CHAPITRE II

La commune n'est point une simple division administrative, l'œuvre artificielle du législateur. M. Royer- Collard disait en 1 81 8 : « La commune est , comme la famille, avant l'État; la loi politique la trouve et ne la crée point. » C'est dans la commune que naissent les premiers sentiments qui attachent les hommes au sol natal. Ils y trouvent les souvenirs de leur enfance, les émotions de la famille, les pensées d'avenir, les rapports d'affection et de voisinage, des intérêts communs, des besoins partagés, un théâtre où s'exercent leurs facultés, où se déploient leurs dispositions, où demeurent les juges habituels de leur vie, et la plupart des individus ne sortent jamais de cette enceinte; si resserrée qu'elle soit.

L'organisation de la commune est donc l'objet le plus digne de l'attention du législateur, et le pouvoir municipal occupe une place immense dans les institutions publiques. Un grand jurisconsulte qui fut en même temps un excellent citoyen, M. Henrion de Pansey, en parle ainsi : « Au-dessous du pouvoir législatif, exécutif et judiciaire, dit-il, il en est un quatrième qui, tout à la fois public et privé, réunit l'autorité du magistrat à celle du père de famille, c'est le pouvoir municipal. Quoique au-

24 ETUDES ADjpNISTRATJVES.

dessous des trois autres, ce pouvoir est cependant le plus ancien : c'est en effet le premier dont le besoin se soit fait sentir. Il n'y a pas de bourgade qui, à l'instant même de sa formation, n'ait reconnu la nécessité d'une première administration intérieure. C'est sur cette première assise que les législateurs des nations ont élevé l'édifice social. »

De nos jours, l'écrivain qui a le premier fait connaître à la France l'organisation et les traits distinctifs de la démocratie américaine, M. de Tocqueville, a caractérisé dans des termes pleins de vigueur les institutions communales. « C'est dans la commune, dit-il, que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple, elles lui en font goûter l'usage paisible et l'habituent à s'en servir. »

Le caractère des institutions communales se modifie avec les temps et les pays. En France, les institutions communales ne se présentent plus sous le même aspect qu'à l'époque où l'affranchissement des communes marqua la première période de l'émancipation des peuples. •

Les chartes concédées aux communes dans le moyen âge consacraient une conquêl^ politique. Les garanties qu'elles stipulaient comprenaient tous les droits dont la jouissance fonde le règne des libertés publiques. Elles abolissaient la servitude personnelle et les taxes arbitraires. Les magistrats, élus par les habitants, possédaient tous les attributs de la puissance publique ; leurs fonctions embrassaient non-seulement la manutention des affaires de la commune et le maintien de la police, mais encore l'administration de la justice, le pouvoir de prononcer des peines, et, en certains cas, le droit de paix et de

LA GOHHUNE. 25

guerre (1). Les institutions communales revêtaient alors un caractère principalement politique et se liaient au gouvernement lui-même, dont elles formaient en quelque sorte un démembrement.

Aujourd'hui et depuis longtemps, grâce aux progrès de la civilisation , les derniers vestiges de la servitude sont effacés de notre sol ; la liberté individuelle est garantie parles lois; Timpôt est voté par les représentants de la nation qui en règlent l'assiette et la quotité.

De son côté, le pouvoir central jouit de toutes les prérogatives réclamées par la sûreté de l'État et nécessaires au mouvement du corps social. Dans l'exercice de son autorité, il atteint directement et sans intermédiaire chaque citoyen soumis à l'obéissance envers la loi.

Ainsi, ce que les chartes du moyen âge attribuaient, à titre exceptionnel, aux habitants des communes affranchies, nos Constitutions modernes l'ont assuré à toute la nation; ce qu'elles donnaient aux officiers municipaux, au-delà des intérêts purement communaux, le pouvoir central l'a recueilli.

Sous ces formes nouvelles , les lois municipales ont changé d'objet.

Dépouillées de leurs anciennes prérogatives, les communes ne sont plus, quant au gouvernement général de l'État, qu'une simple division administrative du territoire ; elles forment la dernière circonscription où descend l'autorité publique. Elles contribuent à l'action du pouvoir exécutif, à l'exécution des lois et règlements ; mais

(l) Henrion dePansey, Du pouvoir municipal^ liv. i, chap. 2. — Raynouard, Histoire du droit municipal en France, l. II. p. 330.— Augustin Thierry, Lettres sur l'histoire de France.

les attributions dont leurs magistrats sont investis à ce titre, pourraient être placées en d'autres mains et ne leur sont commises que par délégation ; ces attributions dépendent de l'administration publique et ne constituent pas Fadministration communale.

L'administration communale, proprement dite, a pour objet, selon les termes de la Constitution de 1 791 , les relations sociales qui naissent de la réunion des habitants dans les villes et dans certains arrondissements du territoire des campagnes.

Les intérêts qu'elle embrasse sont de diverses natures.

Rapprochés par une résidence commune, les citoyens ont droit à la sûreté personnelle , au repos, au bienêtre.

Ils possèdent ensemble des biens, des revenus; ils ont des dépenses à faire à TefiFet de pourvoir à leurs besoins communs»

Satisfaire à ces nécessités est l'objet de l'administration communale.

Les attributions qu'elle exerce sont distinctes de celles du gouvernement; distinctes des droits politiques et individuels des citoyens ; elles sont exclusivement communales.

A la vérité, le magistrat de la commune [wssède des droits qui appartiennent aussi au gouvernement; ses règlements font foi ; il requiert la force publique pour en assurer l'exécution ; les délégués des habitants réunis en conseil municipal votent des impôts. Mais ces attributions spéciales ne sont que le développement et les moyens d'action du pouvoir municipal, et de ce que la commune et l'État, pour satisfaire à des besoins semblables, ont

recours aux mêmes moyens , il n'en résulte point qu'on doive les confondre.

Ainsi , dans l'organisation politique actuelle de la France, la commune se trouve placée entre le gouvernement central pourvu de droits et de moyens d'action qui ne dépendent pas d'elle , et les citoyens dont la capacité civile et politique repose sur le droit public.

Cet état une fois constaté, le pouvoir municipal peut être reconnu et assis sur de larges bases, sans péril pour l'unité de la nation ni pour les droits, soit du pouvoir central, soit des citoyens eux-mêmes.

Or , nous l'avons déjà indiqué , les plus hautes considérations militent pour l'établissement d'un système communal très libre.

La liberté de l'administration municipale doit contribuer puissamment au développement de l'esprit public, cette vertu si rare, si désirable, si féconde. Combien d'hommes ne peuvent s'élever jusqu'au sentiment de la patrie, nol^le source des dévouements et des sacrifices de l'intérêt individuel. Leurs pensées, si elles ne s'étendent pas si loin, peuvent du moins embrasser la sphère de la commune; la commune leur fait comprendre le prix de l'intérêt public, et les distrait d'un lâche égoïsme; dans son sein, ils obtiennent la récompense de leur zèle, attachent à leur nom la reconnaissance publique, profitent des services rendus par leurs devanciers et lèguent à leurs successeurs le souvenir de leurs propres services. Que l'occasion leur soit donnée d'obtenir ces satisfactions , leurs talents seront voués au pays, l'esprit public se développera sur tous les points de la République, et cessant

de se tenir enfermé dans les étroites limites d'une bourgade, il recevra les généreuses inspirations de l'intérêt national et du patriotisme.

Le gouvernement n'a point sujet de s'alarmer de cette liberté. Les pouvoirs dont elle sera la source ne pourront jamais entrer en lutte avec lui et parfois ils le serviront. Par une heureuse combinaison, trop faibles pour l'ébranler, ils seront peut-être assez puissants pour prévenir les excès de la démocratie, en la constituant sur ses véritables bases. En contact avec tous les citoyens , exerçant l'influence qui s'attache au dévouement éprouvé, d'autant plus imposantes qu'elles tiennent leurs pouvoirs des citoyens eux-mêmes, ces autorités intermédiaires pourront, au besoin , s'interposer entre les citoyens et le pouvoir central, prévenir les conflits et arrêter les discordes civiles. Le pouvoir central a besoin de ces points d'appui; il a été placé dans un trop grand isolement par la forme des institutions que l'Empire a organisées pour la dictature et qui lui ont survécu. Deux forces se trouvent seules en présence ; le gouvernement et les masses populaires. Le premier avec les ressources du trésor public, avec ses armées et ses innombrables agents; les secondes avec la seule puissance matérielle du nombre. Dans les temps ordinaires, le pouvoir central règne sans partage; il atteint individuellement chaque citoyen ; aucune résistance ne l'arrête. Dans les jours de tempête, quand les passions politiques s'enflamment, quand le torrent populaire déborde , le gouvernement s'écroule; aucun appui ne le retient dans sa chute ; il a repoussé les freins intermédiaires ; il n'y peut recourir pour arrêter le char qui

s'emporte. Le sort des gouvernements qui se sont succédé en France depuis cinquante ans n'a que trop dévoilé la faiblesse de ce régime.

