CHAPITRE m

LE CANTON ET l'aRRONDISSEMENT.

Jusqu'ici le canton n'a pris place dans nos lois que comme une simple division territoriale. La loi du 22 janvier 1790, insérée depuis dans la Constitution de 1791, l'établit la première à titre de subvention du district ; elle le prend pour cadre des assemblées primaires électorales, mais ne lui donne ni représentation ni administration propre ; celle du 24 août 1790 y établit une justice de paix; celle du 1 4 octobre 1791 s'en sert pour l'organisation de la garde nationale, mais ni l'une ni l'autre ne modifie son caractère. Il en est de même de la Constitution du 24 juin 1793, qui du reste, comme on le sait, ne fut jamais exécutée.

Cependant après 1 790 on avait reconnu que la division communale, adoptée par l'Assemblée Constituante, créait de graves difficultés. Toutes les anciennes paroisses, comme on vient de le voir, avaient été érigées en communes ; leur nombre était considérable, et par leur peu d'habitants, par leur pauvreté, par l'absence de lumières sans lesquelles toute administration est impossible, la plupart se montraient hors d'état de subvenir à leurs charges, de gérer leurs intérêts, d'exercer les droits dont elles étaient investies. D'autres, au contraire, par leur étendue, leur population, l'agitation dont elles étaient le foyer, suscitaient des inquiétudes au gouvernement. La

Constitution de 1795, succédant aux orages révolutionnaires, cherchait tous les moyens de rétablir le calme auquel aspirait la nation ; pour prévenir les périls que faisaient naître les communes trop considérables, elle décida que dans celles où la population excédait 100,000 habitants, il y aurait au moins trois administrations municipales; pour remédier à la faiblesse des communes trop petites, elle décida que toutes celles dont la population était inférieure à 5,000 habitants, seraient réunies dans une municipalité de canton, et n'auraient plus à elles qu'un simple agent municipal et un adjoint.

Ces mesures étaient surtout dictées par des considérations de politique intérieure; le rapport de Boissy d'Anglas, qui accompagne la Constitution de 1795, atteste que l'intérêt particulier des communes et celui de la bonne gestion de leurs affaires n'entraient pour rien dans la nouvelle organisation.

On pouvait lui faire porter des fruits auxquels la législature n'avait pas songé. Une administration spéciale et collective, instituée au canton, permettait de satisfaire à des besoins locaux, que les communes, prises individuellement, étaient obligées de laisser en souffrance. Plusieurs lois rendues à cette époque en fournirent la preuve. Elles consacrèrent utilement la division par canton. Ainsi, le règlement des dépenses locales et la distribution des secours publics se placèrent dans ce cadre, au grand avantage des communes rurales. Mais on avait dépassé le but qu'on voulait atteindre; c'est le sort ordinaire des lois rendues sous l'empire des événements politiques. On avait porté atteinte à l'individualité communale; la commune s'était engloutie dans le canton, et cette absorption blés-

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sait de justes susceptibilités et froissait de légitimes sentiments.

Aussi, quand le Consulat, préludant aux grandes destructions politiques de TEmpire, voulut abolir la liberté communale, il attacha une sorte de popularité aux lois, par lesquelles il supprima Vélection des pouvoirs municipaux, en rétablissant dans la plénitude de leurs droits toutes les communes constituées en 1789, et en supprimant le canton comme base de l'administration communale. Le canton avait déjà été repoussé par le parti exalté de la Convention. Ainsi, le despotisme et la démagogie recouraient au même procédé, pour un but opposé, et tous deux maintenaient la dissémination du pouvoir communal, Tun comme élément de servitude, l'autre comme instrument de trouble.

Sous l'Empire, on n'eut pas occasion de regretter la suppression des cantons et le rétablissement des 37,000 communes : la bonne distribution des pouvoirs intéresse surtout les époques et les lois de liberté. Dans les temps de servitude, qu'importe que ^l'autorité soit distribuée avec plus ou moins de sagesse ? La restauration des municipalités de 1789 n'était qu'un mensonge; il n'y avait plus de pouvoir municipal. Les cadres avaient reparu, mais plus de conseils élus, plus d'attributions propres.

