CHAPITRE VII

Le fonctionnaire a consacré de longues années au service public, et accompli religieusement les devoirs dont nous avons tracé la rapide esquisse. Il souhaite le repos de la famille et de la vie privée. Peut-être doit-il renoncer à des fonctions auxquelles il n'apporterait plus assez de vigueur et d'intelligence. A ce terme de la carrière, les droits des diverses classes de fonctionnaires ne sont point les mêmes. L'officier qui a donné trente ans à la patrie est considéré comme ayant payé sa dette, et peut , quant il lui plaît, se faire admettre à la retraite, s'il n'a pas usé de cette faculté, les lois ou les règlements fixent une époque fatale à laquelle la retraite est de plein droit prononcée. Des décrets récents ont appliqué cette sorte de déchéance à plusieurs services civils, aux ponts et chaussées, aux mines, à des emplois financiers, et môme à la magistrature. Elle a pour résultat de favoriser l'avancement, de rajeunir, si l'on peut ainsi parler, l'administration et d'affranchir le gouvernement des scrupules honorables qui le portaient souvent à conserver dans leurs fonctions des hommes qui n'étaient plus en état de les remplir. Cependant cette mesure peut offrir parfois des inconvénients graves, en privant l'État de serviteurs encore utiles et en aggravant les charges des caisses de retraite. Elle accuse la faiblesse du pouvoir qui, se défiant

de lui-même, préfère une règle aveugle à l'autorité qu'il pourrait exercer avec discernement. Elle est surtout regrettable quand on l'applique à la magistrature, où des fonctions peu laborieuses peuvent s'exercer dans un âge avancé, et où la vieillesse apporte l'expérience, la science et l'impartialité qui en sont les compagnes ordinaires. Ce n'est pas corriger ces vices que de déclarer, comme on l'a fait , que les magistrats non remplacés conserveront leurs fonctions ; c'est consacrer une injustice et porter au principe de l'inamovibilité la plus rude atteinte, en conservant sur le siège des magistrats qui n'y restent que par grâce, à titre de sursis, et que le gouvernement peut à tout moment dépouiller de leur loge.

Après la retraite ordonnée , que deviendra le fonctionnaire? Sera-t-il condamné à la misère, ou obtiendra-t-il un dernier prix de ses services ? De tous temps, la dette de l'État envers les hommes qui lui ont consacré leur vie a été proclamée. Aucun esprit sage ne pourrait la nier. Les pensions de retraite sont le complément des salaires et appartiennent au même ordre d'intérêts ; comme le salaire , elles contribuent à donner au fonctionnaire le calme de l'esprit, en le délivrant de la préoccupation de l'avenir; elles l'attachent par un lien qui se resserre chaque jour davantage; elles compensent en partie la médiocrité des traitements, parce qu'elles rendent moins nécessaires les économies que la prudence conseille dans les professions privées. D'ailleurs, l'État ne pourrait s'exposer à l'humiliation de voir ceux qui lui ont donné leurs jours de jeunesse et de maturité, passer leur vieillesse dans le dénûment et l'indigence. L'ancien régime accordait des pensions, mais les charges vénales ne com-

portaient point cette rémunération, et la justice des récompenses accordées à de longs services cédait le pas aux prodigalités ruineuses d'une faveur sans frein. L'Assemblée Constituante reconnut le principe ; toutefois le souvenir de récents et innombrables abus, dont les suites pesaient encore sur le trésor, lui dicta des dispositions trop restrictives.

En ce moment, le régime des pensions n'est organisé d'une manière normale que dans les armées de terre et de mer. Tout officier, après trente ans de service, peut faire liquider sa pension. Ce temps est réduit à vingt-cinq ans pour les officiers de marine. Chaque année aji-delà de ce terme et les années de campagne donnent lieu à une augmentation ainsi fixée dans les divers grades :

Augmentation Maximum

A 30 ans * pour chaque année à 50 ans

de au-delà de 30 ans de service,

service. ou pour chaque campagnes

année de campagne, comprises.

Lieutenant-général et vice-amiral F. 4,000 F. 100 F. 6,000

Maréchal-de-camp et contre-amiral 3,000 50 4,000

Colonel et capitaine de vaisseau 2,400 30 3,000

Lieutenant-colonel 1,800 30 2,400

Cbef de bataillon et d'escadron, major et capitaine de corvette 1,500 25 2,000

Capitaine et lieutenant de vaisseau 1 ,200 20 1,600

Lieutenant et lieutenant de frégate 800 20 1,200

Sous-lieuten* et élève de marine 600 20 1,000

Les blessures donnent droit à la pension de retraite, lorsqu'elles sont graves et incurables, et qu'elles pro-

viennent d'événements de guerre ou d'accidents éprouvés dans un service commandé. Aucune pension n'est donnée aux maréchaux de France et aux amiraux, qui conservent jusqu'à la mort leur titre et leurs traitements.

