II. Agriculture

m. Manufacturés et fabriques; IV. Commerce.

Ce classement changerait peu de chose à celui qui existe; il serait seulement plus méthodique.

Je réunirais dans une seule direction générale tout ce qui, à un titre quelconque, se rapporterait aux bâtiments civils, aux motiunoeuts publics et aux beauxaris. Ce qui existe naturellement n'a pas de raison d'être. La direction des beaux-arts, qui dépend du ministère de l'intérieur, doit être eu conflit d'attributions permanent avec la direction des bâtiments civils, qui dépend du ministère des travaux publics. C'est le chaos : j'essaierais Je le faire cesser.

La censure des pièces de théâtre, qui forme aujourd'hui l'une des attributions de la direction des beauxarts, rentrerait dans celles de la direction générale de la presse périodique, de la librairie et de l'imprimerie royale (1). Là devrait, selon moi, se borner Vintervention du gouvernement dans les entreprises lliéâtrales ; il me parait peu digne qu'il s'interpose dans les engagements des cotnédiens, des chanteurs et chanteuses, des danseurs et danseuses ; qu'il soit mêlé aux faillites

(I) Voir Présiileiicc du Conâeli, page 52.

D.,-.i.,Googlc

réquenles des directeurs. En principe, les entreprises de théâtre, y compris les théâtres royaux, doivent subsister par elles-mêmes; mais s'il y a lieu à des exceptions, elles doivent concerner uniquement l'admiais- Iration municipale. A l'appui de l'opinion que j'exprime, il y aurait à faire valoir d'importantes considérations dans l'intérêt même de l'art dramatique, mais ce sont là des développements qui doivent trouver ailleurs leur place.

La direction des beaux-arts et la direction des bfltifflents civils formeraient donc une seule direction générale oii l'unité régnerait.

Je restituerais à la direction (générale de l'instruction publique tous les établissements quelconques d'enseignement, facultés des lettres, de droit, de médecine de théologie, école normale, école polytechnique et autres écoles militaires, école des ponts-et-cbaussées, école des mines, école des miueurs, école d'arts et métiers, école forestière, école de navigation, école de beaux-aris, etc., etc, qui sont maintenant éparpillées ; ce n'est qu'en concentrant ainsi dans les mains d'un homme liabile tous les moyens d'instruction qu'on le mettrait en état de se rendre compte de ceux qui manquent et de ceux qui sont surabondants. Je voudrais enfin que l'ordre établi lût lellement rigoureux qu'il fût aussi difficile d'ajouter à une direction générale une attribution nouvelle que de lui eu retrancher uEie. Assurément un tel ordre ne saurait être l'œuvre d'un jour, et je n'ai pas la prétention de l'avoir réalisé du premier jet. Je sais trop bien par expérience combien la conception d'un projet , quelque mûrie qu'elle

D,.jn;..;.,C00glc

soit, subit, dans la pratique, des modifications inévitables ; mais j'ai appris aussi que toute idée juste a pour efTel d'imposerla prompte rectification de ce qui blesse son harmonie. Aussi vais-je droit à mon but, sans me préoccuper des détails que je néglige et des objections que je pressens. Tl n'est pas une seule conception d'un homme supérieur qui puisse résister ii l'examen approfondi d'un homme médiocre, et cela s'explique facilement, car où celui-là n'aperçoit que des difficultés à vaincre, celui-ci ne voit que des obstacles où il échouerait. Les entreprises les plus timides ne sont pas celles qui sont le plus souvent couronnées de succès. La hardiesse des desseins est toute relative. Tel homme peut tout tenter, tel autre ne doit rien hasarder. Il ne faut pas confondre la puissance avec la présomption, ce que font souvent les gens de petite portée et de beaucoup de vanité, qui rapportent tout à eux-mêmes et n'admettent rien au delà du cercle étroit des probabilités dans lequel se meut orgueilleusement leur imagination.

Assisté d'un sous-secrétaire d'État et d'un secrétaire général, débarrassé de tous les détails secondairesde service, n'ayant qu'à présider au travail de quinze directeurs généraux, hommes éminents. se stimulant et se contrôlant entre eux, ne personnifiant pas seulement des traditions administratives, mais encore des idées sociales, politiques, économiques, le ministre secrétaire d'État du département des services publics aurait plus de temps pour penser et plus de liberté pour agir que n'en a aujourd'hui le ministre de l'intérieur dans l'état d'anarchie de ses bureaux, dont les chefs,

:..-.....,C00glc

plongés dans une obscurité qui leur ftte toute envie de se distinguer, sont tout-puissants pour empêcher et impuissants pour faire, car on ne leur laisse pas d'initiative et on ne leur donne pas d'impulsion.

Plus loin j'exposerai quelles sont mes idées concernant les directeurs généraux et les sous-secrétaires d'État.

PertoMBcl.

Le personnel du département des services publics, ainsi compris, se composerait ainsi qu'il suit :

Minieire secrétaire d'État 80,000 fr.

Un BouB-secréiaire d'Etal 40,000

Ud eecrélalre général chargé du personnel !0,000

Qninze directeura généraux, à 30,000 francs 300,000

En résumé, l'organisation qui précède a pour effet de concentrer le pouvoir et de diviser le travail entre : Trois ministres secrélaires d'État.

Trois sous-secrélaires d'Étal.

Trois secrétaires généraux.

Trente-trois directeurs généraux.

Dm DlreeteBH réMéranx.

Je ne m'occuperai pas de rechercher dans VAlmanack royal quel est le nombre actuel de directeurs généraux et des simples directeurs ; cet examen serait sans objet et sans utilité, car l'arbitraire seul a présidé kce qui existe; dans l'état actuel des choses, on ne saurait dire en quoi diffère une direction générale d'une

..,Cooglc

simple direction, et pourquoi, par esemple, l'admiais- (ration de l'eiiregistrement et des domaines, et celle des fbréts, ont le titre de directions générales, tandis que l'administration des postes et celle des douanes ont le rang de simples directions? Le traitement est le même, les attributions ne sont pas plus étendues ; elles ne sont pas moins importantes, elles n'ont pas un caractère politique ou administratif différent. Cette diversité, ou plutôt ce défaut d'unité ne s'explique que par des considérations personnelles non justifiées et destructives de toute hiérarchie. Ces détails secondaires ont cependant plus d'importance qu'on ne suppose. Dans une bonne organisation, il ne saurait s'introduire de dénomination arbitraire-, superflue ; toutedénomination doit exprimer clairement une fonction, toute fonction doit se justifier par son utilité, et se classer d'ellemême par son titre. La responsabilité a des droits légitimes, la vanité n'en a pas, et ce n'est jamais impunément que l'on consacre ses usurpations. Qu'on laisse un colonel créer dans son régiment des grades qui n'existeront pas dans un autre, et par ce seul fait l'unité de l'armée sera détruite, et le commandement rencontrera, en -certaines circonstances, des difBcultés imprévues et invincibles. Encore une fois, l'unité c'est ta simplification, c'est la puissance du levier appliquée à l'évolution des hommes et des idées.

Peu importe donc le nombre actuel des directeurs généraux ; dans l'organisation que je propose, ce nombre s'élèverait à trente-trois, mais je suis loin de le fixer d'une manière absolue ; je ne suis pas entré assez profondément dans les détails de tous les départements

..,Cooglc

71 — minislériels pour avoir une telle prétention ; ce que je pense, c'est que ce nombre devrait plutât encore être étendu que réduit; ce que je pense, c'est que toutes les fois qu'il ae rencontre un homme spécial en état de constituer uçe unité administrative, indépendante et complète par elle-même, sans préjudice d'aucune autre, et au profit d'une idée juste, il y a lieu de créer, sans hésiter, une direction générale ; ce que Je pense, c'estque ce moyen est le seul de créer, au sein de notre société démocratique, un pouvoir dont l'autorité, partout bienfaisante, soit par tous respectée, dont la vigilance ne laisse s'établir ni durer aucun abus, dont l'activité devance tous les efforts et n'en entrave aucun d'utile. Si l'industrie a déjà résolu tant de problèmes longtemps considérés comme insolubles, si chaque jour encore elle simplifie sa main-d'œuvre, réduit ses déchets, étend ses débouchés, réalise un perfectionnement ou une économie, remporte enfin de nouvelles victoires, fait de nouvelles conquêtes, à quoi doit-elle cette puissance 1 Au grand et fécond principe de la division du travail. Si au contraire notre gouvernement a encore résolu si peu de problèmes, s'il est immobile, sans solidité, s'il se défie des principes les plus justes, s'il ne fait aucun progrès, s'il crée plus d'abus qu'il n'en détruit, s'il opère toujours si chèrement, s'il n'apprend & rien simplifier, s'il ne peut pas ce qu'il veut, s'il ne veut pas ce qu'il peut, s'il manque enfin d'initiative, à quoi fanl-il attribuer son impuissance?... A une distribution vicieuse du travail.

