DEPUIS 1 8 I

La situation de nos finances est, depuis quelques années, l'objet de très vives préoccupations. Les optimistes, peu nombreux, la trouvent excellente. Les pessimistes, aigris souvent parles rancunes politiques, la peignent sous de très sombres couleurs. Quelques-uns ont été jusqu'à parler d'un gouffre dans lequel on aurait englouti la fortune de la France. Nous avons pensé qu'il serait utile, pour ramener les uns et les autres à un sentiment plus juste de la réalité, de comparer les finances de la troisième République avec celles des régimes antérieurs. Nous commençons cette étude par les finances de la Restauration.

FINANCES DE LA RESTAURATION

(Neuf derniers mois de iSili : 1815-1829*.)

Les budgets tels qu'ils ont été réglés par les pouvoirs publics pour les neuf derniers mois de 181 4 et les quinze années de i8i5 à 1829, présentent les résultats suivants :

Dépenses ordinaires et extraordinaires. lÔgSi 000000 fr. Recettes ordinaires appartenant en propre à chacun des seize exercices. . . 1 4 363 000 000

Excédent de Dépenses. . . i 568 000 000 fr.

L'excédent de dépenses est couvert jusqu'à concurrence de I 5/48 millions par des ressources extraordinaires de diverse nature dont la principale consiste en émission ou négociation de rentes (1106 millions). Le découvert restant à la charge de la dette flottante est de 20 milHons. Il se trouva plus tard porté à 67 millions parce que parmi les ressources extraordinaires figurait une créance sur l'Espagne de 58 millions qui ne fut recouvrée qu'en partie. En i83o, le sort de cette créance n'étant pas encore connu, le découvert était seulement de 20 millions.

Telle est la situation qui résulte des budgets réglés de 181 4 à 1829 ; mais ces budgets ne donnent qu'une idée fort incomplète des finances de la Restauration. Aux i 548 millions de ressources extraordinaires que nous avons relevés il faut ajou-

I. Voir le Compte général de l'Administration des finances pour l'année 1871, qui donne les résultats des budgets de i8i4 à 1870; M. Calmon, Histoire parlementaire des finances de la Restauration ; Nicolas, Budgets de la France, 1801-1880 ; le Bulletin de statistique du ministère des finances, août 1883, p. i34.

2 2/i LES FINANCES DE LA FRANCE

ter, pour un montant à peu près égal, d'autres ressources extraordinaires et les dépenses corrélatives, ressources et dépenses non inscrites aux budgets ou n'y apparaissant que par les charges annuelles qu'elles occasionnent. D'un autre côté, il importe de distinguer, parmi les dépenses ordinaires, les dépenses d'amortissement, qui sont des dépenses libératrices chargeant le présent au profit de l'avenir, et, parmi les dépenses extraordinaires, celles qui proviennent de l'invasion et des dettes arriérées du régime impérial.

Les ressources et dépenses non inscrites aux budgets comprennent :

Le produit des rentes négociées et la valeur des rentes remises aux ayants-droit pour le payement des reconnaissances de liquidation et des dettes arriérées, y compris les dettes du roi (i 5ooooo francs de rentes 5 o/o, soit un capital de 3o millions) 687000000 fr.

La valeur sur le pied de 4 0/0 des 25 995 3 10 francs de rentes 3 0/0 créées, de 1826 à i83o, au profit des émigrés. . 65ooooooo

Le montant de l'aliénation de biens de l'Etat et des communes 58 000 000

Le produit de l'aliénation de 1 5o 000 hectares de bois domaniaux au profit de la caisse d'amortissement 83 5oo 000

L'augmentation de la dette flottante y compris les 20 millions de découvert final, dette portée de 7/i millions sous l'Empire à 262 662 701 francs le i" janvier i83o.. i885ooooo

I 567 000000 fr.

qui ajoutés aux sommes inscrites aux budgets I 568 000 000

donnent un total de 3i35oooooo fr.

FINANCES DE LA RESTAURATION 225

Sur ces 3 i35 millions on peut considérer que près de deux milliards (i 985 millions) représentent les charges laissées par l'Empire, en admettant que la Restauration ne soit responsable ni de la première invasion, ce qui est juste, ni de la seconde, ce qui pourrait être contesté, car les fautes du gouvernement de Louis XYIII ont contribué au funeste retour de l'île d'Elbe.

Il reste i i5o millions de charges imputables à la Restauration ; mais il faut en déduire l'amortissement qui a fonctionné avec une très grande énergie de 181G à i83o. La dotation annuelle de la caisse d'amortissement a été de 20 millions en i8iG et de 4o millions pour chacune des années suivantes.

