AVANT-PROPOS

Partout oîi les habitants des villes ont acquis une véritable instruction et sont devenus riches, Us ont cherché à prendre une part plus directe et plus active à la gestion de leurs intérêts collectifs, et les premiers symptômes de liberté politique ont toujours été laffranchissement des communes. Cette vie propre aux grandes agglomérations de population s'est surtout développée dans les temps modernes. Hais, de même que la liberté d'action des individus, celle «des communes a dû se soumettre à la nécessité d'établir et de consolider l'homogénéité nationale , dont la centralisation administrative est devenue la plus apparente manifestation.

Suivant donc qu'on se plaçait à Tun ou à l'au* tre point de vue. Ton devait tendre à resserrer ou à élargir les liens dans lesquels pouvaient se mouvoir les autorités locales. Aucun progrès ne pouvait se faire sans soulever de nouvelles inquiétudes. Les

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Vj AYANT-PROPOS.

gouvernements absolus ont, en tout temps, cherché à revenir sur les concessions qui leur avaient été arrachée^, à reprendre la part de puissance qui leur portait ombrage. A chaque nouvelle commotion politique, au contraire, les populations ont toujours voulu recouvrer un peu plus de liberté dans la gestion de leurs intérêts immédiats et les plus intimes. C'est ainsi en particulier qu'a été obtenue la dernière promesse de la Charte de 1830, d'une prompte organisation des institutions départementales et municipales, fondée sur un système électif.

Désormais en France, une lutte plus paisible s'engagea entre deux principes dont la juste pondération doit finir par prévaloir : celui de la centralisation, celui de la plus grande indépendance locale compatible avec la nécessité de maintenir Tunité nationale. L'intérêt qui s'attache depuis quelque temps aux études administratives montre que Ton sent plus généralement oh sont les véritables difficultés, et combien il importe de trouver pour chacune d'elles la meilleure solution possible.

Le principe de la centralisation est envahisseur de sa nature; mais, d'un autre côté, l'opposition qui lui est faite n'est pas toujours juste non plus, et a besoin d'être éclairée par la discussion. Une erreur trop générale, par exemple, porte à confon* dre sans cesse la ville de Paris, proprement dite, avec le gouvernement central qui y réside, mais

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ataut-propos. . vij

nen appartient pas moins à la France tout entière. On croirait, à entendre les clameurs qui s'é* lèvent de toutes parts, que c'est au profit de la ville de Paris et de ses habitants exclusivement que s'opère la centralisation. On ne se rend pas compte de cette distinction essentielle à faire, que cette ville est une commune comme toutes les autres» en même temps que capitale du pays, et que la gestion de ses intérêts, l'action des représentants de sa population, sont entravées, comme ailleurs, par la toute-puissance absorbante du gouvernement.

Une autre erreur non moins généralement répandue dans le pays, et qui, en plus d'ime occasion récente, semble avoir influé sur les décisions mêmes des deux chambres législatives, est celle qui consiste dans l'exagération des revenus et des richesses attribués à la ville de Paris, et à la zone de banlieue k laquelle on a donné le nom de département de la Seine. On ignore, combien sont précaires les ressources dont disposent les autorités locales, et combien sont, en même temps, impérieux, les besoins généraux qu'il s'agit de satisfaire.

La science administrative, celle qui a pour objet de décrire l'organisation et l'action gouvernementales et qu'on pourrait appeler la physiologie du gouvernement, si l'abus qui a été fait du mot ne forçait pas à y renoncer, est généralement peu connue. Et Ton doit d'autant moins s'étonner des in-

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Viij ÀYAirr-PROPOS.

justes préventions qui naissent et se propagent dans le pays, que les Parisiens sont loin de se rendre compte eux-mêmes de ce qui touche à leurs intérêts locaux.

L'auteur de cet ouvrage, appelé il y a neuf ans , par 1^ suffrages de ses concitoyens, à les représenter dans le conseil de la commune, a vu s'ouvrir devant lui tout un ensemble didées et d'intérêts nouveaux , sur lesquels il se trouvait insuffisamment préparé et qu'il ne pouvait aborder qu'avec une juste défiance de lui-même. Il a compris qu'à côté de l'expédition courante des affaires de chaque jour, il y avait dans l'organisation municipale en général et dans la vie spéciale d'une ville comme Paris, un grand et beau sujet d'étude. Plus il a pénétré dans les détails, [plus il a senti croître en lui l'intérêt qu'y faisaient naître de semblables investigations.

En publiant aujourd'hui une esquisse sommaire du résultat de ses études, il sent combien sa tâche est encore incomplète; il s'estimera heureux s'il réussit au moins à attirer l'attention sur un sujet intéressant en lui-même, et surtout s'il parvient à déterminer quelques bons esprits à en faire l'objet 4e leurs méditations.

Paris, 35 mani 184e.

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ÉTUDES

SDR

BT

Les Préfets. — Les Maires. — Le Conseil général et le Conseil municipal.

En France, Tadministralion est uniforme pour toutes les parties du pays; le territoire entier est partagé en communes, gouvernées chacune delà même manière , pouvant posséder certaines propriétés comme êtres collectifs, exerçant des droits, ayant enfin qualité reconnue de personnes civiles. La réunion de plusieurs communes forme des cantons et ensuite des arrondissements ; ces circonscriptions sont à la fois judiciaires et administratives. Les départements ne sont enfin que les parties d'un même tout . qui est VÉlat. Plusieurs départements sont réunis en certains cas les uns aux autres pour former des circonscriptions plus étendues ; comme lorsqu'il s*agit de fixer le ressort des cours royales qui , au nombre de vingt- sept, doivent rendre la justice aux quatre-vingt-six départements dont se compose la France, ou lorsqu'il faut former les divisions militaires, maritimes , universitaires , ar-

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2 CHAPITBE PRBMIER.

chiépiscopales et diocésaines. Quelles que soient , du reste , ces divisions administratives , il est un principe général : c'est que toutes les parties du territoire ont chacune les mêmes droits; ce qui les concerne est, dans des cas pareils , réglé d'une manière uniforme ; elles sont, en un mot, égales devant les lois administratives, comme tous les Français sont égaux devant la loi civile. C'est là une cause de puissance et de force pour le pays^^et Tune des heureuses conséquences de notre grande révolulion.