Une organisation municipale qui donnerait un emploi à toutes les capacités répandr.ait partout d'utiles lumières. Nous n'avons pas d'écoles politiques où la science des affaires publiques soit enseignée. D'ailleurs , la théorie ne saurait jamais remplacer la pratique. Les classes moyennes qui, par la force des choses, par l'introduction successive de toutes les capacités et de toutes les intelligences dans leurs rangs , sont appelées aux devoirs de l'administration, ne possèdent point les hommes habiles et exercés que l'Angleterre, forme incessamment en les mêlant à tous les actes d'intérêt collectif; c'est aux habitudes de la vie municipale à y suppléer. Elles donneront à chacun l'intelligence des intérêts généraux. Qui ne sait les avantages de cette application usuelle? Elle exerce les esprits, les familiarise avec la réalité , les tient en garde contre les fausses doctrines; des imaginations ardentes qui's' égareraient dans de vaines spéculations, se pénètrent des nécessités sociales.

Ainsi, donnons à la commune une constitution puissante, la commune deviendra une garantie de l'ordre et de la liberté ; donnons-lui une organisation qui mette à profit le zèle de tous, aucun dévouement ne sera stérile; Mais sur quels principes cette organisation doit-elle être fondée?

La commune possède des droits. Elle a une existence propre : si elle satisfait à des conditions nécessaires, si elle peut pourvoir à ses besoins, si elle compose réellement une de ces familles secondaires qui forment comme

30 ÉTUDES ADMINJSTRATIVES.

un petit État dans le grand, cette existence doit être respectée, Ses propriétés sont aussi sacrées que celles du citoyen isolé ; leurs produits n'appartiennent qu'à elle. Elle dispose de ses revenus et peut les augmenter à Faide de contributions prélevées sur ses membres. Elle jouit d'une administration spéciale chargée d'assurer l'exécution des lois, et de pourvoir à l'intérêt commun, à la sécurité, à la tranquilité de ses habitants.

Mais il n'y a pas de droits sans devoirs correspondants. La commune est tenue d'obéir aux lois générales', de prendre sa part des charges publiques, de satisfaire aux besoins moraux de ses habitants, besoins religieux et intellectuels, de concilier ses intérêts particuliers avec ceux du reste de la société et de ménager, dans les tributs qu'elle prélève, et le pouvoir public qui puise l'impôt aux mêmes sources, et les contribuables qui ne doivent pas être obérés, et les règles de la justice distributive.

C'est pour donner une sanction à ces droits et à ces devoirs que le régime de l'administration communale est institué ; il ne répond à sa fin qu'autant qu'il les concilie dans une juste mesure sans les sacrifier les uns aux autres.

La commune se personnifie dans les pouvoirs qui la représentent et qui lui servent d'organes. Quels sont ces pouvoirs? Quelle est leur origine? De quelle autorité sontils investis ? Quels droits les lois reconnaissent-elles aux communes? Quelles obligations leurs imposent-elles? Répondre à ces questions, ce sera présenter le tableau complet de l'administration communale.

g 4er Organisation du pouvoir municipal.

On sait qae Fautorité, dans chaque commune, est confiée à un conseil municipal et à un maire. Disons d'abord comment ils sont nommés.

Le conseil municipal, représentant de la commune, doit émaner d'elle. Quand la loi de Tan viii le faisait nommer par le gouvernement, elle consacrait , au profit du pouvoii^ntral, une flagrante usurpation. D'après la loi du 7 juillet 1852, ainsi qu'on l'a vu, les conseils municipaux sont élus par le suffrage universel ; la loi n'a posé aucune limite à la représentation communale ; tous les habitants en possession de leurs droits civils y concourent. On peut se demander si, pour conférer de telles fonctions, le suffrage universel ne devrait pas être soumis à quelques restrictions. Tous les intérêts administratifs de la commune sont remis au conseil municipal, et s'il en est qu'il ne règle pas seul, il n'en est pas , comme on le verra, à moins que la loi n'ait prononcé, qui lui demeurent étrangers et sur lesquels son initiative au moins ne doive s'exercer, ou son consentement intervenir. Or , quels sont ces intérêts? Les biens possédés en commun , le mode à suivre pour en jouir, les dépenses à faire au profit de l'association, les contributions à établir, etc. Choisir les hommes qui résoudront le mieux ces questions, est un acte qui exige autant de discernement que d'indépendance et d'esprit de solidarité. Tous les habitants sans exception possèdent-ils ces qualités? N'en est-il point à qui leur position conseillera d'injustes exclusions, qui , à chargea la commune dont ils reçoivent des secours, j)eu-

vent diflScilement être considérés comme les organes de ses besoins réels, qui ne se possédant pas eux-mêmes , si l'on peut ainsi parler, ne donneront qu'un suffrage servile? Les lois de 1789 elles-mêmes exigeaient que les électeurs fussent inscrits au rôle des contributions directes , et prononçaient l'exclusion de ceux que l'état de serviteurs à gages privait d'indépendance. En 1 851 , le Conseil d'État et la commission de l'Assemblée législative n'admettaient pas à voter « les individus dispensés de subvenir aux charges publiques et ceux qui sont ^^urus par les bureaux de bienfaisance. » Ces exceptions s'appuient sur des raisons très sérieuses. Plus on est disposé à étendre les pouvoirs des conseils municipaux, plus il est nécessaire de ne rien négliger pour qu'ils soient composés avec sagesse, car le législateur mesurera toujours leurs droits à leur aptitude, et ne voudra leur conférer que les pouvoirs qu'ils se montreront dignes et capables d'exercer.

L'élection a lieu le plus souvent par scrutin de liste. Cependant les grandes communes peuvent être divisées en sections dont chacune élit un ou plusieurs membres. Cette division offre aux diverses portions d'une même commune qui peuvent avoir des intérêts distincts, si ce n'est opposés, le moyen de se faire représenter au conseil municipal, et empêche que des quartiers dans les villes , des hameaux dans les campagnes, ne soient privés d'organes au sein de l'assemblée où se discuteront les affaires de tous.

La loi fixe, d'après la population, le nombre des membres du conseil municipal; il est de 10 dans les communes de 500 habitants et au-dessous ; De 12 dans celles de 500 à 1 ,500 ;

De 16 dans celles de 1,500 à 2,500 De 21 dans celles de 2,500 à 3,500 De 23 dans celles de 3,500 à 10,000 De 27 dans celles de 10,000 à 30,000 Et de 36 dans celles d'une population de 30,000

âmes et au-dessus.

Le mode d'élection des conseillers municipaux a soulevé peu de diflScuttés. Il n'en est pas de même du mode de nomination des maires. À la vérité, la Constitution de 1 852 a tranché la question ; mais comme ce point est un de ceux qui peuvent être modifiés par des sénatusconsultes, il ne nous est pas interdit de discuter les divers systèmes qui ont été proposés.