Les rentes rachetées par la caisse augmentaient les ressources annuelles qui se trouvèrent portées après de 78 millions en 1825 et restèrent à ce chiffre jusqu'en i83o, les rentes rachetées à partir de 1825 étant annulées au profit de l'Etat. Le total des sommes consacrées à l'amortissement jusqu'au i" janvier i83o est de 960 milhons. Si on les retranche de i i5o millions de charges qui ne proviennent pas du régime précédent, il reste une augmentation réelle et imputable à la Restauration de 200 millions.

Si, au lieu d'évaluer le capital des ressources extraordinaires employées par la Restauration, on cherche à déterminer le montant des rentes et autres charges annuelles que l'emploi de ces ressources a nécessitées, on est conduit à des résultats qui confirment les précédents et les éclairent d'un jour nouveau.

Voici d'abord le mouvement des rentes sur l'Etat du i*""^ avril i8i/i au i*^*^ août i83o, d'après le compte général de l'administration des finances :

Rentes inscrites au i" avril 181/1.. • • 63307637 fr.

Rentes créées sous la Restauration pour le

payement des dettes arriérées 35622768

les contributions et charges de guerre. . . 43 i85 199 ^

l'insufTisancc des budgets 5997/4950

la convention facultative de 1825. . . . 25/193799 l'indemnité accordée aux émigrés. . . . 25995310

Total. . . . 190272026 fr. Glamagkrax. i5

A déduire :

Rentes annulées par suite de conversion. . 3i 728 966 fr.

Rentes annulées pour causes diverses. . 3^54 433

Rentes rachetées par la Caisse d'amortissement de i8iGà 1825 et lui appartenant. . 87813080

Rentes rachetées par la Caisse d'amortissement de 1825 a i83oet annulées au profit de l'Etat I G 020 094

Total des rentes annulées ou rachetées. 89 on 5G3 fr.

Déduction faite des rentes annulées ou rachetées, il reste net pour les rentes créées par la Restauration une somme de ICI 2G0 4G3 fr.

Si l'on y joint les renies appartenant à la

Caisse d'amortissement 37818080

et les rentes inscrites au i^' avril i8i4- • • G3307G87

on a le total des rentes inscrites au 1" août

1880 202881 180 fr.

Pour avoir la situation au i" janvier 1880 (date à laquelle s'arrêtent la plupart des documents officiels que nous avons utilisés), il faut retrancher environ 2 millions de rentes des 54 rachetés par la Caisse d'amortissement. Nous avons alors io3 millions de rentes actives (cest-à-dire payées aux particuliers ou aux établissements publics) au lieu de 10 1.

Les rentes créées pour acquitter les charges laissées par l'Empire s'élèvent à i3o millions et demi.

Les rentes créées pour l'acquit des charges imputables à la Restauration comprennent :

1° Les rentes affectées au payement des dettes du roi. i5ooooo fr.

2" Les rentes accordées aux émigrés. . . 2 G 000 000

3° Les rentes émises pour la guerre d'Espagne et les affaires d'Orient. ..... 7 000 000

Au TOTAL. . . . 34500000 fr.

FINANCES DE LA RESTAURATION

Les rentes inscrites au i" janvier sont inférieures de 62 millions à la totalité des rentes créées à la fois pour les charges de l'Empire et pour celles de la Restauration (i65 millions). Elles sont inférieures de 27 millions et demi aux rentes créées pour l'acquit des charges de l'Empire. Si l'on s'en tenait uniquement à cette partie de la dette publique, la Restauration aurait donc amorti non seulement ses propres charges (34 millions et demi), mais même celles de l'Empire jusqu'à concurrence de 27 millions et demi, c est-à-dire de plus d un cinquième. Mais cet énorme allégement est compensé et au delà par l'augmentation de la dette viagère et de la dette remboursable, par les aliénations domaniales et par l'emploi des ressources extraordinaires provenant du régime antérieur.

Les intérêts des capitaux remboursables (dette flottante, cautionnements, emprunts spéciaux) qui étaient de 18 millions en 181 5 montent à 24 en i83o. Diflerence. . 6000000 fr.

La dette viagère qui était de 35 700 000 francs en i8i5 monte à 66078000 francs en i83o et à 68733000 francs, avec la dotation de la Légion d'honneur, qui a aussi le caractère viager; la différence est de 33 millions équivalant en rente perpétuelle à 1 1 000 000

Les aliénations des biens de l'Etat et des communes, soit au profit de la Caisse d'amortissement (83 465 000 francs), soit au profit de l'Etat (58 millions), au total i4i 465 000 francs représentant sur le pied de 5 0/0

Enfin les ressources provenant de l'Empire :

Recettes arriérées. . . 70720000 fr.