Les services civils sont régis par des dispositions incohérentes, confuses, incomplètes. Il est des fonctions qui n'obtiennent point de pensions, les unes, soit que l'on ait pensé qu'elles pouvaient se prolonger jusqu'à la mort sans inconvénients graves, soit que Ton ait reculé devant l'énormité du fardeau que l'État se serait imposé : le clergé est dans cette catégorie ; les autres, parce que, la rémunération consistant en remises sur les recettes effectuées/on les a considérées moins comme un: emploi salarié que comme une entreprise à forfait : dan» cette catégorie se trouvent les percepteurs des contributions directes. Les services auxquels des pensions sont accordées se partagent en deux classes. La première est sous le régime fondé par la loi de 1 790 et modifié par quelques décrets postérieurs. On y a droit à une pension après trente ans de services et à soixante ans d'âge, sauf les exceptions fondées sur des infirmités contractées dans l'exercice des fonctions. La pension est du sixième du traitement des quatre dernières années d'exercice, et s'accroît du trentième des cinq sixièmes pour chaque année de service au-delà de trente ans. A cette classe appartiennent le conseil d'État, la cour des comptes, les préfets et sous-préfets, et un très petit nombre d'autres fonctionnaires. Ces pensions sont payées par le trésor. La seconde classe, de beaucoup la plus nombreuse, est celle des pensions établies sur des fonds de retenues. Ce système fut imaginé pour suppléer tant à l'insuffisance

des fonds affectés par la loi de 1 790 aux pensions de retraite, qu'à l'extrême modicité du tarif qu'elle avait adopté. Les employés pensèrent à faire eux-mêmes, à l'aide de retenues sur leurs traitements, les fonds nécessaires à une plus large rémunération. Le gouvernement se prêta avec empressement à une combinaison qui le déchargeait de sa dette, et pendant longtemps il en recueillit lés avantages sans être obligé d'en faire les frais ; mais le produit des retenues ne suffisait point pour le service des pensions telles qu'elles avaient été fixées : les caisses se trouvèrent en déficit, et depuis longtemps le trésor public, par un sentiment de justice et dans l'intérêt même de l'administration, consent, bien qu*il pût, en droit rigoureux, ne point se soumettre à ce sacrifice, à accorder aux caisses de retenues des subventions annuelles qui se comptent par millions. Chaque administration ayant fondé séparément sa caisse et en ayant arrêté les règlements, les conditions auxquelles ces pensions s'obtiennent ne sont pas toutes les mêmes. En général, la pension n'est accordée qu'après trente ans de services et à soixante ans d'âge, et elle est fixée à la moitié du traitement des dernières années d'exercice. Aucune pension ne peut dépasser 6,000 francs. Dans cette catégorie se trouvent les administrations centrales, la magistrature, les régies financières, l'Université, les ponts et chaussées, le corps diplomatique et consulaire, c'est-à-dire le plus grand nombre des fonctionnaires.

Un régime dépourvu d'ensemble et d'unité, et sous lequel les droits même des employés pouvaient être mis en question, appelait nécessairement l'attention du gouvernement et des assemblées, et, depuis près de trente ans,

des efforts nombreux et répétés ont été faits pour le remplacer par une loi nouvelle. L'examen des mesures à prendre soulève une foule de difficultés. Il faut, en effet, régler l'âge et la durée des services qui donnent droit à la pension, en fixer la quotité d'après les éléments divers qui doivent entrer dans ce calcul, examiner les situations exceptionnelles qui résultent d'infirmités ou d'accidents, décider si les veuves participeront à la pension, dans quels cas et dans quelle proportion ; il faut rechercher toutes les précautions propres à garantir d'une part le service public contre la conservation d'employés incapables ou affaiblis, et d'autre part le trésor contre la trop prompt^ admission à la retraite d'employés encore utiles et suffisants, quoiqu'ils aient l'âge et le temps de service exigés. Il faut enfin considérer chaque branche du service séparément, et dans chaque branche les classes diverses dont elle se compose, pour étudier les circonstances spéciales qui peuvent réclamer un régime à part. Il n'est pas une de ces questions qui ne soit complexe et délicate. Nous nous contenterons de quelques réflexions sur les bases mêmes du système.

