CHAPITRE TX

Les réformes de Turgot et de Necker.

§ 1". — La réforme de Turgot.

En 1770, Turgot avait écrit à l'abbé Terray « qu'aucune affaire n'avait plus de droit au temps d'un contrôteur général que l'examen de la question du commerce des grains. » En 1774, il était toujours persuadé que cette affaire devait être mise au premier rang quelles que fussent les difficultés qu'elle présentât. Il disait au roi, dans la lettre du 24 août, où il exposait ses desseins sur l'administration des finances qui venait de lui être confiée : « Je dois observer à Votre Majesté que j'entre en place dans une conjoncture fâcheuse par les inquiétudes répandues sur les subsistances ; inquiétudes fortifiées par la fermentation des esprits depuis quelques années, par la variation des principes des administrateurs, par quelques opérations imprudentes et surtout par une récolte qui paraît avoir été médiocre. Sur cette matière, comme sur beaucoup d'autres, je ne demande point à Votre

Majesté d'adopter mes principes sans les avoir examinés et discutés soit par elle-même, soit par des personnes de confiance, en sa présence; mais, quand elle en aura reconnu la justice et la nécessité, je la supplie d'en maintenir l'exécution avec fermeté sans se laisser effrayer par des clameurs qu'il est absolument impossible d'éviter en cette matière, quelque système qu'on suive, quelque conduite qu'on tienne '. »

La première réforme que Turgot voulut entreprendre fut donc celle de la législation du commerce des grains. Pour qu'elle fût durable, sous ce régime « où les principes d'administration changeaient au gré du ministre et le ministre au gré de l'intrigue", » il s'efforça, dans le préambule de farrêt du 13 septembre 1774, de démontrer que cette loi nouvelle, la première qu'il faisait publier, était fondée sur la raison et sur la justice. Par cet acte, l'arrêt du 23 décembre 1770 était abrogé et la déclaration du 25 mai 1763 remise en vigueur. Le commerce des grains était délivré des formalités gênantes auxquelles il avait été assujetti, mais l'exportation restait toujours suspendue. Renfermée dans des limites aussi étroites, cette mesure, qui n'était pas une innovation, rencontra des détracteurs. Turgot dut chercher des appuis dans le Conseil. 11 communiqua son projet à Bertin, le promoteur de la déclaration de 1763. « Les pièces que vous m'avez adressées, lui répondit ce ministre, en faisant renaître mes espérances, et pour le bien général et pour celui de mon

' Œuvres, II, p. 1G7.

^ l)e L'admi)iislraiiuii de Nvckcr, par luirnênic, p. 3G.

département*, ont renouvelé tous mes regrets sur le passé. Ne croyez pourtant pas que ce soit là ce qui me fait rabâcher sur ce passé comme je le fais dans les observations ci-jointes ^. C'est certainement pour répondre de mon mieux à l'honnêteté que vous mettez vis-à-vis de moi et à votre confiance. Je vous réponds comme je le ferais à mon frère. Je n'ai qu'une inquiétude comme vous le verrez, je la fonde précisément sur votre zèle pour le bien et sur l'envie bien naturelle qu'on a de jouir, car l'âme honnête, comme la vôtre, jouit plus du bien qu'elle fait, regrette plus celui qu'elle ne fait pas encore que ceux mêmes qui en profitent le plus directement. Je vous exhorte à mettre dans votre marche toute la lenteur de la prudence. J'irai jusqu'à vous inviter, si cela vous était possible comme à moi, et si vous n'aviez pas depuis longtemps pris couleur, à masquer vos vues et votre opinion vis-à-vis de Venfant que vous avez à gouverner et à guérir. Vous ne pouvez pas vous empêcher de jouer le rôle du dentiste. Soit ! mais autant que vous le pourrez ayez l'air, même de tourner le dos à votre but, du moins d'y marcher à pas très lents. Qu'on eût fixé, en 1764, le taux prohibitif à 25 livres, ce qui était absolument égal aux négociants et au commerce, je vous assure que tout étail dit et pour toujours, et qu'on l'aurait porté ensuite plus haut, plus bas, comme on aurait voulu, sans que le peuple seulement y eût pris garde.

« Je n'en veux, pour exemple, que la viande de boucherie qui est pour le peuple de Paris une denrée

' Le département de Berlin comprenait l'aericulture.

' Ces observations ont été citées dans les chapitres précôfient;;.

en quelque sorte de première nécessité, comme le pain blanc. J'ai eu le temps d'établir l'extraction libre des bestiaux, sans que ni les mortalités, ni aucun autre accident aient seulement fait penser à revenir à cet égard sur ses pas '. »

Ces conseils, qui n'étaient pas d'un adversaire, furent écoutés et suivis. Dans les lettres patentes du 2 novembre 1774, rendues sur l'arrêt du 13 septembre, Turgot consentit à introduire une disposition qui maintenait les règlements spéciaux de la police des grains à Paris ^.

Malgré cet amendement considérable, ces lettres patentes ne furent enregistrées que le 19 décembre. Le Parlement, rétabli après une longue disgrâce, ne voulut pas signaler sa rentrée par un acte d'opposition, mais il ne laissa pas ignorer quelle était sa défiance. Le même jour, dans une remontrance en forme d'arrêté, les magistrats de cette cour souveraine déclaraient qu'ils étaient persuadés « que la prudence du roi lui suggérerait les moyens les plus propres pour que les marchés publics fussent habituellement garnis^. »

Turgot n'avait rien négligé pour éclairer le Parlement. Dans un mémoire particulier qu'il lui adressa, au mois d'octobre 1774, il lui fit connaître cette organisation des commissionnaires privilégiés, ren-

< Archives nat., F", 265.

- « Pour ne pas effaroucher le peuple de Paris, on promit, dans cet ai'i'êt, de conserver les anciens règlements de police concernant la capitale, «tournai historique de la révolution opérée par M. de Maupcnu, VI. p. 34.