L'Assemblée constituante a compris qu'il n y avait de prospérité possible pour le pays que par la suppression de tous les privilèges locaux ; une province ne pouvait continuer à payer certains impôts lorsque d'autres en resteraient affranchies. Les anciens pays d'états devaient perdre non-seulement leurs franchises , mais même leurs limites, et jusqu'à leurs noms ; toute entrave, toute douane intérieure devait disparaître ; le pays entier devait subir des divisions territoriales n'ayant aucun rapport avec les anciennes provinces, et chaque département devait recevoir un nom nouveau, comme pour rompre plus complètement avec le passé. Si cette grande mesure avait besoin d'être justifiée , si ses heureux résultats ne frappaient pas l'esprit dès le premier abord, il suffirait, pour la mieux apprécier, de jeter les yeux sur les pays où la lutte est vive encore entre le principe de l'égalité et celui du privilège. En Angleterre même, où les institutions sont à d'autres égards si libérales, ne voit-on pas des corporations privilégiées

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défendre encore avec succès de prétendus droits, qui s'opposent aux plus sages réformes? L'administration de la Cité de Londres présente aujourd'hui des exemples de tous les abus , qu'on ne retrouverait chez nous que dans l'histoire du moyen âge. Dans le midi de l'Europe la lutte est plus pénible encore ; les Espagnols tiennent à leurs fueros; ils ne veulent pas se détacher du passé, et, au lieu de tcouver Tordre et la puissance après des révolutions successives , ils semblent vouloir retomber sans cesse dans Taffaissement et dans l'anarchie.

Cependant, ce grand et bienfaisant principe d'égalité est soumis en France même à une exception majeure; il est un point du territoire qui est soustrait à beaucoup d'égards à la loi commune ; les établissements administratifs sont différents, en ce qui le concerne, de ce qui fait ailleurs la règle générale. El ce point mis ainsi hors du droit commun est cependant à la fois le plus riche et le plus peuplé du pays : c'est dire assez qu'il s'agit du département de la Seine et de la capitale du royaume, Paris.

Dans chaque département, le gouvernement central est représenté par un préfet qui agit au nom du roi , et représente simultanément chacun des ministres : le département de la Seine en a deux ; encore ne sont-ils pas appelés à se partager, dans l'application, un pouvoir aussi étendu, aussi complet que celui qu'exercent ailleurs tous les autres. A Paris, le gouvernement est toujours présent, chaque ministre y peut agir sans l'intermédiaire de l'un ou de l'autre préfet, ou du moins la respon-

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ft CHAPITRE PREMIER.

sabili té personnelle de ceux-ci est, dans la plupart des cas , couverte par Vabsence de toute initiative de leur part. Mais, si les deux préfets du département de la Seine ont moins d'action préfectorale que les autres, leurs fonctions prennent une grande importance des attributions municipales qui leur sont dévolues; ils sont les véritables maires de Paris , et c'est avec eux seulement que e conseil municipal est appelé à débattre les intérêts de la commune. Encore y a-t-il ici une distinction à faire, et les attributions municipales elles-mêmes ne sontelles pas complètes dans le partage qui en est fait entre eux ; ils ne sont point chargés de la tenue des registres de TÉtat civil , ni de la célébration des mariages, non plus que des détails de la garde nationale, des élections, et de ce qui concerne les bureaux de bienfaisance et les comités locaux d'instruction primaire ; pour toutes ces affaires courantes, la ville de Paris a été partagée en douze sections, improprement appelées des arrondissements, et pour chacune desquelles il y a un maire et deux adjoints. Ces maires et adjoints sont choisis par le roi sur une liste de douze candidats formée par élection ; ils ne doivent pas correspondre entre eux, et restent sans influence sur la direction des affaires communales, dont la gestion est mise ainsi entre les mains d'agents directs du gouvernement, qui ne s'appuient sur aucune base élective.

Celte organisation exceptionnelle du département de la Seine et de la ville de Paris a été établie ou plutôt modifiée par la loi spéciale du 20 avril 1 834 ; elle est généralement peu connue, et mérite ce-

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LES PEÉfETS^ LES MAIRES^ LES CONSEILS. S

pendant d'autant plus d'être étudiée que la législation est encore incomplète à cet égard. La loi du 18 juillet 1837 sur les attributions municipales se termine par un article portant qu'il sera ultérieurement statué en ce qui concerne les attributions municipales pour la ville de Paris : ce travail reste à faire ; il pr^ente des difficultés d'exécution, sans doute, mais on doit désirer qu'il ne soit pas trop longtemps ajourné ; et, en attendant, tout ce qui pourra servir à y préparer les esprits aura déjà un certain degré d'utilité. Le caractère exceptionnel delà législation qui nous occupe puise son origine dans l'instinct de conservation des différents gouvernements successivement issus de nos révolutions ; on n'a pas dû oublier, en effet, l'importance que la Commune de Paris avait usurpée pendant nos premiers orages révolutionnaires; en 1830, ce fut encore de l'Hôtel-de-Ville que partirent les premiers ordres des autorités nouvelles, et le gouvernement central ne saurait confier à la seule administration des bourgeois de Paris un lieu où s'organisent si facilement les gouvernements provisoires. Si Paris a une administration spéciale, il est en oulre le siège du gouvernement ; le roi y réside, les chambres législatives s'y assemblent, les ministres y ont chacun leurs hôtels et leurs bureaux, et de toutes ces circonstances naissent des complications qui empêchent en général le public de se rendre compte, d'une manière précise, du mécanisme administratif; l'on entend donc souvent adressera l'autorité municipale des reproches qui devraient être reportés au département, aux ministres ou aux

chambres, et réciproquement. De nombreux exemples, si cela était nécessaire, justifieraient cette assertion et pourraient être choisis jusque dans les plus petites choses. Ainsi, sans parler de l'avantage qu'il y aurait, pour la circulation dans Paris, à la prolongation de la rue de Rivoli jusqu'à la place de rOratorre, on regrette de ne point voir le palais du Louvre entouré de trottoirs commodes pour le public. Le premier établissement des trottoirs est à la charge des propriétaires, et le préfet, comme maire, doit stimuler et encourager leurs intentions à cet égard. Mais le Louvre est affecté à la liste civile, sans cesser pour cela de faire partie du domaine national, et la liste civile, n'étant qu'usufruitière , repousse en général les charges qui suivent le droit de propriété du fonds; cela suffit pour que lamélioration se fasse attendre.

