CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE LA CONSTITUTION ROMAINE

Je voudrais essayer, dans ce mémoire, de préciser le caractère de la conslilulion romaine, en recherchant quel était exactement le pouvoir des assemblées du peuple.

Quand nous étudions les sociétés antiques, il est rare que noua ne les envisagions pas, quelque soin que nous y mettions, à travers nos idées modernes. Or ces idées presque toujours sinon toujours, ont été ignorées des anciens. De là, de graves méprises dans nos conceptions des institutions primitives.

L'une de ces idées que nous transj)ortons ainsi, sans nous en douter, dans le monde antique, c'est tout d'abord celle qui consiste à croire qu'il y avait à Rome, comme chez nous, une véritable constitution, c'est-à-dire des lois réglant l'organisation et les attributions des pouvoirs publics, lois dont la nature aurait été différente des autres lois.

Celle manière d'envisager la constitution comme une loi à part, comme la loi des lois à laquelle on ne peut toucher, si ce n'est dans certains cas formellement déterminés et en suivant une procédure extrêmement compliquée, est d'origine récente. Elle a son e.xplication dans l'histoire des peuples modernes qui, comme chacun sait, ne sont parvenus à obtenir une constitution qu'après de longues et sanglantes épreuves. Delà, l'importance qu'ils allachenl à leurs conquêtes et les garanties de durée dont ils se sont efforcés de les entourer.

A Home, le peuple n'a pas eu de lutte à soutenir pour

52 LE PEUPLE RUMALX ÉTAlT-lL SUlVEPvALX ?

obtenir une constilulion, car il n'en a jamais été privé. Le but qu'il a constamment poursuivi durant plusieurs siècles, c'est la jouissance pour tous— les plébéiens et plus tard tous les Italiques — de la plénitude des droits que la constitution attribuait aux plus anciens citoyens, aux patriciens. Voilà pourquoi la constitution romaine, c'est-à-dire l'ensemble des règles concernant l'organisation et les attributions des pouvoirs publics, ne nous apparait jamais comme distincte des autres lois.

vSans doute, lorsque la plèbe parvenait à arracher de haute lutte des concessions importantes au patriciat, comme la provocatio ou la création de tribuns inviolables, elle prenait toutes les précautions possibles pour les rendre définitives et les garantir contre tout retour offensif de ses adversaires. De là, la terrible sanction des sacralœ leges et les clauses qui prohibaient l'abrogation de la loi pour l'avenir. Mais tout cela ne constitue que des cas particuliers ; ce genre de sanction n'existe pas pour toutes les lois touchant aux pouvoirs pubhcs. Par contre, on la découvre dans des dispositions législatives qui n'ont rien de constitutionnel, comme la loi de Clodius sur l'exil de Cicéron ; et Cicéron nous apprend que ce n'était pas là un cas isolé (1).

Si la constitution romaine était une loi à part, toute loi nouvelle, qui lui faisait subir une modification quelconque, aurait dû être soumise à une procédure spéciale. Or, on aura beau examiner les lois créant de nouvelles magistratures, les lois sur la validité des plébiscites, les lois Publilia et Maenia sur Vauctorilas j)alrum, en un mot, toutes les lois pohtiques, on ne découvrira pas la moindre différence entre le vote de ces lois et celui d'une loi ordinaire. M. Lange affirme, il est vrai, que tout changement à la constitution n'était possible que moyennant Xauctoritas patrutn (2). Cette opinion, si elle

(1) Ad Allie, ;{, 28..

(2» Raonisclie AUerlhihner, 1, 3« éd.,p. ."iGS,.-)??. Id.,de patruin auclorilale, I, 1,31. Daprcs Lange, il existerait positivement une constitution écrite; ce serait la lex cn.riala ub. L. Biulu lepetHo (Tac. Amt. 11, "-^'^i, (jui auiait été

(:ar\g'I'I':res gknkhaitx 53

élîiit fondée, Juslifierait pleinement la dislincUon que Wm prétend établir entre la constitution et ia loi proprement dite. Mais pour nous convaincre, M. Lange devrait prouver deux choses : d'abord, que V auctorilas pa'rum a été appliquée à toutes les lois portant modification à la constitution ; ensuite que cette formalité était étrangère aux votes des comices n'ayant pas ce caractère. Or, sans parler de deux textes célèbres de Tile-Live et de Cicéron qui sont en opposition formelle avec cette distinction (1), je remarque que M. Lange ne peut citer qu'une seule loi constitutionnelle à propos de laquelle soit mentionnée Vauctorilas (2) et qu'il n'en cite aucun exemple relativement aux autres lois. L'exemple relevé ici est d'autant moins décisif que, ainsi qu'on le verra plus loin, cette formalité de Vauctoritas est exigée, en général, pour la validité de tous les votes émis par les comices centuriates quelle que soit leur portée.