Il y a trop de ministres, il n'y a pas assez de direoteurs généi-aus, d'où il suit qu'aucune question n'est

..Cooglc

approfondie, et qu'en réalité les ministres ne sonl que d'imparfaites machines à signer, mises en œuvre par d'obscurs employés , qui n'ont de chances d'avancement qu'à la condition d' étouffer en eui tout sentiment d'émulation, qui provoquerait contre eux la rivalité et le dénigrement, toute idée qui les exposerait au danger de se faire distinguer. Certes, il y a dans les bureaux des diverses administrations ministérielles, des hommes d'un incontestable mérite, qui sont animés des meilleures intentions, qui ont des idées justes et qui seraient en état d'exécuter d'utiles réformes, mais tout est organisé pour les condamner à l'inertie. Aussi estil juste de reconnaître que le vice est dans l'organisation, plus encore que dans les employés. Au mal que fait depuis longtemps la bureaucratie, il n'y a qu'un remède, c'est de l'afiranchir des traditions surannées, c'est de la sortir de l'obscurité où elle étouffe, de l'émanciper en multipliant les directions générales, en les confiant à des hommes spéciaux et éminents, rétribués sans parcimonie, en proportionnant l'initiative à la responsabilité, en ne prenant pas d'ombrage du vrai mérite, en mettant sa gloire, au contraire, à le discerner et à le faire valoir ; l'homme exclusif qui veut tout concevoir et tout exécuter par lui-même n'a qu'une force bornée, tandis que l'homme judicieux qui sait se rattacher tous les gens capables et s'approprier toutes les idées utiles possède une force infinie. C'est là ce qu'on oublie trop communément. La médiocrité et la présomption sont-elles donc inséparables? Je le crois, quand je vois que plus les ministres sont médiocres, et plus ils ont la prétention de tout voir et de tout faire

..Coogk'

exclusivement ; aussi tout leur écliappe-t-U et ne fontîU rien du tout en s'agitant beaucoup ! La moisson est bieiilAt faite quand on n'a h récolter que ce que soi seul on a semé. Nous avons en France de savants publicistes, d'habiles orateurs, d'éloquents avocats, mais i'espérience des affaires leur manque ; nous avons de laborieux chefs de division, mais ils n'ont pas d'idées générales ; aussi ne se forme-t-il pas d'administrateurs, d'hommes d'État dignes de ce nom; et comment et où se formeraient'ils?Est-ce au barreau, est-ce à k tribune parlementaire ? Est-ce dans les bureaux et dans les commissions de la chambre des députés ? Hais il ne suiSt pas, pour apprendre les affaires, de les discuter plus ou moins superficiellement, il faut encore, pour les connaître, avoir été aux prises avec leurs difficuliés. Te! qui sérail arrêté par la plus légère objection s'il avait à prendre une décision qui engageât sa responsabilité, ne doute de rien quand il écrit ou quand il parle. L'art d' expédier les affaires exige une célérité dejugementet une sûreté de tact qui ne s'acquièrent qu'après avoir puisé dans la pratique les secrets de l'abréviation et de la division du travail. Ce que peut l'activité individuelle n'est pas considérable, ce que peut la méthode est immense. Les idées et les affaires suivent les deux directions opposées ; on dirait d'en* D'omis implacables ; aussi l'absolu est-il l'écueil des idées, et la routine celui des affaires. Je ne crois pas cependant qu'une réconciliation soit impossible; elle est esseiitiellement désirable, et s'il est un moyen de l'opérer, ce doit être celui que je propose d'essayer, et qui consiste a réduire simultanément le nombre des

-vCoogk'

départements ministériels et à accroître celui des directions générales. Il n'y a pas assez de positions secondaires, il y a trop de positions de premier ordre. Les auxiliaires manquent, les rivaux abondent. Aajourd'hui un seul discours, souvent spécieux, suffît pour Mrc arriver brusquement au ministère undéputé ; aussi le plus communément n'y fait-il rien et n'y restel^il que le temps d'y apparaître. La tribune parlementaire est ainsi devenue une sorte de cascade ministérielle, mais un tel étal de choses est infiniment grave et ne saurait avoir une longue durée ; il a vite brisé tous les grands ressorts du pouvoir et réduit en poussière le principe d'autorité.

Au danger de cette rapide- et considérable consommation de ministres qui a lieu depuis dis ans, il y a un double remède: le premier, que j'ai déjà indiqué, et qui consiste à réduire à trois le nombre des départements ministériels ; le deuxième, dont il me reste à parler, et qui consisterait à former une pépinière d'administrateurs habites, parmi lesquels la royauté serait toujours sûre de recruter des ministres expérimentés. Le conseil d'État n'est-il pas cette pépinière? J'oserai répondre que non, j'oserai même ajouter que le conseil d'Ëlat est une mauvaise école pour former de grands ministres : tribunal et barreau administratifs à la fois, les affaires ne s'y montreflt et ne s'y apprennent que par leur cAté étroit et gladal. Ici je sois loin de contester au conseil d'État, à cette belle instttutioui son importance et son utilité, seulement je dis qu'il De s'y formera jamais que des ministres méticuleux, préoctupés des difficultés de détails, et toujours prêts à leur

-vCoogk'

sacrifier les principes et les idées. Les difficultés en affaires sont de deux natures, celles qui viennent de la résistance des choses, et celles qui viennent de l'insuffisance ou de la mauvaise foi des hommes. L'étude de celles-ci, dont le conseil d'Etat est surtout appelée connaître, est généralement plus nuisible que profitable. On n'est pas capable d'entreprendre et d'exécuter de grandes choses, lorsqu'on n'a pas une grande idée de l'humanité ; il est donc dangereux de voir les hommes de trop près, de les examiner tous les jours à la loupe ; les illusions sont une force qu'il faut ménager ; ce sont les ailes du génie ; les lui arracher, c'est lui Aterlapuiseance de s'élever. Il n'en est pas ainsi des difficultés qai proviennent de la résistance des choses; celles-là fortifient l'homme qui lutte contre elles, elles le corrigent de la présomption, lui donnent la mesure de sa supériorité, mesure qu'il faut qu'il ait, car elle est à l'esprit ce que la justesse est au coupd'œi).

C'est donc surtout avec les difficultés de l'organisation et de l'administration des choses qu'il faut mettre aux prises les hommes doués de facultés puissantes, de convictions profondes ; c'est le but qu'on atteint en créant autant de directions générales qu'il est possible de former d'unités administratives et en les groupant systématiquement, ainsi que j'ai essayé de le faire.

Je pense que, si l'on n'est vraiment capable qu'autant qu'on escelle en une spécialité, la spécialité acependant un grave inconvénient , c'est de rétrécir l'esprit et souvent de le fausser à force de le rendre exclusif; alors on s'accoutume à ne plus regarder comme important que ce dont on s'occupe, et k traiter avec

D.,-.i,Coo3k'

dédaÎD tout ce dont on ne s'occupe pas. Le sort des questions les plus élevées ou les plus profondes', lorsqu'on tes isole, est de revêtir la forme d'une importance exagérée qui porte autrui à contester leur valeur réelle. L'importance absolue d'une question ne se peut juger exactement que par son importance relative.

Il serait facile aux ministres d'obvier à cet inconvénient de la spécialité ; ils n'auraient pour cela qu'à contracter l'habitude de ne jamais présenter aux chambres législatives aucun projet de loi, de n'arrêter définitivement aucune mesure importante, sans avoir préalablement réuni en comeil supérieur d'administration publique, tous ceux des directeurs généraux des trois départements ministériels qui pourraient avoir à émettre sur la matière une idée ou même une objection.

Ces réunions du conseil supéHeur d'administration publique pourraient avoir lieu plus ou moins fréquemment; elles seraient générales ou partielles, selon que tous les directeurs généraux ou seulement quelquesuns seraient appelés à y assister ; chaque réunion serait présidée par le ministre qui l'aurait convoquée, ou, en son absence, par le président qu'il aurait nommé.

Les principaux avantages de ces réunions seraient : Premièrement, de corriger l'esprit de spécialités , étroit et exclusif, en mettant en- contact toutes les spécialités ; deuxièmement, de corriger l'esprit de généralités, superticit:l et tranchant, en le mettant aux prises avec les spéciahlés ; troisièmement, de former

à l'habitude des discussions élevées et approfondies tous les chefs de chacune des branches de l'administration publique; ce qui permettrait d'en tirer une force dont j'indiquerai l'emploi dans le passage que je me propose de consacrer à la stratégie parlementaire ; quatrièmement, de faire connaître aus ministres à Ions ensemble et à chacun, la force et la faiblesse de leur administration; cinquièmement et enfin, d'initier promplement et sûrement les ministres à toutes les difficultés des questions par eux mises ainsi en délibération, ce qui leur permettrait d'arrélei' leurs convictions sans beaucoup de peine ni de travail, et ce qui mettrait de leur cfité toutes les probabilités de la raison et de la vérité. Le jour où il en serait ainsi, le jour où les ministres ne prétendraient plus tout savoir et ne voudraient plus tout faire par eux-mêmes, le jour où ils se retrancheraient derrière quarante ou cinquante hommes éminents, où ils leur diviseraient le travail, où ils s'éclaireraient de leurs lumières, où ils se fortifieraient de leur concours, cejour-lfi les ministres deviendraient presque inattaquables, la presse politique perdrait une grande partie de sa puissance, et l'oD ne verrait plus si fréquemment des cabinets s'élever et s'écrouler dans la même année, car la toutepuissance du journalisme n'est pas absolue, mais relative : les journaux ne seraient pas si forts si les ministres n'étaient pas si faibles.