3 Journal historique de la révolution opérée par M. de }laupeou, VI, p. 415 et 'i!9.

due nécessaire en 1770 par le rétablissement des anciens règlements, et les charges qu'elle avait imposées au Trésor, on savait avec quels résultats \

Une seule cour souveraine, celle de Rouen, refusa de suivre l'exemple que le Parlement de Paris avait donné. Elle n'enregistra les lettres patentes que le 21 décembre 1775, mettant pour condition que les juges de police de son ressort continueraient, comme par le passé, à pourvoir à l'approvisionnement des halles et des marchés. C'était anéantir, en Normandie, la liberté du commerce des grains. Un arrêt du Conseil du 27 janvier 1776 cassa l'arrêt du Parlement de Rouen.

Comment la première réforme de Turgot fut-elle accueillie? L'abbé Bandeau, dans son journal, affirme « que le public l'a reçue avec beaucoup d'applaudissements. » Suivant Voltaire « la province versa des larmes de joie^ » Il est plus probable que les déclamations compromettantes des économistes avivèrent les inquiétudes de ceux qui croyaient que la liberté du commerce des grains n'était que la liberté du monopole, c'est-à-dire de la spéculation. Ces appréhensions contribuèrent au succès d'un écrit publié par Necker « sur la législation et le commerce des grains » . pamphlet dans lequel l'auteur prit la défense des anciens règlements de police et flatta les préjugés que Turgot voulait détruire.

Le ministre dédaigna cette critique de son système. Il avait à surmonter des difficultés beaucoup plus graves. Le prix du blé renchérissait; des

' Archives nat., F' ', 265.

2 Petit écrit sur l'arrêt du Conseil du 13 septembre ïl'i.

émeutes éclataient à Reims et à Dijon. Deux arrêts du Conseil, du 22 et du 25 avril 1775, suspendirent aussitôt, dans différentes villes de Bourgogne, la perception des droits sur les grains et les farines et promirent des gratifications aux négociants qui importeraient des céréales. Mais c'était une ressource sur laquelle on ne pouvait guère compter, parce que, de même qu'en France, les récoltes des nations étrangères avaient été médiocres. Turgot ne voulut pas que cette circonstance fût ignorée, afin que l'on n'imputât pas la cherté au maintien de la nouvelle législation. Cet aveu excita les craintes. Dans les premiers jours du mois de mai, un mouvement séditieux se manifesta aux environs de Paris. Après avoir pillé les marchés et les fermes, des bandes, qui semblaient suivre un plan concerté, envahirent Saint-Germain, Versailles et Paris. Les émeutiers s'attaquaient principalement aux boutiques des boulangers. Turgot fut chargé de réprimer cette révolte. Il imposa silence au Parlement. Le lieutenant général de police Lenoir reçut l'ordre de donner sa démission. La répression des troubles fut confiée aux prévôts généraux de la maréchaussée. Enfin, un grand déploiement de troupes parvint à contenir et à dissiper les bandes de pillards. L'intervention de l'armée fit donner à cette émeute le sobriquet de « guerre des farines » sous lequel elle est connue.

De pareils incidents, très fréquents en province, étaient rares aux environs de Paris. L'opinion s'en émut ; on crut à un complot. La coïncidence de l'arrestation de Sorin et de Doumerc, les régisseurs de la compagnie des blés du roi, parut confirmer cette

supposition. Le doute subsiste encore. Peut-être s'est-on exagéré la portée d'une sédition que l'incapacité ou même la complicité de quelques magistrats subalternes avaient laissée s'accroître et que la mollesse de la police parisienne ne sut pas contenir. Il est certain qu'à cette époque les habitants de la campagne avaient de nombreux sujets de plaintes. « On ne sait quel vertige s'est répandu sur tous ces malheureux, disait l'arteur des Méinoires secrets, le 15 août 1775, peu de temps après la guerre des farines ; mais on en entend qui semblent désirer une révolution, qui parlent de guerre civile et n'attendent que par là un changement de sort. » Avec de tels éléments, il était facile de provoquer l'émeute qui vint entraver l'œuvre de Turgot.

Le commerce ne pouvait se rassurer ni se développer en présence de tels événements, lorsqu'il apprenait en outre que le Parlement, fidèle à ses traditions, ordonnait par un arrêté du 4 mai 1775, que le roi serait supplié « de vouloir bien faire prendre de plus en plus les mesures que lui inspireraient sa prudence et son amour pour ses sujets, pour faire baisser le prix des grains et du pain à un taux proportionné aux besoins du peuple. »

L'intervention de l'autorité royale, sous quelque forme qu'elle daignât se produire, était un épouventail. L'invoquer, lorsque l'administration s'appliquait à rendre au commerce toute son énergie, était une faute d'autant plus grave que le gouvernement détenait encore les approvisionnements de l'ancienne compagnie des blés du roi.

Secondé par Trudaine de Montigny que l'abbé

Terray avait laissé à Técart, par Albert, chargé à la place de Brochet de Saint-Prest du détail des subsistances, Turgot voulait vendre les grains et les farines qui restaient dans les magasins de la compagnie sans entraver les opérations du commerce*. Il senibhiit poursuivre alors le plan que Maynon d'Invau avait adopté en 17G9. C'est lorsqu'il préparait cette liquidation difficile que survint la guerre des farines ; elle l'obligea à modifier ses dispositions.