On voit donc qu'il est impossible de trouver dans les sources la moindre trace de cette prétendue distinction entre la loi constitulionnelleellaloi proprement dite. Elle n'en est i)as moins acceptée et regardée comme une vérité acquise par d'éminents savants tels que Lange et Mommsen, ainsi que par presque tous les auteurs allemands qui ont écrit sur les Institutions romaines. J'ai été, je crois le premier à signaler cette erreur (8) ; depuis. J'ai eu la bonne fortune de voir M. Willems se prononcer dans le même sens. « D'ailleurs, écrit-il contre l'opinion émise par M. Mommsen à propos des cas où Vauctoritas patrum pourrait être refusée, selon le droit public romain, il n'y a pas de lois inconstitutionnelles. Les Xll Tables reconnaissent expressément au peuple le droit de changer toute loi existante (4) ».

votée apn'-s leximlsion de Tanjuin [loui- consacrer la légalité du nouveau régime. Cette conception est, on le voit aisément, toute moderne. Elle est lofutée par les observations qui suivent.

(i) Liv. 1,17. Cic. de dnmo. l't,38.

(2) Liv. 3, 59 : la loi Valeria Horatia.

(3) Voy. Inst. polit. 1, p. iH).

(t) Le Sénat, 2,60.

Ainsi lorsque nous emploierons dans la suite cette expression dont nous ne pouvons guère nous passer t la constitution romaine », on saura désormais que nous ne lui donnons point le sens qu'elle a communément dans notre langue et que nous entendons simplement par là l'ensemble des règles qui s'appliquent aux pouvoirs publics, en un mot le gouvernement romain.

Mais où devons-nous aller chercher ces règles, ce gouvernement? Voilà encore un point qui aurait besoin de quelques éclaircissements, car les historiens anciens ne nous fournissent pas de renseignements bien précis à cet égard. Ils nous disent bien que Romulus a créé de toutes pièces la première organisation de la cité romaine, puis que Servius TuUius est venu, à son tour, modifier profondément cet arrangement et donner à l'État une constitution nouvelle ; mais nul ne nous dit ni où il a vu, ni où l'on pourrait trouver tout cela. Ces deux constitutions ont-elles été votées parlepeuple? Peut-on les regarder comme des lois proprement dites? Ces lois ont-elles été fixées par écrit ? A ces diverses questions, les autours anciens ne font aucune réponse. De leur silence, nous pourrons peut-être tirer cette conclusion, au moins très vraisemblable, que ni l'une ni l'autre de ces constitutions n'avait été conservée par écrit. Us n'ont dû la connaître que par la tradition orale, car, s'ils avaient puisé leurs renseignements aune autre source, il est probable qu'ils nous en auraient informés (1).

La réforme décemvirale vient ensuite ; on s'attendrait à trouver dans l'œuvre écrite des décemvirs la première rédaction de la constitution romaine. La loi des XII Tables n'est-

(1) Là lex curiata a L. Briiio repetita dont parle Tacite [Ann., 11, ±2), ne serait pas autre chose que la loi constitutionnelle cherchée, d'après Lange, Ro'm. Alterlh. 1, 5!38. Mais Tacite ne dit pas cela ; il prétend seulement qu'on y trouve la preuve de l'existence des questeurs sous la royauté. Loin de confirmer rauthenlicilé de cette loi, le renseignement que Tacite prétend y trouver la détruirait plutôt. En tout cas, c'est une pure hypothèse que de déclarer, comme le fait Lange, que celte /e.r miriata est la loi qui a légalisé le nouvel état de choses. On verra plus loin que cette opération était impossible. Ghap.III.

