CHAPITRE VI

De la PUBLICATION DES LOIS ET DÉCRETS

Les lois belges relatives à la colonie doivent être publiées par la voie du Moniteur belge. C'est que les actes législatifs du parlement belge doivent recevoir la publicité du Moniteur belge.

(1) NouB renvoyons à ce que nous avons dit sur ce point, »a titre III du présent livre d'études.

Mais cette publicité ne suffit pas. Les lois votées par le parlement belge pour le Congo n'y sont obligatoires qu'après avoir été insérées au Bulletin officiel du Congo belge f ou qu'après avoir été affichées pendant dix jours à la porte du bâtiment occupé dans chaque district par le commissaire de district.

L'insertion au BiMetin officiel rend les lois obligatoires au siège du gouvernement métropolitain; elles deviennent obligatoires dans les districts dans des délais qui courent à partir du moment où le Bulletin officiel est parvenu à Boma et à Elisabethville.

Si la pubUcation de la loi a lieu au Congo par affichage seidementy ou si elle a heu par affichage après avoir eu lieu au Bulletin officiel^ elle devient obligatoire le dixième jour après l'affichage, à moins que le décret n'en décide autrement,

La publication se fait en français et en flamand (1). Mais si la loi est publiée tout d'abord au Bulletin officiel et ensuite par affichage, il suffit qu'elle soit publiée dans les deux langues au Bulletin officiel ; elle peut être affichée en l'une des deux seulement.

Les décrets sont publiés dans la même forme que les lois, avec cette différence que la publication au Moniteur belge n'est pas nécessaire pour qu'ils soient obligatoires au Congo.

Les ordonnances du gouverneur général et des vicegouverneurs généraux suspendant l'exécution des décrets et statuant législativement, sont soumis à la même publicité que les décrets (2).

Les chefs et sous-chefs sont tenus de faire connaître par voie de proclamation aux membres de leurs circonscriptions les décisions, ordres et avis des autorités

(1) Article 8 de la Charte coloniale.

(2) Article 22 de la Charte coloniale.

légales. Les coutumes indigènes ne som sujettes à aucune publication.

Remarques. — I. — La publication des lois, décrets, ordonnance-lois est sujette à de grandes lenteurs. L'affichage de ces actes législatifs dans les districts devrait être obligatoire et, de plus, permis sur le vu d'un télégramme contenant leur texte.

II. — La proclamation des décrets et actes de l'autorité belge dans les circonscriptions indigènes devrait être déclarée nécessaire à leur application et constatée dans un registre ad hoc par l'administrateur.

SECTION m Du pouvoir ezéeutif .

Le pouvoir exécutif appartient au roi. H est exercé par voie de règlements et d'arrêtés. En fait, c'est le ministre des colonies qui, le plus souvent, exerce le pouvoir exécutif du roi. Il agit alors comme suppléant du roi. Dans l'exercice du pouvoir exécutif, comme dans celui de ses autres pouvoirs, le roi peut recourir aux avis du conseil colonial et du conseil supérieur du Congo.

A rencontre du pouvoir législatif, le pouvoir exécutif du roi peut être délégué. Il peut l'être au ministre des colonies, au gouverneur général, aux vice-gouverneurs généraux. Mais la Charte ne permet la délégation du pouvoir exécutif qu'à des autorités qui lui sont hiérarchiquement subordonnées (art. 22). Il suit, comme l'observent MM. De Lannoy et Halewyck, que le roi ne pourrait déléguer à des municipalités élues par les colons le droit de régler souverainement certains objets, soit par voie législative, car le pouvoir législatif ne peut être délégué,

soit par règlements administratifs, car ces municipalités doivent dépendre de lui (1).

L'article 22 de la Charte coloniale institue comme délégués en Afrique du pouvoir exécutif le gouverneur général et les vice-gouverneurs généraux. La Charte ne spécifie pas quels sont les droits du pouvoir exécutif qu'ils possèdent, parce que c'est l'affaire du roi de les déterminer. Selon que le roi déléguera aux autorités africaines un nombre plus ou moins grand de ses pouvoirs, il y aura une décentralisation plus ou moins marquée. Selon qu'il déléguera des droits plus ou moins importants du pouvoir exécutif à chaque gouverneur de province, la décentralisation sera plus ou moins parfaite.