Pour affranchir l'État d'une charge pesante, et pour empêcher le retour de ruineux abus, on a fait une proposition qui, pendant quelque temps, a rallié des opinions nombreuses. On avait imaginé de créer des caisses d'épargne exclusivement composées de retenues faites. sur les traitements, d'ouvrir à chaque fonctionnaire un compte distinct sur lequel seraient portées ces retenues, accrues de l'intérêt composé et d'une part proportionnelle dans le reliquat des comptes des employés qui décéderaient : combinaison qui réunissait les chances aléatoires

d'une tontine et les produits certains de l'accumulation. On affirmait que ces éléments réunis devaient procurer à chaque fonctionnaire une somme supérieure au montant y des pensions actuelles, et l'on proposait même, au lieu d'une simple pension viagère, de lui constituer un capital dont le revenu devait, disait-on, lui suffire. Les calculs d'un savant mathématicien, rapporteur de la chambre des députés, ont démontré la fausseté de ces promesses. Il était évident d'ailleurs, indépendamment de tout calcul, que si, dans le système proposé, les ressources des caisses d'épargne étaient les mêmes que dans les anciennes caisses de retenues ou dans les combinaisons du gouvernement, elles ne pouvaient, malgré l'artifice des chiffres, donner des résultats supérieurs. Une objection d'un autre ordre était dirigée contre ce système. On lui reprochait de reposer sur un principe erroné, en ce qu'il tendait à faire considérer l'État comme affranchi de toute dette envers ses auciens serviteurs. Mais ce principe prévaut, on peut le dire, dans tous les services où le système des retenues a été établi ; le fonctionnaire y crée lui-même avec une partie de son traitement les ressources qui doivent servir au paiement de la pension. L'objection n'aurait donc eu quelque force qu'autant qu'on aurait proposé de supprimer pour l'avenir les retenues, et au contraire tous les projets les maintenaient. Cependant, il faut reconnaître que des tontines privées, constituées au nom des employés, en dehors de l'État, sans solidarité de sa part, n'offrant d'ailleurs aucune certitude, quant à leur durée et à leurs produits éventuels, ne paraissaient pas de nature à procurer à ceux qui y entreraient des garanties suffisantes. Une circonstance toute nouvelle a

résolu cette difficulté et rendu un intérêt particulier à la proposition d'assurer une retraite aux fonctionnaires à l'aide de leurs propres épargnes : c'est l'établissement de la caisse des retraites pour la vieillesse. Déjà plusieurs entreprises de chemins de fer, qui sont de véritables administrations, et entretiennent un personnel non moins digne d'intérêt que celui de nos administrations publiques, imposent à leurs employés l'obligation de faire des dépôts à la caisse des retraites, de manière à s'assurer une pension pour leurs vieux jours. Cette caisse étant fondée sous la garantie de l'État et en réalité par l'État lui-même, pourquoi ne deviendrait-elle pas la caisse de retraite des employés ? Il suffirait de les affranchir du maximum de 600 fr. imposé aux autres déposants. L'État pourrait même verser à leur profit un ou deux pour cent des traitements : sacrifice inférieur à celui qu'il a fait jusqu'ici et dont l'importance serait au moins connue et limitée à l'avance. La faculté que la loi consacre, de réserver, en cas de décès, le capital déposé, assurerait une ressource aux veuves et aux enfants. On obtiendrait tous les avantages des caisses de retraite avec plus de simplicité, et l'État, déchargé du fardeau de la réversibilité, qui dérange tous les calculs, connaîtrait mieux les engagements qu'il contracte.

Adoptant le système le plus opposé à celui des caisses d'épargne, le gouvernement a proposé, dans plusieurs projets de loi, de faire payer par le trésor public, directement, les pensions de tous les fonctionnaires civils, comme il paie celles de l'armée. Cette proposition, il faut en convenir, se recommande par les avantages qu'elle offre aux fonctionnaires, et par les liens étroits