CARACTERES GENERAUX iiO

elle pas, au dire deTite-Live, la source du droit public comme du droit privé? Le texte de cette loi s'est longtemps conservé à Rome ; c'était le livre de lecture encore classique au temps de Cicéron ; nous en possédons de nombreux fragments et l'érudition moderne est parvenue à reconstituer cette fameuse loi sinon en totalité, du moins en grande partie (1) : or, après avoir examiné ce qui nous en reste, qui oserait prétendre que la loi des XII Tables soit une codification du droit public romain ?

Dans le texte qui nous est parvenu, nous ne trouvons que trois ou quatre principes importants concernant le droit public : la prohibition du Connubium entre patriciens et plébéiens, la reconnaissance du droit de provocatio ou appel au peuple, la défense de voter des lois constituant ce que les liomains appellent des privilégia {privilégia nesunto), enfin la confirmation du pouvoir législatif du peuple sans aucune restriction (2). En présence de pareils documents, il m'a paru impossible de croire à une véritable codification du droit public par les décemvirs. La loi des XII Tables est plutôt, à mon sens, une sorte de charte réglant et consacrant par écrit les principales questions débattues entre les plébéiens et les patriciens, en d'autres termes, un acte transactionnel ou mieux encore un arbitrage entre les prétentions des deux partis (3). Si l'on examine attentivement les questions de droit public tranchées par la loi des Xll Tables, on verra qu'elles faisaient précisément l'objet d'une controverse entre les deux ordres, ce qui confirme ma manière de voir.

On peut parcourir la liste des lois politiques })ortées depuis la législation décemvirale, on n'en trouvera aucune qui embrasse, dans ses dispositions, l'ensemble des pouvoirs publics. Chacune d'elles a un objet spécial, restreint à telle ou telle question.

(1) Voy. Dirksen, Schœll et Voigt.

(2)Liv. 7, 17 : ut quodcumque prostremum populus jussisse( , uljus rattivique esse t.

(3) Voy. mon compte rendu de l'ouviajre de M. Voigt sur la loi des XII Tables, Bulletin antique, mars 1^85, p. 83 et suiv.

5(5 I.K PKrPIJ', liOMAIN KTAIT-ir, SOlVKRArN ?

11 est donc démontré qu'il n'a jamais existé, à Rome, aucun document législatif réglementant dans son ensemble l'organisation et les attributions des pouvoirs publics ; en d'autres termes, il n'y a jamais eu de rédaction officielle, à aucune époque, de la constitution romaine.

C'est là une différence importante à signaler entre le droit public des Romains et leur droit privé. Le droit privé fut de bonne heure codifié et tenu au courant, grâce à ledit du préteur. Mais le droit public n'ayant pas à son service une magistrature telle que la préture qui put en préciser les règles par écrit et en régler progressivement la marche et le développemenî, ce droit conserva toujours une certaine instabilité ; il subit les fluctuations des assemblées politiques qui disposaient de ses destinées. Cette absence de codification du droit public romain, les modifications incessantes que lui faisaient éprouver les votes des assemblées politiques nous expliquent la pauvreté de la littérature romaine en matière de droit politique. Pour le droit privé, les prudents avaient un texte bien établi, soit celui de la loi des XM tables, soit celui de redit du préteur, qui pouvait servir de base à leurs travaux et leur permettre de se livrer à ces études exégétiques qui étaient si conformes au génie romain. Aussi, la liste des traités du droit privé est elle longue. Par contre, on ne connaît pas un seul traité de droit public, pas un seul commentaire de la constitution romaine émanant d'un juriste ou d'un homme d'état romain. Sans doute Cicéron a bien pu tenter dans le de Republica de retracer, dans ses grandes lignes, l'histoire des principales phases du gouvernement de Rome ou bien, dans le de Legibus, le tableau de la constitution de ses rêves, une sorte d'édition revue et corrigée de la constitution existante ; .lunius Gracchanus a bien pu, de son côté, écrire Vi\\.{\'A\\.é de Potestatibus; aucun de ces auteurs, en y ajoutant Varron, n'a entrepris de présenter un commentaire complet de la constitution romaine.

La conclusion de tout ceci, c'est qu'il n'y a jamais eu à Rome ni rédaction officielle ni autre de la constitution.