Plus on augmentera le nombre des directions générales et plus on atténuera la gravité des objections qu'on oppose à l'opinion qui veut qu'un plus grand nombre de fonctions publiques soient déclarées incom- I. J.

:..-.....,C00glc

— 7R — patibles avec l'exercice du mandat de député. Supposez trente directeurs généraux siégeant sur les bancs de la Chambre des députés, joignez-y les membres du conseil d'Etat, tes présidents conseilJers-niatlres et référendaires à la coup des comptes, les présidents, conseillers, procureurs et avocats généraux à la cour de cassation et à la cour royalede Paris, les premiers présidents des vingt-cinq autres cours royales, les juges et procureurs du roi du tribunal de première instance de la Seine, tes maréchaux de France, lieutenants-gé' néraux, maréchaux-de-camp, les amiraux et vke-amiraux, et certes vous aurez, sinon toutes, du moins les principales lumières de l'admlnislration publique, de la justice et de l'armée de terre et de mer, sans nuire sensiblement aux services publics.

Je n'ai pas cru devoir m'arrêter à l'examen de la question de savoir s'il était préférable que les directeurs généraux n'appartinssent pas à la chambre des députés ; il m'a paru que cela ne pouvait pas faire l'objet d'un doute.

II est utile d'abord que les ministres aient autour d'eux un certain nombre d'amis politiques qui forment pour ainsi dire leur état -major, ne fût-ce que pour faire perdre insensiblement aux députés la déplorable habitude de s'adresser toujours au ministre en personne, ce qui surcharge sa mémoire de détails insigniSants, lui dérobe un temps précieux, l'empêche de s'occuper sérieusement d'aucune grande question, le frappe enfin de celte stérilité donton voit les désastreux effets ; il est utile ensuite que les directeurs généraux soient mêlés au mouvementpoltiique, car s'ils en étaient

D.,-.i.,Coogk'

écartés, le pelit esprit de la bureaucratie ne tarderait pas à s'emparer d'eux et à les rendre înaccesûbles à toute idée de réformé et d'amélioration.

Hais n'y aurait-il pas lieu de craiodre que le jour où les fonctions de directeurs généraux et de directeurs, qui sont maintenant à peu près inamovibles, cesseraient d'être purement administratives et revêtiraient un caractère politique, elles ne changeassent trop souvent de mains et que tes services publics n'en souffrissent ? Je ne le crois pas ; la force d'inertie que possèdent tes bureaux est telle que ce qu'il y aurait à craindre, ce serait pluldt que tes volontés les plus fermes fussent impuissantes. D'ailleurs ce danger serait d'autant moins à redouter que l'organisation dent il est ici question aurait surtout pour but et pour effet de mettre un terme à l'instabilité des cabinets, en multipliant les positions de second ordre, et en donnant aux ministres un plus grand nombre d'auxiliaires, choisis parmi les membres influents et éminents de la cliambre des députés, car une des grandes difficultés du gouvernement représentatif dans un pays constitué démocratiquement, c'est-à-dire où l'égalité préside au partage des successions, est te manque de positions suffisantes en nombre et en importance pour satisfaire les ambitions nobles et légitimes, et les empêcber de s'agiter dans le vide ; ce qu'il faut donc accroître, ce sont les fonctions secondaires, parce que, dans un pays oii l'esprit est aussi actif que dans le nôtre, les hommes de mérite et de talent existent en assez notable quotité, et, dans l'intérêt de l'ordre, on ponrtaitdire même dans l'intérêt de la morale, leur part doit être

:..-.....,C00glc

largement faite. Je crois qu'il serait inutile que j'in»Etasse plus longuement sur ce chapitre, je passe donc fi celui des sous-secrélaires d'Etat.

Dm ■««■■•■eerétalrea i'Étmt.

Cest à l'Angleterre que nous avons emprunté l'institution des sous-secrétaires d'Etat, mais sans réflêxioD et plutôt par le besoin de satisfaire des ambitions personnelles que par la nécessité d'imprimer à l'administration publique plus d'unité, plus d'activité, plus de régularité; la preuve que ce que j'avance est exact et ressort de ce qui a lieu, c'est qu'il serait tout aussi difficile d'expliquer pourquoi tel ministre a un sous-secrétaire d'Etat que de dire pourquoi tel autre n'eu a point. Il ne serait pas plus facile de déterroineren quoi les fonctions de sous-secréiaired'Etatdiffèrentde celles de se crétairegénéral, autrement que par le litre et le traitement.

En Angleterre, si je m'en rapporte aux renseignements que j'ai recueillis, les sous-secrétaires d'Etal seraient de fait les vrais, tes seuls ministres^ les attributions des ministres secrélaires d'Etat se borneraient à peu près à présenter les bills et à diriger les débals du parlement. Peut-être est-il possible et convenable qu'il en soit ainsi, dans un pays qui a conservé de puissantes corporations, où le principe aristocratique n'a pas encore été détruit, où le régime municipal diffère essenUellement du nôtre, où enfin la centralisation administrative est loin d'exister au même degré qu'en France ; mais je ne pense p^ que parmi nous, où la tendance fi ne rien faire et îl discou-

D.,-.i.,Coogk'

rir est déjà trop grande, il soit prudent de subordonner ainsi la direction des affaires à la direction des débals pariementaires ; c'est intervertir, à mon avis, l'ordre des fonctions ; c'est faire du principal l'accessoire, et de l'accessoire le principal ; c'est sacrifier l'importance du fond à l'éclat de la forme, les intérêts de tons à la renommée de quelques-uns. L'homme d'Etat avant l'orateur, celui qui est convaincu avant celai qui persuade ; celui qui conçoit avec grandeur avant celui qui parle avec éloquence; celui qui gagne des batailles avant celui qui disserte sur ce qu'elles ont coûté. De grands orateurs ont été de médiocres ministres, de grands rois, de grands guerriers, de grands ministres n'eussent peut-éire pas même été de médiocres orateurs, car le génie n'a pas pour attribut essentiel la parole, mais la pensée. La tribune et le barreau ont mis en lumière beaucoup d'hommes de parti, mais d'hommes d'Etat, combien ?.. .L'homme d'Etat est celui qui gouverne l'opinion, l'homme de parti est gouverné par elle; l'homme d'Eial maîtrise les circonstances, l'homme de parti les exploite; l'un commande, l'autre obéit ; le premier puise sa force dans les facultés qu'il a reçues, le second dans les passions qu'il agite; celui-là recherclie les grands obstacles, celui-ci les triomphes faciles ; ainsi s'explique pourquoi nous avons tant d'hommes de parti et si peu d'hommes d'Etat,

Ce dont nous manquons, ce n'est pas d'orateurs éminents, mais de ministres habiles ; l'affluence des uns et la rareté des autres sont toutes simples. La tribune est à peu près la seule barrière qu'aient è franchir les députés qui désirent arriver au ministère ; aussi ne

,,Cooglc

s'apptiqnent-Us qu'à cette tâche, mais à peine sont^ils parvenus à saisir le pouvoir qu'il leur est enlevé ; c'est ce qui doit être quand tout te monde s'eltbrce à le conquérir et que personne ne se prépare à l'exercer pour le conserver, quand le pouvoir est une proie si difficile à garder, mais si facile à prendre.

Voulez-vous que le pouvoir soit moins difficile k garder, faites qu'il soit mieux exercé et moins facile à prendre; élevez-le d'un degré, faites du titre de soussecrétaire d'Etat le noviciat du ministère.

Mais d'abord déâaissez exactement ce que doivent être les fonctions de sous-secrétaii-e d'État; ne vous préoccupez aucunement de ce qui peut avoir lieu en Angleterre, maïs uniquement de ce qui vous manque en France.

Ce qui vous manque, ce sont des députés qui, lorsque la confiance du roi les appelle à remplir les fonctions de ministres, aient déjà la pratique des affaires et la connaissance du personnel placé dans leurs attribu* tions ; qui mènent enfin leurs bureaux au lieu d'être menés par eux, ce qui arrive infailliblement toutes les fois qu'ils en savent moins. que leurs commis, car la prudence les oblige alors de ne prendre aucune décision, de ne faire aucun choix sans les avoir préalablement consultés. Ce qu'il faut donc former, ce sont des sous-secrétaires d'État parmi lesquels on puisse recruter des ministres. Or, les idées qu'on a généralement sur ce que doivent être les attributions dessous-secrétaires d'État, relativement ii celles des ministres, me paraissent radicalement fausses; l'opinion commune est que les ministres qui ont des sous-secrétaires d'État

-vCoogk'

— 8J — doivent leur abandonner l'expédition des affaires el le travail des bureaux, afin de pouvoir se consacrer plus librement aux luttes de la tribune. Dans ce système, la tâche administrative des ministres se borne à donner un certain nombre de signatures et d'audiences; les fonctions des ministres sont essentiellement mobiles, celles des sous-secrétaires d'État à peu près im< muables ; ceux-ci peuvent tout, ceux-là presque rien. Les sous-secrétaires d'État sont les tuteurs, et les ministres sont leurs pupilles; les premiers ont d'autant plus de puissance que les derniers ont toute la responsabilité. Ce système, qui n'aboutit qu'à donner une nouvelle force k l'esprit de bureaucratie, contre lequel la France se débat si péniblement, ne comporte pas, suivant moi, un examen approfondi ; il fait jouer au ministre le rôle secondaire, celui d'avocat chaîné de défendre les projets et les actes de son sous-secrétaire d'Etat.