Dans un mémoire sans date, mais qui doit être des premiers jours de septembre 1774, le contrôleur général après avoir rappelé au roi les inconvénients des approvisionnements faits au compte de l'État et les avantages de la liberté, concluait ainsi: « L'on propose à Sa Majesté: d'accorder au commerce la liberté nécessaire pour l'approvisionnement de toutes les provinces et de l'affranchir des formalités et des entraves qui l'empêchent de se livrer à ses utiles opérations^;

« D'approuver qu'après la vente de l'approvisionnement actuel, on cesse de renouveler tous achats et toutes ventes de grains pour son compte, sauf à statuer sur les mesures qui seraient nécessaires pour assurer la subsistance tant de la capitale que des provinces, d'après le degré d'activité et d'essor auquel le commerce aura pu s'élever par les cncou-

' La cherté a dû faciliter le débit des grains emmagasinés; il n'en fut pas de môme pour les farines qui étaient avariées. Le parlement intervint et s'opposa à la vente. Mrmoiri's secrets, additions, juillet et août 1775.

- Ce paragraphe prouve que le mémoire est autcrieur à l'arrêt du 13 septembre 1774.

ra^^ements et la protection que Sa Majesté voudra bien lui accorder pendant que l'on fera la vente de cet approvisionnement ;

« Enfin de venir au secours des provinces, qui seraient dans la disette, par des travaux de charité qui répandent des salaires sur tous les sujets indigents de tout âge et de tout sexe, les mettent à portée d'atteindre aux prix des grains que le commerce leur aura procurés '. »

On n'a pas retrouvé la trace des mesures que Turgot comptait proposer « pour assurer les subsistances de la capitale et des provinces. » Mais il est probable qu'à cette époque il n'en admettait pas d'autres que des gratifications au commerce. C'est à ce moyen qu'il eut recours lorsque la crise qu'il prévoyait se fut déclarée. L'arrêt du Conseil du 2o avril 1775, alloue à l'importation des primes qui sont plus élevées lorsque les grains sont destinés aux villes de Lyon et de Paris.

Cet essai n'a peut-être pas réussi, car le ministre fut contraint de prendre d'autres précautions. D'après un mémoire au roi, sur l'approvisionnement en blés de la ville de Paris, qui est de 1776 ou 1777, Turgot, à la suite des troubles du mois de mai, aurait fait acheter des farines. « Qaels que soient les avantages de la liberté du commerce, disait l'auteur du mémoire, l'expérience n'a pas encore prouvé qu'il peut seul pourvoir à la subsistance de Paris et, dans le temps même que l'on faisait les plus grands efforts pour établir ces avantages, on pre-

' Arclihes nat., K, 90S.

nait des mesures secrètes pour en prévenir les inconvénients *. »

Turgot est-il responsable de cette opération? N'at-elle pas été ordonnée par le ministre de la marine sous le prétexte de l'approvisionnement de la flotte-? C'est une question que l'auteur du mémoire a négligé d'éclaircir. Mais il est certain qu'au mois de septembre ou au mois d'octobre 1775, Turgot conclut pour six ans avec deux négociants, les frères LeleU;, un traité dont l'exécution devait commencer le 1'' janvier 1776 ^

Aux termes de ce traité, les frères Leleu s'engageaient à apporter à la halle de Paris, quand ils en recevraient l'ordre, 25,000 sacs de farine par année. Aucune fourniture ne devait être exigée lorsque l'ajiprovisionnement de la halle s'élèverait à 2,500 sacs. Les frères Leleu vendaient, pour leur propre compte et au prix courant, les farines qu'il étaient tenus de livrer. Le gouvernement accordait à ces négociants, à titre d'indemnité, la jouissance gratuite de l'établissement de Corbeil, et il leur payait une allocation de 25,000 livres*.

' Archives nat., K, 908.

- Le ministre de la marine était alors de Sartines, ancien lieutenant général de police de Paris et l'un des adversaires du système de Turgot.

3 «C'est par suite de son changement de maximes qu'il (Turgot) vient de concéder à des particuliers les magasins à blé de Corbeil, à charge d'en fournir Paris d'une certaine quantité par jour de marché et de la donner au prix courant. » M '■moires secrets, additions, 5 nov. 1776.

''• Le traité conclu avec les fi-ères Lelen est mentionné dans le mémoire sur la partie des subsistances, juillet 1777 {Archives nal., F", "65); dans un mémoire de Montaran, remis au contrôleur général Joly de Fleury, en mai 1781 (Archives nat., F", 2G5) ; dans un mémoire du ministre de l'intérieur de l'an VII ou de l'an VIII {.irchivcs nat ,

Il est probable que cette infraction à ses maximes fut imposée à Turgot comme la préface indispensable du projet de déclaration qu'il présenta au roi, au mois de janvier 1776, « pour abroger une foule d'anciens règlements sur la police des grains relativement à l'approvisionnement de Paris. » « Ces règlements, disait-il dans un mémoire adressé à Louis XVI, qu'on ne pourrait pas croire aussi absurdes qu'ils le sont, si on ne les avait pas sous les yeux, qui le sont au point de ne pouvoir être exécutés; qui, s'ils étaient exécutés, réduiraient Paris à ne recevoir de subsistance que pour onze jours, sont cependant un obstacle qui rend impossible l'établissement du commerce des grains dans la ville de Paris, parce qu'ils sont toujours un glaive levé avec lequel les magistrats peuvent frapper, ruiner, déshonorer à leur gré tout négociant qui leur aurait déplu ou que les préjugés populaires leur auraient dénoncé. Ces règlements sont un titre pour autoriser les magistrats à faire, dans les temps de disette, parade de leur sollicitude paternelle et à se donner pour les protecteurs du peuple en fouillant dans la maison des laboureurs et des commerçants ; enfin, c'est une branche d'administration toujours précieuse à ceux qui Vexercent. Aussi ces règlements, malgré leur absurdité et malgré leur inexécution habituelle, ont-ils été toujours chers aux jwincipaux magistrats et au Parlement. » Turgot proposait au roi de mettre sous les yeux du public un exposé des règlements supprimés. « Tant que les règlements resteront dans leur obscurité, disait-il, l'on ne manquera pas de crier, comme on l'a fait dans maints ot maints ré-

quisitoires, que les règlements sont le fruit de la sagesse de nos pères éclairés par l'expérience. Au lieu qu'il sera difficile de placer ces grands mots à côté du texte même des règlements fidèlement rapportés dans le préambule. »