Remarque. — L'arrêté royal du 28 juillet 1015 institue une décentralisation marquée. Le gouverneur général reçoit de lui une importante fraction des droits du pouvoir exécutif. Mais comme les gouverneurs de province se voient diminués dans leurs attributions, la décentralisation instituée par cet arrêté royal n'est que le déplacement de Bruxelles à Boma de la centralisation qui existait à Bruxelles.

Le gouverneur général exerce, par voie d'ordonnance, les pouvoirs d'exécution que le roi lui délègue. Il dirige tous les services de la colonie et seul le pouvoir judiciaire échappe à son autorité. Les vice-gouverneurs généraux sont ses subordonnés et ne gardent que l'administration de leur personnel et la poUce de leur province. Le gouverneur général peut, en vertu de l'article 7 du décret du 10 octobre 1894, prendre des règlements de police et les sanctionner par des peines de sept jours de servitude pénale et 200 francs d'amende au maximum. Les vice-

Ci) Db Lankoy, Organiaaiion coloniale belge; — HaIiBWYOK, La Charte ooîùniale.

gouvemeurs généraux ont le même droit dans leur province.

Remarque. — H faut entendre par matière de police tout ce qui touche à Tordre» à la sûreté, à la tranquillité, à la salubrité publiques.

« Aucun règlement ou arrêté n'est obligatoire qu'après avoir été publié », dit l'article 8 de la Charte coloniale. S'il s'agit d'un acte du pouvoir exécutif intéressant l'ensemble de la population, la publication se fera par la voie du Bulletin officiel ou de l'affichage. Si l'acte n'intéresse qu'un ou plusieurs particuliers, la notification aux personnes intéressées formera une publicité suffisante.

SECTION IV Du pouvoir judidairo.

La justice est rendue au nom du roi. Les pouvoirs du chef de la colonie dans la désignation des membres de l'ordre judiciaire, dans leurs déplacements, dans leur discipline sont toutefois limités par la Charte coloniale : la durée du service des magistrats est fixée à dix ans et, après trois ans de stage, ils sont nommés à titre définitif ; le roi ne peut révoquer ni suspendre que le procureur général; il ne peut prendre ces mesures vis-à-vis des autres magistrats de carrière que pour les causes prévues par décret, sur la proposition du procureur général et de l'avis conforme du tribunal d'appel; les magistrats de carrière nommés à titre définitif ne peuvent être déplacés contre leur consentement que pour des besoins urgents et par mesure provisoire, sauf les substituts et juges suppléants de première instance dans le cas de modifications aux circonscriptions judiciaires. Le pouvoir judi-

ciaire est donc protégé efficacement vis-à-vis de ses chefs eux-mêmes.

Ce pouvoir échappe, de plus, d'une manière absolue à l'influence des autorités administratives locales ; elles ne peuvent empêcher, arrêter ou suspendre l'action civile des Cours et tribimaux et n'ont aucime action sur la discipline ou l'activité des magistrats.

Remarque. — I. — Cette indépendance de la magistrature congolaise par rapport aux autorités administratives est l'une des caractéristiques les plus heureuses de l'organisation coloniale belge. Elle assure à tous un maximum des garanties qui ne se voit dans nuUe autre colonie.

II. — Nous pensons, toutefois, que l'indépendance de la magistrature par rapport aux autorités administratives doit subir une exception. C'est dans le cas de poursuites pénales à diriger contre un chef indigène. Ces poursuites peuvent jeter le plus grand trouble dans la société indigène. Nous pensons qu'elles ne peuvent jamais avoir lieu. Mais la législation actuelle permet aux magistrats du Parquet de les entreprendre. Il faudrait subordonner ce droit, dans chaque cas particulier, à l'assentiment du gouverneur ou du ministre des colonies.