Cela peut convenir, je le répète, à un pays comme la Grande-Bretagne, où la centralisation n'existe pas, où il y a conséquemment peu d'affaires h expédier, où la puissance de la bureaucratie est inconnue, où les ques^ tions de réforme sont toutes politiques, où la pairie est héréditaire, où ta chambre des communes et le ministère sont difficilement accessibles, où les débats parleibentaires ont lieu le soir et pendant la nuit, où le flot des ambitions politiques est étroitement contenu; TDttis, ainsi que l'a très-bien fait observet H. Bailly dans àon excellent Exposé de l'administration générale et locale des financés du Royaume- Urà : « Tout parallèle tt est irtipossible à établir entre les institutions admi-

..,Cooglc

a Disirativeset fiscales du Royautne-l3ni et celles de la a France ; le gouvernement représentatif et la dîscas- « sionpublique.sonutile et indispensable conséquence, « sont les seuls points d'analogie que présentent les <x formes constitutionnelles des deux pays, s Je professe donc l'opinion diamétralement opposée à celle généralement reçue ; je pense que le ministre, qui a la responsabilité des affaires, doit s'en réserver l'examen et l'expédition, et que, hors ies grandes circonstances, il doit se décharger sur son sous-secrétaire d'État de la discussion devant les chambres.

Je pense que ce système est le seul qui donne à un minisire les moyens de préparer et d'accomplir de grandes choses, délaisser de grands souvenirs; sérieusement le temps que nos ministres passent assis sur leur banc à écouter tous les jours pendant sis heures, six mois durant, ce que débitent longuement des députés rarement instruits de ce dont ils parlent, se succédant à la tribune pour s'y contredire et s'y répéter sans lin, le plus souvent se bornant à traduire en discours prolixes des articles de journaux superficiels et dictés par l'esprit de parti, ce temps ne pourrait-il être plus utilement employé dans Tintérét du pays? Que voulez-vous que fasse un ministre quand la moitié de sa journée a été consacrée à donner des signatures et des audiences, et l'autre moitié à assister aux débats que vous savez? Quelle question voulez-vous qu'il approfondisse? Quel problème voulez- vous qu'il résolve? De quelquepuissanteorganisatioii intellectuelle que vous le supposiez doué, quelles facultés de penser voulez-vous <yie le soir il lui restts? Et s'il est arrivé aux afiaires

avant de les avoir apprises, en quel moment de la journée voulez-vous qu'il les étudie? Nous nous étonnons souvent de ce que nos ministres fassent si peu de besogne; ce dont je m'étonne, moi, c'est qu'ils en fassent encore tant. Nous leur demandons l'impossible; nous oublions que les forces humaines sont étroitement bornées et que la journée la mieux employée n'excède pas quinze à dix-huit heures. Nous récoltons ce que nous semons ; nous voulons que les ministres soient toujours présents aiix séances de l'une ou de l'autre chambre, toujours prêts à répondre aux interpellations les plus imprévues, les plus saugrenues même ; nous avons alors des ministres qui parlent de tout, à peu prèsau hasard, et qui ne font rien. Il n'en saurait être autrement ; mais le contraire aurait lieu si les sous-secrétaires d'Etat étaient, à l'égard des ministres et près des chambres, ce que sont les avocats généraux à l'égard du procureur général près les chambres d'une cour. A moins de quelque circonstance extraordinaire, le procureur général, exclusivement consacré aux affaires de son parquel, ne porte jamais la parole ; il fait mieux, il administre la justice. Je sais quelles sont les objections qu'on peut faire à ce système ; je les ai prévues et je vais les énumérer sans les affaiblir ni en éluder aucune.

La première est celle-ci ; pourvu que l'expédition des affaires soit active et régulière, il importe peu que ce soit le ministre ou le sous -secrétaire d'État qui y préside ;

La seconde et la plus importante consiste à dire que des deux rôles, je donne le plus brillant au sous-secrélairc d'Ëlat ; que les chambres, habituées à ne voir et

..,Cooglc

à n'entendre que lui, oublieraient le ministre ; que le premier aurait conséquemment toute Vinflaence, et qu'il en profiterait pour renverser le second, ou que celui-ci en serait jaloux et que ce serait faire najtre alors entre l'un et l'autre des luttes intestines, des tiraillements perpétuels; qu'en&n cette réforme rencontrerait une opposition invincible dans les chambres, qui n'admettraient pas que les ministres se fissent le plus souvent représenter devant elles par des sous-secrétaires d'État ; le sentiment de leur dignité en serait profondément blessé.

A la première objection je réponds que c'est une erreur grave que de supposer que le sous-secrétaire d'État pourra jamais faire ce que ferait te ministre ; les hommes supérieurs ne jouissent pas de la plénitude de leur initiative, lorsqu'ils ne portent pas la responsabilité de leurs actes. Dans le système que je combats, le sous-secrétaire d'État peut avoir la signature ministérielle, mais i) n'a pas la responsabilité légale ; il n'est qu'un premier commis qu'on laisse à l'écart du parlement et de la politique et qu'on isole dans sou administration. Rien de plus funeste, suivant moi, que ce système, qui s'oppose à toute réforme administrative et qui aboutit à perpétuer l'immobilité bureaucratique. Ce système est une impasse, on l'a vu à l'œuvre : l'expérience l'a condamné. Il fait des secrétaires généraux, mais il ne forme pas de ministres, parce qu'ë vrai dire il ne donne aux sous-secrétaires d'État qu'une existence purement nominale. Encore une fois, ce n'est pas de coœmis'capablesque nous manquons, mais de ministres habiles qui aillent au fond des choses etque leurs diffi-

...Coogk'

cultes inspirent. Ne nous plaignons pas que de grands et de difficiles problèmes restent à résoudre à la société dans laquelle nous vivons ; car ce sont des présages qui nous annoncent que des grands bommes illustreront encore notre pays. Supprimez les difficultés, et toutes les intelligences seront égales en pouvoir, il n'y aura plus de génie !

On sait comment se forment nos cabinets ; le plus souvent sur huit mintstres dont ils se composent, quatre sont improvisés, pris en toute bfrte au dernier moment et au hasard sur la liste des députés, parce qu'on craint que celui-ci, dont on a surpris l'adhésion conditionnelle, n'ait le temps de réfléchir, ou que celui-là ne Suit ébranlé -par un refus encore ignoré qu'on vient de recevoir, ou enfin qu'uoe autre combinaison rivale ne se forme et ne l'emporte, etc. Quels sous-secrétaires d'État choisissent d'ordinaire ces ministres improvisés? Sont-ce d'anciens directeurs généraux, d'anciens préfets, d'anciens administrateurs consommés qui puissent servir de guides à leur inexpérience ? Non, ils manquent rarement de choisir un de leurs amis politiques, quelquefois plus capable qu'eus, mais tout aussi inexpérimenté, tout aussi peu au fait du personnel et des affaires du déparlement auquel ils ont été appelés ; si bien qu'on ne saurait expliquer pourquoi ce n'est pas le sous-secrétaire d'Etat qui est le ministre, et pourquoi ce n'est pas le ministre qui est le sous-secrétaire d'État. Il n'y a pas plus de motif pour qu'il en soit ainsi qu'il n'y en aurait pour qu'il en fût autrement.

te ministre et le sous-secrétaire d'État se font ainsi double emploi, au lieu de se compléter l'un par l'autre.

Qu'on s'étonne ensuite que les cabinets fassent si peu, si mal, et s'écroulent si vite ! Dans mon système, nul ne pourrait être ministre qu'il n'eût été ministre déjà ou sous-secrétaire d'Ëlat.

Je n'aurais bientût que l'embarras du chois parmi les hommes de mérite et de talent ; car ils ne manquent pas, mais on les emploie mat; au lieu de commencer par les former, on commence par les user.

Dans un gouvernement de dîscnssion comme le nôtre, ce sont surtout les hommes doués de ta parole qui sont en évidence. Le public ne peut juger que sur des preuves ; et si, dans des assemblées délibérantes, un homme d'un grand mérite ne parle pas, il est à craindre que sa valeur, quelque éleyée qu'elle soi), ne puisse élre ni reconnue, ni classée. Ainsi s'explique naturellement et la grande influence qu'exercent au sein des chambres législatives les avocats et le grand nombre des minisires sortis du barreau. Qui dit avocat, surtout avocat renommé, dit un homme qui n'a jamais eu le temps d'éludier les questions ardues dont se compose la science politique ; qui a passé sa vie à faire en sorte de ne pas rester à court devant des juges, et qui s'est généralement rétréci l'esprit dans les habitudes de la procédure et des lestes. A quoi peut être utilement employé un avocat ! Évidemment ii ce qu'il sait, à ce qu'il a passé toute sa vie à apprendre et à pratiquer, c'est-à-dire à parler.