Il fallut cependant un lit de justice pour obtenir l'enregistrement de la déclaration du 5 février 1776 qui affranchit à Paris le commerce des grains et des farines de toutes les prescriptions bizarres et contradictoires auxquelles il était soumis. L'avocat général Seguier, interprète des préjugés parlementaires, ne craignit pas de protester contre la suppression de ces règlements que « la nécessité seule avait fait admettre et qui avaient été utiles dans tous les temps. »

La promulgation de cette loi fut la seconde et la dernière étape de Turgot dans la réforme de la législation des grains. Assurément ce n'était pas la limite qu'il s'était fixée. Son successeur immédiat put la dépasser. Le Parlement de Toulouse, secondé par les États du Languedoc , avait demandé que l'édit du mois de juillet 1764 fût remis en vigueur et qu'on abrogeât quelques-unes des dispositions restrictives de cet édit. Cette requête fut bien accueillie. Les lettres patentes du 25 mai 1776 autorisèrent la sortie des grains dans l'étendue du ressort de ce Parlement et dans le Roussillon.

Pour aller au delà, pour accorder la libre exportation générale, on attendait que l'avilissement du prix des céréales déterminât la province, comme en 1763, à prendre l'initiative d'une mesure dont le

gouvernement, après un essai infructueux, n'osait plus assumer la responsabilité.

§ 2. — Les opérations sur les grains ordonnées

PAR NeCKER.

Le respect de la légalité n'embarrassait guère les ministres de l'ancien régime. Turgot disparu, son système subit le contre-coup de sa disgrâce. On ne prit même pas la peine de révoquer, par un acte public, les réformes qu'il avait réalisées. Les lois dédaignées furent abolies dans la pénombre d'une correspondance administrative. Necker, qui se chargea de cette œuvre de réaction, ne succéda pas immédiatement à Turgot; ce n'est que le 2 juillet 1777 qu'il fut mis en possession, sous le titre de directeur général des finances, de l'autorité attribuée aux contrôleurs généraux. Son premier soin fut de confier « la correspondance relative aux grains, » c'est-à-dire l'administration des subsistances à l'un des partisans les plus outrés du système réglementaire, de Montaran fils, maître des requêtes et intendant du commerce \

Dans une circulaire du 11 juillet 1777, Necker demanda aux intendants des généralités menacées d'une mauvaise récolte « de lui donner leur sentiment sur l'exportation de leur province et sur le moment où il pourrait arriver qu'il fut convenable de l'arrêter ou d'v mettre des bornes "• . »

* Circulaire de Montaran du 14 août 1777. Archives nat., F*', 1.

2 Circulaire adressée aux intendants d'Alsace, de Metz, de Lorraine,

La récolte avait été médiocre, surtout dans le Midi; elle ne causa pas cependant de grandes inquiétudes. Aussi le ministre se tint d'abord sur la réserve. Il écrivait le 16 septembre 1777 à l'intendant de Bordeaux : « Vous pouvez assurer les négociants et les spéculateurs qui voudront se livrer au commerce des blés et en procurer à votre généralité que non seulement ils n'éprouveront aucun obstacle à l'exécution de leurs spéculations mais encore que, si le besoin le requiert, ils seront protégés et qu'ils acquerront des droits aux grâces qu'ils peuvent espérer du gouvernement. Je vous prie également de prévenir les magistrats de tous les ordres de la province que les intentions du roi sont qu'il soit accordé la plus grande liberté à la circulation des grains dans le royaume et qu'ils se rendraient répréhensibles et encourraient son animadversion s'ils y apportaient le moindre obstacle *. »

Necker ne devait pas être arrêté bien longtemps par les lettres patentes du 2 novembre 1774 qui avaient proclamé la liberté du commerce des grains dans l'intérieur du royaume. Dès le 20 septembre, il autorisa l'intendant d'Auch à agir de concert avec le procureur général du Parlement de Toulouse pour réprimer les enlèvements de blés que les marchands faisaient dans les marchés-. Afin de déterminer ce magistrat à prêter un concours actif à l'intendant,

de Franche-Comté, de Bourf^o^me, de Daupliiiic, do Bi'otJf^ue ol de la Roclielle. Archives nat., V , !.

^ Id. ]d.

le directeur général des finances pria le garde des sceaux d'intervenir. « Les opérations des spéculateurs, lui écrivait-il le 8 octobre 1777, utiles à certains égards dans les temps de grande abondance, sont très nuisibles et dérangent nécessairement les précautions que peut prendre l'administration dans les circonstances où la denrée est devenue plus rare. Ils peuvent, à la vérité, invoquer en leur faveur les dispositions des lettres patentes du 2 novembre 1 774 qui ont été enregistrées au Parlement de Toulouse, et il serait peut-être intéressant de donner une loi interprétative. Mais elle doit être rédigée avec la plus sérieuse attention et, attendu la position dans laquelle se trouve la généralité de Montauban qui exige que l'on déroge, parle fait, à quelques égards, aux dispositions de ces lettres patentes, et qu'il est intéressant que M. l'intendant et les officiers de police de cette généralité n'éprouvent pas d'obstacles de la part du Parlement de Toulouse aux mesures qu'ils croiront devoir prendre pour s'assurer que les marchés se sont garnis, je crois devoir avoir l'honneur de vous proposer, monsieur, d'écrire à M. le premier président et à M. le procureur général pour qu'ils ferment les yeux sur ce qui sera fait à cet égard, jusqu'à ce que des circonstances moins pressées et plus favorables mettent l'administration dans le cas de rétablir la pleine et entière exécution de l'arrêt du 13 septembre 1774 et de donner une loi interprétative de cet arrêt ^ . »

Cette démarche eut un plein succès. Le chef de la magistrature promit son concours pour faciliter

< Arcliiics )int , F", 1.

la violation de la loi el pour imposer silence au Parlement de Toulouse.

