprit politique du système pour l'attaquer, on lui objectera aisément qu'il a pour effet certain de donner dans chaque collège la prépondérance numérique aux petites communes, c'est-à-dire aux simples villages, et de faire prédominer démesurément dans le Sénat ce qu'on appelle l'esprit rural, avec toutes les épithèles qu'il paraît mériter.

Allons droit d'abord à ce côté politique de l'objection qui est le plus grave. La tendance de la loi n'est pas déniable, quoiqu'on l'exagère fort. Le tout est de savoir si elle est aussi injuste et impolitique qu'on le soutient.

Il y a un fait dont il est difficile de ne pas être frappé, c'est qu'en temps ordinaire quand l'élection des députés par le suffi'age universel peut être préparée de longue main à l'aide de la presse et des comités, la population des villes y exerce, à nombre égal, une influence beaucoup plus grande que celle des campagnes. Et nous entendons ici par villes tous les petits centres urbains, jusqu'aux chefs-lieux de canton

et bourgs ouvriers, tout ce qui n'est pas le village presque uniquement peuplé de cultivateurs. Les habi> tants des villes ont à la fois plus de facilitc^s et plus de goût pour Faction politique, et ce qui se résume si bien d'un mot, la propagande* Leur groupement même et la nature de leurs occupations le veulent ainsi. Journaux, réunions publiques, cercles, cafés, entretiens de tous les instants ou lectures courantes, que de moyens mis à la portée des ouvriers et petits commer* çants, pour s'ouvrir aux idées politiques et mêtni) s'en laisser envahir, pour concerter leur action et la répandre au dehors! Tandis que les paysans, dispersés en villages et souvent en hameaux, voués tout entiers à ce labeur si absorbant et si calme de la terre, n'éprouvent le plus souvent qu'obstacle et répugnance aux préoccupations d'ordre politique, avouent humblement leur peu d'entente en ces matières, et jusque dans leurs méthodes de culture restent plus affamés de travail que de progrès.

Aussi cette presse parisienne ou locale, ces comités en partie formés de politiciens à qui il est donné d'exercer une action si puissante pour faire élire le député comme, plus tard, pour diriger ou du moins stimuler sa conduite, les voyons- nous sortir plutôt des entrailles de la démocratie urbaine, souvent même de sa partie la plus remuante. Il en résulte qu'en dépit du plus grand nombre des paysans, l'esprit de cette démocratie urbaine, avec ses goûts de progrès et d'agitation, sa propension aux idées radicales, aura toujours tendance à dominer, dès l'élection même, sur la Chambre des députés. Son empire ne cessera de grandir

après rélection quand, dans cette Chambre, les députés des pays les plus agricoles subiront encore Tinfluence de leurs collègues renforcée par celle du milieu de la capitale. — Mais s'il ea est ainsi, et nous ne voyons pas qu'en y regardant de près l'expérience nous démente, est-il si contraire à la justice que la population et l'esprit des campagnes retrouvent ailleurs une représentation.où leur influence légitime ait plus de poids? Et peut-être la loi est-elle encore moins impolitique qu'injuste? Qu'on décrie tant qu'on voudra cet esprit rural, lent et routinier, qu'on déplore même son ignorance ou son obstination contre ce qui est regardé comme progrès dans la législation ou la politique, notre histoire est là, et cette histoire est celle d'hier, pour démontrer qu'à marcher en avant sans le libre assentiment des populations rurales, on risque de ne plus trouver à certains jours et pour de longues années que leur indifférence ou leur abandon. S'il y a dans notre démocratie française, si égalitaire qu'elle soit, non certes deux camps ennemis, non pas même deux oppositions tranchées de tendances, mais deux nuances d'esprit sensiblement distinctes, l'esprit de la démocratie urbaine et celui de la démocratie rurale, il n'est que juste et sage de donner dans les pouvoirs publics à leur pensée confuse ses naturels organes pour leur permettre à ciel ouvert de s'expliquer et de s'entendre. II n'y a de bonne Constitution que celle qui donne à ces grandes forces latentes, d'où naît l'esprit d'une nalion, des moyens réguliers de faire sentir leur action et de défendre leurs droits. Et où sera le mal à voir Tune des deux sœurs, plus intelligente, plus en-