C'est donc parmi les avocats distingués qui siègent dans la chambre des députés et qui s'y sont fait une grande renommée de tribune que je serais d'avis qu'on

-vCoogk'

choisit les sous-secrétaires d'État pour en faire les orateurs du gouverremenl et soutenir pendant I» session le principal fardeau des discussions politiques. D'abord, ce serait tirer parti de la seule aptitude réelle d'hommes qui n'ont point encore passé par la pratique des affaires ; ensuite, ce serait leur donner à la fois le temps et le moyen de les apprendre et de compléter leur talent par l'acquisition de l'expérience qui leur manque; enfin, ce serait doubler réellement la force des ministères dans les discussions. Si un sous-secrétaire d'État venait à éprouver un échec de tribune, cet échec ne renverserait pas, au moins du premier coup, le cabinet, parce que le ministre en personne pourrait venir renouveler l'épreuve, tandis que dans l'état présent d^s choses, les ministres forment à la fois l'avantgarde, le centre et l'arrière-garde de l'armée politique, et qu'une fois le front repoussé, tout est en déroute. Alors le travail administratif, mieuY partagé, serait mieux fait; alorsleministre, n'étant plus dans la nécessité de préparer chaque matin ses discours, pourrait se livrer à l'examen des questions élevées, à la lecture des livres nouveaux dont l'importance lui aurait été signalée, à la conversation des hommes instruits et expérimentés, à la lecture des journaux qui donnent l'état de l'opinion publique, eufin à l'étude des problèmes et des moyens de gouvernement ; alors les fonctions de soussecrétaire d'État seraient une école à laquelle on apprendrait à devenir ministre ; car on y étudierait les affaires avec une entière liberté d'esprit, sans porter le poids de leur détail et de leur responsabilité. La responsalnlité resterait Ii qui de droit, c'est-à-dire aux

..,Cooglc

— 9i) -^ ministres, qui, dans l'état actuel des choses, se trouvent engagés par des signatures qu'ils n'ont pas données; ce qui est au moins une irrégularité, laquelle résulte de ce que les fouclions de sous-secrétaire d'État ne «ODt ni définies, ni même légalement reconnues.

Dans l'ordre des idées que j'expose, un député, issu ou non du barreau, acquiert à la chambre, par quelque succès de tribune, un certain degré d'éiuinence ; il est nommé souS' secrétaire d'État; chargé eu cette qualité de soutenir les projets du gouvernement, ce n'est plus sur les rapports et les notes d'un commis qu'il parle, mais sur les instructions émanées du ministre lui-même, qui a étudié la matière, approfondi le projet en discussion. Ce peu de mots suffit pour faire saisir tout de suite en quoi difFËrent les deus systèmes et l'avantage du mien sur celui d'imporiation anglaise. Celui-ci produit H. de Gasparin, qui, après s'6tre fait distinguer à Lyon comme préfet, et au département de l'intérieur comme sous-secrétaire d'État, dissout, par un discours qu'il ne peut prononcer, le ministère dont il est appelé à faire partie ; celui-lè produit H. Thiers, qui, après avoir commencé pai' remplir les fonctions de sous-secrétaire d'État au département des finances, devient deus fois président du conseil.

Qui sait! peut-être H. Thiers ne fùt-il jamais devenu ce qu'il est, s'il n'avait pas commencé par être soussecrétaire d'État ? S'il avait débuté par être ministre, peut-être ciHt-il commis quelque énorme faute dont il ne se fût jamais relevé. Il est si dangereux d'arriver au ministère sans préparation, sans transition.

D.,-.i.,Coogk'

Ainsi, on a privé la seconde ville (le France d'un administrateur habile, émineot, pour n'en tirer aucun parti ; pour briser sa carrière, à un Age où il pouvait rendre à l'État de grands services ; mais après avoir été ministre, maintenaut que peut-il être? 1^ système qui improvise des ministres, n'épargne que les bommes médiocres, indolents, paresseux, irrésolus, qui ne font rien; il est mortel aux hommes ardents, actifs, énergiques, qui se hfttent de faire !

Le ministère dont je viens de raconter la formation, se dissout ; suivant les circonstances, le sous-secrétaire d'État pourra continuer ses fonctions ou devra s'en démettre : s'il n'est pas appelé h remplacer le ministre qui se retirera, il sera prêt pour une autre combinaison ministérielle, car ses preuves de capacité seront faites, et quand on voudra renouveler uii cabinet, on saura alors qui choisir pour le composer. Onne'se jettera plus dans l'inconnu. Alors, seulement, on aura des ministères qui auront de la valeur et de la durée. On a dit que l'art de gouverner était l'art de choisir les hommes; c'est aussi l'art de les ménager.

Maintenant que je crois avoir démontré qu'il n'était pas indifférent que ce fût te ministre ou le sous-secrétaire d'État qui présid&t à l'expédition des affaires, je passe à la seconde objection.

Ce que je propose n'est pas nouveau et se réduit en définitive à ériger en fonction ce qui n'est aujourd'hui qu'un titre, à élever enfin an rang de sous-secrélaire d'État le commissaire du roi. C'est en cette dernière

-vCoogk'

(jualité que M. de Harlignac, déjà avocat célèbre et député influent, brilla à la chambre des députés d'un si grand éclat, avant de devenir ministre de l'intérieur. Depuis cette époque, le litre de commissaire du roi a perdu à peu près tout son lustre et toute sou importance : on ne le confère plus guère qu'à quelques chefs de services chargés de donner des explications dans la discussion du budget. Gela est tout simple : le ministère étant devenu d'un accès plus facile, on ne trouverait plus aujourd'hui d'orateurs éminenis qui se chargeassent de diriger un grand débet en qualité de commissaires du roi, et qui se contentassent de ce titre, qui maintenant leur ferait plutôt perdre de leur importance parlementaire qu'il ne leur en donnerait. C'est pour cela qu'il me parait utile de créer, non plus capricieusement, mais systématiquement, des sous-secrétaires d'État, et de leur allouer un traitement considérable, équivalant approximativement au revenu moyen que se font les vingt premiers avocats du barreau de Paris. J'ai fixé ce traitement à la moitié de celui du ministre; mais par le fait il serait à peu près égal, attendu les frais de représentation auxquels est astreint le ministre et auxquels n'est pas tenu le sous -secrétaire d'État. La considération qui m'a déterminé à élever ainsi de beaucoup le traitement dont jouissent actuellement les sous-secrétaires d'Étal, est puisée dans l'objection même i) laquelle je réponds. La voici -. La cause pour laquelle il existe dans l'administration publique, une ardeur et une impatience d'avancer si difficiles à contenir, c'est que généralement les positions Inférieures saat trop peu rétribuées, c'est qu'une disproportion

-vCoogk'

trop grande de traitement existe entre les fondions de premier et celles de second et de troisième ordre. Le moyen de modérer celte ardeur générale, c'est de faire que la répartition des traitements soit plus équitable, que conséquemment chacun ait moins à gagner ii un changement de situation. J'ai appliqué ce principe au traitement des sous-secrétaires d'État ; j'ai pensé qu'ils seraient d'autaot moins pressés de devenir ministres, qu'ils seraient plus retenus par la crainte de compromettre une grande position pour en avoir une autre plus précaire sans être de beaucoup meilleure. Au ministre la gloire des grandes pensées conçues, mûries dans le cabinet; au sous-secrétaire d'État te mérite de les faire triompher à la tribune. Je pense qu'au moyen de ce juste partage d'attributions, de cette équitable proportion dans les traitements, la rivalilé ne serait pas à craindre, et que le sous-secrétaire d'État serait d'autant moins pressé de parvenir au ministère, qu'il serait certain d'y arriver, et d'autant plus sur d'y rester longtemps, qu'il s'y serait plus longuement préparé par l'acquisition d'une plus grande expérience et d'une plus grande autorité.

Les cabinets qui seraient formés sur ces bases ne seraient pas, j'en réponds, faciles ii ébranler.