Peu de temps après, Necker permettait à l'intendant d'Auvergne de contraindre « les particuliers à porter leurs grains aux marchés ou du moins à ouvrir leurs greniers. » «Vous m'observez, lui disaitil, que les dispositions de l'arrêt du 13 septembre 1774 occasionnent de grandes gênes à l'administration sur cet article. A cet égards je vous répondrai qu'on ne peut pas présumer que le législateur, qui par cet arrêt n'a cherché qu'à favoriser la libre circulation des grains, ait entendu autoriser des abus qui peuvent tendre à troubler la tranquillité publique'. » Le même intendant fut aussi autorisé à s'opposer à l'enlèvement de grains fait pour l'approvisionnement des provinces voisines. « Les lois les plus favorables au commerce, lui disait Necker dans une lettre du 21 décembre 1777, n'ayant jamais eu pour objet de légitimer des pratiques illicites qui ne font que l'avantage de ceux qui s'y livrent et nuisent au bien général, il est de la sagesse et de la prudence de l'administration de prévenir et d'empêcher, dans les temps de cherté, les monopoles et les accaparements ^. »

Necker permit aussi de rétablir les « négociants accrédités. » Le 5 juillet 1777, il avait écrit à l'intendant d'Auch pour l'engager à favoriser les importations de grains dans sa généralité. « Gomme les invitations ne pourraient pas suffire, lui disait-il, je vous autorise h employer quelques fonds de la ma-

• Archives nat., F", l.

2 Id. Id.

nière que vous estimerez la plus convenable; il est superflu de vous dire que cette sorte de dépense doit être faite avec modération et que si elle devenait publique elle aurait des inconvénients, puisque les spéculateurs ne feront rien quand ils croiront que le gouvernement agit ' . »

Necker n'est pas, comme les parlementaires, ennemi du commerce des grains. « Personne, écrit-il le 21 février 1T78, n'est plus convaincu que moi de la nécessité de protéger le commerce et de lui laisser la plus grande liberté, mais on ne peut pas se gouverner par des règles générales en matière de subsistances et il faut aller selon les circonstances ^. »

En 1781, le collaborateur dévoué de ce ministre exposait ainsi son système et les conséquences qu'il avait produites : «Avant l'administration de M. Necker, il existait une législation par laquelle les circonstances paraissaient avoir été prévues ; mais on a senti et éprouvé les inconvénients de s'y conformer strictement et on a insensiblement habitué le public et les cours même à s'en rapporter, pour la permission d'exporter et pour la prohibition, à la prudence de l'administration qui ne donne plus à cet égard que des ordres particuliers, d'après les événements ^ )>

Aux règles que Turgot avait établies et qu'il avait fondées sur la raison et sur la justice, Necker a donc substitué l'arbitraire et les expédients; il met au-

' Archives nat., F<«, 1.

- Archives nat., F", 885.

^ Mémoire sur le département des subsistances, 25 mai 1781. Archives nat., F'*, 265. Les mêmes renseignements sont donnés dans un rapport de Montaran du mois d'avril 1787. Archives nat . , H, 1444.

dessus de la loi ce qu'il appelle « la sagesse de l'administration » », c'est-à-dire la volonté des administrateurs soumise aux clameurs populaires^.

Paris surtout préoccupait Necker. « Une capitale immense, avait-il dit dans son essai sur la législation et le commerce des grains, impose à l'administration une surveillance continuelle ; la réunion de six cent mille personnes près du prince et qui se pourvoient chaque jour chez le boulanger, oblige dans plusieurs circonstances à des opérations qu'on n'avait pas prévues. » Cette même pensée se retrouve dans un mémoire au roi « sur l'approvisionnement de blé de la ville de Paris », qui peut être attribué à Necker. « Par l'arrangement qui a été mis sous les yeux de Votre Majesté, y est-il dit, et qu'elle a bien voulu approuver, au moyen de la cession faite du moulin de Gorbeil aux sieurs Leleu, négociants, ils se sont obligés de tenir, en tout temps, aux ordres du gouvernement 6,000 sacs de farine par quartier et 7,000 sacs pour le dernier quartier, ce qui forme un approvisionnement annuel de 25,000 sacs de farine.

« Cette petite ressource peut être encore augmentée en engageant les communautés religieuses, surtout celles qui recueillent des grains, à avoir dans leurs greniers ou chez leurs fermiers l'approvisionnement nécessaire pour leurs maisons pendant quelques années.

' « L'expérience m'a appris qu'il faut sur ce point (le commerce des grains) donner beaucoup a la sagesse de l'administration et qu'on ne peut éviter de s'y confier. » Necker. De l'administration des finances, III, ).. 520.

- (( Dans les temps de détresse, le peuple ne reçoit plus la loi; c'estlui qui la donne. » De l'administration de M. Necker, par lui-même, p 388.

« Mais on ne peut donner ces objets comme des moyens suffisants pour prévenir les inconvénients de la disette. M. le lieutenant de police a demandé un approvisionnement de 200,000 sacs de blé qui seraient répandus dans différentes villes des environs de Paris et que l'on pourrait y faire passer d'un moment à l'autre, soit par la voie des rivières, soit par celle des grandes routes. Les entrepôts de cet approvisionnement pourraient être placés àCorbeil, Nogent, Meaux, Pontoise, Chartres et autres endroits voisins.