Iraîûée vers le progrès, mais aussi plus passionnée et plus nerveuse, obligée parfois de s'arrêter, ou de ralentir, à la voix de Tautre, qui lui demande de ne point trop forcer son pas? C'est là Tidée que semblait avoir marqué si bien pour le Sénat ce titre, dont il fut salué, de Grand Conseil des Communes et la France ne pouvait qu'y applaudir.

Revenons au coté arithmétique de l'objection. On exagère toujours les faits. On montre Paris ou Lyon réduits au délégué unique pour lutter contre tant de villages perdus ! On n'oublie qu'une chose, c'est qu'il faut se renfermer dans le môme département pour voir si ses petites communes écrasent les grandes. Qui ne sait qu'à Tentour des grandes villes, la banlieue, qu n'est plus même composée de simples villages, est le plus souvent empreinte du même esprit? Paris et Lyon sont-ils si opprimés dans leur collège départemental, et les sénateurs qu'ils voient nommer ne sont-ils pas ceux qu'ils ont choisis?

Il vaut mieux laisser les cas extrêmes pour raisonner d'ensemble sur tous les départements. On devrait regarder de plus près avant d'affirmer la suprématie tyrannique des petites communes. Le collège électoral ne comprend point que les délégués des communes. Il compte aussi les députés, les conseillers généraux, les conseillers d'arrondissement. Or, pour nommer ces électeurs sénatoriaux, tous issus du suffrage universel, les centres urbains ont retrouvé l'égalité numérique et leur influence supérieure. Ils seront moins nombreux sans doute dans le collège départemental. Ils seront avec les délégués de commune en

proportion de un contre cinq, même contre dix, cela est vrai. Mais s'ils forment le contingent le plus faible, n'auront-ils pas le plus souvent une autorité morale bien plus grande? Les délégués des communes, venus de tous les coins du département, se connaîtront peu et ne pourront guère se concerter pour faire et imposer leurs choix, et leurs votes subiront dans une large mesure rinfluence du député de leur arrondissement, des conseillers de leur canton, qu'ils ont déjà investis de leur confiance.

Il y a là autant de faits dont il est difficile de chiffrer la valeur, et il ne siérait pas d'oublier encore que la presse et les comités urbains ne restent pas non plus sans action sur l'élection des sénateurs. Aussi faut-il reconnaître qu'il y a de fortes compensations à la prépondérance numérique des petites communes, si l'on veut consentir à voir les choses autrement qu'en mathématicien.

H s'est élevé contre le mode d'élection départementale des sénateurs une autre critique, qui, sans être venue en générai du même côté, et sans être inspirée de l'esprit d'égalité à outrance , pourrait ne pas paraître la moins grave ni la moins digne d'être méditée. C'est que la Constitution, faisant des Conseils généraux, d'arrondissement, municipaux, des ressorts de l'élection sénatoriale, risque de les fausser, et de transformer en Assemblées politiques secondaires des Assemblées destinées surtout au bon examen et au sage règlement des intérêts locaux. Il n'est guère douteux^ que, depuis la loi du Sénat, les considérations politiques n'aient joué un plus grand

rôle dans les élections faites pour ces conseils.