L'administration des domaines nationaux a pour mission de défendre les propriétés de l'État contre les empiétements qui tendraient à les réduire; mais elle ne lient pas assez compte de la différence à faire entre les intérêts individuels, auxquels il faut résister avec vigueur, et les intérêts communaux, qui ne peuvent avoir pour but que de faire jouir le public de ce qui est la propriété de tous ; aussi se montre-t-elle , en général , assez peu bienveillante pour l'administration municipale. Les bâtiments de l'ancien couvent des Petits-Pères appartiennent à l'État ; la mairie du troisième arrondissement en occupe une partie à titre de location ; une portion du surplus est louée à des particuliers. Une des pièces occupées par la mairie se trouvant un jour

IfS PRÉFETS, LES MAIBES; LES CONSEILS. 7

inutile au service et devenant disponible, la ville de Paris crut pouvoir la sous-louer à un tiers ; mais peu de temps après un huissier vint , au nom de I administration des domaines , mettre opposition entre les mains du locataire pour une somme de 212 francs, sous prétexte que la ville, ayant loué sans état de lieux, ne devait être considérée comme locataire cpie des emplacements strictement nécessaires au service de la mairie.

L'administration des domaines s'est montrée également peu empressée pour ce qui concerne la cession à la ville de Paris de la place Belle-Chasse, sur laquelle est projetée la construction d'une église destinée à remplacer les quatre chapelles tenues à loyer, et qui sont tout à fait insuffisantes pour les besoins du culte dans le faubourg Saint-Germain.

Lorsqu'il s'est agi du pavage de la rue de TEst, resté si longtemps en suspens, le débat existait entre la chambre des pairs comme jouissant du palais du Luxembourg, le Domaine, à cause de Tinaliénabilité du fonds, quelle que soit Taffeclation donnée à un inuneuble, et enfin l'administration municipale, intéressée à la bonne viabilité de ses rues^

S'il est question des collèges ou des églises, c'est alors la ville de Paris qui est propriétaire du fonds ; mais l'Université pour les premiers de ces immeubles, et les fabriques des paroisses pour les autres, ont, par suite d'affectations spéciales, qualité d'usufruitières à perpétuité, et en conséquence c'est sur elles que retombent toutes les obligations qu'auraient de véritables locataires. Cependant encore, l'égUse Notre-Dame , comme archiépiscopale , ne

dépend que de TÉtal. Le palais de Justice, au contraire, a les trois caractères d'édifice gouvernemental, départemental et communal. On voit par ces exemples à quelle analyse de ces diverses institutions il faut se livrer, si Ton ne veut courir le risque de donner des conseils inopportuns ou d'adresser des reproches qui portent à faux, comme cela n'arrive que trop souvent à la presse quotidienne.

Les attributions du préfet de la Seine sont à la fois nombreuses et compliquées, et Ton a dit, avec raison, que le meilleur moyen de les faire connaître serait de les généraliser d abord, et de procéder ensuite par voie de restriction ou d'élimination ; de commencer par dire qu'il est à la fois préfet et maire, mais d'ajouter qu'il a les attributions de ces deux fonctions , moins celles qui lui en sont enlevées au profil d'autres fonctionnaires, agissant soit sous son contrôle, s'il s'agit, par exemple, des maires des douze arrondissements communaux ; soit hors de son contrôle, lorsque ces attributions sont exercées directement par des autorités supérieures, les chambres législatives , les ministres, la liste civile ; ou enfin lorsqu'elles sont données à son collègue le préfet de police , dont l'autorité marche sur la même ligne que la sienne.

Il faut , pour se faire une idée plus exacte de la part qui reste au préfet de la Seine en sa double qualité, commencer surtout par s'instruire des attributions précises de son collègue le préfet de police. Ces attributions dépendent aussi à la fois des fonctions de préfet et de celles de maire de la ville de Paris. Comme préfet, il est chargé de tout ce qui

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tient à la police générale , aux passe-ports, aux réfugiés étrangers. Pour qu'il puisse même veiller plus efficacement sur la conservation des jours du monarque, sa juridiction s'étend non-seulement à tout le département de la Seine, mais encore aux communes de Saint-Cloud, Sèvres et Meudon, dans le département de Seine-et-Oise. Il administre les prisons départementales et les dépôts de mendicité, surveille les maisons de santé et pourvoit aux secours à donner aux noyés, aux asphyxiés ; c'est de lui que relève la gendarmerie départementale ; il surveille les établissements insalubres et incommodes. Sa double mission le fait siéger comme membre né au conseil général des hôpitaux et hospices, où sa sollicitude est particulièrement appelée sur ce qui concerne les aliénés et les enfants trouvés. En qualité de maire, du moins pour sa part, le préfet de police a dans son administration la police municipale , qui s'exerce au moyen d'employés du service intérieur et au moyen d'agents du service extérieur ; il est magistrat instructeur pour les cas de flagrants délits; il a sous ses ordres la garde municipale et les sapeurs-pompiers; il est chargé de réprimer et, par un malheur inévitable, de surveiller la prostitution dans l'intérêt des mœurs et de la santé publique. La police municipale comprend aussi le stationnement et la circulation des voitures publiques, le nettoiement des rues et leur éclairage, ainsi que l'exécution des règlements de petite voirie , c'est-à-dire tout ce qui concerne les étalages extérieurs, les réparations aux façades, l'étayement ou la démolition des constructions qui

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10 CflAPrriΠPREMIER.

menacent la sûreté publique. Enfin» le préfet de police est chargé de surveiller la tenue et le bon approvisionnement des marchés; il a hérité, à cet égard , d'attributions données à ses prédécesseurs les lieutenants généraux de police, dans un temps où Ton pensait qu'il était prudent de ne pas se fier uniquement aux intérêts privés du soin d'apporter des provisions abondantes, là où des débouchés importants sont constamment ouverts , et alors qu'on jugeait l'intervention pourvoyeuse des magistrats essentielle pour que les populations ne fussent pas exposées à mourir de faim. C'est ainsi que la juridiction du préfet de police s'étend encore, sous ce rapport, au delà des bornes du département, et qu'il a la surveillance du marché de Poissy et celle de la navigation de la Seine et de ses affluents. Bien qu'il n'ait pas la gestion principale des intérêts financiers du département ou de la commune , le préfet de police ordonnance cependant les payements sur la caisse spéciale de sa préfecture , et passe des marchés sous le contrôle direct du ministre de l'intérieur.