11 est convenable d'apprécier d'abord celui qui a pris place dans la constitution de 1852, c'est-à-dire la nomination de tous les maires par le gouvernement : on ne peut se dissimuler que cette délégation porte une atteinte profonde au droit des communes, et consacre la centralisation dans ce qu'elle a de plus offensif pour la vie municipale ; une commune pourra voir à sa tête l'homme qui répond le moins à ses vœux et à ses besoins, et comme il n'est plus même nécessaire qu'il soit choisi dans le sein du conseil municipal , il pourra y siéger et y délibérer, engager la commune, souscrire des traités pour ou contre elle, parler en son nom, sans autre titre que le choix du Président de la République ou d'un préfet. N'est-il pourtant pas de l'essence de toute association de choisir son administrateur, et de ne reconnaître le mandataire qu'eu vertu d'un mandat conféré par elle-même? Mais il est un autre ordre de considérations qui mérite l'attention particulière de ceux qui se sont érigés, dans ces derniers

temps, en apôtres du principe de Fautorité. Est-ce bien servir ce principe, n'est-ce pas au contraire compromettre le gouvernement sans profit, de l'introduire dans une chose aussi délicate que la nomination d'un maire? Il devient responsable, dans 37,000 communes et pour 74,000 nominations, en ne comptant qu'un adjoint pour chaque mairie, de tous les choix faits par ses agents, et ces choix confiés à 86 préfets, animés le plus souvent de sentiments différents et parfois contraires , l'exposeront partout aux plus vives critiques et à des mécontentements qui ne seront pas toujours sans fondement. Après tant de révolutions, quand les opinions ont été livrées à tous les vents, la plupart des individus ne jugent le gouvernement que par le caractère des hommes qu'il s'attache. Selon les nominations, on le considérera, dans un département comme subissant la .domination du clergé , dans un autre comme courtisant les défenseurs de l'ancien régime; ici il passera pour adversaire de la liberté, là pour démagogue et socialiste. Quelle source d'irritations, de plaintes, de jugements injustes 1 Est-ce suivre les conseils d'une politique prudente, que de s'y exposer? Les récriminations, les jalousies, les soupçons ne se borneront pas à quelques paroles imprudentes, qu'il serait permis de dédaigner, si elles n'étaient pas un symptôme de l'opinion générale. C'est dans le conseil municipal qu'on verra se déployer les oppositions; supportant patiemment un chef, placé à sa tête sans lui, malgré la commune peut-être, le conseil municipal voudra secouer un joug importun ; son hostilité se montrera d'autant plus vive qu'issu du suffrage universel, il se sentira plus indépendant et plus profondément enraciné dans la popula-

LA COMMUNE. 3îJ

tion. Il est vrai que la loi de Fan viii donnait au gouvernement la nomination des maires, mais elle lui donnait aussi celle des conseillers municipaux. Elle ne mettait pas en présence un maire choisi par le pouvoir central et des conseillers municipaux élus par les citoyens.

C'est donc moins encore dans l'intérêt des communes que dans le véritable intérêt du gouvernement , que le système qui lui donne la nomination des maires nous paraît sujet à objection.

Nous ne pensons pas, si ce système était abandonné , qu'il y eût lieu de revenir à la loi de 1 831 et de maintenir la nomination des maires au gouvernement , à condition que le choix se porte sur un membre du conseil municipal. Dans les communes où la majorité du conseil municipal mérite confiance, si le gouvernement choisit celui que la majorité elle-même aurait nommé , il intervient sans utilité dans les affaires de la commune ; s'il en choisit un autre, il fait naître des résistances et court le risque de diviser la majorité. Dans les autres communes , il ne peut faire son choix que dans la minorité; l'administration du maire est entravée, contestée, hérissée d'obstacles. Il peut même arriver que le conseil municipal ne renferme pas un seul membre auquel le gouvernement croie pouvoir confier les fonctions de maire. Le système de la loi de 1 831 a l'inconvénient de toutes les transactions ; il ne satisfait pleinement aucun des intérêts qu'il a pour but de rapprocher.

On a proposé de remettre l'élection du maire au suffrage universel; mais ces fonctions sont trop complexes et exigent trop de qualités d'une appréciation délicate, pour les livrer aux hasards et aux entraînements de ce

mode d'élection. Nous n'adoptons pas non plus le système de listes de candidatures proposées, soit par les électeurs, soit par le conseil municipal. Ce système réunit les inconvénients de la nomination parle gouvernement, en raison de la responsabilité qui pèse encore sur lui , et ceux de l'élection, en raison de la faculté qui reste toujours aux électeurs de composer la liste de manière à assurer la nomination du candidat de leur préférence.

C'est au conseil municipal, comme l'avait fait la loi de 1 848, que doit, à notre avis, être remise la nomination du^maire. Nous pensons même que les exceptions admises par cette loi, devraient être restreintes. Il est peutêtre nécessaire que, pour quelques villes très populeuses qui, sans présenter l'importance de Paris et de Lyon , déjà placées en dehors du droit commun , se trouvent pourtant dans une position analogue , la nomination du maire appartienne au gouvernement ; mais les mêmes raisons ne peuvent s'appliquer à toutes les communes dont la population dépasse seulement 6,000 âmes, et à tous les chefs-lieux de département et d'arrondissement. Ainsi, dans notre opinion, sauf un petit nombre d'exceptions fort limité, les maires doivent être nommés par les conseils municipaux.

Mais, dira-t-on, les intérêts de l'ordre exigent que le gouvernement nomme les maires : il ne peut répondre ([u'à ce prix de la sûreté publique. Nous convenons sans hésiter que, s'il est vrai que les besoins publics obligent la loi à faire peser sur le gouvernement la responsabilité de la nomination des maires, et à retirer aux communes le droit d'y procéder, ce système, quels qu'en soient les in-

convénients, doit prévaloir. Mais en est-il ainsi ? C'est ce que noas allons examiner.

D'abord, nous nous croyons autorisés à affirmer que, dans un grand nombre de départements , toutes les communes sans exception, et que, dans les autres départements, la plupart des communes offrent des garanties suffisantes pour que Tordre n'y soit aucunement compromis par les nominations que feraient les conseils municipaux. Dans ces communes, les passions politiques ne jouent aucun rôle, les lois sont respectées, le gouvernement est assuré d'obtenir un concours sincère et dévoué.

On peut, à cet égard, s'en rapporter à l'expérience du passé. La loi de 1831 , qui, renfermant le choix du gouvernement dans le conseil municipal, l'obligeait, jusqu'à un certain point, à subordonner la nomination du maire à la majorité de ce conseil, s'est exécutée presque partout sans difficulté; il est bien peu de localités où elle ait fait naître des conflits, surtout si Ton excepte ceux qui étaient dus aux maladresses des préfets.

La loi de 1848, qui, à l'exception des communes les plus populeuses dont le nombre est fort limité, laissait la nomination du maire au conseil municipal, démontra de nouveau que, dans presque toutes les localité?, ce mode de nomination pouvait être suivi sans péril pour l'ordre. Un assez grand nombre de révocations fut prononcé de l'avis du Conseil d'État, mais, relativement au nombre total des communes, il était peu élevé, et parmi les maires dont la nomination était restée au gouvernement, les révocations furent, proportion gardée, plus nombreuses.

3« Édil. — Tome 2. 3

3S ETIDES ADXJ5ISTRATTTES.

Cependant, en admettant même qne pen de communes offrent des dangers, des mesures doivent être prises pour y obvier. Le désordre, pour être partiel, n'en sollicite pas moins l'attention de la loi. Mais en quoi consistent les périls auxquels seraient exposés, soit les communes, soit le gouvernement? et le pouvoir public serait-il désarmé? Voilà ce qu'il est nécessaire de rechercher.

On peut craindre, nous en convenons, que les choix faits par le conseil municipal ne compromettent les intérêts communaux et ne satisfassent point aux intérêts d'ordre et de police en vue desquels le gouvernement a été si longtemps chargé de faire les nominations. Essayons de répondre à cette double appréhension.

Quant aux intérêts communaux, il ne nous est pas revenu que, pendant quatre années à peu près que la loi de 1848 a reçu son application, ces intérêts aient été sacrifiés. Ils ne le seraient pas plus à l'avenir : les conseils municipaux pourraient faire de mauvais choix; mais la même erreur n'échappe-t-elle jamais aux préfets? On a comparé le nombre des révocations encourues par les maires électifs, à celui des révocations qui ont atteint les maires nommés par le goayemement sous l'empire de la loi de 1831, et cette comparaison n'a pas donné l'avantage aux derniers. Les pouvoirs des maires, relativement à l'administration, quoique étendus, sont toujours limités ou par les délibérations du conseil municipal ou par la loi, et l'abus ne peut être ni fréquent, ni vraiment dommageable. Cependant il pourra arriver qtf en plus d'un lieu l'administration soit remise à des mains peu capables. Dans ce cas, les habitants n'auraient de

reproches à adresser qu'à leur conseil municipal, et les premières élections leur offriraient l'occasion d'en faire justice. Il est bon que chacun trouve un intérêt à bien user de son droit, et si, sous tous les régimes, quel que soit le mode de nomination du maire, des communes sont condamnées à souffrir de ses fautes, il vaut mieux que la responsabilité en retombe sur elles que sur le gouvernement. On a proposé d'ailleurs, dans le sein de la commission législative, en 1851 , de donner aux intérêts communaux une garantie particulière, en adjoignant les plus fort imposés au conseil municipal, pour la nomination du maire. La majorité de la commission avait d'abord adopté cette proposition, qui est digne du plus sérieux examen.