« Si l'on craint que les marchés et achats qu'il faudra faire pour cet approvisionnement portent ombrage aux négociants qui font le commerce des grains, on pourrait charger de cette opération la compagnie des vivres de la marine composée de gens intelligents et honnêtes, et qui, étant dans le cas de faire des marchés et des approvisionnements pour le service dont ils sont chargés, ne paraîtraient pas agir au nom du gouvernement et n'empêcheraient pas les spéculations ordinaires, w

Le rétablissement des anciens règlements, en paralysant le commerce, obligeait le gouvernement h faire des approvisionnements. L'auteur du mémoire avouait que la proposition du lieutenant général de police déterminerait une dépense de 2 millions de livres. S'il ne recommandait pas formellement ce projet, il n'en présentait aucun autre. Il concluait ainsi : « Je ne puis dissimuler à Votre Majesté que la matière est infiniment sérieuse et demande toute son attention. Si le gouvernement prend des précautions, on criera au monopole et on mettra en

avant tous les abus qu'il peut eçtraîner. Si on prend le parti contraire, je deviendrais responsable de l'événement d'une disette et de tout ce qu'elle peut entraîner d'affreux si je n'avais pas les ordres précis de Votre Majesté à cet égard \ »

Ainsi l'auteur du mémoire, après avoir évoqué le souvenir des opérations de l'abbé Terray, mettait le roi en demeure d'assumer la responsabilité de leur rétablissement.

On adopta un autre parti. Les frères Leieu durent augmenter leurs fournitures annuelles. L'indemnité qui leur avait été concédée fut portée en 1770 à 50,000 livres et en 1777 à 62,000 livres ^

Grâce à ces précautions, grâce surtout à l'abondance des récoltes, le gouvernement, jusqu'en 1788, n'eut que de rares occasions d'intervenir dans le commerce des grains. En 1782, le contrôleur général Joly de Fleury, chargea des commissionnaires de

• Archives nat., K, 908.

- Voir un bon du 22 septembre 1777. {Archives nat., F", 1.) Voir aussi Archives nat., F'<, 292. — Le traité des frères Leleu a été l'enouvelé pour six années, à dater du l'^'' janvier 1782, moyennant une indemnité annuelle de 77,500 livres. Il fut encore renouvelé, le 10 octobre 1787, pour trois ou six années. Voici, d'après un rapport aux consuls, comment le gouvernement tirait parti de ce marché. (( Le public avait-il quelques inquiétudes sur l'approvisionnement de Paris, l'apport d'une certaine quantité de sacs de farine à la halle et la persuasion, dans laquelle il était que ces farines étaient aussitôt remplacées dans les magasins do Corbeil par de nouveaux approvisionnements, suliisaient pour bannir toute crainte dans l'esprit du consommateur. Se formait-il quelque coalition ou quelque complot entre les fariniers et quelquefois aussi entre les boulangers pour faire augmenter le prix du pain, l'expédition exacte, pendant un certain nombre do jours consécutifs d'une quantité de sacs proportionnée à la consommation, déconcertait ces accaparements momentanés et les faisait renoncer à leur spéculation, et souvent même le public ignorait qu'il en eut existé. » Archives nat., F", 292,

ET LES OrÉUATlONS SUR LES GRALNS. 231

venir au secours de différentes généralités. Le mal n'était pas bien grand puisque le Trésor borna ses avances à 48,000 livres et que les opérations des commissionnaires ne s'élevèrent qu'à 142,000 livres produisant un bénéfice de 17,400 livres '.

Sous le ministère de Galonné, des secours furent encore donnés à quelques provinces, mais sans l'intervention dangereuse de commissionnaires privilégiés. Cette fois on s'adressa aux compagnies des vivres de l'armée et de la marine qui furent autorisées à livrer des grains que les emprunteurs devaient remplacer en nature '.

L'exportation, pendant cette période, ne fut jamais suspendue mais elle resta soumise au régime arbitraire que Necker avait institué. Elle fut contenue dans des limites fort étroites. De 1780 à 1782, elle ne dépassa pas 200,000 setiers par an; de 1783 à 1786 elle fut portée à 600,000 setiers.

En 1787, l'exportation s'éleva brusquement à 1 ,100,000 setiers. Le contrôleur général de Galonné, dans l'un des mémoires qu'il adressa à l'Assemblée des notables, avait proposé d'introduire un nouveau changement dans la législation. Il le motivait ainsi : a La question du commerce des grains, si longtemps débattue, est du nombre de celles que le temps, l'expérience et la libre communication des idées ont fait parvenir à leur maturité; tout a élé dit de part et

* Ces commissionnaires fuient les frères Leieu elMontessuy. Mémoire du 25 novembre 17S3. Archives nat., F", "iCJ.

- Dans la correspondance du département des subsistances (Arcliivis nat., F", l et 2) on trouve de nombreux exemples de prêts faits par ces compagnies. Ils étaient autorisés par le contrôleur j^énéral. Voir aus!=i les lettres du 1 1 septembre et du 'Snovembre 170U. Arcltives nat., F", 2.

d'autre et Toii peut voir que le principe qui réclame une grande liberté a prévalu dans les esprits. Il est temps que l'autorité le consacre et achève de fixer les idées publiques à cet égard. »

L'administration, dans le projet de déclaration joint à ce mémoire, renonçait au pouvoir arbitraire qu'elle s'était attribué. Elle décidait qu'à l'avenir les exportations ne seraient plus suspendues que pour une année et dans les limites des provinces qui réclameraient cette mesure.