Les attributions qui viennent d'être énumérées touchent en presque tous les points, et surtout sous le rapport financier , aux attributions du préfet de la Seine, aussi y a-t-il de fréquents conflits entre les deux administrations ; nous aurons plus tard occasion d'en signaler quelques exemples lorsque nous nous occuperons du budget ; et c'est à une partie des inconvénients résultant de cet état de choses qu'une bonne loi sur les attributions municipales devrait porter remède. Ainsi» et pour ne citer qu'un

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LES PBÊFETSi LES MAIfi£S| LES CONSEILS. il

seul cas, la Cour des comptes ne manque pas de signaler tous les ans que c est en perpétuant une irrégularité que la préfecture de police continue à opérer la perception des droits de place sur plusieurs des marchés de la capitale.

C'est donc après avoir retranché des attributions ordinaires d un préfet et d'un maire les services qui viennent d'être indiqués , ainsi que les délégations spéciales faites aux maires des douze arrondissements, qu'on peut se faire une idée exacte des fonctions laissées au préfet de la Seine en sa double qualité de préfet et de maire central de Paris. On trouvera cependant assez belle encore la part qui lui a été faite , si l'on songe à l'importance de sa gestion financière, aux revenus qu'il est chargé de percevoir, aux deux budgets annuels qu'il doit rédiger et présenter; à la direction générale qui lui est attribuée des services importants de l'instruction primaire, des établissements de bienfaisance, de la grande voirie, des travaux d'architecture, de ceux qui sont dirigés par les ingénieurs; et si l'on pense en outre qu'il a la formation des listes électorales et du jury ; qu'il dirige ce qui concerne le recrutement de l'armée, et beaucoup d'autres services de moindre importance qu'il serait trop long d'énumérer ici.

Comme préfets et comme maires de Paris, les deux préfets ont à présenter et à discuter, chacun pour ce qui le concerne, les budgets et les comptes du département et de la ville, devant le conseil gé* néral et devant le conseil municipal de Paris. Antérieurement à 18^0, ces deux conseils se confon-

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13 CHAPITHE PHEMIEB.

daient en un seul ; depuis lors, et ainsi que l'a réglé définitivement la loi du 20 avril 1834, le conseil municipal est composé de trente-six membres, pris parmi les membres du conseil général, et dont trois sont élus par chacun des douze arrondissements communaux , avec renouvellement par tiers de trois en trois ans, chaque conseiller se trouvant ainsi élu pour neuf années.

On a pensé que la composition du conseil générale devait être aussi toute spéciale pour un département dont les parties intégrantes diffèrent de celles de tous les autres. Les départements se composent tous, en effet, d'arrondissements qui se subdivisent en cantons, et les cantons en communes, tandis que le département de la Seine se compose de deux arrondissements et d'une commune qui diflere aussi des autres. La ville de Paris ne fait partie d'aucun arrondissement, d'aucun canton, et se partage au contraire elle-même en douze justices de paix.

Le conseil général se compose donc de trente-six membres nommés à Paris, et de huit membres, dont quatre sont élus par chacun des arrondissements de Sceaux et de Saint-Denis; en tout quarante-quatre membres ; c'est ainsi qu'a été réalisée de ce côté la promesse de l'article 69 de la Charte sur rinlroduction du principe électif dans les institutions départementales et communales. Antérieurement à 1834, les membres du conseil étaient 'nommés par le roi, comme le sont encore les membres du conseil général des hospices.

Le conseil général du département de la Seine

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a lous les ans une seule session comme les autres conseils généraux ; celte session a lieu seulement un peu plus tard dans Tannée, généralement au mois de novembre, et elle ne dure également que quinze jours, pendant lesquels il faut apurer les comptes de l'exercice clos et délibérer sur le budget de Vannée suivante. Un délai semblable est bien court pour examiner à fond une comptabilité aussi importante, et c'est à peine s'il reste au conseil le temps d'effleurer quelques-unes des questions d'intérêt général qui lui sont soumises ou qu'il appartiendrait à son droit d'initiative de soulever. En cela encore, c'est à l'intérêt de conservation du gouvernement central qu'il faut attribuer les précautions de la loi. Les conseils généraux ne peuvent se réunir que lorsqu'ils sont légalement convoqués; ils ne peuvent correspondre entre eux, ni s'adresser au public par voie de proclamations. Ils ne peuvent agir que sous le contrôle d'autorités qui leur sont supérieures , et toute délibération indûment prise par eux peut êlre immédiatement annulée ; les préfets ont môme le droit de suspendre les sessions. On a craint sans doute de voir ces assemblées délibérantes prendre une trop grande importance politique, et tendre à substituer un système fédératif à la centralisation qui donne chez nous tant de force à l'unité nationale. Il n'entre pas dans notre cadre d'examiner en ce moment si ces craintes ne sont pas poussées à l'excès, ni de rechercher jusqu'à quel point la vie et la prospérité ne se développeraient pas plus également sur toute la surface du pays si le gou-

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Ift CHAPITKE PBEIOEIt.

yemement central consentait à modérer un peu l'excessive sévérité de la tutelle qu'il exerce sur les institutions locales. D'ailleurs, l'examen de quelques-uns des sujets sur lesquels porte l'action administrative suffira pour mettre ce fait suffisamment en lumière.

