PREMIERE PARTIE LES CONSEILS ET LE BUREAU DU COMMEKGE

CHAPTIKE PKEMIEPv.

Création d'un conseil de commerce en 1700.

A plusieurs reprises, pendant le xvn» siècle, le gouvernement a tenté d'instituer des commissions consultatives ou des conseils de commerce. La composition de ces conseils, les mobiles qui les avaient fait établir ont sensiblement différé; ils n'eurent de commun que leur courte durée.

Des lettres patentes du 13 août 1601 avaient chargé une commission composée de conseillers d'État, de magistrats des cours souveraines, de membres du bureau de la ville de Paris d'apprécier les projets présentés par le contrôleur général du commerce, Barthélémy Laffemas. Lorsque cette commission eut terminé son examen, d'autres lettres patentes du ■20 juillet \Q02 lui donnèrent une constitution nouvelle et des pouvoirs plus considérables. Rendue permanente, elle devait assurer l'exécution des règlements qu'elle avait proposés et réformer les statuts des communautés des marchands et des artisans.

Le registre des procès-verbaux de cette assemblée.

appelée par les contemporains chambre ou conseil du commerce, s'arrête au 26 octobre 1604'. Ses séances furent alors suspendues sans qu'on en sache le motif.

Les services que cette commission avait rendus firent désirer son rétablissement. A la demande des marchands, les lettres patentes du 21 novembre 1616 créèrent une chambre générale du commerce dont il ne reste pas de traces.

Richelieu, nommé en 1626 grand maître de la navigation et du commerce, voulut aussitôt reconstituer cette assemblée. Il y appela des conseillers d'État et des maîtres des requêtes. Forbonnais constate l'insuccès de cette nouvelle tentative qu'il attribue à l'inexpérience des magistrats que le ministre avait désignés.

En 165i, Mazarin fut sollicité de rétablir la chambre de commerce en la composant de magistrats du conseil et de quarante négociants choisis par le roi'^. Il ne donna aucune suite à ce projet. Golbert le reprit en 1664 et le modifia. Un conseil royal du commerce fut institué par l'édit de septembre 1664, non plus à titre de commission consultative, mais avec une autorité égale à celle des autres sections du Conseil d'État. Il se tenait tous les quinze jours, sous la présidence du roi, et devait examiner « les moyens de pourvoir au rétablissement et à l'augmentation du commerce tant du dedans que du dehors du royaume ainsi que des manufactures. »

' Documents historiques inédits, t. IV.

2 Dareste lie la Chavaniie. Histoire de l'administration en France, II, p. 238 et 370.

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Par des lettres circulaires, le roi invita les marchands à lui adresser directement leurs requêtes et à lui envoyer des députés. Cet appel semble n'avoir pas été compris. Il fut bientôt renouvelé. Par un arrêt du conseil du commerce du 5 décembre IG64, les négociants des dix-huit villes les plus importantes du royaume furent chargés d'élire deux d'entre eux. Parmi les élus, le roi devait choisir trois députés pourreprésenterleurs confrères auprès du gouvernement pendant une année et pour correspondre avec tous les marchands. Les autres reçurent l'ordre de s'assembler périodiquement, par région, dans les villes désignées, et d'examiner l'état du commerce et des manufactures ; les procès-verbaux de leurs délibérations devaient être adressés à Colbert '.

Le conseil royal, éclairé par les avis des trois députés et par ceux des assemblées régionales, pouvait servir les intérêts du commerce, mais il seconda surtout l'ambition du ministre qui l'avait fait établir.

Le département du contrôleur général des finances ne comprenait que la direction ou, comme on le disait alors, l'inspection du commerce intérieur. Le commerce maritime, les consulats et la chambre de commerce de Marseille dépendaient du département de la marime.

Colbert, lorsqu'il eut les députés près de lui, put attirer les affaires commerciales qui n'étaient pas dp son ressort, les connaître et les faire décider selon ses vues par le conseil royal. La résistance qu'il rencontra fut brisée. En IG07, le roi lui confia la direction du commerce maritime; en 1660, le dé|)arte-

' p. Clément. HisUnn-de Colbert, U, p. .336.

ment de la marine tout entier fut réuni au contrôle général des finances.