La déclaration fut approuvée par le vote presque unanime des notables. Publiée le 17 juin 1787, elle fut docilement enregistrée huit jours plus tard par le Parlement de Paris et « applaudie par la nation entière \ »

Mais on se garda de résilier le traité conclu pour l'approvisionnement de Paris. Voici, d'après un rapport Sur l'administration des subsistances du mois d'avril 1777, quelles étaient à cette époque les obligations des entrepreneurs de ce service : « Les sieurs Leleu et Montessuy, négociants à Paris, font actuellement le service de la dernière année du second traité qui a été fait pour fournir à la halle de Paris, sur la première réquisition de M. le lieutenant général de police, jusqu'à concurrence de 25,000 sacs de farine par année. Lorsque les circonstances obligent d'en fournir, ces farines sont vendues à leur compte, ou suivant le prix réglé avec le magistrat. Ils sont tenus en outre d'avoir une quantité de 6,000 sacs toujours prêts, pour les besoins extraordinaires qui pourraient survenir à la halle, et ce moyennant une gratification

' De l'administration de M. Necker, par lui-même, p. 365.

de 50 sols par sac, ce qui fait au total pour 31,000 sacs une dépense de 77,500 livres. Il est en outre annuellement remboursé à ces négociants les loyers de plusieurs moulins qu'ils exploitent tant à Essonne qu'à Gorbeil pour remplir leur service, soit 7,200 livres : total 84,700 livres.

« Depuis 1784, pour l'approvisionnement des halles de Versailles et de Saint-Germain, un approvisionnement supplémentaire de 3,000 sacs est fait aux mêmes conditions, à raison d'une prime de 4 livres par sac, soit 12,000 livres. Total général 96,700 livres.

« Cette somme est payée d'avance par le Trésor royal aux sieurs Leleu et Montessuy qui ont de plus la jouissance gratuite du moulin de Gorbeil appartenant au roi.

« Indépendamment de la tranquillité que ce traité procure pour l'approvisionnement de Paris, de Versailles et de Saint-Germain, il a encore l'avantage de mettre sous la main de l'administration des négociants intelligents qui peuvent lui être d'une très grande ressource en cas que les circonstances exigentdes approvisionnements extraordinaires dans les provinces. Les sieurs Leleu et Montessuy ont donné plusieurs fois des preuves de zèle à cet égard, ce qui leur a mérité des lettres de noblesse en 1782, d'après la promesse qui leur avait été faite, en 1776, de leur donner une récompense extraordinaire qui pût les déterminer à prendre de nouveaux engagements'. »

Ge rapport adressé par de Montaran à Fourqueux ne mentionne, parmi les détails circonstanciés qu'il

* Archives nat., H, 1444.

fournit, ni les prétendus dépôts de grains de Jersey, de Guernesey et de Terre-Neuve, ni ce caissier général, Pinet, dont le suicide au nnois de juillet 1789 fit une si grande sensation '.

Est-il nécessaire de discuter ces fables dénuées de preuves dont se compose cet historique de Vadministration des subsistances publié par le Moniteur universel, dans les numéros du 15 et du 16 septembre 1789? Ces erreurs, que la malveillance exploitait, étaient la conséquence du système que le gouvernement avait toujours suivi. En présentant la déclaial ion sur le commerce des grains aux notables. Galonné leur disait : « Mais dans une matière aussi délicate, où le scrupule devient un devoir, il est des précautions d'un autre ordre que l'administration peut se réserver. Elles doivent être telles que leurs ressorts soient invisibles ; elles doivont se combiner, autant qu'il se pourra avec des établissements existants et destinés à un autre objet ; il faut que le peuple puisse en jouir sans s'en apercevoir ; trop annoncées elles deviendraient pour lui un sujet d'alarmes". »

Quelques-uns de ces ressorts invisibles étaient si

' Moniteur, I, p. 475.

- Dans un mémoire du ministre de l'intérieur sur la nécessité de faire des approvisionnements en grains pendant l'iiiver de l'an X, il est dit : « L'ancienne compagnie des vivres avait été chargée de former des approvisionnements extraordinaires au compte de l'Etat, de 250, 000 sacs. Cet approvisionnement était réparti sur tous les points de la France, de manière à offrir partout, en tout temps, les moyens de faire baisser le prix du grain lorsqu'il s'élevait trop haut. (Archites nat,, F", 292.) C'était probablement à cet approvisionnement de réserve que le contrôleur général de Galonné faisait allusion. 11 est possible même que ce soit ce ministre qui l'ait rétabli. On a déjà vu que, pendant son administration, les compagnies des vivres de l'armée et de la marine ont été souvent autorisées à faire des prêts de grains.

facilement découverts que le mystère dont on voulait les envelopper éveillait les mêmes soupçons que L'Averdy avait provoqués par son affectation à laisser Malisset agir ouvertement au nom du roi. Quoiqu'il fit, le gouvernement ne rencontrait que des écueils.

La déclaration de 1787 consacrée par les votes des notables ne resta en vigueur que pendant une seule année.

« On vivait sous le charme d'une liberté indéfinie ', » lorsque Necker fut rappelé au ministère, le 20 août 1788; il s'empressa de suspendre l'exportation par un arrêt du Conseil du 7 septembre. Ni les assemblées provinciales, ni les États furent consultés, comme le prescrivait la déclaration du 17 juin 1787. Un arrêt du Conseil du 23 novembre 1788 accorda des primes à l'importation. « Le roi est-il dit dans le préambule, s'étant fait rendre compte des différentes circonstances qui influent sur la cherté, a appris avec peine que les gerbes n'avaient pas rendu la quantité de grains ordinaire et que les cultivateurs avaient été généralement trompés dans leur attente. 11 est de plus universellement connu qu'une grêle désastreuse a ravagé une vaste étendue de terrains et plusieurs causes malheureuses ont aussi concouru à la médiocrité des récoltes dans la plus nombreuse partie du royaume. » Ce cri d'alarme poussé par le gouvernement eut de désastreuses conséquences'.

' De l'administration de Necher, par lui-même, p. 365.

- Serre, député des Hautes-Alpes à la Convention, dans la séance du "2 décembre 1792, dit que la proclamation de Necker lut pour les cultivateurs « le tocsin d'alarme ». A l'instant les marchés furent désertés; personne ne lit plus le commerce des urains. Moniteur. XIV, p. 642.