Le conseil municipal est réuni, chaque année, au mois de mai, en une session de six semaines, pour Texamen et le vote du budget de Tannée sui* vante. Jusqu'à ces derniers temps une seconde session avait lieu vers le mois de novembre , après celle du conseil général, pour l'examen des comptes municipaux de l'année précédente; on avait pensé que six mois après le 31 décembre n'étaient pas un délai trop long pour achever de régulariser les recettes et payements se rapportant à l'année qui finissait, et la clôture de l'exercice était alors fixée au 30 juin. Le ministre de l'intérieur a cru devoir faire rentrer l'administration financière de Paris dans les mêmes limites que celle des autres communes , la clôture de l'exercice a été ramenée au 31 mars, et tout ce qui n'a pu se faire à cette date, comme recelte ou comme payement, devient l'objet d'un report d'un exercice sur l'autre. Dans le court intervalle du 31 mars au 15 mai, la division des bureaux chargés de la comptabilité doit apurer tous les comptes et faire imprimer le gros volume in-quarto qui doit être distribué à l'ouverture de la session. C'est, il faut en convenir, un véritable tour de force que d'arriver à point , et une grande preuve de Tordre et de Tactivitéqui régnent dans cette partie de Tadministralion ; mais il est

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bien difficile , en allant aussi yite , de ne pas faire quelques erreurs. D'un autre côté , le conseil municipal, absorbé par les affaires importantes du budget , manque du temps nécessaire pour donner àrexamen descomptes toute lattention qu'il mériterait, et,à tous égards, 1 ancien mode était préférable et présentait de plus grandes garanties de régularité et de contrôle.

Dans l'intervalle des sessions , le conseil municipal est convoqué chaque semaine , pour l'expédition des affaires courantes, et pour régler l'emploi des sommes inscrites d'abord aux différents articles du budget, sous réserve d'approbation ultérieure des projets de travaux auxquels elles sont destinées à pourvoir. Du reste , le conseil municipal n'a aucun droit d'initiative ; il ne communique jamais directement avec aucun des maires d'arrondissement ; il ne peut s'assembler que sur la convocation spéciale du préfet de la Seine , et ne peut s'occuper que des affaires qui lui sont spécialement soumises. Enfln, tous les ans il reste généralement en vacances pendant deux mois, comme les tribunaux.

Le département de la Seine a, comme tous les autres, du reste, un conseil de préfecture, tribunal administratif de première instance, des décisions duquel l'appel est porté devant le conseil d'état.

Cet exposé succinct de la forme donnée aux administrations départementale et communale était nécessaire avant d'entrer dans l'examen des matières sur lesquelles porte l'action administrative ; nous nous proposons maintenant , après un coup d'œil jeté sur la part mise à la charge du départe-

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16 , CHAPITRK PREMIER.

ment de la Seine dans les contributions directes, d'aborder en premier lieu le budget départemental, pour passer ensuite au budget de la commune. Il est inutile , sans doule d'observer que le point de vue financier n'est pas le seul qui doive nous occuper ; les considérations morales sont de toutes les plus importantes ; mais comme il n est rien en administration qui ne se rattache en définitive à une recette ou à une dépense , on peut prendre le budget comme le meilleur cadre dans lequel chaque matière administrative vient naturellement prendre sa place.

Le budget de la ville de Paris n'est , du reste , pas le seul qui soit soumis aux discussions du conseil municipal ; plusieurs budgets spéciaux viennent encore s'y rattacher ; tel est celui du collège Rollin ou ceux des fabriques d'églises qui n'ont pas de ressources suffisantes pour pourvoir à leurs dépenses et qui sont obligées ^d'avoir recours à la caisse municipale , comme cela a eu lieu pour les églises Saint-Jacques-du-Haut-Pas , Saint-Louis et Saint-Paul de la rue Saint-Denis , et pour le Consistoire de la confession d'Augsbourg. Enfin, comme droit de contrôle, et surtout à cause de la forte subvention à laquelle il doit pourvoir, le conseil communal doit faire porter son examen sérieux sur le budget des hôpitaux et hospices de Paris, et sur les budgets qui s'y rattachent , tels que ceux des douze bureaux de bienfaisance , du Mont-de-Piété et du bureau des nourrices.

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CONTRIBrnONS DIRECTKS. 17

Contingent déparlemenlal dans les quatre contributions directes.

Le département de la Seine se distingue entre tous les autres non-seulement par la forme différente de son administration, mais encore par la proportion plus forte qu'il supporte dans les impôts de toute nature. Bien qu'il ne contienne que le trentième des habitants de la France et qu'on ne lui attribue pas plus de la vingt-huitième partie de la richesse nationale, il fournit seul cependant plus du dixième des recettes générales du trésor. Mais si , laissant de côté l'analyse curieuse à faire de ce qui concerne les contributions indirectes, l'on veut examiner seulement pour un moment les taxes directes, on trouvera que les quatre cent huit millions portés au budget de 1846 pour les quatre impôts, foncier, personnel et mobilier, des portes et fenêtres et des patentes, divisés entre les habitants de la France, donnent pour chaque individu une part contributive de 11 fr. 90 c, tandis que si l'on considère le département de la Seine en particulier, on trouvera que la part de chacun de ses habitants est, pour les mêmes contributions, de 24 francs ; c'està-dire que la charge est double de la moyenne qui pèse sur tous les autres. Une partie de cette contribution plus fo*rte est motivée sur une évaluation de

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18 €HAPITR£ DBUXIÈME.

richesse plus considérable et sur de plus forts revenus ; cependant une grande partie de la surcharge tient à une inégalité positive dans la répartition. A regard du département de la Seine, le principe de régalité proportionnelle pour tous les Français dans les charges publiques, ce grand principe proclamé par toutes nos constitutions, est resté à l'état do fiction.

Pour s'en convaincre, il suffit d'examiner particulièrement l'impôt foncier, qui est la plus importante d«s contributions directes, et procure à elle seule les deux tiers de leur produit total. La surcharge qui pesait à cet égard sur le département de la Seine était tellement évidente, que, dans les dégrèvements successifs accordés au pays, il a toujours été compris pour une large part, sans avoir encore été réduit cependant à la proportion réelle qu'il serait juste de lui donner ; il faut même se hâter de dire qu'une disposition fâcheuse introduite dans la loi de finances de 1835, et un article non moins regrettable inséré dans la loi du 4 août 1844, tendent à atténuer les conséquences favorables des dégrèvements antérieurs, et auraient même pour effet infaillible, si elles étaient maintenues en vigueur, de rendre bientôt plus forte encore l'inégalité à laquelle on cherchait depuis longtemps à porter remède.