Si les membres de la magistrature sont totalement indépendants de l'autorité administrative, ils sont cependant assimilés par un décret à des fonctionnaires d'un rang élevé.

Remarque. — Cette assimilation remonte à l'époque où le grade seul conférait du prestige dans la colonie. Elle n'est que nominale, car les traitements des fonctionnaires administratifs auxquels les magistrats sont assimilés sont de beaucoup supérieurs à ceux des magistrats, n déplaît à d'anciens fonctionnaires de voir de jeunes magistrats de vingt-trois ans avoir d'emblée un grade auquel la plupart n'arrivent qu'après de nom-

breuses années. En fait, le prestige des magistrats ne trouve dans Tassimilation nul rehausssement réel. Ce prestige résulte de la fonction et de la personnalité.

Les lois coloniales belges n'instituent, comme on Ta vu ci-dessus, ni l'inamovibilité de tous les membres de l'ordre judiciaire, ni l'absolue indépendance de la magistrature. C'est qu'il faut faire face aux besoins du service et que parfois son intérêt même et l'intérêt général exigent le déplacement d'un magistrat. L'indépendance des magistrats reçoit une légère atteinte dans les pouvoirs excessifs du procureur général (1) ; seuls les juges titulaires d'appel échappent à son action; il déplace tous les magistrats, s'il y a lieu ; il inflige seul le blâme et la censure aux magistrats provisoires et a les mêmes pouvoirs vis-à-vis des autres magistrats, sauf les titulaires d'appel, après avoir pris l'avis du tribunal d'appel; il désigne les juges suppléants et peut ainsi composer un tribunal. Il serait rationnel de ne maintenir ces prérogatives que vis-à-vis des membres du Parquet et de confier autant que possible au président du tribunal d'appel la désignation des juges suppléants, la mission de déplacer les juges et surtout leur discipline (2).

Les lois coloniales belges étendent aux membres du Parquet les garanties qu'elles accordent aux magistrats debout : c'est qu'ils remplissent au Congo des fonctions similaires à celles de juges d'instruction et siègent à l'occasion comme juges.

(1) n exerce les attributions déléguées au pouvc^ exécutif en matière d'organisation judiciaire (Ixn, 13 mai 1912).

(2) Des difflcidtés pratiques existent dans le partage proposé au regard de la désignation des magistrats comme juges suppléants et au regard du déplacement des magistrats. Mais il n'en existe aucune pour l'attribution au tribunal d'appel seul des pouv<Mm disciplinairea vis-à-vis des magistrats assis et même des magistrats debout.

Les magistrats à titre provisoire sont nommés par le ministre des colonies. Les magistrats à titre définitif sont nommés par arrêté royal. Ils le sont généralement après avoir été nommés à titre provisoire. Mais la Charte coloniale, dans son article 18, permet au roi de nommer des magistrats qui n'ont pas, au préalable, été nommés à titre provisoire.

Remarqite. — I. — L'exercice des fonctions judiciaires dans la colonie requiert une préparation presque aussi complète que celui des fonctions territoriales. Elle fait souvent défaut aux jeunes magistrats : le gouvernement de la colonie en peut souffrir. L'âge minimum de vingtcinq ans devrait être exigé de quiconque se voue à la carrière judiciaire ; un stage de six mois au moins dans un parquet de première instance devrait être obligatoire avant que le magistrat soit livré à lui-même dans l'intérieur.

n. — Les articles 8 et 9 du décret du 20 août 1912 autorisent à tort le roi à dispenser du stage notamment : 1^ les docteurs en droit qui ont été magistrats dans la métropole pendant deux ans ; 2^ ceux qui ont enseigné le droit pendant deux ans dans une université ; 8^ ceux qui pendant deux ans ont été fonctionnaires dans la métropole ou dans la colonie ; 4<> ceux qui, après l'accomplissement du stage, ont suivi le barreau dans la métropole pendant cinq ans. Ces personnes n'ont point les connaissances coloniales nécessaires pour rendre la justice dans la colonie, et surtout aux indigènes.