Quant aux intérêts de sûreté, d'ordre et de police générale, on n'attribue aux maires une si grande influence à cet égard que faute de se rendre un compte exact de la nature de leurs pouvoirs, comme représentant le gouvernement central. Ces pouvoirs leur sont simplement délégués, par conséquent le gouvernement peut toujours les exercer directement et suppléer, par ses propres agents, à la négligence ou au mauvais vouloir des maires. Or, toutes les villes de quelque importance, à très peu d'exceptions près, sont le chef-lieu d'un département ou d'un arrondissement; par conséquent auprès du maire et au-dessus de lui, pour les fonctions politiques, se trouve un préfet ou un sous-préfet, lequel peut toujours se substituer au maire qui ne fait pas son devoir. A la vérité, les communes rurales n'offrent pas la même facilité; mais d'abord, il convient de remarquer que, dans h plus grand nombre, les fonctions

conseil et du maire de la commune. Retraçons leurs attributions respectives.

§ 2^. Attributions du maire et du conseil municipal.

Les attributions du maire sont aussi nombreuses qu'importantes. Le maire prend des arrêtés à l'efifet, i • d'ordonner les mesures locales sur les objets confiés par les lois à sa vigilance et à $on autorité ; 2® de publier de nouveau les lois et règlements de police et de rappeler les citoyens à leur observation. Nous avons déjà parlé de cette partie des pouvoirs du maire (1 ) .

Le maire, pour prendre les termes mêmes de la loi, est chargé seul de l'administration; il peut cependant en déléguer une partie à ses adjoints. A ce titre, il est chargé de la police et de la voirie municipales, de la police rurale, de la conservation et de l'administration des propriétés de la commune, de la gestion des revenus, de la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité; il dirige les travaux communaux, souscrit les marchés, passe les baux et les adjudications , signe les actes de vente , échange , partage , acceptation de dons ou legs, lorsque ces actes ont été régulièrement autorisés et il représente la commune en justice.

Tous ces pouvoirs font partie de l'exécution proprement dite, et, dans les communes rurales, ils peuvent

(l) V. tome premier, chap. de h forme des actes du pouvoir réglementaire.

sans inconvéûient être remis au maire seul; mais, dans les villes, ils dépassent souvent les forces d'un homme. Il est vrai que le maire a pour auxiliaires ses adjoints, mais il n*est pas même tenu de les employer, et la loi, si Ton peut ainsi parler, ne connaît que lui. C'est avec raison que le conseil municipal, pouvoir délibérant, n'est point chargé des choses qui tiennent à l'exécution. Ces deux ordres de fonctions doivent toujours demeurer distincts, mais de cette séparation nécessaire il ne résulte point que tant de devoirs doivent être concentrés en une même main. Pour les accomplir, il faudrait que le maire possédât les connaissances les plus variées et remplît les conditions souvent les plus opposées. En réunissant ensemble tant de fonctions , on s'expose à les voir mal remplies, on se prive du concours de nombreux auxiliaires qu'il serait possible d'y utiliser, et l'on méconnaît la règle salutaire de la division An travail, règle applicable à l'administration aussi bien qu'aux industries. Le bon sens pratique des Anglais et des Américains leur a suggéré des méthodes bien différentes. Les affaires des communes n'y sont pas ainsi accumulées sur une seule tête. Chaque ville a des agents spéciaux pour le pavage, pour l'éclairage, pour les secours, etc. , et l'on a vu plus haut (1 ) les avantages qu'ils en obtiennent et avec quel orgueil ils s'en félicitent. 11 y a bien peu d'hommes qui soient en état d'embrasser plusieurs sujets. Le travail auquel on s'applique sans partage, on l'exécute mieux, plus habilement, moins lentement, et le succès qu'on y obtient excite la vanité et pfecure une

(1) Voir page 14.

douce satisfaction. Combien de gens médisent de l'administration et l'attaquent, faute d'y prendre part. Combien dépensent leur activité en vaines agitations (jui la consacreraient à l'utilité publique , s'ils y étaient conviés. Au lieu donc d'un maire dont vous faites l'intendant, le notaire, le conseil judiciaire, l'architecte, l'ingénieur, le voyer, le financier, le législateur de la commmune, choisissez des agents divers avec leur responsabilité propre, pouvant prétendre à l'honneur des choses utiles, exposés personnellement au blâme de leurs fautes, et vous rendrez service au public en même temps qu'aux communes. Dira-t-on que le zèle fait défaut? Qu'on le mette à l'épreuve ; car on peut se demander avec raison si ce ne sont pas plutôt les occasions de servir qui manquent au zèle que le zèle aux occasions de servir.

Le maire et ceux qui l'assistent ne sont que les exécuteurs des délibérations du conseil municipal ; c'est le conseil municipal qui représente la commune et dispose de ses droits. Examinons dans quelle forme il remplit son mandat et quelle en est retendue.

Les conseils municipaux se réunissent quatre fois l'année, au commencement des mois de février, mai, août et novembre. Chaque session peut durer dix jours. Hors de ces sessions, des réunions peuvent se tenir en vertu d'une autorisation ou par Tordre du préfet ou du sous-préfet, toutes les fois que les intérêts de la commune l'exigent. Dans les sessions ordinaires, le conseil municipal peut s'occuper de toutes les matières qui rentrent dans ses attributions. En cas de réunion extraordinaire, il ne peut s'occuper que des objets pour lesquels il a été spécialement convoqué. La convocation peut éga-

lement être autorisée pour un objet spécial et déterminé, sur la demande du tiers des membres du conseil municipal, adressée directement au préfet. Dans ce cas, le préfet ne peut refuser son autorisation que par un arrêté qui est notifié aux réclamants et dont ils peuvent appeler au chef du pouvoir exécutif.

Il est interdit aux conseils municipaux de délibérer hors de leurs réunions légales, ou sur des objets étrangers à leurs attributions, ainsi que de se mettre en correspondance avec d'autres conseils et de publier des proclamations ou adresses aux citoyens.

Telles sont les dispositions de la loi encore en vigueur. Nous les avons reproduites presque textuellement. Elles soulèvent des critiques qui ne sont pas dénuées de fondement.

Qu'il convienne d'empêcher les conseils municipaux de sortir du cercle de leurs attributions, de troubler l'État, de devenir une source d'agitation, c'est ce que personne ne conteste. Les premières lois de l'Assemblée Constituante avaient manqué de prévoyance à cet égard, et les désordres qu'elles autorisèrent, servirent d'avertissement au législateur ; mais les précautions n'ont-elles pas été exagérées î

Pourquoi, hors des sessions ordinaires, subordonner tonte réunion du conseil municipal à l'agrément du préfet ou du sous-préfet? Dans les communes populeuses, le nombre des affaires exige des assemblées très fréquentes ; le conseil municipal y est, pour ainsi dire, en permanence. Lès formalités prescrites par la loi sont minutieuses et gênantes; mais c'est encore leur moindre défaut ; elles ont l'incoiïVénient plus grand d'entraîner

des lenteurs souvent préjudiciables, et placent la commune dans une trop étroite dépendance; elles créent ainsi un antagonisme qui nuit aux bons rapports si nécessaires à la marche régulière de l'administration . On ne sait pas assez tout ce que la loi perd en cédant à une^ défiance excessive ; elle engendre lés jalousies, provoque l'opposition et suscite les résistances.

Le Conseil d'État et la commission de l'Assemblée Législative avaient, en 1 851 , proposé d'autoriser la réunion du conseil municipal, en cas de besoin, sur la simple convocation du maire ; des précautions étaient prises pour que le gouvernement pût empêcher une réunion qui n'aurait pas réellement l'intérêt communal pour but. Le sous-préfet devait être informé, trois jours à l'avance, et de la réunion et de son objet spécial ; il était autorisé à l'interdire, si les questions portées à l'ordre du jour n'étaient pas légalement comprises dans les attributions des conseils municipaux : aucun objet étranger à l'ordre du jour ne pouvait être mis en délibération.