La contribution foncière est ce qu'on appelle un impôt de répartitiDn, c'est-à-dire qu'elle est en quelque sorte un forfait, un abonnement, passé entre le gouvernement et les contribuables : une somme fixe, déterminée d'avance, est exigée pour la por-

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lion dans laquelle les revenus fonciers du pays doivent être appelés à contribuer aux dépenses publiques. Les percepteurs fiscaux n*ont pas à s enquérir de rimportance du revenu de chaque propriétaire, pour accroître dans la même proportion les taxes individuelles; la somme totale que doit produire Vimpôt est fixée à lavance, et chacun en paye une part qui doit être déterminée une fois pour toutes. La chambre des députés, en arrêtant le chiffre demandé à rimpôt foncier, détermine en même temps la part afférente à chaque département. Le conseil général partage ensuite la charge entre les divers arrondissenuints ; les conseils d'arrondissement remplissent le même office à leur tour pour ce qui concerne les communes; et enfin, dans chaque commune, une commission spéciale fait la répartition entre les divers propriétaires, et fixe la contribution pour chacun d'eux. On doit remarquer, en passant, que la mission attribuée, dans ce cas, au conseil général est d'autant plus importante, que c'est à lui qu'appartient de prononcer souverainement sur les réclamations qui ont été présentées d'abord aux conseils d'arrondissement par les communes qui se trouvaient trop imposées.

La fixité dans l'impôt foncier rend la perception plus facile, et a en outre une partie des avantages qu'ont pour Vagriculture les baux à longs termes : elle permet et encourage les améliorations et les progrès. Le propriétaire qui veut perfectionner son exploitation, et qui se procure ainsi des revenus plus forts, diminue par cela même la proportion relative dans laquelle l'impôt pèse sur ses produits : ce qui

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est ainsi le cas pour un propriétaire l'est également pour plusieurs, et les communes trouvent dans la fixité de rimpôt un stimulant qui doit les porter à développer leur prospérité. Par la même raison, toute mesure qui tend à enlever à l'impôt ce caractère de fixité et à le transformer en impôt de quotité, c'est-à-dire à lui faire suivre et épier Taccroissement des valeurs produites pour augmenter aussitôt la charge imposée au producteur, a un effet contraire, et tend à décourager le progrès, en mettant pour ainsi dire le perfectionnement à Tamende. Or, c*est positivement le cas pour la disposition de la loi de finances de 1835, portant que « Timpôt h mettre sur les maisons et usines nouvellement construites accroîtra le contingent de larrondissement et du département dans la contribution foncière et dans la contribution des portes et fenêtres. » 11 n y a plus dès lors fixité dans les contingents, rimpôt s'accroît à mesure que les revenus s'élèvent, ou plutôt sans attendre même que les revenus se soient accrus, car toute construction nouvelle n'est pas en elle-même un symptôme certain d'une plus grande production de valeur.

On s'explique difficilement, d'ailleurs, pourquoi le contingent des départements s'accroîtrait à raison d'une augmentation des loyers d'habitation plutôt qu'à raison des progrès dans l'exploitation des biens ruraux et de l'élévation plus grande du prix des baux pour ce qui concerne les fermes, ou du prix des coupes pour ce qui concerne les bois et forêts. La fixation du chiffre de la contribution foncière a été faite en prenant pour point de départ une esti-

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co2initinDTioi«s diuectes. ai

mation des revenus fonciers du pays, évaluation que les travaux du cadastre ont pour but de rendre plus équitable, et si Ion devait augmenter cette contribution à raison de l'augmentation des revenus, il faudrait prendre pour éléments du calcul, en voulant être juste , non-seulement l'accroissement du nombre des maisons construites, mais aussi rélévation plus grande du revenu foncier en général, suivant le plus ou moins de progrès faits en agriculture dans chaque département : agir autrement, c'est marcher de nouveau vers l'inégalité de répartition à laquelle les dégrèvements successif avaient eu pour but de porter remède.

Lorsqu'en 1790 l'Assemblée constituante voulut remplacer les anciens impôts par une contribution foncière, on fit une évaluation générale des revenus nets des propriétés bâties et non bâties ; on en prit le vingtième, et Ton fixa l'impôt à 2i0 millions en principal, à répartir entre tous les propriétaires du royaume. Cette somme était énorme, et devait être surtout exorbitante pour le département de la Seine, auquel, malgré son peu d'étendue, on attribua un contingent de 12 millions 571,000 francs. Pendant la crise, révolutionnaire, les taxes se perçurent peu régulièrement; mais ensuite on sentit le besoin d'alléger une chaire dont le poids faisait naître de vives et constantes réclamations ; une diminution fut accordée sur le chiffre général de la contribution foncière pendant les années 1798-1799, et ensuite en 1801, 1802, 1804 et 1805; ces mesures eurent toujours pour but d'accorder des dégrèvements aux déparlements trop imposés, celui de la

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Seine en particulier ; aussi son contingent s'abaissat-ilsuccessivemenlà9,586,558fr.età8,856,134fr. Enfin , en 1821 , on pensa que les travaux du cadastre étaient assez avancés pour s'occuper d'établir une répartition plus équitable de l'impôt foncier. En présence des justes réclamations qui s'élevaient encore, deux moyens se présentaient pour établir une charge proportionnellement la même : ou surcharger les départements jusqu'alors épargnés en proportion correspondante avec les plus imposés, ou dégrever ceux-ci jusqu'au point qui les mettrait dans une position analogue à celle des autres moins grevés dès l'origine. La matière imposable semblait se refuser au premier moyen, et l'on eut recours de nouveau à la voie du dégrèvement. Un tableau fut dressé, indiquant le revenu présumé de chaque département, et la part qu'il devait supporter dans la charge commune ; un dégrèvement nouveau de 13,529,000 fr. fut accordé, et le principal de la contribution foncière réduit ainsi à 154,41 1 ,000 fr. Les départements furent partagés en cinq séries, dont la dernière, comprenant les trente -quatre moins imposés, ne dut pas profiter du dégrèvement ; tandis que les cinquante et un autres départements, composant les autres séries, étaient appelés à en profiter dans des proportions diverses.