Rendons-nous compte de ce qui a lieu aujourd'hui : les questions n'ont pas d'importance par elles-mêmes; leur valeur toute relative dépend d'une circonstance, d'une prévention, souvent d'un seul mot. En réalité, il n'y a pas de questions, il n'y a que des débats ; aussi des lois importantes sont-elles votées sans discussion, et des lois sans importance renversent-elles des cabi-

..,Cooglc

nets. Pourquoi en est-il aixuà'i C'est que tes ministres se lussent presque toujours enlever l'avantage de l'initiatÎTe, et ne présentent le plus souvent aux chambres que des projets préparés en toute h&te, donnant conséquemment prise à une multitude d'objections imjM^Tues. L'ignorance est le principal aliment de la codtroyerse ; c'est parce que personne n'étudie, que tout le monde discute. Rarement tes ministres en savent plus que ceux qui les contredisent : comment pourraitil en être autrement, lorsque leurs convictions ne se fondent que sur des rapports plus ou moins fidèles qui leur ont été faits, que sur des notes plus ou moins superficielles qui leur ont été remises? lis procèdent ainsi par adoption, non par conception. Or, quiconque a dans sa vie approfondi une question sait qu'on n'arrive à la certitude qu'après avoir épuisé bien des doutes, à la vérité qu'après avoir passé au crible bien des erreurs, à la fermeté de résolution qu'après avoir triomphé de beaucoup de secrètes tergiversations ! Toute conviction qui n'est pas le résultat d'un travail opiniâtre n'a ni profondeur ni garantie. On n'est jamais sflT de ce qu'elle vaut, que par la peine qu'elle a coûtée.

Pourquoi tant de ministres passent-ils sans laisser de traces? C'est que la chose qui tes occupe le plus n'est pas deseformerdes convictions, mais de recruter des votes, afin de conserver une majorité qui, ne pouvant jamais avoir en eux une confiance entière, a besoin d'être incessamment ralliée, il continuera d'en être ainsi tant que les ministres seront obligés de venir défendre eux-mêmes à la tribune tous leurs actes, et

-vCoogk'

conséquemm«nt d'assister à des débats dont la stérilité apour cause l'igiioraoce mêmedes ministres qui, forcés de parler à propos de tout, n'ont le temps de rien étudier.

Or, si ce ne sont pas eux qui jettent dans la diseur ston des idées neuves et des isits nouveaux, qui donc en apportera? Les chambres sodi ce que les ministres les font. Quand elles sont irrésolues, c'est la preuve qu'ils sont incapables. Jamais les majorités compactes, il faut le dire à leur honneur, n'ont fait faute ni aux convictions profondes, ni aux caractères énergiques. Si les chambres exigent que les ministres assistent à leurs séances, c'est qu'elles pensent qu'ils n'ont pas un meilleur emploi de leur temps ; c'est qu'en l'absence des ministres personne n'a qualité pour répondre en leur nom. Les chambres, j'en suis convaincu, reviendraient vite de cette erreur et de cette prétention, s'il leur était clairement démontré que cet état de choses gaspille en pure perle un temps précieux et nuit à la prospérité du pays. Que penserait-on d'un riche négociant qui négligerait ses aflaires pour plaider luimôme ses procès, au lieu de les confier à un avocat de son choix? On penser^t qu'il est absurde et qu'il compromet son crédit. C'est cependant là ce que font aujourd'hui nos ministres. Dites cela aux chambres, et leur bon sens comprendra tout de suite que les ministres d'un grand pays comme la France doivent avoit dans son intérêt quelque chose de mieux à faire que de consacrer six mois de l'année à paraître écouter d'intarissables bavardages, et que de setenir constamment prêts à répoqdre aux objections les jplus futiles. LCS

..,Cooglc

— 9b — réduire à ce rôle, c'est abaisser les fonctions de nùnistres, c'est leur faire perdre tout prestige.

Les mioistres, ainsi que les marécliaus qui commandent à des corps d'armée, eut tort lorsqu'ils s'exposent inconsidérément ; il faut qu'ils se réservent pour les moments décisifs, ce n'est que dans les grandes circonstances qu'ils doivent déployer leur valeur, afin de briller de tout leur éclat. Ceci me conduit naturellement à m'expliquer sur une expression dont je me suis servi (page 77), celle de stralégie parlementaire, et à montrer tout le parti qu'il serait possible à un ministère habile de tirer, de la présence dans la cbambre des députés, de trois sous-secrétaires d'État, choisis parmi les orateurs les plus éminents, et de trente directeurs généraux, également familiers avec la discussion et avec la pratique des affaires, puisque tout aurait été organisé afin d'atteindre sûrement ce double but.

Je suppose qu'un débat s'engage à la tribune sur une question spéciale : sauf des cas tout à fait exceplionnels, il sera d'une savante stratégie de laisser toutes les opinions se produire, se heurter, se contredire, et d'attendre qu'elles aient elles-mêmes ainsi mis à nu leur exagération ou leur bonne foi, leur fort et leur faible; mais quand lemoment sera venu pour le gouvernement de prendre la parole, les sous-secrétaires d'État laisseront, au directeur général dans les attributions duquel se trouvera l'étude de cette question, le soin et l'hoaneur de la traiter à la tribune; ils agiront ainsi, afin d'exercer constamment le personnel des directeurs généraux, et de faciliter au ministre les moyens d'éliminer ceux de ces directeurs qui ne feraient pas preuve

d'une capacité suffisante. Les direelions générales ne doivent pas être des canonicats administratifs ; dans moD système, au contraire, ces fonctions sont essentiellement militantes, parce que le gouvernement représentatif, dans un pays où il n'esisle pas d'aristocratie, ne peut subsister et s'affermir qu'à la condition de recruter sans relâche les hommes les plus capables pour les opposer à ses adversaires et les vaincre. Un gouveroement qui ne s'écarte pas de la vérité, de la bonne foi, dispose de tant de ressources, que n'a pas l'opposilion qui t'attaque, qu'il faut qu'il soit bien faible pour n'être pas le plus fort I

Le débat est-il politique, les sous-secrétaires d'État le dirigent. L'issue en estr-elle incertaine ; alors les minislres ont te temps de réunir toutes leurs forces. Le ministère a-t-il éprouvé un échec en la personne de ses sous-secrétaires d'État ou de ses directeurs généraux ; l'espoir et la possibilité de le réparer lui resteront eiicore.

En résumé, la stratégie parlementaire d'un cabinet habile et fortse réduiraà ces deux principes fort simples :

Premièrement : opposer à l'orateur superficiel qui effleure toules les questions, l'homme spécial qui les a approfondies; car il ne faut souvent, pour décontenancer beaucoup de discoureurs outrecuidants et les réduire au silence, que les interpeller sur un chiffre, sur une date, sur un nom, sur un détail enfin, qui prouve qu'ils n'ont jamais su de la question dont ils parlaient que les généralités que les journaux mettent tous les matins à la portée de tout le monde.

Deuxièmement : n'exposer la personne des minislres

..,Cooglc

qu'à la dernière extréçiité ; se ménager toujours l'avantage d'une seconde épreuve, car il faut n'avinr jamais fait partie d'une assemblée délibérante, pour ne pas savoir que rarement un vote décisif serait le lendemain le même que la veille. Les chambres législatives ont difficilement deux jours d'une égale énerve.

Dm imialatrM d>Ébtt.

Ea insistant aussi longuement que je l'ai fait sur les causes de l'instabilité des cabinets, sur la nécessité et sur les moyens d'y mettre un terme, j'ai été constamment dominé par une considération dont je crains que l'importance ne soit ni assez généralement ni assez profondément sentie ; c'est la considération tirée de l'avilissement dans lequel tombe le pouvoir, lorsqu'il a passé par une multitude de mains, dont nécessairement quelques-unes, daiu le nombre, sont incapables ou impures. Quel prestige veut-on qu'il conserve lorsqu'il n'a plus de mystères, que ses faiblesses et ses infirmités ne sont plus le secret de quelques-uns, par tous sévèrement gardé? Et sans prestige que devient le pouvoir 1

La France, depuis 1830, est déijà è son dix-huitième ministère ; cinquante-six ministres, en moins de dix années, ont été appelés à siéger dans les conseils du roi ; plusieurs d'entre eux se sont retirés sans fortune, sans fonctions, sans existence assurée : ne sont-ce pas là des faits graves sur lesquels il serait temps de méditer?

L'ordonnance du 38 aofit 1830 qui a supprïmé le

-.Coogk'

titre et le traitement des ministres d'État, n'a pas été une réforme, mais une faute, dont à cette époque peut-être on ne sentit pas toute la portée. Toutefois, je ne serais pas d'avis que le litre et le traitement des miDistres d'État fussent purement et simplement rétablis; je voudrais qu'ils ne pussent être accordés qu'à ceux des anciens ministres qui seraient promus à la pairie; cette restriction aurait l'avantage : premièrement, de donner plus de forc« à la prérogative royale et plus d'éclat à la chambre des pairs ; deuxièmement, d'apaiser, sinon d'éteindre, l'ardeur du foyer d'intrigues qui, dans la chambre des députés, a pour principal aliment le dépit d'anciens ministres qui ne peuvent s'habituer à voir en d'autres mains que les leurs le pouvoir dont souvent ils avaient acheté la possession par le sacrifice d'une profession lucrative, ou celui d'une position secondaire, mais importante, à jamais perdue. 11 faut être juste et reconnaître qu'à moins d'être d'une rare élévation de caractère, ou d'être tout à fait désabusé du pouvoir, il est dilScile de se garder d'un peu de ressentiment contre ses successeurs et leurs amis, et de rentrer avec les siens dans ta foule et l'obscurité. On oublie facilement comment soimême on s'était emparé du pouvoir, mais on n'oublie Jamais la manière dont on l'a perdu. Pour le plus grand nombre des anciens ministres, la chute est immense, et rien ne l'adoucit ; ils tombent d'un pic au fond d'un abîme ; hier ils avaient un grand pouvoir et une grande existence, l'un et l'autre leur échappent en même temps ; hier ils habitaient un vaste hiMel, où tout s'inclinait humblement devant eux.