En 1 828, le système cantonal fut de nouveau discuté. Un vote de la chambre des députés supprima les arrondissements, mais il était principalement dicté par la politique, et ne peut être invoqué comme un précédent.

Lorsqu'en 1837 la chambre des députés fut saisie d'un projet de loi sur l'administration communale, la commission chargée d'exa'hiiner ce projet proposait, par un article

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qu elle y avait introduit, de former, tous les ans, au chef-lieu de chaque canton, une réunion des maires de toutes les communes du canton, qui donnerait son avis <c sur les intérêts communs du canton et sur les différents objets que le préfet proposerait à son examen, » et qui délibérerait « sur les objets que les lois spéciales lui conféreraient. » La commission invoquait la nécessité de grouper les intérêts que la multiplicité trop grande des communes laissait en souffirance, et de leur donner des organes et une expression collective ; mais cette proposition ne fut pas adoptée.

La Constitution de 1 848 admettait un principe nouveau. Elle disposait, par l'article 77, « qu'il y aurait dans chaque canton un conseil cantonal, » et elle chargeait la loi d'en déterminer les attributions. Pour satisfaire à cette prescription, le Conseil d'État fut chargé, d'abord par le gouvernement en 1 849, puis par l'Assemblée Législative elle-même, de rédiger un projet de loi sur les conseils cantonaux. Ce projet, transmis à l'Assemblée, et élaboré par une commission qui l'avait adopté avec quelques amendements, allait être discuté, lorsque survinrent les événements du mois de décembre 1 851 .

Aucune disposition de la Constitution de 1 852 ne s'applique ni aux conseils cantonaux ni aux conseils d'arrondissement. Les questions relatives à ces conseils sont donc demeurées entières et se reproduiront nécessairement dans le débat des lois relatives à l'administration intérieure.

La création des conseils cantonaux est-elle justifiée par un besoin public? en d'autres termes, existe-il des inté-

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rets cantonaux qui réclament un organe? C'est le premier point à examiner.

Il convient de remarquer d'abord que les conseils cantonaux resteraient en quelque sorteétrangers aux grandes communes, à celles qui renferment plusieurs cantons ou qui composent à elles seules un canton. Pour celles4à , Tin térêt cantonal se confond avec l'intérêt municipal. La circonscription est la même, et l'œil le plus exercé ne pourrait découvrir aucun signe qui distinguât, dans ce cas, le canton de la commune.

Ainsi, en réalité, les conseils cantonaux n'auraient d'importance que pour les communes dont plusieurs sont réunis dans une circonscription cantonale. Ces communes ont-elles des besoins, des affaires qui, embrassant leur collection , doivent être envisagés dans leur ensemble et régis en commun ? Telle est véritablement la question à résoudre.

Or, aucun doute sérieux ne peut s'élever sur ce point. Il est certain que les relations de voisinage, l'identité des intérêts, les secours réciproques à l'aide desquels des ressources modiques peuvent être employées avec plus d'utilité et d'économie, créent entre les petites communes des rapports nécessaires et habituels. Leur existence n'est pas renfermée dans les limites de leur enceinte ; elles sentent chaque jour la nécessité de les dépasser pour s'épancher au dehors.

La loi de l'an vni, en créant l'arrondissement, imité du district établi par la loi de 1790, reconnaissait ellemême la nécessité de relier ensemble certains intérêts communaux : c'était l'objet de l'arrondissement qu'elle appelait communal, mais qui avait un ressort trop étendu,

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et occupait trop d'espace pour le but en vue duquel la loi l'instituait. Il peut y avoir pour toutes les communes d'un même arrondissement des intérêts communs, mais il en est bien plus de nature opposée. L'arrondissement qui occupe, en moyenne, un territoire de soixante-quinze lieues, comprend à la fois de grandes et de petites communes, des populations urbaines et des populations rurales, des cantons industriels et des cantons agricoles ; ses habitants sont séparés par des distances assez grandes pour qu'ils ne se connaissent point entre eux et ne soient pas unis par le lien des rapports habituels et fréquents. Au contraire le canton, par son territoire restreint, rapproche les citoyens les uns des autres. Comme les villes composent en général un canton entier ou la plus grande partie d'un canton, presque toutes les communes rurales se trouvent groupées dans leurs cantoas respectifs, et leurs intérêts spéciaux sont ainsi distingués, de manière non à engager une lutte fâcheuse, mais pouvoir se produire à part et se faire entendre. Cette distinction entre les affaires des circonscriptions urbaines et celles des circonscriptions rurales a l'avantage de sortir naturellement des faits et non d'une combinaison arbitraire de la loi.