Ces précautions ne sont-elles pas suffisamment protectrices des droits de l'État? La faculté d'interdire les réunions qui ne se tiendraient pas dans un intérêt communal s'exercerait dans les cas où l'autorisation, dans le régime actuel, devrait être refusée. La principale différence des deux systèmes consiste en ce qu'aujourd'hui le préfet peut, en s'abstehant de statuer, suspendre de fait le conseil municipal, au moins jusqu'à la première session ordinaire; et que, sll statue, son refus n'est soumis à aucune condition ; tandis que, au moyen des innovations proposées, le droit de la commune s'exerce d'abord, et que le préfet n'y peut mettre obstacle que par une inter-

diction formelle, dans un délai limité, et pour une cause définie. Du reste, dans les deux systèmes, le préfet peut empêcher les réunions qui seraient de nature à troubler l'ordre. Signaler cette différence, c'est indiquer suffisamment que le gouvernement n'aurait rien à redouter des droits plus étendus qu'on proposait de conférer aux conseils municipaux.

Il est un autre point sur lequel la loi nous paraîtrait susceptible de modifications. Conçue dans le principe des autorisations préalables et prévoyant à peine que les conseils municipaux pourront briser les liens qui les étreignent, elle s'est bornée, pour le cas où les réunions se tiendraient irrégulièrement et pour celui où les délibérations i)orteraient sur des objets étrangers à la commune, en un mot toutes les fois que la loi serait violée, à autoriser la suspension ou la dissolution du conseil municipal et à prononcer la nullité des délibérations. Cette répres- 'sion est incomplète et insuffisante pour arrêter un conseil municipal animé de sentiments hostiles. Qu'importe, en effet, le plus souvent à ses membres une suspension qui ne peut excéder un temps fort court, une dissolution qui sera peut-être suivie de leur réélection, et l'annulation tardive de délibérations qui, ne s'adressant le plus souvent qu'à l'opinion, auront produit leur effet. Si l'on étend les droits des conseils municipaux, si l'on facilite leurs réunions, ce développement de leurs franchises doit amener une punition plus sévère et plus directe de leurs écarts : des peines devraient être édictées contre les con seillers municipaux qui auraient pris part à la violation de la loi. L'ordre public est ici en cause, et i»lus la loi sera libérale, plus elle peut se montrer sévère contre ceux qui

la mépriseront. Que nul en France ne se croie affranchi de la règle commune; ne négligeons aucun moyen d'assurer le respect dû aux lois. Là est notre sécurité et le salut de l'avenir. Si le dernier des citoyens est tenu à cette soumission, il importe surtout de l'obtenir des hommes qui, sortis de l'élection, impriment à la désobéissance une gravité particulière et semblent se donner pour compUces tous ceux qui les ont élus. Il est vrai que les peines attachées aux infractions commises par les conseils municipaux seraient prononcées par la justice, mais comme elles se rattacheraient à une disposition de la loi, indépendante de tout acte administratif, il n'en résulterait point de confusion des pouvoirs. Au contraire, l'intervention des tribunaux, prêtant force à l'administration, dégagerait celle-ci d'une partie de la responsabilité qui pèse aujourd'hui sur elle, et la dispenserait de recourir à des mesures qui la mettent en quelque sorte en conflit avec le corps électoral tout entier.

Les séances des conseils municipaux sont régies de même que celles de presque tous les corps déhbérants. Le maire les préside ; un membre nommé au scrutin et à la majorité, à l'ouverture de chaque session , rempht les fonctions de secrétaire. Aucune délibération ri'esft valable qu'autant que la majorité des membres en exercice y a pris part. Les décisions sont prises à la majorité des voix; celle du président, en cas de partage des opinions, est prépondérante. Un registre, coté et paraphé par le souspréfet, contient les délibérations ; elles sont signées de tous les membres y ayant pris part. La loi interdit la publicité des séances : on a pensé avec raison que les discussions en seraient plus calmes, moins passionnées, plus

véritablement libres, et qae souvent il s'agitait dans les conseils municipaux des questions qui seraient de nature à occasionner du tumulte, si le public y était admis.

Nous n'avons encore retracé que les dispositions lé* gales relatives à la convocation des conseils municipaux et à la tenue de leurs séances. L'importance en est réelle, mais celle des droits conférés aux conseils municipaux est plus considérable;

Les votes des conseils municipaux sont divisés en trois catégories distinctes. Ils rendent les décisions, ils prennent des délibérations, ils donnent des avis.

Cette division, créée par la loi du 1 8 juillet 1 837, correspond à la nature des diverses questions déférées à l'examen des conseils municipaux. Les unes ne se rapportent qu'à la jouissance des biens, n'affectent que le présent et rentrent dans l'administration proprement dite. Le conseil municipal peut les résoudre, à charge de respecter les lois et les règlements d'administration publique et de ménager les intérêts privés qui y sont engagés. D'autres portent sur la propriété même des biens, embrassent l'avenir, ou bien ont pour résultat de soumettre les habitants à des charges, et de créer des dépenses qui grèveront le budget communal. Le conseil municipal doit en délibérer : à part les cas où les lois ont imposé à h commune des obligations, l'administration ne peut, si la commune n'y consent, par l'intermédiaire du conseil municipal, ni disposer de ses biens, ni soume.ttre ses habitants à des charges spéciales. Le conseil municipal doit donc exercer son initiative, mais les déUbérations qu'il prend ne valent que par la sanction du gouvernement, à qui il appartient de représenter les générations à venir ,

50 ETUDES ADMINISTRITIVES.

d'empëcber la création de taxes on de contributions qui épuiseraient la matière imposable, et de maintenir l'ordre dans les affaires financières de la commune. Enfin il est des questions mixtes qui intéressent à la fois la commune et des établissements publics qui en sont distincts ou l'administration générale. Le conseil municipal n'ayant le droit ni d'imposer sa résolution, ni de lier le pouvoir public par sa délibération, ne donne que de simples avis.

Dans les cas où les conseils municipaux règlent un objet par leur délibération, ils rendent une véritable décision; seulement la délibération doit être transmise au préfet, qui a toujours le droit de l'annuler, droit qu'il peut exercer d'office, si une disposition de loi ou de règlement d'administration publique a été violée, et sur la réclamation de toute partie intéressée, si le fonds même de la délibération est attaqué. Lorsque le préfet n'a pas usé de ce droit dans les trente jours, la délibération est exécutoire.

Dans les cas où les conseils municipaux sont autorisés seulement à délibérer, la délibération n'est exécutoire qu'après qu'elle a obtenu l'approbation du gouvernement.

Enfin, lorsque les conseils municipaux donnent un avis, leur délibération est transmise à l'autorité chargée de statuer sur l'objet en litige, et forme seulement une pièce de l'instruction administrative.

Les objets suivants sont compris dans la première catégorie , c'est-à-dire réglés par les conseils municipaux :

1® Le mode d'administration des biens communaux ; 2° Les conditions des baux à ferme ou à loyer dont la

durée n'excède pas dix-huit ans pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens ;

3« Le mode de jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux, autres que les bois, ainsi que les conditions à imposer aux parties prenantes;

4« Les afiFouages, en se conformant aux lois forestières.

Le simple droit de délibération est accordé aux conseils municipaux, à l'égard des objets dont voici la nomenclature 1

1 Le budget de la commune, et, en général, toutes les recettes et dépenses, soit ordinaires, soit extraordinaires;

2® Les tarifs et règlements de perception de tous les revenus communaux ;

3® Les acquisitions, aliénations et échanges des propriétés communales, leur affectation aux différents services publics, et, en général, tout ce qui intéresse leur conservation et leur amélioration ;

4° La délimitation ou le partage des biens indivis entre deux ou plusieurs communes ou sections de commune ;

5° Les conditions des baux à ferme ou à lover dont la durée excède dix-huit ans pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens, ainsi que celles des baux de biens pris à loyer par la commune, quelle qu'en soit la durée;

6» Les projets de constructions, de grosses réparations et de démolitions, et, en général, tous les travaux à entreprendre;

52 ETUDES ADHlNISTRATiVES.

7® L'ouverture des rues et places publiques et les projets d'alignement de voirie municipale ;

S^ Le parcours et la vaine pâture ;

9^ L'acceptation des dons et legs faits à la commune et aux établissements communaux ;

1 0^ Les actions judiciaires et les transactions.