Selon Arthur Young, juge fort compétent, les craintes de Necker n'étaient pas fondées. « Partout où j'ai passé, dit-il, et c'est dans la plus grande partie du royaume, je me suis informé des causes de la disette et partout l'on m'a assuré qu'elle était d'autant plus extraordinaire que la récolte, sans être bonne, ne s'écartait pas beaucoup de la moyenne et qu'il fallait que ce fût l'exportation qui produisît le déficit. Je demandai s'il était sûr qu'il y eût eu une exportatation ; personne ne pouvait l'affirmer, mais l'on croyait que cela s'était fait secrètement *. »

Un autre arrêt du 11 janvier 1789 promit de nouvelles primes aux importateurs. Les négociants qui se confièrent à ces promesses furent ruinés, car au même instant le gouvernement fit à Londres des approvisionnements considérables ^.

L'arrêt du Conseil du 28 novembre 1788 avait rétabli la disposition des anciens règlements qui défendait de vendre ou d'acheter les grains hors des marchés, sous le prétexte de mettre un terme aux spéculations dangereuses. Ce n'était qu'un prélude. c( Le Parlement de Paris, écrivait Necker à l'intendant de Bourgogne, le 1"" avril 1789, va ordonner, je crois, que les officiers de police obligent les propriétaires, fermiers et entrepositaires de grains à porter aux marchés. Le Parlement de Dijon et celui de Franche-Comté seront probablement engagés à faire la même chose ^ » Le ministre espérait que les Parlements violeraient les lois ! Son attente ne

' Voyagea en Francp, II, p ^M.

'^ Mnnileut\ XIV. p 28. 3 Archivpx nat., F'<, 1174.

fut pas trompée. Tandis que le Parlement de Paris se bornait à demander que la déclaration de 1787 fût modifiée, les Parlements de Besançon et de Dijon, toutes chambres assemblées, interdisaient la sortie des grains dans l'étendue de leurs ressorts. Il est vrai que, par une ordonnance antérieure à ces deux arrêts, l'intendant de Champagne avait fait la même défense dans sa généralité.

Necker combla la mesure par l'arrêt du 23 avril 1789 qui permit aux intendants et aux officiers de police de contraindre ceux qui possédaient des grains à en apporter aux marchés.

Les alarmes que Necker avait provoquées et qu'il avait entretenues par toutes ces mesures, les dommages qu'il avait infligés au commerce, les entraves qu'il lui avait imposées, rendirent plus difficile l'approvisionnement de Paris. Le gouvernement dut acheter des grains à Londres, en Hollande, à Dantzick, à Hambourg, en Sicile, en Sardaigne et dans les États du Pape '. » De toutes les personnes qui ont été chargées de la confiance du gouvernement pour coopérer à l'approvisionnement du royaume pendant les années 1788 et 1789, écrivait de Montaran, le 7 août 1791, c'est M. Doumerc dont les opérations ont été les plus étendues et les plus multipliées ^ » Le système de l'abbé Terray ressuscitait tout entier. Alors c'était le salut, caria plupart des négociants refusaient de remplir les commissions du gouvernement. « Les personnes attachées par leur

' Mémoire instructif àe Necker publié dans \o Joiirnal de Paris, supplément du n' du 10 juillet HbO.

^ Archives nal., F" , 3.

état à l'administration ne se chargeaient de pareilles commissions que par obéissance et plusieurs, en s' acquittant de leurs devoirs, ont couru le risque de la vie '. » Yoilà ce que Necker avait obtenu lorsque, par l'arrêt du 23 novembre 1788, il avait dénoncé la cupidité des spéculateurs.

Les achats que le gouvernement avait faits à l'étranger s'élevaient, au l*"" juillet 1789, à 1,400,000 quintaux environ ', et la dépense dépassait 70 millions de livres \ Gela ne suffisait pas. A Paris, où la consommation était évaluée à 1,500 sacs de farine par jour, le commerce libre en fournissait à peine cinq ou six cents*. Il était malaisé de pourvoir à ce déficit. Sur les routes, les grains appartenant à l'État étaient pillés à l'instigation des municipalités qui donnaient elles-mêmes le signal. Pour sauvegarder les approvisionnements destinés à la ville de Paris, il fallut distribuer des secours et approvisionner les marchés dans un vaste rayon.

Quelques achats tentés dans l'intérieur du royaume produisirent des émeutes dans le Poitou et dans la Bretagne ^ De la Bourgogne, malgré ses excédents de récolte, on ne put tirer que de faibles ressources.

Dans son aveugle infatuation, Necker, qui avait causé cette crise douloureuse et funeste \ se fit un mérite de ses efforts pour la conjurer, sans s'aper-

• De r administration de M. Necker par lui-même, p. 371. 2 Mémuire instructif.

■» De l'administration de M. Necker, p. 374. '' Mémoire instructif.

5 Archives nal., F", 3.

8 « J'eus le bonheur de prévoir à l'avance le cours des événements. » De l'administration de M. Necker i>ai' lui même, p. 372.

cevoir qu'il l'avait encore aggravée en rétablissant, pour la seconde fois, les anciens règlements sur la police des grains.

Après vingt-six années de variations continuelles, après avoir expérimenté les théories les plus opposées, le gouvernement au moment où la révolution éclatait n'avait pas trouvé la solution de cette question des grains qu'il avait demandée en vain aux économistes et aux partisans du régime réglementaire. Contenu par les préjugés, par le respect de la tradition, par la crainte des innovations et des systèmes, il ne sut recourir qu'à des expédients. Il voulait que le pain fût à bon marché; il le fit renchérir. Il voulait prévenir les accaparements et les monopoles, il les constitua dans ses mains mille fois plus dangereux que dans celles des spéculateurs. Il s'était proposé de concilier les intérêts des producteurs et des consommateurs; il irrita profondément les uns et les autres. Au lieu de bénédictions pour ses soins paternels, il ne recueillit que des calomnies haineuses dont l'écho nous est transmis par la sinistre renommée du pacte de famine.