Le département de la Seine, toujours le plus surchargé de tous, malgré les dégrèvements antérieurs, forma une classe à lui seul, fut encore dégrevé de 2 millions en principal, et vit son contingent fixé à 6,864,750 fr., taux auguel il est resté jusqu'en 1835. C'est à cette justice tardivement rendue que

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la mesure qui augmente le contingent à raison des maisons nouvellement construites porte atteinte, ainsi qu'on peut s'en convaincre par la seule inspection du tableau suivant, indiquant le contingent attribué chaque année, depuis lors, au département de la Seine, et l'augmentation qui en résulte comparée au contingent fixe qui lui avait été imposé de 1821 à 1835.

Années.

Contingent.

Augmentation su 1835 ■

Deux ou trois ans encore suffiront donc, si cette mesure n'est pas rapportée , pour que tout le bien produit par le dégrèvement de 1821 soit annulé; et, comme il n'y a point d'augmentation semblable quant aux impôts des départements dont les progrès portent sur l'agriculture, l'équilibre se trouvera de plus en plus détruit, et la loi de 1835 doit être considérée à la fois comme une réaction contre le département de la Seine, et comme une flagrante atteinte aux principes de l'égalité proportionnelle dans les charges publiques et de la non distinction des biens posés dans la constitution. C'est ce qui a été signalé avec talent et énergie dans le sein du conseil général, par l'un de ses mem*

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bres, M. Riant, dont lexpérience est particulièrement précieuse pour tout ce qui tient au régime de la propriété foncière.

Les chiffres qui Wennenl d*être indiqués pour le contingent du département sont ceux du principal de Timpôt, auquel viennent s'ajouter ensuite des centimes additionnels de toutes natures, qui en augmentent de soixante-dix-huit pour cent la charge. Voici maintenant dans quelle proportion le département de la Seine supporte sa part des trois impôts directs de répartition d'après le budget voté pour 1846:

Pnnr le pays. Pour ia Seine.

Contribution roncicrc, en principal 158,044,000' 8,061.065'

— personnelle et mobilière... 34,000,000 3,605,800

— des portes et fenêtres 24 ,066,000 2,826,862

Si Ton compare ces impôts à la population , on trouve par habitant :

Pour rimpdt foncier, en France. . 4' 61'' dans le d<*p' de la Seine, 6' 74** Pourrimpôtpersonnel et mobilier. 0,99 — — 3 08

Pourcclui des portes et fcnAtros.. 0,70 — — 2 37

La contribution des portes et fenêtres devait, dans Torigine, être payée par les locataires et atteindre ainsi leur revenu ; mais dans la pratique, c'est un impôt payé par le propriétaire. Cela tient à la difficulté qu'il y a pour la classe si nombreuse qui occupe les petits logement dans une grande ville de trouver les moyens d'acquitter les contributions directes. Cette charge qui s'ajoute à Vimpôt foncier est lourde, surtout pour les propriétaires des quartiers pauvres de Paris.

Les impôts indirects ont des inconvénients qui

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ont été souvent signalés; ils pèsent particulièrement sur les classes ouvrières , en renchérissant les objets de leur consommalion la plus indispensable ; ils peuvent quelquefois leur enlever un quart d'un salaire péniblement gagné, tandis qu'ils effleurent à peine le revenu du riche capifaliste; mais, d'un autre côté, ils ont l'avantage de se payer facilement ; l'impôt , pour le consommateur , se confond avec le prix de la denrée ; il l'acquitte ainsi sans s'en douter et sans se trouver vis-à-vis d'un agent fiscal ; aussi, et malgré les réclamations si souvent élevées depuis l'empire contre les droits réunis , c'est au moyen des contributions indirectes que le budget de l'État a pu s'élever de 50 pour 100 depuis quinze ans et qu'il atteint maintenant 1 milliard 400 millions. C'est par suite de celte facilité du payement, en présence au contraire de la difficulté d'obtenir celui des contributions personnelles demandées aux classes peu aisées , que la ville de Paris a pris le parti de prélever sur les produits de l'octroi , ainsi que la loi l'y autorise , une somme de plus de deux millions et demi pour ac- ([uilter d'autant le contingent qui lui est imposé pour la contribution personnelle et mobilière; afin d'affranchir ainsi de tout impôt de celte nature les habitants dont le loyer d'habitation est de 200 francs seulement , et pour alléger proportionnellement la charge pour les loyers qui dépassent cette somme.

La répartition de l'impôt personnel et mobilier se ferait sans doute i)lus facilement s'il était perçu au profit des communes , et dans tous les cas on

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26 CHAPITRE OEUXÎÈIIE.

comprend combien l'intervention des autorités locales est nécessaire pour qu'un recensement destiné à une perception de cette nature n'ait pas un caractère de fiscalité hostile. Les mêmes observations acquièrent plus de force encore si on les applique à la contribution des patentes, qui, étant un impôt de quotité , progresse en raison d'un plus grand développement de la matière imposable, sans que le vote du budget lui ait assigné de limite quant à son produit total. Aussi, dans sa session de 1841, à l'occasion des troubles que les opérations du recensement avaient si malheureusement excités dans quelques grandes villes , le conseil général de la Seine, tout en reconnaissant l'utilité et la légalité d'une opération de cette nature , a-t-il cru devoir insister pour que l'intervention des autorités municipales fût toujours admise et servit de contrepoids aux tendances trop fiscales des contrôleurs officiels : « Il importe, disait-il, que dans les communes rurales, comme à Paris, les états de recensement ou matrices des patentes soient, conformément aux lois et règlements, communiqués, avant la confection des rôles, aux maires et aux souspréfets, pour que ces fonctionnaires puissent fournir les observations qu'ils sont appelés à présenter sur ce travail , et pour qu'ils puissent veiller à ce que, d'après les instructions de M. le ministre des finances, on continue de suivre les principes qui ont servi les années précédentes au classement des droits fixes et à l'évaluation des loyers ; qu'il est également indispensable qu'en cas de dissidence sur ces bases entre le maire et le contrôleur, comme

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CONTRIBUTIONS DIHECTES. . 27

en cas d'irrégularité reconnue par le directeur des contributions directes, soit dans le classement des professions, soit dans la fixation des loyers, le préfet continue de statuer définitivement en vertu des dispositions de Finstruction ministérielle du 15 vendémiaire an IX, formant le complément de l'arrêté du 15 fructidor an VIII , et qui n'a pas cessé d'être en vigueur jusqu'à ce jour, »