Enfin, les conseils municipaux sont toujours appelés à donner leur avis sur les objets suivants :

4° Les circonscriptions relatives au culte;

2° Les circonscriptions relatives à la distribution des secours publics ;

3*» Les projets d'alignement de grande voirie dans l'intérieur des villes, bourgs et villages ;

4® L'acceptation des dons et legs faits aux établissements de charité et de bienfaisance ;

5° Les autorisations d'emprunter, d'acquérir, d'échanger, d'aliéner, de plaider ou de transiger, demandées par les mêmes établissements, et par les fabriques des églises et autres administrations préposées à l'entretien des cultes dont les ministres sont salariés par l'État ;

6<> Les budgets et les comptes des établissements de charité et de bienfaisance ;

7« Les budgets et les comptes des fabriques et autres administrations préposées à l'entretien des cultes dont les ministres sont salariés par l'État, lorsqu'elles reçoivent des secours sur les fonds communaux.

Telle est la part que la loi du 1 8 juillet 4837 fait aux conseils municipaux dans l'administration communale.

Ce système doit être considéré sous un double aspect : en premier lieu, quant au droit conféré à l'administra-

lion à regard des trois classes de votes des conseils municipaux, et, en second lieu, quant à la répartition qui a été fait entre ces classes des divers objets dont les conseils municipaux ont à s'occuper : on comprend en effet que si, d'une part, le droit d'annulation réservé au préfet à l'égard des votes portant règlement, n'était soumis à aucune garantie, il pourrait devenir abusif et arbitraire; et que si, d'autre part, le droit de régler certains objets réservé au conseil municipal s'exerçait dans des limites trop étroites, il deviendraijf illusoire et vain.

En ce qui concerne les droits conférés à l'administration, il ne peut s'élever de difficulté relativement aux votes qui ne forment qu'un avis. L'administration y a tel égard que de raison ; on peut lui demander de les peser attentivement, mais ce conseil n'est pas du domaine de la loi. 11 n'en est pas de même des votes portant règlement ou délibération.

Le Conseil d^État en 1851 avait maintenu la loi de 1837, mais la commission de l'Assemblée Législative y avait introduit une grave innovation. Elle n'admettait le préfet à annuler les votes portant règlement que dans le cas où l'annulation était fondée sur la violation d'une loi ou d'un règlement, et elle soumettait la décision du préfet au recours du conseil municipal devant le Conseil d'État, statuant comme en naatière administrative. Si l'annulation était provoquée.au fond par une partie intéressée, elle déférait la délibération au conseil de préfecture, qui, si nous ne nous trompons, prononçait souverainement. Les votes portant délibération ne devenaient en aucun cas exécutoires que suv l'approbation du préfet

OU du conseil de préfecture, mais cette approbation ne pouvait être refusée par le préfet seul qu'en cas de violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique, et quand le préfet estimait que quelque autre cause s'opposait à l'approbation, il devait en référer au conseil de préfecture qui statuait. Les seules difiFérences qui existassent entre les formes suivies pour les votes de règlement et pour les votes de délibération, consistaient en ce que, à l'égard des derniers, on n'admettait ix)int de délai passé lequel ils devinssent exécutoires de plein droit, et l'approbation pouvait être refusée par le conseil de préfecture pour toute espèce de cause et sans recours d'une partie intéressée.

Les pouvoirs qu'on proposait ainsi de conférer aux conseils de préfecture sont exercés, dans une forme plus directe et plus simple, par les députations permanentes des conseils provinciaux en Belgique , et cet exemple avait probablement entraîné la commission de l'Assemblée Législative. Elle n'avait pas, si nous osons opposer notre opinion à la sienne, suffisamment pesé les différences qui existent entre l'institution belge et nos conseils de préfecture. Les députations permanentes sont une émanation directe du conseil provincial qui les nomme dans son sein, et leur mission principale, pour ne pas dire exclusive, est de diriger l'administration communale; elles sont, en ce point, substituées au gouverneur de la province, c'est-à-dire au préfet ; elles ne jugent pas les affaires contentieuses. Indépendantes et distinctes, elles ont pu sans inconvénient être préposées aux fonctions qu'elles exercent, et il n'en résulte ni conflit, ni atteinte à Tordre hiérarchique. II n'en est pas de même

LA GOIIMUNE. 55

de nos conseils de préfecture, nommés par le pouvoir central, subordonnés au préfet, juges du contentieux et concourant habituellement avec le préfet à un grand nombre d'actes administratifs. Il serait à craindre, même en changeant le mode de nomination de leurs membres, ainsi que le proposait la commission, que des attributions dont on voulait les doter, il ne résultât ou une opposition de vues qui jetterait le désordre dans Tadministration des préfectures, ou une complaisance qui déplacerait la responsabilité , sans avantage pour les communes.

Nous pourrions signaler d'autres difficultés attachées au système proposé : des complications nombreuses, de grandes lenteurs, une surcharge considérable de travaux pour les conseils de préfecture, déjà fort occupés; et, pour le Conseil d'État, une atteinte aux principes constitutifs de notre administration et un fâcheux déplacement de pouvoirs.

Il est juste d'ailleurs de reconnaître que le droit donné à l'administration à l'égard des votes portant règlement n'a pas soulevé de plaintes. Les préfets se sont renfermés dans les termes de la loi. A l'égard des votes portant délibération, on a pu accuser de lentelirs ces fonctionnaires et surtout les ministres, mais ces denjiers, depuis le décret du 25 mars 1852, ne sont plus appelés à statuer que dans des cas fort rares. La plupart des affaires se termineront dans les préfectures ; et comme les délais qu'on proposait d'impartir aux conseils de préfecture étaient purement comminatoires; comme les affaires, avant de leur être soumises, auraient nécessairement passé d'abord par les bureaux, toute porte à croire que

56 lilTlDES ADMINISTRATIVES.

Texpédition en eùl été moins prompte entre leurs mains qu'entre celles du préfet.

Il ne nous paraît donc pas que les propositions de la commission de l'Assemblée Législative dussent être adoptées, et nous leur préférons la loi de 1837. Pour dessaisir les préfets des fonctions qu'ils exercent à Tégard des communes, il faudrait que, dans notre organisation administrative, Jl se trouvât une autorité capable de les remplacer, comme, par exemple, les députations permanentes de la Belgique, ou les assemblées de juges de paix de l'Angleterre; quant à présent, cette autorité n'existe point. Il n'est pas impossible que, par la suite, les conseils cantonaux, dont nous nous occuperons bientôt, soient en état de prendre part à la direction des affaires communales; mais avant de les y appeler, la prudence conseillerait, en les supposant créés, de les mettre d'abord à l'épreuve.

Notre opinion est donc de maintenir dans la loi de 1837, les pouvoirs qu'elle donne aux préfets sur les votes des conseils municipaux ; mais il n'en est pas de même de la répartition des affaires communales entre les trois classes de votes que les conseils municipaux sont autorisés à émettre; celle des votes portant règlement doit recevoir de notables additions.

Eu effet, si on se reporte aux dispositions que nous venons de transcrire, il est facile de reconnaître que plusieurs des objets sur lesquels les conseils municipaux sont ap|)elés seulement à délibérer, peuvent passer dans la catégorie de ceux qu'ils ont le droit de régler. LeConseil d'État, en 1 851 , et plus encore la commission de l'Assemblée Législative, s'étaient attachés à faire ce dé-

LA COMMLNE. 57

classement, en vue d'agrandir le pouvoir des communes. Il serait trop long et peu utile de reproduire la série détaillée de leurs propositions. Bornons-nous à dire qu'elles sont dignes de la plus sérieuse attention, et que, dans cette voie, on trouverait le moyen le plus simple et le plus pratique de limiter la centralisation, en ce qui touche les communes, tout en conservant ce qui mérite d'en être maintenu.

§ 3**. Dépenses et recettes. — Budget. — Comptabilité.

Dans les affaires des communes, aussi bien que dans celles de l'État et des particuliers, les intérêts financiers occupent une place considérable. Il est bien peu de mesures administratives qui ne se résolvent pas en dépenses, et qui, par conséquent, n'engagent pas les revenus, au point de donner souvent lieu à la création de receltes nouvelles. C'est surtout à cet égard que les communes sont placées dans la dépendance de la loi et du gouvernement, dépendance étroite et presque toujours nécessaire.