Il a été répondu qui! ne fallait voir là qu'un avantage de plus. M. Gambetta, présentant dès son origine notre Sénat comme « un admirable instrument d'ordre, de paix, de progrès démocratique », grâce à « cette intervention de Tesprit communal dans le règlement des grandes affaires politiques », n'hésitait pas à s'écrier : « Voilà des communes qui, aujourd'hui, ne vont pas faire une seule élection de conseiller municipal sans s'enquérir auparavant des opinions politiques de chaque candidat, sans savoir par avance, dans le cas où il devrait participer à une élection de sénateurs, quels seraient son vote, ses tendances, ses opinions ! » Faire du Sénat une institution destinée par son mode d'élection à étendre et activer dans les moindres campagnes la préoccupation des choses politiques, comme à fortifier dans les pouvoirs publics l'influence et Tesprit des campagnes, c'est là une pensée qui n'est pas sans hardiesse, qui peut-être n'est pas non plus sans profondeur. N'est-ce qu'un vaccin, ou estce un poison ? L'expérience n'est point faite encore, et il faut savoir attendre qu'elle ait prononcé.

Nous ne nous arrêterons point, après cette longue discussion, à l'examen de quelques projets imaginés pour une meilleure organisation d'un Sénat électif . Déjà on ne parle plus guère d'un système fort vanté sous le second Empire, qui eût consisté à faire élire les sénateurs par les conseillers généraux 'et d'arrondissement, mais qui n'aurait donné, par département, qu'un collège électoral bien mince, et n'aurait point réussi à représenter l'esprit des campagnes. On a parlé depuis

de conserver dans l'élection les Voix de chaque commune, sauf à assurer plus de délégués aux communes plus fortes. Mais à moins d'observer une proportion rigoureusement exacte, serait-on sûr de changer beaucoup ainsi les résultats de l'élection ; et où s'arrêter dans cette voie d'expédient, si on distingue les communes, si on altère une fois la franchise et la simplicité du système ? Après tant de changements prônés ou introduits en vain dans ses constitutions pour l'amour des principes, la France gagnerait peutêtre à poser pour longtemps en principe la haine de tout changement.

Aurons-nous réussi à dégager quels sont, d'après nos lois de 1875, l'esprit, la raison d'être du Sénat? Il n'offre pas seulement les avantages déjà fort appréciables de toute seconde Chambre pour assurer une délibération meilleure, une mobilité moindre dans les lois. Il nous apparaît, sans violer par sa structure les vrais principes démocratiques, le complément nécessaire des institutions de notre démocratie française. Cette démocratie a droit d'être représentée tout entière, et elle a besoin, éclairée des leçons de l'histoire, de se défendre contre ses propres entraînements. C'est au Sénat, considéré dans ses deux classes de sénateurs, qu'il semble appartenir plutôt de refléter l'élément le plus stable de cette démocratie, et de mieux assurer le règne de la raison publique en tempérant les ardeurs du progrès par les ménagements qu'exigent l'esprit de suite et le juste souci des traditions. Aucune de nos Constitutions ne lui avait encore donné ni tout ce rôle, ni toute cette force; car il peut se dire,

lui aussi, représentation nationale. Il représente en France tout ce qui, produit déjà d'une sélection pre* mière du suffrage universel, se trouve organisé à Tétat de corps électifs sur toute la surface du pays.

i;assemblkb nationale

Outre la Chambre des députés et le Sénat, il existe dans notre Constitution pour certains jours une Assemblée plus grande encore, l'Assemblée nationale. Le terme de Congrès n'est qu'un terme commode, déjà passé en usage, mais non légal.

Ce Congrès se forme par la réunion en une seule Assemblée de tous les membres composant les deux Chambres. Quand elle a lieu, la Constitution prescrit que son bureau soit celui du Sénat (1). Il y a là pour la Chambre haute un droit de préséance qui pourrait même en certaines conjonctures lui servir de protection. Mais il apparaît aussitôt qu'il est plus que compensé par l'infériorité numérique du Sénat. Le Congrès compte 557 députés et 300 sénateurs; c'est assez dire que s'il existe dans la Chambre des députés une forte majorité sur la question soumise au Congrès, elle sera maîtresse de la décision.