Fonds du domaine extraordinaire 9600000

Vente des rentes de l'an-

cienne Caisse d'amortissement

Total.

43 787 000 124007000 fr.

A reporter.

24000000 fr.

9 28 LÉS FINANCES Dli LA FUANCE

Report a/joooooo fr

évaluées sur le pied de 6,55 o/o, taux de l'intérêt des emprunts contractés pour liquider l'arriéré de l'Empire et les charges des deux invasions, soit 8 ooo ooo

Total. . . . 82000000 fr.

La surcharge annuelle correspondant aux diverses augmentations et ressources ci-dessus est de S2 millions. La diminution sur les rentes montant à 27 millions et demi, il en résulte une aggravation finale de 4 millions et demi.

Les charges en capitaux et les charges annuelles ne sont pas égales, parce qu'il y a des différences dans les éléments qui les composent. En effet, dans les charges en capitaux, la dette viagère ne figure pas ; d'autre part, les charges annuelles sont diminuées par le bénéfice de la conversion (6 millions), par des annulations de rentes résultant d'autres causes que l'amortissement ou la conversion et par l'emploi d'un certain nombre de ressources qui, bien que fort extraordinaires (par exemple les retenues temporaires sur les traitements), ne grèvent pas l'avenir. L'augmentation des charges imputables à la Restauration, évaluées en capitaux, est de 200 millions sur i i5o de dépenses. C'est une proportion de 17,39, d'oii résulte un amortissement de 82,61 pour 100. Les charges annuelles imputables k la Restauration sont finalement de 4 millions et demi sur 34 millions et demi de charges créées au cours du régime. C'est une proportion de i3,o4 pour 100, d'où résulte un amortissement de 86,56 pour 100.

La Restauration n'a donc pas amorti les charges laissées par l'Empire, mais elle a amorti ses propres charges dans la proportion de près des neuf dixièmes, ce qui est déjà très beau. Je n'envisage pas ici le procédé employé pour amortir qui a été très justement critiqué, car on rachetait presque toujours la rente à un taux plus élevé que celui auquel elle était émise. Je considère seulement le résultat et l'effort fait pour l'obtenir.

FINANCKS DE LA RESTAURATION 9 9,f)

Un amortissement de t)o à 70 millions par an pendant quatorze ans correspondrait de nos jours, pour la période de 1873 à 1887, à un amortissement triple ou quadruple, selon que l'on prend pour point de comparaison le montant des recettes normales ou le montant de la dette consolidée. Il serait, par conséquent, de 200 à 25o millions par an.

La politique de la Restauration, soit à l'intérieur, soit à l'extérieur, est loin d'être irréprochable, mais les financiers de cetle époque ont fait preuve de sagesse, de fermeté et d'habileté. On ne saurait méconnaître l'ingéniosité des moyens adoptés en 1825 pour rendre presque insensible au Trésor les 26 millions de rentes 3 0/0 accordés aux émigrés, indemnité qui tic fut inscrite tout entière qu'au bout de cinq ans et dont le payement fut combiné avec la conversion facultative du 5 0/0 en 3 0/0 et avec une nouvelle loi qui réservait pour le nouveau fonds toute la puissance de l'amortissement. Mais ce qu'il faut surtout admirer c'est la ténacité avec laquelle le baron Louis insista, au début du règne de Louis XVIII, pour que toutes les dettes de la France, quelle qu'en fût l'origine, fussent intégralement acquittées, fondant ainsi le crédit public qui repose comme le crédit privé sur la ferme volonté du débiteur de tenir fidèlement, à tout prix, tous ses engagements.

Malgré ce grand exemple et ces brillants résultats, on ne peut cependant approuver sans réserve l'administration financière de la Restauration. Ce n'est pas tout, en effet, que d'amortir dans une large mesure les emprunts contractés, il faut encore que les recettes normales du budget soient de telle nature qu'elles puissent être maintenues sans porter atteinte à certains principes d'ordre social, et il faut aussi qu'aucun service public ne soit laissé en souffrance. Cette double règle a été violée par la Restauration et cette violation a fait peser sur le régime suivant une double charge.

Parmi les recettes, figurait en effet le produit de la loterie et des jeux, produit dont il a fallu plus tard se priver sous la pression de l'opinion libérale qui, à juste raison, rejetait des

23o LES FINANCES DE LA FRANCE

ressources puisées à une source impure. Ç)r, ce produit n'est pas précisément une quantité négligeable. De i8i5à 182 1 il a été en moyenne de plus de i5 millions par an et de près de 20 de 1822 à 1829. Le total pour toute la période monte à 271 millions.