CARACTÈRES GÉNÉRAFX 57

Cette constitution coutumière, chose de fait dirai-je, jusqu'aux premiers temps de la république, a été sans doute depuis lors modifiée par des lois proprement dites portant sur tel ou tel point spécial, mais jamais le caractère primitif n'en a été altéré: fondée sur la coutume, sur l'usa^^e, elle n'a jamais cessé d'être régie par ce principe supérieur qu'explique son origine, la tradition, les précédents, mos majorum, principe qui a joué dans le droit public le rôle qu'a eu l'équité en droit privé.

On verra plus loin combien il était important de préciser ce caractère de la constitution romaine pour comprendre les questions de droit public que nous avons à traiter.

Après ce préambule un peu long peut-être, mais non inutile, comme on pourra s'en convaincre si, l'on veut lire jusqu'au bout cette étude, j'arrive à la question que j'ai posée au début de ce mémoire : Le peuple romain était-il souverain ?

La plupart des historiens, voyant que le peuple romain élit les magistrats, vote les lois et juge les crimes, en concluent, sans la moindre hésitation, que ce peuple était souverain. La question est pourtant plus complexe qu'elle ne parait au premier abord, et déjà des savants contestent cette solution (I).

Pour résoudre complètement ce problème, il ne suffit pas de s'en tenir aux apparences ; il est indispensable de se rendre un compte exact de la composition des assemblées populaires, de leur fonctionnement, de leurs attributions ainsi que du rôle attribué aux magistrats, au Sénat et diWx patres. Si l'on réfléchit sérieusement à tout cela, on ne tarde pas à se convaincre qu'on ne saurait légitimement comparer la constitution romaine à nos constitutions démocratiques modernes; on voit immédiatement que l'assemblée politique la plus importante, celle des centuries, était organisée de façon à assurer le triomphe, non pas de la majorité des citoyens, mais d'une minorité privilégiée. Et je ne parle ici, ni de l'exclusion absolue d'une partie du peuple, les xrarii, les Latins et les

(1) Lange, Roem. AU., 1, 2^5, 'M). Wilieins, Le Sénat. % .50 s ((. Karlow.i, Roi'mische Rec/itsgeschichte, 1, p. 48.

pérégrins, ni des distinctions établies entre les diverses catégories de citoyens. Je prends la société antique telle qu'elle était constituée, c'est-à-dire avec son caractère étroit et exclusif qui la distingue profondément de la véritable société démocratique telle qu'on la conçoit de nos jours. Même envisagé à ce point de vue, le pnpulus ?'077ianus n'exercd pas un pouvoir aussi étendu qu'on le croit généralement.

En matière électorale, il ne concourt pas à la nomination de l'interroi, du dictateur et de son magister equilum (i).

En cas de vacance, le gouvernement fait retour non au populus, mais aux patres. En matière électorale et législative, il joue un rôle purement passif; c'est le magistrat-président qui a toute l'initiative et le peuple ne peut qu'adopter ou repousser, sans les amender, les propositions émanées de son chef. Le vote terminé, tout n'est pas dit ; le magistralprésident a le dernier mot ; il est libre, en théorie du moins, de donner ou de ne pas donner force légale à ce vote, car c'est à lui qu'appartient la proclamation officielle du résultat, la renuntiatio sarîs laquelle le vote n'existe pas. Enfin, le vote, même ainsi proclamé par le magistrat, n'a pas force de loi ; il lui manque encore une condition indispensable, l'approbation des patres {patrum auctoritas). Le refus de celte approbation entraîne la nullité de l'acte tout entier.

On pourrait aussi faire remarquer que le Sénat romain était composé démembres nommés à vie, non par le peuple, mais par le consul et plus tard par le censeur, et que le magistrat romain n'était point considéré comme un simple mandataire du peuple auquel celui-ci pouvait retirer ses pouvoirs, car, jusqu'au temps des Gracques, on n'a jamais vu un seul magistrat qui ait été déposé, soit pour avoir trahi la confiance de ses mandataires, soit pour tout autre motif (:2).

On voit, par ces quelques réflexions, combien le gouvernement de Rome diffère de celui des nations où triomphe de nos jours le principe de la souveraineté du peuple. Là « cha-

(1) Voy. Inst. polit. §§ 54, 17.

(2) Voy. Inst. polit., ihid.