Ce résultat obtenu, le mandat du conseil royal semble épuisé. Dans le traité rédigé en 1670 par ordre de Colbert pour l'instruction de son fils, le marquis de Seigneiay, ce conseil est omis ainsi que dans les « États de la France » publiés jusqu'en 1699 \ Cependant il n'avait pas été formellement aboli et il est encore mentionné dans quelques arrêts postérieurs-. S'il subsistait, au moins pour la forme, il n'en était pas de même de la commission consultative des députés du commerce appelés à la suite de la cour et des assemblées régionales des marchands élus qui avaient cessé de se réunir ^

Ce n'était pas seulement la satisfaction d'une ambition personnelle que Colbert avait cherchée; il voulait imprimer à toutes les branches de l'industrie, du commerce et de la navigation, l'unité de direction qui avait fait défaut jusqu'alors. A sa mort, cette unité fut détruite. A Louvois échut, avec la surintendance des bâtiments, des arts et des manufactures, la direction du commerce intérieur; à Seigneiay, la direction du commerce extérieur avec un droit d'inspection sur les manufactures qui fabriquaient les toiles et les draps exportés à Cadix et dans

* M. Aucoc. liist. du Con^ail d'ÉLat, p. 55.

2 Arrêt du 6 septembre 1671 concernant les consulats de Gênes et de Livom-ne (Archives nat., C, 1684). Règlement du 14 août 1676 sur la fabrication des toiles.

•' Pour préparer le règlement sur la fabrication des toiles publié en 1676, un arrêt du conseil ordonna que deux des principaux marchanda de Paris, de Rouen et de Saint-Malo, se réuniraient en présence de Colbert. Cette disposition prouve qu'il n'y avait plus de députes du conunerce à la suite de la cour ni d'assemblées régionales.

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le Levant. Entre deux ministres animés de haines de famille, hautains, d'une personnahté absorbante, les conflits sur la direction du commerce furent fréquents, on ne peut en douter. Seignelay s'efforça de reconquérir cette direction tout entière par des moyens qui rappellent ceux de son père. Au mois de mars 1684, avec l'autorisation de Louis XIV, il invita les marchands des villes maritimes à s'assembler deux fois par an, à dresser des miémoires et à les faire porter à la cour par deux députés élus dans chaque port\ En 1686, sur la proposition du ministre de la marine, le roi nomma de Lagny, intéressé aux fermes, pour remplir la commission de directeur général du commerce ^ Mais ces deux mesures restèrent sans effet; aucun changement ne s'était produit lorsque Seignelay mourut au mois de novembre 1690.

Il est certain que Louis XIV regretta les réformes introduites dans l'administration du commerce et qu'il voulut rétablir l'organisation que Golbert avait fondée. Il donna d'abord au contrôleur général Pontchartrain le ministère de la marine. A la mort de Louvois, en 1601, il lui remit la surintendance des arts et des manufactures. En même temps, il le prévint qu'à l'avenir l'inspection du commerce ne serait plus divisée et qu'elle ferait partie du département du contrôleur général.

' Corespondance administrative de Louis II V, III, p. 615.

- (( A Versailles, le 25 mars 1686, le roi ayant choisi le sieur Dela.any pour remplir la commission de directeur général du commerce, Sa Majesté m'a ordonné de vous écrire de l'informer exactement de toutes les choses qui dépendent des fonctions de votre consulat et de tout ce qui concerne le bien et avantage du royaume et de ses sujets et le service de Sa Majesté, même des difficultés qui peuvent survenir dans le négoce et les affaires des Français .. » Siyné : Seignelay. Archives nat., G^, 1685.

Cette résolution n'était pas irrévocable. En 1600, le comte de Pontchartrain était élevé à la dignité de chancelier, son fils lui succédait au ministère de la marine et Chamillart aux finances. Un règlement du 13 septembre partageait de nouveau la direction du commerce entre ces deux ministres. D'après le règlement, qui, sauf quelques modifications de détail a subsisté jusqu'à la révolution, le contrôleur général devait avoir « la conduite et la direction générale du commerce tant au dedans qu'au dehors ainsi que des manufactures, » mais le secrétaire d'État ayant le département de la marine « continuait à prendre soin de tout ce qui regardait les échelles et les consulats du Levant et des autres États avec lesquels la France faisait le commerce par mer. i) Le commerce des colonies, la chambre de Marseille, la direction des compagnies maritimes, les entreprises de navigation étaient aussi placés sous son autorité'.

« La répugnance » qu'inspiraient à Louis XIV « tous les différends qui survenaient entre ceux qui avaient l'honneur d'exécuter ses ordres » avait retardé ce partage. Pour prévenir les conflits, Pontchartrain représenta qu'il suffisait de rétablir un conseil de commerce semblable à celui qui avait été formé pendant l'administration de Colbert ^ « Par complaisance pour le chancelier » le roi se laissa convaincre. Chamillart s'efforça vainement de faire moditier cette décision en 1699 et 1707 \

« Règlement du 13 septembre 1G99. Archives nat., C, 1697.