Les dépenses sont rangées en deux classes : les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives. La commune ne peut se soustraire aux premières, parce qu'elles ont pour objet de satisfaire à des besoins ou à des obligations que le législateur devait prendre sous sa protection immédiate; les secondes, au contraire, sont laissées à la discrétion de la commune qui peut les faire ou s'en dispenser.

Aucuue dépense n'est obligatoire que quand la loi l'a

déclarée telle, et la liste de celles qui ont reçu cette qualification a été dressée avec un soin minutieux.

Le plus grand nombre des dépenses obligatoires se rapporte à Texistence même de la commune et à son service nécessaire ; ce sont celles qui concernent :

4 ° L'entretien de Thôtel-de- ville ou du local affecté à la mairie ;

2° Les frais de bureau et d'impression pour le service de la commune;

3° Le traitement de ses agents, receveur municipal, préposés, commissaires de police, gardes champêtres, etc. ;

4° Les grosses réparations des édifices communaux, que la commune ne peut être autorisée à laisser tomber en ruines ;

5° La clôture et l'entretien des lieux de sépulture ;

6° L'ouverture et l'entretien des chemins vicinaux.

On avait proposé d'ajouter à ces dépenses celles du pavage, de l'éclairage, de l'arrosement, etc. ; mais il a paru qu'à l'égard de ces dernières , quelle qu'en fût l'utilité , il était eonvenable de s'en remettre au zèle des communes , et nous ne les mentionnons que pour marquer la nuance qui distingue les deux natures de dépenses.

La commune est assujettie à d'autres dépenses qui, en même temps qu'elle, intéressent l'État.

Ainsi, elle est tenue de s'abonner au Bulletin des lois ou de prendre part aux frais des publications qui, par un acte récent, dans les communes qui ne sont pas chefslieux de canton, ont été substituées à ce bulletin.

Elle supporte les frais du recensement de la popula-

tion, qui se renouvelle tous les cinq ans ; les frais des registres de Tétat civil et une portion des frais des tables de ces registres qui sont dressées tous les dix ans.

Elle subvient encore à la dépense des plans d'alignement, comme intéressant la circulation générale sur le territoire.

Quelques communes possèdent des établissements qui ne leur sont pas exclusivement affectés, mais qu'il leur est avantageux de conserver, et à ce titre elles sont soumises aux charges qu'ils occasionnent ; tels sont les justices de paix, les conseils de prud'hommes, les chambres consultatives des arts et manufactures.

Il est des dépenses obligatoires qui concernent les intérêts moraux : ce sont celles de l'instruction publique, des églises des divers cultes reconnus par la loi, lorsqu'elles ne peuvent se suffire à elles-mêmes, et<;elles du logement de leurs ministres.

La charité a aussi une part dans les dépenses obligatoires. Ainsi , une partie de la dépense des enfants trouvée et abandonnas et de celle des aliénés dangereux est à la charge des communes; mais la dépense des hôpitaux et celle des établissements de bienfaisance sont restées facultatives.

La garde nationale est une institution liée au maintien de l'ordre; les dépenses qu'elle entraîne sont obligatoires.

Enfin, la loi a dû rendre obligatoire l'acquittement des dettes contractées par les communes. A ce titre, elles sont tenues de payer les pensions qu'elles ont régulièrement constituées à leurs employés, et les contributions et prélèvements établis par les lois, au profit de l'État, sur leurs biens et revenus.

Ces dépenses sont nombreuses, et quelques-unes assez élevées. Si Ton y ajoute les dépenses facultatives, paruii lesquelles il s'en trouve que les communes peuvent difficilement se refuser de faire, il est aisé de se rendre compte de l'élévation des charges qui pèsent sur le budget municipal.

Pour y faire face, les communes possèdent des ressources qui se composent de recettes ordinaires et de recettes extraordinaires.

Les recettes ordinaires comprennent :

1° Les revenus de tous les biens dont les habitants n'ont pas la jouissance en nature ;

2° Les cotisations imposées annuellement sur les ayant droits aux fruits qui se perçoivent en nature ;

3« Le produit des centimes ordinaires affectés aux communes par les lois de finances ;

4° Le produit de la portion qui leur est accordée dans l'impôt des patentes ;

5" Le produit des octrois municipaux ;

6° Le produit des droits de places autorisés dans les halles,. foires, marchés, abattoirs;

7° Le produit des permis de stationnement et des locations sur la voie publique, sur les ports et rivières et autres lieux publics ;

8° Le produit des péages communaux, des droits de pesage, mesurage et jaugeage, des droits de voirie et autres droits légalement établis ;

9° Le prix des concessions dans les cimetière^ ;

10° Le prix des concessions d'eau, de l'enlèvement des boues et immondices de la voie publique, et d'autres concessions autorisées pour les services communaux ;

1 1 ° Le produit des expéditions des actes administratife et des actes de l'État civil;

4 2® La portion que les lois accordent aux communes dans le produit des amendes prononcées par les tribunaux de simple police, par ceux de police correctionnelle et par les conseils de discipline de la garde nationale ;

Et généralement le produit de toutes les taxes de ville et de police dont la perception est autorisée pai* la loi.

Les recettes extraordinaires se composent :

4» Des contributions extraordinaires dûment autorisées;

2** Du prix des biens aliénés ;

3« Des dons et legs;

4® Du remboursement des capitaux exigibles et des rentes achetées ;

5® Du produit des coupes extraordinaires de bois ;

6« Du produit des emprunts ;

Et de toutes autres recettes accidentelles.

toutes les dépenses, toutes les recettes prennent place au budget communal. Pour la commune, comme pour l'État, c'est dans le budget que l'administration presque entière se résume et que les intérêts les plus nombreux et les plus graves peuvent obtenir satisfaction.

Le budget est dressé en projet par le maire, le conseil municipal en délibère, le préfet l'arrête. Lorsqu'il donne lieu à des contributions extraordinaires, c'est le gouverment qui prononce. Les droits respectifs du maire, du conseil municipal et du préfet sont nettement définis. Le maire ne présente qu'un travail préparatoire, dont le seul but est de guider le conseil municipal, de simplifier sa tâche, sans lui imposer aucun lien. Le conseil municipal

02 • ETUDES ADiMlNISTRATlVES.

prononce en toute liberté, sauf deux restrictions : premièrement, il est tenu de voter les dépenses obligatoires; en second lieu, il ne peut voter une imposition extraordinaire, qu'avec le concours des plus forts contribuables, en nombre égal à celui de ses membres, adjonction prescrite pour que ceux qui doivent supporter la plus forte part de l'imposition, y donnent leur adhésion et puissent intervenir dans la délibération, apprécier la nécessité et concourir à l'établissement de ce nouveau tribut. Quant au préfet, ses droits sont limités. Il ne peut inscrire au budget aucune dépense non votée par le conseil municipal, si elle n'est pas déclarée obligatoire par la loi. Il peut retrancher les dépenses facultatives ou en réduire le montant.

Les règles suivies pour le budget sont appliquées aux crédits extraordinaires, dont le besoin se ferait sentir après qu'il a été voté.

C'est ainsi que la loi règle les intérêts financiers des communes. On peut dire qu'elle s'est exécutée avec facilité et a soulevé peu de plaintes. Cependant on a demandé qu'en ce point encore les communes obtinssent une plus grande liberté. Les réclamations n'ont porté ni sur le principe et la nomenclature des dépenses obligatoires, ni sur le mode établi pour la vote des impositions extraordinaires; mais le Conseil d'État et la commission de l'Assemblée Législative, dans les travaux dont nous avons déjà parlé, ont proposé de donner au conseil municipal le vote définitif des budgets qui n'auraient recours à aucune recette extraordhiaire, qui pourvoiraient à toutes les dépenses obligatoires, et ne contiendraient aucune dépense susceptible de s'étendre aux exercices suivants. Le

résultat de cette concession serait de reconnaître à la commune un droit qui, ainsi limité, paraît hoi^s de contestation, et de lui éviter les lenteurs que la nécessité de l'approbation entraîne trop souvent. Il en résulterait encore que, pour ces budgets, le préfet n'aurait le droit ni de retrancher, ni de réduire aucune dépense facultative; mais quand la commune satisfait à toutes les prescriptions de la loi, quand elle n'engage pas l'avenir, quel danger peut-on trouver à lui reconnaître le droit de régler l'emploi de ses ressources disponibles?