qu'elle établit entre eux et le gouvernement; elle atteste mieux que les autres systèmes la reconnaissance de l'État envers ceux qui l'ont servi, et se distingue par une sorte de générosité ; mais on l'a toujours amoindrie et, si l'on peut ainsi parler, rabaissée par les conditions qu'on y a jointes. En effet, tout en déclarant l'État débiteur direct, on a proposé, pour soulager le trésor, de maintenir, comme nous l'avons dit, les retenues actuellement établies , lesquelles s'élèvent aujourd'hui à 5 pour 0/0 dans tous les services. Certainement ," on n'aurait pas pensé à les créer, si elles n'avaient pas déjà existé, mais on n'a trouvé aucun inconvénient à conserver un prélèvement établi depuis longues années, et auquel les fonctionnaires sont habitués. On -a allégué d'ailleurs que les pensions dont les fonds étaient ainsi fournis par ceux mêmes à qui elles étaient destinées, constituaient pour l'État une dette doublement sacrée, fondée qu'elle était à la fois et sur les services accomplis, et sur les retenues supportées par les fonctionnaires ; on a pensé que le paiement en serait d'autant mieux assuré contre les mesures de nécessité publique que pourraient provoquer une guerre, .une crise financière, mesures auxquelles ne résisteraient pas des pensions qu'on pourrait considérer seulement comme des concessions de faveur et presque de munificence publique. Ces raisons sont sérieuses, mais non sans réplique, et les pensions n'auront vraiment le caractère d'une dette loyalement acquittée par l'État, que quand elles ne seront pas subordonnées à une retenue préalable. En réalité , le système des retenues est une pure fiction, dès que le trésor public est constitué débiteur. On ne comprend ce

système que quand la quotité de la pension dépend du produit des retenues, et quand les fonctionnaires les administrent eux-mêmes en quelque sorte, et se les partagent : c'est ainsi que les choses devaient se passer sous le régime des caisses de retenues ; mais quand l'État est déclaré débiteur, débiteur dans tous les cas, débiteur d'une pension dont le montant est invariablement fixé à l'avance, la retenue n'est qu'une réduction de traitement, et il est un cas où elle peut motiver les plaintes les plus légitimes. En effet, on a toujours admis avec raison que le fonctionnaire destitué perd son droit à la pension : dans le système des pensions sans retenues, cette peine est juste et naturelle, car l'État ne doit pas récompenser des services qui, interrompus par la faute du fonctionnaire, n'ont pas eu la durée requise; dans le système des retenues, au contraire, cette peine a l'apparence d'une confiscation, car le trésor semble s'emparer des sommes que le fonctionnaire est censé avoir versées lui-même à la caisse. Il n'est pas vrai, du reste, que les retenues doivent donner plus de sécurité aux pensionnaires. S'il arrivait que l'État fût assez malheureux et sa loyauté assez ébranlée, pour qu'on songeât à ne plus payer les pensions, l'intérêt qui s'attacherait aux sacrifices faits par les fonctionnaires n'opposerait qu'une impuissante barrière à cette banqueroute. 11 ne faut pas dénaturer les institutions dans la prévision des jours de désastres publics, et c'est tomber dans une contradiction manifeste que de prévoir ces désastres comme supérieurs à toutes les règles, et de penser qu'on pourra en conjurer les suites par l'influence des principes de la morale et de la justice. Nous pensons donc que le système qui mettrait les pensions au

compte du trésor aurait pour conséquence logique et nécessaire de supprimer la retenue. C'est le régime déjà admis pour l'armée. Si, conformément à cette opinion, la retenue cessait d'être exercée, faudrait-il conserver à leur taux actuel ou réduire proportionnellement les traitements de ceux qui la subissent aujourd'hui? La réponse à cette question est subordonnée à l'état des finances et aux besoins réels des fonctionnaires. Nous avons assez fait connaître notre pensée pour n'avoir pas besoin de dire que nous pencherions pour la solution qui leur serait le plus favorable.

Nous avons suivi le fonctionnaire dans tout le cours de son existence, à ses premiers pas dans la carrière, au sein de ses fonctions, dans la retraite accordée à ses vieux jours. La théorie générale des lois qui doivent le régir dans ces diverses situations est simple et facile à analyser. Au début, les principes d'une société libre et soumise à la loi de l'égalité, appellent au service de l'État quiconque a fait ses preuves et donné des gages de capacité. L'aptitude est la condition première, la condition permanente imposée au fonctionnaire ; elle détermine son admission et plus tard son avancement. Ainsi se trouve appliquée la règle sociale qui confère le pouvoir au plus digne ; ainsi se trouvent garantis les intérêts publics, toujours confiés aux mains les plus habiles. L'admission du fonctionnaire l'associe à l'État. Dans cette association, il apporte ses travaux, son intelligence, des soins constants