- Mémoire de Pontchartrain au roi. Correspondance des contrôleurs généraux, II, p. 465.

^ Mémoire de Chamillart au roi, 17 sejitonibre 1707. Cnrresp. des cniurnlfurs qénéraur, II, p. 475.

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La création du nouveau conseil de commerce, institué par l'arrêt du Conseil d'État du 29 juin 1700, ne fut donc qu'un expédient voilé, comme c'était la coutume, d'un prétexte de bien public. « Le roi, est-il dit dans le préambule de cet arrêt, ayant connu dans tous les temps de quelle importance il était au bien de l'État de favoriser et de protéger le commerce de ses sujets, tant au dedans qu'au dehors du royaume. Sa Majesté aurait diverses fois donné plusieurs édits, ordonnances, déclarations et arrêts et fait plusieurs règlements utiles sur cette matière. Mais les guerres qui sont survenues et la multitude de soins indispensables dont Sa Majesté a été occupée jusqu'à la conclusion de la dernière paix ne lui ayant pas permis de continuer cette même application, et Sa Majesté voulant plus que jamais accorder une protection particulière au commerce, marquer l'estime qu'elle fait des bons marchands et négociants de son royaume, leur faciliter les moyens de faire fleurir et d'étendre le commerce, Sa Majesté a cru que rien ne serait plus capable de produire cet effet que de former un conseil de commerce uniquement attentif à connaître et à procurer tout ce qui pourrait être de plus avantageux au commerce et aux manufactures du royaume. »

Pour dissimuler les variations de la volonté royale et les intrigues du chancelier, il n'avait pas été nécessaire de faire de grands efforts. Après la paix de Ryswick, le gouvernement ne pouvait avoir de préoccupation plus pressante, plus légitime, plus patriotique que celle de venir au secours du commerce et de l'industrie.

Alors, l'impulsion imprimée par Colbert s'était depuis longtemps amortie. Des manufactures étaient désertes, d'autres en pleine décadence, celles qui avaient résisté voyaient les Français fugitifs fonder à l'étranger des fabriques rivales. La consommation intérieure se resserrait; les exportations ne surpassaient plus les importations; le change était défavorable. Le transport des marchandises était ralenti par la dégradation presque générale des ponts et des routes. Les grandes compagnies de navigation, malgré leurs privilèges, ne pouvaient se soutenir.

La population avait diminué, décimée par les disettes qui avaient causé des épidémies et une effrayante mortalité. Les levées de la milice, l'exode des protestants avaient largement contribué à cette dépopulation du royaume.

Tandis que la misère s'étendait et s'aggravait, les charges publiques devenaient encore plus lourdes par la variation des monnaies, l'exagération des impôts, la multiplicité des expédients financiers et les exactions des traitants.

Dans toutes les provinces, les contemporains signalent des ruines, pour le moins un profond malaise. Ceux qui portent ces témoignages ne sont pas les adversaires du gouvernement. Ce sont les intendants des généralités chargés de faire une vaste enquête pour l'instruction du duc de Bourgogne; ce sont les députés des négociants appelés à siéger dans le nouveau conseil du commerce.

L'intensité de cette crise tarissait toutes les sources de la richesse et de la puissance du royaume. Le

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gouvernement semblait avoir cherché à y mettre un terme en s'inspirant des exemples du passé. L'institution qu'il restaurait était celle dont Henri IV, Piichelieu et Golbert s'étaient servis.

La nécessité de satisfaire l'ambition de Pontchartrain pour sa famille, de prévenir ou de résoudre des conflits ministériels, d'éclairer le gouvernement sur les meilleurs moyens de ranimer le commerce et l'industrie ne furent pas les seuls motifs du rétablissement de ce conseil. Le progrès de la centralisation administrative n'y fut pas étranger. Depuis Golbert, on suivait avec plus d'attention et de vigilance le mouvement des opérations commerciales. « Pour ce que les Français se portent naturellement au négoce, disait en 1634 l'auteur d'un mémoire remis à Mazarin, ceux qui ont gouverné l'État ont négligé cette partie comme se soutenant d'elle-même *. » Cette opinion n'avait plus cours, dans l'administration du moins, mais au dehors elle avait encore des défenseurs ^

L'État pouvait-il rester indifférent ou inactif quand il prélevait à l'entrée et à la sortie de toutes les marchandises des taxes qui formaient, une part importante de ses revenus? N'était-ce pas le commerce avec l'étranger qui procurait aux fabriques et à l'agriculture les débouchés dont elles avaient besoin et qui, par les salaires et les profits répandus, permet-

< Avis sur le commerce de Chanut, cité par Dareste de la Chavanne. Hist. de l'administration en France, II, p. 370.