..,Cooglc

où ils s'étaient accoutumés aux magnificences de la représentation, il leur faut brusquement renLrer dans uue modeste demeure, passer sans traosition du luxe à l'économie, rompre avec leurs nouvelles tiabî^ tudes, reprendre leurs anciennes, subir enfin les récriminations ou le silence, plus pénible encore que les reproches, d'amis dévoués à qui l'on aurait pu être facilement ntile, et que l'on a rigoureusement immolés à des scrupules ; courage difficile dont les indifférents ne vous tiennent aucun compte, ne vous savent aucun gré 1 Aussi, de que! triste spectacle sommesnous témoins? à peine une crise ministérielle finit-elle qu'il s'en prépare aussitôt une autre. Quelles rivalités mesquines ! Quelles monstrueuses coalitions 1 Quelles petites traîtrises ! Les ministres n'ont pas de plus dangereux, de plus implacables ennemis que leurs prédécesseurs. Le cœur humain est ainsi fait ; il est moins facile de le réformer que de changer les choses, et les rendre moins imparfaites est souvent le plus sûr moyen de rendre les hommes meilleurs. Il faut donc donner aux anciens ministres dont la présence dans la chambre des députés est une cause d'agitation et d'éparpiltement de la majorité, une situation qui les transporte dans un monde politique plus calme, qui adoucisse leurs regrets, qui apaise leurs désirs, qui leur assigne un rang élevé dans la hiérarchie sodale, qui leur conserve même certaines prérogatives, mais surtout qui les affranchisse de la nécessité d'accepter une place qui ne soit pas en rapport avec celle qu'ils occupèrent dans les conseils du roi. Un gouvernement quia le sentiment de sa dignité et de sa conservation

-vCoogk'

doit coDstamment veiller à ce que les lionmies qui ont été à sa téle ne compromettent pas leur caractère, ne contredisent pas leur passé, enfin ne déchoient pas; la pouvoir est intéressé à ce que ses anciens dépositaires se maintiennent toujours dans l'opinion publique à une certaine hauteur de position, car il y a solidarité, et tout ce qui nuirait à leur considération nuirait à son prestige. Celle position, il faut donc la leur assurer, moins encore dans leur intérêt que dans celui du pouvoir, moins encore par reconnaissance des sacrifices qu'ils ont pu faire, des services qu'ils ont pu rendre, que par prudence et afin de prévenir les embarras parlementaires qu'ils' peuvent susciter, les complications politiques qu'ils peuvent faire naître, sans se rendre compte de la gravité de leurs suites. Ne sont-ce pas là des motifs suffisants pour demander et justifier le rétablissement du titre et du traitement des ministres d'État, avec la restriction que j'ai spécifiée, parce que je l'ai crue utile, nécessaire même â la stabilité des cabinets T Les crises ministérielles qui se renouvellent souvent sont si préjudiciables à la prospérité du pays que, dùt-on acquitter le traitement de cinquante ministres d'État à 20,000 francs, on y trouverait encore un immense avantage, si cette mesure, ainsi que j'en suis convaincu, avait pour effet de rendre ces crises plus rares.

En Angleterre les ministres qui sont membres d'une des deux chambres ne sont pas admis dans l'autre ; d'où il résulte que chaque cabinet est dans le nécessité d'avoir deux chefs : l'un qui dirige les débals de la chambre des pairs et l'autre ceux de ta chambre des

..,Cooglc

communes; j'ai entendu exprimer le désir que cet usage fût adopté en France, afin de partager plus également l'influence politique entre la chambre des pairs et la chambre des députés, ce qui serait en effet désirable dans l'iniérêl de la pondération des pouvoirs, mais l'article 46 de la Charte est formel; il est ainsi conçu : « Les ministres peuvent être membres de la cbambi'e des pairs ou de la chambre des députés. Ils ont en outre leur entrée dans l'une ou l'autre chambre et doivent être entendus quand ils le demandent. » Sans doute rien ne s'opposerait, en France, à ce qu'un cabinet eût deux chefs, et à ce qu'ils convinssent tacitement que l'un parlerait exclusivement h la Cambre des pairs et l'autre à la chambre des députés; mais il est plus que douteux qu'une convention essentiellement révocable et variable acquit jamais assez de force et de fixité pour qu'elle profitât à l'institution de la pairie.

Le système pratiqué dans le Royaume-Uni a sans doute ses avantages, mais il est moins simple que celui que je présente, car celui-ci n'a besoin d'avoir qu'une tête : le président du conseil, et deux bras : le ministre des finances et le ministre des services pu&iics ; il exclut la rivalité et repose solidement sur le double principe de l'unité et de la majorité.

Dm grands disniiftires de l'État.

Les grands dignitaires de l'État que je propose d'instituer appartiendraient tous à la chambre des pairs ; ils auraient voix consultative dans le conseil des

-vCooglc

— 1U3 — intuiâtres lorsqu'ils y seraient appelés, et droit de présentation aux emplois et grades ressortissaut desattrîbutions qui leur seraient confiées.

Ils seraient au nombre de huit:

Le chancelier de France président de la chambre des pairs ;

Le président de la chambre des députés -,

Le chancelier de la Légion d'honneur ;

l« maréchal de France, président du conseil supérieur de la guerre, gouverneur de l'hôtel des Invalides.

L'amiral président du conseil de l'amirauté;

Le grand-maître de l'Université, président du conseil de l'iustruction publique, membre de l'Institut ;

Le garde des sceaux, président du conseil de la justice et vice-président du conseil d'Étal ;

Le préleide la Seine.

Celte innovation, que j'ai déjà fait pressentir se lie étroitement k l'idée fondamentale de réforme sur laquelle repose la conversion, en simples directions générales, des départements — de lajustice, — de la guerre, — de la marine, — de l'intérieur, — de l'instruction publique, — de l'agriculture, du commerce .et des travaus publics, car il n'est jamais entré dans ma pensée de mettre la magistrature, l'armée, la marine, l'université dans la dépendance absolue de directeurs généraux essentiellement amovibles, D'appartenant point à l'un de ces grands corps de l'État, ou, ce qui serait pis encore, n'ayant rempli dans ces diverses carriËres que des fonctions secondaires ; il est une anomalie dont j'ai toujours été blessé, n'est de voir la magistrature obligée de s'incliner de-

..,Cooglc

vanl UD garde des sceaux, sorli la veille des rangs du barreau, et qui demain y rentrera, courbant la tête devant un substitut ; c'est de voir l'armée tout entière et ses douze maréchaux placés sous les ordres d'un 1 ieutenant- général ; c'est de voir la marine et ses trois amiraux obéir à un contre-amiral ou à un ministre n'ayant jamais mis les pieds sur un vaisseau ; c'est de voir l'université présidée par un ignorant en sîmarre, remplissant le rôle d'utilité ministérielle. Une telle anomalie disparaîtrait entièrement dans le système que j'ébauche ici à grands traits.

La magistrature, l'armée, la marine, l'université, auraient à leur tête leurs chefs naturels; ces chefs ne changeraient pas nécessairement toutes les fois qu'il plairait à la chambre des députés de renverser un cabinet, sauf à déplorer le lendemain son vote de la veille ; ces chefs connaîtraient paifaitement le personnel, dont ils seraient vénérés, car ils en seraient l'illustration; une juste part serait ainsi faite à l'esprit de corps, non dans ce qu'il aurait d'exclusif, mais dans ce qu'il aurait de conservateur. Il y aurait des fonctions pour toutes les aptitudes, et l'on ne verrait plus l'armée et la marine privées de leurs chefs légitimes, pour cette cause qu'un illustre maréchal, qu'un vaillant amiral auraient été moins habiles à discuter qu'à commander, à parler qu'à vaincre. Donner en spectacle à une assemblée et exposer, ainsi que nous le faisons, à des défaites de tribune de vieux militaires qui ont remporté de glorieuses victoires, les forcer de balbutier une réponse aux subtilités d'un avocat, n'est-ce pas les livrer impitoyablement aux sarcasmes des journaux et à la déri-

D.,-.i.,Coogk'

sion publique, n'est-ce pas enlever à leur renommée son prestige, n'est-ce pas imprudemment relftcher la discipline militaire, affaiblir le principe d'autorité, déconsidérer enfio le pouroir ? Ça n'est pas seulement absurde, c'est odieux. Aujourd'hui nous nous étonnons qu'on ait pu placer sous les ordres et sous la surveillance de représentants du peuple des généraux en chef commandant des corps d'armée; ce que je viens de décrire est-il donc plus sensé, et dans quarante ans, qu'en penserons- nous?

II y a dans la justice, dans l'armée, dans la marine, dans l'université, deuxpartiesdistinctes, le personnel et le matériel, les hommes et les choses, la hiérarchie et l'administration.

