INTRODUCTION

Les lois qui depuis 1789 règlent la question si grave et encore imparfaitement résolue des rappports des communes avec l'Etat ont toutes un caractère général : le régime qu'elles établissent est le même pour toutes les municipalités, et les rares exceptions qu'elles souffrent sont restreintes aux grandes agglomérations telles que Paris ou Lyon, que le nombre de leurs habitants, leur tempérament politique, les circonstances, mettent presque inévitablement en dehors du droit commun. Il n'en allait pas de même sous l'ancien régime : l'allure uniforme qu'affecte aujourd'hui le fonctionnement de toutes les administrations municipales, petites ou grandes, a remplacé une variété étonnante de cas particuliers, fondés sur d'antiques privilèges ou des usages locaux dont l'histoire spéciale de chaque ville ne parvient pas toujours à rendre compte.

Il n'était pas de communautés pendant la période féodale

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qui n'oui ses rlroits distincts, ses règlos particulières et comme sa forme propre d'existence.

La royauté reconnut de bonne heure ce que cet état de désordre et de désagrégation présentait d'inconciliable avec l'établissement d'un gouvernement régulier : dès saint , Louis, elle conçut l'idée d'une législation générale s'appliquant à tous les hôtels de ville et leur distribuant sans distinction la même mesure de droits et de devoirs. L'ordonnance de 1256 fut la première tentative qu'elle fît pour réglementer par voie de dispositions générales l'adiuinistration des villes et communautés.

Cette ordonnance, naturellement restreinte aux bonnes villes du domaine royal, contient déjà dans ses traits principaux la doctrine qui se retrouve avec plus d'ampleur dans les actes législatifs du seizième siècle*. Sur les cinq articles qu'elle renferme, un seul concerne l'administration politique des communautés : encore se borne -t-il à disposer que l'élection des mayeurs sera faite partout le lendemain de la fête de saint Simon et saint Jude : les autres, plus importants, ont tous les quatre le même objet qui est la gestion des finances communales : les maires nouvellement élus devront, avec leurs prédécesseurs et quatre prud'hommes de la ville, dont un ou deux au moins choisis parmi ceux qui auront eu le maniement des fonds, venir à Paris chaque année à l'octave de la Saint-Martin rendre compte aux gens du roi de leurs recettes et de leurs dépenses. Il est défendu aux communes et aux bonnes villes « sur corps et sur avoir » de faire prêts ou dons, sauf de vin, sans le congé du roi.

1 Isarabert, t. I, n° 174. — Laiiriére. Ordonnances des rois de la troisième ra^e. f. I, p. 82.

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Les députations en cour sont interdites à tous autres qu'aux maires, qui [)euvent néanmoins se faire assister de deux compagnons, d'un clerc dr h ville et « d'un pour parler », mais sans avoir [Ans de chevaux et de gens qu'ils n'en emmèneraient pour leurs propres affaires.

Enfin les deniers de la ville doivent être gardés « en la huche commune », sans que le receveur puisse avoir à sa disposition une somme de plus de vingt livres pour les besoins courants. L'ordonnance de 1256 est sans doute fort incomplète : il y a loin de ses prescriptions générales au détail des lois modernes : elle a cependant le mérite de poser nd-ttement le princi[)e que l'Etat est le tuteur naturel des communautés et de l'applifjuer dans sa conséquence la plus importante, la surveillance et le contrôlepar la royauté des finances municipales.

Il semble que l'acte que nous venons d'analyser eût diV être suivi à bref délai d'une série de monuments du même ordre qui en eussent éclairci les doutes et complété les omissions. Il n'iuifut rien cependant, et il s'écoula près de trois siècles avant (|u"un essai semblable d'une législation commune à toutes les villes se fît jour. Ce long silence s'explique par d'autres causes que la négligence et l'incapacité des successeurs de Louis IX. En fait, l'ordonnance de 1256 avait été prématurée. La royauté sentit bientôt l'impaissance où elle se trouvait de ramener d'un seul coup à r uniformité d'une même loi centralisatrice tant de communautés diverses, séparées les unes des autres par des dissemblances qui airectaient moins encore la forme que le fond, l'étiquette des choses que les choses elles-mêmes. Le respect des traditions et des droits acquis, les néces-

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sites politiques qu'aggravèrent encore les malheurs de la guerre de Gent-Ans la forcèrent de procéder à l'égard des villes par cas particuliers ; suivant le temps et l'occasion, elle dut se borner à éliminer leurs incohérences les plus choquantes, et à augmenter entre elles les points de contact, de façon à les ramener toutes insensiblement à un petit nombre de types communs. L'espace de temps qui s'écoula du règne de Louis IX à celui de François ?' fut consacré à ce travail préparatoire : période ignorée, négligée jusqu'ici dans l'histoire du droit municipal en France, mais où nos lois modernes sur la matière plongent leurs racines. Dans cette œuvre de centralisation, entreprise par la royauté, trois points fixèrent particulièrement son attention : l'administration politique des villes et communautés, la gestion des deniers communs et d'octroi, l'exercice des juridictions municipales. Les communes furent tantôt suspendues, tantôt supprimées, comme il arriva fréquemment au quatorzième siècle; dans les deiLxcas, elles perdirent soit tout soit partie de leurs privilèges. Le droit du prince de révoquer par simple arrêt du conseil les franchises que lui-même ou ceux à l'autorité desquels il avait été substitué avaient concédées ne fut jamais sérieusement contesté. Les chartes qui furent maintenues ou renouvelées ne le furent que par une tolérance toujours révocable et qu'à l'ordinaire les villes payèrent à beaux deniers comptants. L'élection des corps de ville fut laissée à la haute bourgeoisie qui en avait presque en tous lieux usurpé le monopole ; mais le droit du prince à intervenir dans le choix des magistrats municipaux fut affirmé tantôt par la cassation d'élections trop ouverteuKMit entachées de brigue

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OU de corruption, d'aucunes fois par la substitution des candidats du gouvernement aux officiers choisis par leurs concitoyens. L'administration financière des communautés fut aussi l'objet d'une surveillance que justifiaient cette fois, plus encore que son importance politique, les intérêts mis directement en jeu du trésor. Les besoins des villes, fondés sur leur [josition, la nature de leur commerce et de leur industrie n'étaient pas toujours d'accord avec les nécessités publiques : il y avait danger pour la prospérité même des revenus royaux à laisser tarir l'impôt à sa source par les aliénations de biens, les emprunts, les taxes extraordinaires que s'imposaient arbitrairement et souvent hors de saison les hôtels de ville. De bonne heure, les magistrats municipaux perdirent le droit qu'ils possédaient de lever sans autorisation sur les habitants certaines impositions pour subvenir aux dépenses connnunes. Les emprunts, pour être exécutoires, durent être revêtus de l'approbation royale : les aliénations des biens patrimoniaux des villes étaient au surplus prohibées à l'égal des aliénations du domaine. Les villes durent compter de leurs recettes et de leurs dépenses devant la Chambre des comptes de leur ressort. Quant aux juridictions municipales, elles reçurent pareillement de la royauté de sensibles atteintes : elles furent limitées par les justices royales, prévôtés, bailliages et autres sièges : quelques-unes furent supprimées et remplacées par une juridiction royale : d'autres furent seulement dépouillées de la partie la plus importante de leurs fonctions. Ce fut sur ce point néanmoins, qui était la constatation vivante de leur indépendance, que la résis tance des communautés fut la plus vive : les justices locales