L'Assemblée nationale n'est qu'un rouage extraordinaire sans emploi dans les affaires courantes, et rare-

(1) Loi du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics (Art. 11-2').

ment mis en jeu. Elle n'est appelée à se réunir que dans deux cas détenninés, et dans chacun d'eux sous des conditions et avec un caractère bien distincts : tanUH à titre de Collège électoral, tantôt à titre d'Assemblée délibérante, disons même d'Assemblée constituante, sauf à nous entendre plus lard sur la portée du mot.

Elle est Collège électoral (1) pour déférer la présidence de la République, quand elle est devenue vacante soit inopinément par démission ou autre cause, soit à l'expiration du délai légal de sept années. Alors la réunion s'impose; nul besoin de l'assentiment préalable des deux Chambres. Mais aussi l'Assemblée n'est appelée qu'à voter et se séparer aussitôt. Toute délibération doit être considérée comme interdite, même sur les mérites de telle ou telle candidature présidentielle, ainsi qu'il est de règle dans tout collège électoral. A plus forte raison ne pourrait-il être soulevé aucune question de révision, car le texte de la Constitution ne l'appelle pour la circonstance qu'à élire un président et l'esprit de la loi marqué par un autre article veut que la révision soit toujours précédée d'une délibération séparée et libre de chaque Chambre. La règle est certaine, et elle a été déjà confirmée d*un précédent.

Quand il s'agit, pour le Congrès, de se former en Assemblée constituante, sa réunion n'a rien d'obligatoire. Il faut que chaque Chambre ait voté par avance

(1) Cette idée toute simple avait étë nettement exprimée, pour une application toute semblable, dans la Constitution de Tan III (art. 132) : « Le pouvoir exécutif est délégué à un Directoire de cinq membres nommé par le Corps législatif, faisant alors les fonctions d'Assetnblée électorale* au nom de la nation. »

— «2 qu'il y a lieu à révision. Avant la démission du Maréchal, lui seul aurait pu provoquer cette décision des Chambres (1). Chacune d'elles aujourd'hui peut, comme le gouvernement, prendre Tipitiative. iMais il faut que toutes deux y consentent. II est visible qu'on a voulu ainsi protéger le Sénat et empêcher toute révision que sa majorité n'aurait point d'avance acceptée. L'objet même de la réunion veut que le Congrès forme alors une Assemblée délibérante , qui n'a d'ailleurs point de terme fixé pour la durée de sa session. On peut croire qu'en fait , comme il aura fallu discussion et entente préalables entre les deux Chambres , la réunion sera courte et se bornera à une sorte d'enregistrement solennel de modifications entièrement convenues. C'est là, du moins, ce que conseille la prudence, mais nous aurons à voir s'il y a certitude d'atteindre ce résultat sans danger

On sait que depuis le retour des Chambres à Par c'est toujours à Versailles que l'Assemblée nationale doit être convoquée et siéger. La procaution a été conservée en vue des émotions que pourrait susciter une élection à la présidence ou une révision, et elle fait partie de l'appareil obligé du Congrès*

Ce système de réunion des deux Chambres, faites pour être ordinairement séparées, en une seule Assemblée extraordinaire où elles se confondent, a quelqu chose de bizarre, du moins enapparence. C'est une com binaison qui n'avait pas encore été introduite dans nos constitutions, qui n'existe même nulle part ailleurs notre connaissance dans une constitution importante

(1) Loi relative à rorganisation des pouvoirs publics. (Art. 8.)

Gomment résoudre les questions qu'elle soulève et quelle valeur lai reconnaître? Ici encore c'est Fexpcrience qui prononcera. Nous croyons pourtant qu'il nous sera aisé de découvrir et de démontrer dans la suite de cette étude que si la combinaison semble heureuse pour rélection du président de la République, elle ne va pas sans défauts ni sans périls et pourrait être abandonnée avec avantage pour la révision.