^ « Surtout n'entreprenez jamais de gêner le commerce pour le tourner selon vos vues. Il faut que le prince ne s'en mêle point... Le commerce est comme certaines sources, si vous voulez détourner leur cours vous les faites tarir. » Fénelon, Télémaque, liv. IIF.

tait aux populations d'acquitter la taille et les impôts? Le commerce n'apportait-il pas en France l'or et l'argent, la richesse par excellence? « Je crois, avait dit Golbert, que l'on demeure d'accord qu'il n'y a que l'abondance de l'argent dans un État qui fait la différence de sa grandeur et de sa puissance '. » C'était un axiome. « L'or et l'argent sont sans contredit le seul nerf des États, v affirme le député de la ville de Lyon au commencement d'un mémoire remis au conseil de commerce en 1701 ^ 11 y a des dissidents. Boisguilbert prétend que « la richesse est le pouvoir de se procurer l'entretien commode de la vie. » Fénelon exprime avec insistance la même opinion \ Mais ce sont là des singularités auxquelles on ne prend pas garde.

Attirer et retenir à tout prix les métaux précieux, forme l'un des principaux objets de la politique commerciale. Les exporter est un crime capital, a II sera fait, dit Golbert dans un mémoire de 1669, très expresses défenses à tous marchands de transporter aucun argent hors du royaume, sous peine de la vie, conformément aux ordonnances*. » Si la peine de

' Séance d'ouverture du conseil royal de commerce, 3 août 1664. Lettres, mémoires et instructions de Colhert.

^ Correspondance des contrôleurs généraux, II, p. 479. C'est encore l'opinion régnante à la fin du xviii<^ siècle. (( La force des États, abstraction faite de toutes les causes morales, dit Necker, tient à la population et à l'étendue du numéraire; l'une fournit des soldats et des matelots, l'autre donne les moyens de les stipendier et de les mettre en campagne, de construire et d'armer des vaisseaux, d'entretenir des places fortes, de payer des subsides, et c'est encoi'e l'abondance du numéraire qui, réunie à la confiance, met les gouvernements en état de rassembler tout à coup des sommes extraordinaires par la voie des emprunts. » — De l'administration des finances, II, p. 194.

3 Télémaque, liv. XIV et XVII.

'^ Mémoire sur le commerce du Levant. M. Joubleau. Éludes sur

mort était rarement appliquée, on lui substituait souvent les galères; mais le jugement prononçait toujours la confiscation du numéraire que l'on essayait d'exporter.

La surveillance que la ferme générale a exercée dans un but purement fiscal doit donc être dirigée de manière qu'elle conserve aussi les éléments de la richesse et de la puissance du royaume. Cette intervention nouvelle des agents de l'État sera gênante pour le moins. Le commerce s'y résigne. « Gomme le seul but des marchands, dit le député de la ville de Rouen, est de gagner et de s'enrichir sans faire aucune attention au bien de l'État, que leur commerce peut être préjudiciable quoiqu'ils en tirent des profits considérables, il est digne de l'application du Conseil d'entrer dans l'examen de ce qui, dans le commerce, est avantageux à l'État pour le projeter et de ce qui y cause du dommage pour ne pas le tolérer ' . » On n'affirme pas encore que ces gênes imposées au négociant sont favorables au commerce % comme le fera plus tard Montesquieu, mais Fénelon lui-même, partisan d'une entière liberté en matière de transactions, propose l'institution de magistrats à qui les marchands rendront compte de leur situation et de leurs entreprises ^

Colbert, II, p. 417. Voir Correspondance administrative de Louis XIV, t. III. Lettres de 1681 et de 1682. Corresp. des contrôleurs généraux, I, n" 144, n, n^s210, 492. 550, 779, 1010, 1283.