Les autorités judiciaires rendent leurs décisions dans des jugements écrits et motivés, et prononcés en audience publique. Les audiences des tribunaux sont publiques, à moins que le jugement ne constate le danger de la publicité des débats pour l'ordre et les mœurs.

Le pouvoir judiciaire a, au Congo, d'autres agents encore que des européens : ce sont les chefs et sous-chefs

indigènes. Ils possèdent des attributions dans l'administration de la justice civile et pénale aux indigènes (1). Us ne sont soumis qu'à la coutume. Us ne jouissent pas des garanties des magistrats européens» étant, sous l'empire des lois existantes, punissables et révocables par le commissaire de district. Leurs décisions ne doivent pas être écrites, ni motivées, ni rendues en audience publique, la coutume seule devant être obéie.

Les décisions rendues en matière civile et commerciale par les tribunaux de la métropole et les sentences arbitrales exécutoires en Belgique ont, dans la colonie, l'autorité de la chose jugée et y sont exécutoires de plein droit. Mais les décisions rendues en matière civile et commerciale par les tribunaux siégeant dans la colonie et les sentences arbitrales exécutoires dans la colonie n'ont, en Belgique, l'autorité de la chose jugée que si elles réunissent certaines conditions : il faut notamment qu'elles ne contiennent rien de contraire à l'ordre public et aux principes de droit public belge. Les décisions rendues en matière pénale par la justice belge ou la justice coloniale ont, en Belgique et au Congo, l'autorité de la chose jugée.

Remarques. — I. — La Charte n'accorde force exécutoire de plein droit en Belgique qu'aux seules décisions rendues au Congo en matière pénale. H est peu rationnel de refuser en Belgique aux jugements congolais touchant aux intérêts matériels, le crédit qu'on y accorde à ces décisions lorsqu'elles touchent à l'honneur et à la liberté des citoyens.

II. — La législation congolaise contient des lois qui sont contraires à l'ordre public belge : c'est que les conditions de la vie sont différentes au Congo de ce qu'elles sont en Belgique. Le décret du 17 août 1910, sur le con-

(1) Artâde 17 du décret du 2 mai 1910.

trat de travail, par exemple» punit de peines de servitude pénale le maître qui manque à ses engagements visà-vis des indigènes. Les jugements congolais prononçant une peine contre des blancs en vertu de ce décret seraientils exécutoires de plein droit en Belgique? La question semble comporter une réponse négative. De même seraient contraires à Tordre public belge les décisions congolaises qui appliqueraient la contrainte par corps en matière de dettes civiles, si cette contrainte était, un jour, consacrée par la législation congolaise (1).

III. — Les décisions rendues par le conseil supérieur du Congo ont en Belgique l'autorité de la chose jugée.

(1) Oette mesQXd est demandée par des colons au Katanga.

TITRE V

Armature judiciaire

SECTION I. — Généralités.

L'organisation judiciaire du Congo belge est l'une des plus complètes que l'on trouve dans les colonies tropicales. Elle est susceptible de s'étendre sans intervention d'une loi, par simples décrets. Le nombre des magistrauts de carrière et leur position privilégiée, celui des personnes qui» sans avoir cette qualité, ont cependant des attributions juridictionnelles, témoignent de l'importance que la Belgique attache à l'administration de la justice dans sa colonie.

Le principe de la séparation des pouvoirs y reçoit les applications compatibles avec les conditions particulières d'une vaste colonie. Mais il subit des dérogations : certains fonctionnaires possèdent une compétence civile et pénale dans des matières qui ne requièrent pas des connaissances juridiques spéciales. Un autre trait de cette organisation est que l'autorité administrative ne peut empêcher, arrêter ou suspendre l'action civile des cours et tribunaux (1).

(1) Article 20 de la Cliarte coloniale.

Cette organisation judiciaire comprend des tribunaux et des autorités qui statuent vis-à-vis des personnes non militaires, et des tribunaux qui jugent les infractions commises par les officiers, sous-officiers et soldats de la force publique. Nous n'étudierons que les premiers.

SECTION II De la justice et de la compétence oivilee.