Aux directeurs généraux, aux sous-secrétaires d'Etat, aux ministres, l'administration, la défense et la responsabilité des choses, aux quatre grands dignitaires de l'Etat ayant dans leurs attribution^ le personnel de la magistrature, de l'armée, de la marine et de l'université, le droit de présentation des candidats, le soin de veiller à ce qu'il ne soit jamais fait que des choix irréprochables, qui ne portent atteinte ni à la toi, ni à la hiérarchie, que ne peut pas toujours respecter ua ministre soumis aux influences politiques et circonvenu par les intrigues.

Pourquoi tant d'abus donnent-ils lieu, contre tous les ministres, quels qu'ils soient, à de si fréquentes accusations de corruption, à de si bruyantes demandes de vaines réformes électorales plus ou moins déguisées! C'est que nos ministres n'ont guère que l'énergie de leur caractère pour les défendre contre les prétentions et

les obsessioos qui les assiègent, et qui parfois leur dictent un passe-droit ou leur surprennent on manvus diois. Il est bien rare de n'être pas faible quand cm est tout-puiasant, îlest si facile de s'E^user sur le passedroit qu'on a commis, sur le mauvais choix qu'on s'est laissé imposer, de n'y voir que le plaisir qu'on a fait, que le service qu'on a rendu, que l'avantage qu'on en a tiré. De là le funeste antagonisme qui existe entre le pouvoir et la liberté, de là le mépris des peuples pour les gouvernements, de là le peu de confiance qu'inspire la loi, de là le rapide développement de l'esprit démocratique. Il n'y a pas de passe-droit, si faible qu'on l'imagine, qui ne soit promptement connu et sévèrement jugé, qui ne décourage cent hommes, qui n'en révolte dix mille, pour un peut-être qu'il n'apas entièrement satisfait'. Mais le plus grand mal des passedroit est moins encore dans le nombre des justes mécontentements qu'il soulève, que dans celui des prétentions illégitimes qu'il éveille, car il sufBt pour les rendre toutes liciies que le droit ail été méconnu une seule fois. Une faut qu'un peu de fermeté pour demeurer fidèle au respect de la loi et' de la hiérarchie, mais, après qu'on les a trahies, comment ensuite ré* sister en leur nom 1 avec quelles armes combattre quand on s'est laissé désarmer? Il n'y a pas de fécondité égale à celle d'une injustice : si j'insiste autant sur ce poml, c'est qu'il est infiniment grave ; c'est qu'il est l'endroit par lequel le gouvernement constitutionnel est sérieusement menacé; il y faut donc porter toute son attention et toutes ses forces. Le moyeu de remédier au mat, ce n'est pas de rétrécir le cercle de

-vCoogk'

— 1U7 — l'él^fibilité et d'élargir cehii des ÎDCompatibilités, c'est de donner aux ministres plus d'îndép^iclaDce et moins de pouvoir, c'est de constituer l'esprit de corps dans la mesure qui est compatible avec la responsabilité ministérielle, c'est enfin de conférer à un certain nombre de grands dignitaires de l'Etat le droit de présentation aux emplois vacants, par suite de décès ou d'avancement; ce qui aurait pour avantage : premièrement, d'établir deux degrés de responsabilité ; deuxièmement, d'écarter du cabinet des ministres la foule des protecteurs pressants et la tourbe des solliciteurs opiniâtres. Toute promotion, ainsi que je l'ai déjà dit, aurait ainsi une triple sanction : présentation du chef compétent , conlrAle du ministre responsable, approbation du roi. Certainement alors les droits légitimes jouiraient de plus de garanties, et ceux qui ne le seraient pas rencontreraient plus d'obstacles.

L'instabilité des cabinets, fùl-elle toujours la même, ce qui est peu probable, n'aurait plus alors d'ausd fâcheuses conséquences; deuxécueils dangereux dans un ministre, la témérité de l'inexpérience et l'excès de l'ambition, seraient aussi moins à craindre. C'est ici le lieu de faire remarquer en terminant que ce projet d'organisatioD ne porte aucune trace de l'esprit de défiance dont sont empreintes nos institutions et nos lois, esprit étroit qui ne songe qu'à multiplier les contréles, au lieu de définir les responsabilités, qui complique au lieu de simplifier, et qui, au lieu d'imprimer l'unité et le mouvement, aboutit au morcellement et à limmobilité.

La création de huit grands dignitaires de l'Etali

..,Cooglc

comblDée avec la réduction du nombre des déparlemeats minislériels, loin d'être, sous le rapport des traitemeiits, un surcroit de dépense, présenterait encore de l'économie, car î! pourrait n'être rien changé aux traitements dont jouissent:

Le chancelier de France, président de la chambre des pairs ; /^^^

Le présidentde la chambre des députés; ^jl^'^jn Le chancelier delaL^ion d'honneur; ^&^^^ Le préfet de la Seine. ^»-:.-^

Toutefois, comme je suis partisan déclaré de l'unité, je serais d'avis que les traitements annuels des grands dignitaires de l'Etat fussent uniformément fixés à 60,000 francs, y compris ceux provenant de grades ou de fonctions prévus dans les lois sur le cumul ; le budget de l'Etat fourmille d'inégalités qui ne s'expliquent point; le traitement du grand' chancelier de la Légion d'honneur n'est que de 25,000 fr., et celui du gouverneur des Invalides est de 40,000 fr, ; pourquoi celte différence ï

On voit qu'en réunissant le titre de président du conseil supérieur de la guerre à celui de gouverneur des Invalides, il y aurait économie entière du traitement du ministre de la guerre. Rien ne serait changé au budget des dépenses en ce qui concernerait l'amiral président du conseil de l'amirauté, — le grand-maître de l'Université, — le garde des sceaux, président du conseil de la justice ; ils rempliraient par le fait, avec le concours de trois directeurs généraux, les fonctions de ministre de la marine, de ministre de l'instruction publique et de ministre de ia justice ; or, dans l'^t

...Coogk'

actuel des choses, io trailemeat de ces trois ministres s'élève à 240,000 fr., le traitement de trois grands dignitaires de l'Etat, additionné avec celui de trois directeurs généraux, ferait absolument la même somme (1). Si j'entre dans ces détails, c'est afin de montrer que je réforme moins de choses- en réalité qu'en apparence et que je n'impose pas àl'Ëtat de charges nouvelles.

Ce que je propose n'a rien de neuf; car, en Angleterre, il n'y a ni ministre de la guerre, ni ministre de la marine, ni ministre de l'instruction publique, ni ministre de la justice, mais il y a un commandant général de l'armée {commander in ehiefs office), un premier lord de l'amirauté {firstlord ofthe admiralty) et un lord du sceau privé {lord privy seat). Je ne cite pas cela comme un argument en faveur de mon projet, mais uniquement à titre de renseignement.

Le problème dont j'ai cherché la solution est celuici : Etant données nos formes représentatives, nos lois démocratiques et nos habitudes monarchiques, mais principalement notre tendance caractéristique k tout détruire en abusant de tout, faire que ce qui doit être mobile puisse changer fréquemment sans ébranler ni renverser ce qui doit rester fiie, ou ce qui, du moins, ne doit varier que rarement ; ce qu' enfin j'ai voulu, ce que je voudrais, c'est que l'armée, la marine, la magistrature, l'enseignement public fussent moins souvent exposés à ressentir le conU-e-coup de nos vicissitudes parlementaires et de nos crises ministérielles ;

(1) GrandBdigoilairesde l'Éial . 60,000X3=180,000 j «.a „«, r DirecuoTS généraux : 20,000X3== SO.OOO | '

c'est que, par exemple, l'administratioD et le caalériel de la guerre fussent distincts du commandement et da personnel de l'armée ; car oo peut être médiocre administrateur, mauvais discoureur de budget, mauvais défenseur même d'un bon projet de loi, tout en étant doué des facultés qui font qu'on exerce sur le moral d'une armée un ascendant que s'efforcerait vainement d'acquérir le plus habile organisateur ! Le gouvernement des hommes et la conduite des choses veulent des qualités différentes dont il ne faut jamais supposer que le même homme soit doué, car cette réunion est précisément une exception. Dans une bonne organisation, il ne faut demander qu'une aptitude à chacun, mais exiger qu'elle soit complète.

Je ne crois pas avoir besoin d'insister plus longuement ; si ce qui vient d'être dit est vrai pour le commandement de l'armée que je sépare de l'administration de la guerre, ce sera également vrai pour la marine, pour la magistrature, ce sera surtout vrai pour l'enseignement public. Donnez-en la direction à Leibnitz, il changera la face de la société; il ; mettra l'ordre moral et matériel qui y manque ; il y fera régner l'harmonie par la hiérarchie ; il fera disparaître l'encombrement en même temps qu'il comblera les lacunes; il organisera sans peine le travail ; il perfectionnera le principe de l'élection encore si imparfait; il trouvera un mode de constitution du pouvoir et de représentation du peuple qui fera cesser le déplorable antagonisme qui s'est établi entre les gouvernants et les gouvernés. Hais si vous avez choisi Leibnitz hier, ne le renversez pasdemain, laissez-lui le temps de prè-

-vCoogk'