Pour apprécier les avantages respectifs de la division par arrondissements et de la division par cantons , on peut en appeler à l'expérience.

L'expérience, en effet, a prouvé que l'arrondissement ne formait pas un centre où les citoyens pussent se réunir, se rencontrer, se prêter un secours mutuel, et trouver aide et assistance dans les actes ordinaires de la vie publique ; l'arrondissement n'a subsisté que comme un moyen d'action pour le gouvernement, comme un des

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échelons employés pour la transmission des ordres ; il n'est pas devenu la base de Tadministration communale.

Les communes populeuses se suffisent à elles-mêmes ; la plupart sont déjà les chefs-lieux des arrondissements et jouissent à ce titre des facilités attachées à la présence des agents de l'administration; elles renferment dans leur sein des hommes capables et dévoués ; elles possèdent des revenus qui leur permettent de suffire à leurs besoins.

Mais, au-dessous d'elles, les communes rurales, pauvres, couvertes de peu d'habitations, dénuées des ressources les plus indispensables, manquent presque toutes de l'instruction, des revenus, et des établissements qui assureraient le bien-être de leurs habitants; elles sont frappées d'une espèce d'interdit qui ne s'applique, il est vrai, sur chaque point, qu'à des populations peu nombreuses, mais qui, dans son ensemble, atteint une partie notable de la nation.

Ainsi, l'arrondissement est trop étendu; la plupart des communes ne le sont pas assez. La vie communale ne peut embrasser les limites de l'un, elle est trop à l'étrat dans celles de Vautre. Notre organisation offre à cet égard une lacune manifeste.

C'est toujours à l'expérience que nous en appçlons. L'expérience, on ne peut trop le répéter, est le meilleur guide du législateur. Elle indique à la fois et les vices des lois et les moyens d'y porter remède. Satisfaire aux besoins des communes rurales est le problème à résoudre. Ces besoins ont déjà dû se faire jour. Recherchons comment il y a été pourvu.

La justice, trop éloignée au chef-lieu de l'arrondissement, devait être rapprochée des citoyens.

Pour Vinstruction primaire, pour le recrutement, pour le cadastre, pour la garde nationale, pour les élections aux conseils généraux et aux conseils d'arrondissement, il fallait aussi sortir du chef-lieu d'arrondissement, sans pourtant éparpiller Faction entre toutes les communes.

Qu'est-il arrivé? La justice, l'instruction primaire, la garde nationale, les listes du recrutement, les élections autres que celles de la commune, le cadastre ont été compris dans une organisation spéciale. Chaque commune rurale ne pouvant à elle seule fournir les instruments dont l'autorité avait besoin, plusieurs ont été groupées ensemble, afin de présenter, à l'aide de leur réunion, les facilités qu'elles étaient hors d'état de procurer individuellement : le canton, admis en l'an m comme seule division communale, s'estprésenté de nouveau pour servir de centre à ces intérêts collectifs spéciaux; il s'offrait naturellement comme remplissant l'espace laissé vacant entre l'arrondissement et la commune. Dernièrement encore, des décrets ont créé des commissaires de police et des commissions de statistique par canton.

Le canton est donc la division intermédiaire où les communes rurales peuvent se procurer un appui réciproque : il occupe une surface restreinte, il s'étend sur un territoire que les citoyens connaissent, où des rapports fréquents les réunissent. Au moyen de ces rapports, les citoyens se sont vus, se connaissent entre eux, et de là sont nées des habitudes qui ont fait du canton une famille nouvelle, plus étendue que la famille communale, partout où le canton comprend plus d'une commune.