Cette innovation pourrait exercer une heureuse influence sur l'administration des communes, en les invitant, pour affranchir leurs budgets du contrôle de l'administration, à s'efiforcer de renfermer leurs dépenses dans le cercle de leurs ressources ordinaires.

Malheureusement, la situation financière des communes est très mauvaise. Des lois imprévoyantes ou iniques ont détruit les ressources qu'elles possédaient. Celle du 10 juin 1793, en autorisant le partage de leurs biens, a pu profiter à l'agriculture et aux classes pauvres, mais elle a privé les générations suivantes de propriétés qui représenteraient aujourd'hui une grande valeur. La loi du 24 août 1793 les a frappées d'une véritable confiscation. On n'en peut dire autant de la loi du 20 mars 1 81 3, qui a cédé à la caisse d'amortissement, en échange de rentes d'une valeur très inférieure, les propriétés échappées au partage et à la première cx>nfiscation. Aujourd'hui, un très petit nombre de communes a conservé des biens de quelque importance; d'auires n'ont que des terrains coniimunaux sans aucun produit, qu'elles refusent de mettre en location. D'autres, et ce sont les plus nombreuses, en

sont réduites au produit des contributions qu'elles lèvent. Les centimes ordinaires mis à leur disposition par les lois de finances, y compris des centimes spéciaux affectés aux chemins vicinaux et à Tinstruclion publique, s'élèvent au nombre de 15. Des centimes extraordinaires sont établis presque partout. Il résulte de documents officiels, que ces centimes avaient atteint en 1850 les proportions suivantes :

j,t29 communes étalent imposées à 20 c. et au-dessous.

2,639 de 20 à 30

13,340 ...„ de 30 à 40

5,913 „ de 40 à 60

5,047 de 50 à 60

2,665 de 60 à 70

2,90a de 70 à 80

916 de 80 à 90

1,224 de 90 à 1 fr.

1,017 au-dessus de 1 fr.

On n'a pas le droit d'imputer cette situation déplorable à la centralisation, et peut-être sans elle le désordre serait encore plus grand. Toutefois un régime sous lequel les communes n'ont, pour subvenir à leurs dépenses, que des ressources extraordinaires, si onéreuses pour leurs habitants, n'a pas toutes les vertus qu'on lui prête. On se demande en même temps si, plus libres dans leur action, obligées de compter davantage avec elles-mêmes, affranchies d'une influence qui plus d'une fois les a excitées h de grands sacrifices, moins gênées dans la création des ressources nécessaires, sentant davantage que le poids du présent et de l'avenir pèse sur elles, et obligées d'y faire face, les communes ne seraient pas parvenues à introduire plus d'ordre dans leurs fiîiances.

LA COMMINE. 65

Nous ne proposons pourtant point de rompre les liens qui les attachent au pouvoir central, Mais ne peut-on les relâcher? Et en ce qui touche particulièrement le budget, ne serait-ce pas une mesure utile et sage que de présenter aux communes le droit de le régler en toute liberté, comme la récompense de Tordre, de l'économie et de la bonne gestion qui leur permettraient de satisfaire aux conditions auxquelles on propose de subordonner ce droit?

Après le vote du budget, il appartient au maire d'assurer le recouvrement des recettes, et de faire les dépenses pour lesquelles des crédits sont ouverts : le maire peut seul délivrer des mandats. S'il refuse d'ordonnancer une dépense régulièrement autorisée, il est statué par le préfet dont l'arrêté tient lieu du mandat du maire. Les comptes d'administration du maire pour l'exercice clos sont, avant la déhbération du budget, présentés au conseil municipal qui en délibère et qui émet son vote, au moment duquel le maire doit se retirer. Les recettes même et les dépenses sont effectuées par un comptable, seul chargé, sous sa responsabilité, de poursuivre la rentrée de tous les revenus de la commune et de toutes les sommes qui lui seraient dues, ainsi que d'acquitter les dépenses ordonnancées par le maire, jusqu'à concurrence des crédits régulièrement ouverts. Dans les communes dont le revenu est inférieur à 30,000 fr. , les fonctions de receveur municipal sont remplis par le percepteur des contributions directes de l'État. Dans les autres communes, ces fonctions sont confiées, si le conseil municipal le demande, à un receveur spécial, dant la nomination est remise au préfet, sur une liste de trois candidats, dressée

06 ETUPES ADMiNiSTllATiyES.

par le conseil municipal. Les comptes du receveur municipal sont arrêtés par le conseil de préfecture ou la Cour des Comptes, selon l'importance de la gestion.

Tel est, en laissant de côté un certain nombre de dispositions secondaires, le système de la législation à l'égard des communes. Comme on a pu le remarquer, il leur laisse encore une assez grande indépendance. Il comporte de nouvelles extensions et en a déjà reçu de fort notables. Elles sont toutes dues au gouvernement de Juillet. Depuis 1 848, les seuls chargements introduits ont porté sur le mode de nomination des maires, comme on la vu plus haut,

Faisous des vœux pour que le gouvernement s'efforce d^élargir d'avantage, avec modération maïs avec persévérance, les franchises communales. On ne peut pourtant pas se dissimuler que de grands obstacles s'opposeront toujours à l'accomplissement de ce dessein, tant que les communes resteront disséminées, comme elles l'ont été depuis 1 789, et que le même régime leur sera uniformément appliqué.

Dans tous les pays où la liberté communale a jeté de profondes racines, les villes sont soumises à d^autres formes et investies d'autres pouvoirs que les campagnes. Les cités de la Grande-Bretagne qui ont obtenu le titre de corporations, s'administrent elles-mêmes; les populations rurales subissent le contrôle de magistrats publics. La même distinction existe en Prusse, et k un moindre degré en Belgique ; elle existait en France avant la Révolution. Les grandes communes qui avaient été affiranchies jouis-» saient d'une liberté propre; les villages, les simples paroisses demeuraient placés sous l'autorité des seigneurs ou

des délégués du roi. Aux États-Unis, où l'organisation municipale a pu être établie sur un plan théorique, et a précédé en quelque sorte les communes elles-mêmes, les campagnes sont unies aux villes pour le régime municipal; chaque circonscription y occupe en moyenne un espace de sept lieues, tandis qu'en France le territoire réparti entre toutes les communes ne donnerait à chacune que trois quarts de lieue de surface.

A TAssemblée Constituante , un député proposait d'examiner si les villes ne devraient pas avoir des municipalités principales, auxquelles ressortiraient les municipalités des bourgs et villages, considérées comme secondaires. Cette proposition fut repoussée; l'Assemblée ne voulut porter aucune atteinte à la circonscription des communes; elle l'adopta, comme l'avaient faite le hasard des événements, les titres des communautés ou des anciens propriétaires seigneuriaux, les chartes royales, les ressorts du culte. Les inconvénients de cette multitude de communes ne tardèrent par à apparaître. Ils furent signalés dès 1 793 par Condorcet dans son projet de Constitution, comme un obstacle à l'exercice des droits d'un grand nombre, ces droits ne pouvant être étendus sans qu'on fût exposé à ne pas trouver des hommes capables de les exercer; il proposait de créer des administrations municipales qui devaient, sous le titre de sections, comprendre plusieurs des anciennes paroisses.

Cette Constitution ne fut pas votée; celle que la Convention adopta, sur le rapport de Hérault de Séchelles, maintenait toutes les municipalités constituées en 1789. Les termes dans lesquels le rapporteur combattait le projet de Condorcet, méritent d'être rapportés :

« Pouvons-nous, disait-il, ne pas conserver les municipalités? Ce serait une ingratitude envers la Révolution et un crinoe contre la liberté... L'idée de retrancher les municipalités n*a pu naître que dans la tête des aristocrates, d'où elle est tombée dans la tête des modérés. »

Depuis cette époque, les propositions faites à diverses reprises pour soumettre à un régime différent les communes urbaines et les communes rurales, ont échoué, et il paraîtrait impossible aujourd'hui, soit de subordonner les unes aux autres, soit de réunir ensemble celles qui ne renferment pas une population suffisante ou qui manquent des ressources nécessaires pour satisfaire à leurs besoins. Des idées d'égalité s'opposeraient à la première de ces mesures ; des habitudes déjà anciennes, à la seconde. Mais il est possible de corriger le vice de la loi, au moyen des institutions cantonales qui seront l'objet du chapitre suivant.

LE CANTON ET l'ARRONDISSEMENT. 69