' Mémoire remis au Conseil du commerce le 3 décembre 1700 Corresp. des contrôleurs généraux, II, p. 477. Cette pensée est ainsi résumée par Forbonnais : « Les négociants voient trop peu l'intérêt de la société. Le législateur, au contraire, ne doit calculer que le gain général. »

2 L'Esprit des lois, \i\. XX, chap. xi'.

3 Tèiémai^ue, liv. X.

Il faut donc une police vigilante qui surveille le commerce et qui le protège ; dans les manufactures il y a des règles de fabrication à maintenir afin de conserver à l'extérieur la bonne renommée des fabriques françaises ; les grandes entreprises ont besoin d'appui , les inventions utiles d'encouragements ; la ferme générale doit être contenue dans de justes bornes, car l'exagération de la fiscalité et les exactions des commis sont les plus redoutables entraves du commerce et soulèvent des plaintes unanimes.

Lorsque, à la fin du xvii* siècle, on commence à apprécier l'utilité de cette police tutélaire, on s'aperçoit que l'on n'est pas en mesure de l'exercer, que l'on manque des moyens d'information et d'exécution indispensables. Le gouvernement est mal renseigné sur la situation du commerce, sur son étendue et ses besoins, sur les obstacles que rencontrent les négociants. Le ministre doit se mouvoir dans cette obscurité. Golbert, travailleur infatigable, a suffi à cette tâche, ses successeurs en sont écrasés et ils abandonnent les affaires secondaires, les détails à leurs commis. Cependant ces détails nombreux que le ministre ignore ont une importance capitale.

La nécessité d'une administration spéciale du commerce est d'une telle évidence que l'on voit Pontchartrain en ébaucher l'organisation lorsque, en 1691, il a réuni sous son autorité les finances, les manufactures et la marine. Il continue à employer de Lagny, ce fermier général que Seignelay avait fait nommer directeur du commerce. Il lui remet la di-

rection des manufactures ' , mais il le subordonne à un magistrat qui, sans titre apparent, sans autre commission qu'une délégation verbale du ministre, remplit en réalité les fonctions de chef de l'administration du commerce ^ « Il faut présenter toujours aux ministres les choses prêtes à signer » selon la recommandation de Voltaire. Ce fut la mission de Daguesseau, conseiller d'État, qui avait été successivement président du grand Conseil, intendant à Limoges et à Bordeaux, puis dans le Languedoc où il était resté de 167'2 au mois d'août 1685 ^

Il manquait à cette administration rudimentaire des connaissances commerciales que ne suppléaient ni la capacité administrative de Daguesseau ni l'expérience de de Lagny en matière de législation fiscale.

Malgré les essais infructueux tentés en 1602, en 1664 et en 1684, pour attirer à la suite de la cour des négociants expérimentés, on voulut encore faire appel aux plus notables. Colbert n'avait pas eu « de honte )) de réclamer les conseils du commerce par un édit public*; on pouvait l'imiter mais il était difficile de déterminer des négociants à abandonner le soin de leurs affaires, il était plus difficile de les associer à des magistrats, sans froisser les uns, sans humilier les autres. Gela tenait aux préjugés dont les gens de robe, nouveaux anoblis, étaient

' Lettre du contrôleur général du 3 août 1C91. Archives nat., G" , 1685.

'^ Voir un grand nombre de lettres adressées par Daguesseau et par de Lagny au contrôleur général, de 1691 à 1699. Archives nat., C-, 16S5 et Corresp. des contrôleurs généraux, 1, n°' 975, 1276.

^ C'est le père du chancelier.

* Forbonnais. Recherches et considérations, I, p. 3i7.

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plus infatués que la noblesse elle-même. « L'état des marchands est devenu trop méprisable dans le royaume », dit le député de Lyon. Le député de Nantes se plaint aussi « du mépris qui règne en France pour le commerce et les commerçants ' ». Ces doléances ne sont pas exagérées. Dans un mémoire officiel de 1701, on disait : a il est vrai que les marchands ne sont considérés que comme les premiers d'entre les artisans, comme quelque chose de plus, mais guère davantage \ » 11 y avait longtemps qu'il en était ainsi. En 1664, le chevalier de Glerville écrivait à Golbert que les négociants de Piouen lui avaient représenté que a le commerce était ravalé en France, par l'épée, par la robe et même par la superbe des commis de la douane^», c'est-à-dire par les agents de la finance alors si méprisée.

H ne suffisait donc pas de réunir tous les éléments d'une bonne administration, il fallait savoir les utiliser. Ce fut l'œuvre entreprise par les deux magistrats chargés de seconder Ghamillart dans la direction du commerce et de suppléer à son incapacité.

' Corresp. des contrôleurs généraux, II. Appendice, p. 480 et 434.

- Archires nat.. G'', 1686.

^ Dareste de Chavanne. Hist. de l'administration, II, p. 378.