Quant aux services publics, on peut dire que deux au moins ont été singulièrement négligés. Les crédits consacrés à l'instruction étaient à peu près nuls : 3 à /| millions par an à la fin du règne de Charles X. Les crédits consacrés aux grands travaux, soldés presque entièrement sur fonds d'emprunt, étaient en moyenne de 7 à 8 millions'par an ; dans les années les plus favorables, ils s'élevèrent seulement à une vingtaine de millions. On entreprit la construction de quelques canaux qui restèrent inachevés. Les routes de terre se trouvaient dans un état absolument misérable. On en jugera par le passage suivant d'un discours prononcé, le 23 mai 1829, à la Chambre des députés, au nom de la commission du budget.

(( Le rapport qui précède l'ordonnance du 10 mai dernier, dit M. Humann, nous fait connaître que 200 millions sont nécessaires pour mettre les routes en état complet de viabilité, construire et achever celles qui manquent. Rien n'est encore arrêté à cet égard et cependant il y a urgence, car chaque année la dégradation fait de rapides progrès ; chaque année diminue le capital que les routes représentent et augmente, dans une proportion ruineuse, la dépense à laquelle il faudra bien finalement se résigner. » On s'y résigna, en effet, quelques années après la chute de la royauté restaurée, et la monarchie de Juillet créa un compte spécial sur fonds d'emprunt, pour les lacunes, les rectifications et même l'entretien d'une partie des routes royales.

11 y a de bons esprits qui pensent que le rôle de lEtat doit se borner à la défense du pays et au maintien de la paix intérieure, qu'il faut laisser à l'initiative individuelle, aux associations libres ou aux autorités locales, le soin de pourvoir au développement de l'instruction et des travaux publics. Si on se place

Fl^VNCKS DK L\ H^:STVURATIO^^

à ce point de vue, il ne faut pas oublier que ni la liberté d'enseignement, ni la liberté d'association, ni même la liberté des sociétés commerciales anonymes n'existaient à l'époque dont nous nous occupons et que, d'autre part, les travaux relatifs à la navigation et aux roules étaient absolument en dehors des attributions très restreintes conférées aux autorités locales. Ce n'était pas en vertu d'un principe, c'était par insouciance que le gouvernement de la Restauration, sans renoncer à ces services, ne leur accordait que des ressources médiocres ou dérisoires. Si un principe quelconque dirigeait sa conduite en matière économique, c'était, au contraire, le principe de 1 intervention de l'Etal à outrance, principe qu'il appliquait, on le sait, sans scrupule et sans retenue, aux tarifs de douane, livrant aux convoitises des solliciteurs les droits de ceux qui ne demandent qu'à vivre librement de leur travail, enrichissant ainsi certains groupes sociaux et appauvrissant les autres dans l'espoir illégitime et chimérique de fortifier la vieille aristocratie terrienne et de créer, à côté d'elle, une aristocratie nouvelle vivant des faveurs du pouvoir, maîtresse par le monopole de toutes les grandes industries.

Les dépenses ordinaires et extraordinaires pour les dix-huit années qui s'écoulent de i83o à 18/47, montent à 23do35ooooo fr.

Les recettes ordinaires normales à. . 20/190000000

D'où un excédent de dépenses de. . 2 5i3 5ooooo fr.

Cet excédent acte couvert jusqu'à concurrence de i /491 millions par des ressources extraordinaires inscrites dans les lois de règlement des budgets. Pour le reste, l'avance a été faite par le Trésor, qui s'est trouvé ainsi à découvert pour une somme de plus d'un milliard (i 022 millions et demi). Mais le découvert n'a été définitif qu'en partie. Des lois spéciales l'avaient prévu et avaient destiné à son extinction certaines ressources extraordinaires, en dehors des ressources budgétaires, dont le produit s'est élevé à près de 53o millions et demi. Après la réalisation de ces ressources, le découvert du Trésor imputable à la monarchie de Juillet a été réduit à 492 millions.

Les ressources extraordinaires, qui ont servi, soit à prévenir, soit à atténuer le découvert du Trésor, se montent, dans leur

I. \o'ir \o Coin[)le général de l'Administration des finances pour l'année 1871, combiné avec le tableau des découverts du Trésor dans le projet de budget pour l'exercice 1886, déposé le 28 mars i885 (p. 3io sqq.); le projet de budget pour l'année i88ç) (Annexe IX, p. 2/4(5 sqq.); le liidletin de slatlsliijiie du mitùslcrc des finances, août 1882 (p. i38 sqq.); Nicolas, Budgets de la France de 1801 à 1880.

ensemble, à un peu plus de 2 milliards 21 millions, et se décomposent de la manière suivante :