Dans une session suivante , le conseil a déclaré qu'il y avait lieu de procéder au renouvellement des matrices des valeurs locatives dans les communes rurales : « Cette opération, a-t-il dit , sera exécutée par les contrôleurs des contributions directes, de concert avec les autorités locales, conformément aux dispositions de la loi du 21 avril 1842 et aux instructions qui leur seront transmises à cet efifet* Au fur et à mesure que les nouvelles matrices auront été dressées , elles seront communiquées au conseil municipal de chaque commune, qui, après avoir entendu les commissaires répartiteurs et le contrôleur des contributions , émettra son avis à ce sujet par une délibération spéciale. »

C'est en eflfet l'intervention des autorités locales qui peut seule donner aux impôts directs le caractère d'équité et la sanction d'un acquiescement préalable qui en rendent la perception plus facile.

Pour 1846, les contingents assignés en principal au département de la Seine dans les contributions foncière , personnelle et mobilière et des portes et fenêtres ont été partagés entre la ville de Paris et les deux arrondissements ruraux de la manière sui- Tante:

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38 CHAPriRB DEUXIÈME

PenoDDclle Portos

Foncière- et mobilièro. cl f(eu6lrcs.

Paris 7,208.085' 3,414,388' 2.416.U69'

Arrondis6eineutdeSaînt-I>eDU. 452,127 165,236 253,650 — de Sceaux 400,853 116.176 156,643

Totaux 8,061,065 3,695,800 2,826,862

Malgré une légère augmentation à la charge des deux arrondissements pour les contributions personnelle et des portes et fenêtres, une grande partie de ce qui devraitles concerner est laissée à la charge de la ville de Paris. On appuie cette injustice de répartition sur ce que le recouvrement serait presque impossible sur les petits locataires dans les communes rurales , tandis qu'à Paris , une grande partie de cet impôt étant prélevée sur les produits de Toctroi , le recouvrement est toujours assuré. Ce qu'il y a de singulier, et Von pourrait même dire de déplorable dans cette combinaison , c'est que ceux qui vont s'établir hors des murs de Venceinte de Paris pour échapper à l'octroi se trouvent ainsi, non-seulement aCTranchis d'impôts indirects très-lourds, mais qu'ils font encore payer par ceux que leurs professions retiennent en ville une forte partie de Timpôt direct qui les concerne.

L'exemption des charges encourage l'accroissement de la population ; aussi voit-on une ceinture de constructions nombreuses et serrées entourer extérieurement Paris ; et , si la population des arrondissements de Saint-Denis et de Sceaux augmente, c'est moins par un développement des ressources rurales que par un accroissement réel de Id capitale, lequel a lieu en dehors des murs plutôt ([u'au dedans, parce qu'une partie notable des ha-

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COMTRIRUTIONS diuegtes. 20

bitants peut ainsi se soustraire non-seulement aux droits d'octroi, mais encore à une partie des contributions directes auxquelles ils devraient être soumis. C'est ce qui apparaîtra d'une manière plus évidente encore lorsque nous examinerons particulièrement la marche qu'a suivie la population dans le déparlement de la Seine et à Paris.

Il nous reste à signaler à quel point la contribution des patentes pèse d'une manière toute spéciale sur ce département. Il ne s'agit plus ici d'un impôt de répartition, il s'agit au contraire d'un impôt de quotité ,. qui produit d'autant plus que la matière imposable s'étend davantage. Destiné à atteindre particulièrement les revenus des professions industrielles et commerciales , il porte essentiellement sur les populations urbaines ; aussi , sur les quarante et un millions prévus au budget de 1846 pour cette nature de contributions, le département de la Seine entre-t-il pour environ huit millions, c'est-à-dire à peu près pour un cinquième , et encore est-ce sur la ville de Paris que retombe spécialement celte charge.

La diversité des impôts ne saurait avoir d'autre but que de rapprocher le plus possible les faits réels du grand principe qui doit dominer en France d'après la Charte, celui de la répartition de toutes les charges publiques d'une manière égale et proportionnelle aux revenus, sur T universalité des citoyens. Or, il faudrait pour cela que des droits de môme genre fussent imposés sur toutes les natures de revenus, et si un droit de patente est mis sur les professions industrielles et commet

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ciales, il devrait en même temps être infligé, de la même manière, aux professions agricoles. Si cependant une proposition semblable était faite , on ne manquerait pas de faire entendre les plus vives réclamations ; on énumérerait alors toutes les entraves qui empêchent déjà notre agriculture de se développer. Des arguments de cette nature seraient fondés sans doute, et feraient repousser toute mesure qui tendrait à étendre l'assiette de la contribution des patentes sur Vensemble de toutes les professions productives du pays; mais il faut reconnaître en même temps qu'ils ne justifieraient en rien cette nature d'impôt, en tant que spécialement appliqué aux populations urbaines.

Une seule chose pourrait rendre parfaitement acceptable la contribution des patentes , ce serait l'abandon de son produit aux besoins divers des populations qui l'auraient supportée. Ainsi disparaîtraient et l'odieux de l'impôt, et les difficultés de sa répartition; la loi à cet égard, toujours impossible à rendre parfaite quand il s'agit du pays en général, deviendrait plus facile à bien faire. La classification des professions dans chaque ville serait plus simple; la fixation d'un droit fixe et celle d'un droit proportionnel au loyer perdraient leur caractère d'injustice distributive, et pourraient se faire équitablement dans une même ville; tandis que les mêmes dispositions deviennent compliquées et toujours injustes lorsqu'on veut les appliquer à toutes les communes du pays, à de petites villes comme à la capitale ; les injustices de répartition ne manquent pas alors de se manifester; on les

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CONTRIBOTIONS DIRECTES. 31

signale jusque dans une même ville, et il suffit souvent pour s'en convaincre , de changer seulement de quartier.

bans rétat actuel des finances publiques en France, avec les besoins toujours croissants du Trésor, en présence des grandes entreprises préparées dans un but de développement général des forces productives du pays, il est difficile de demander au gouvernement central d'abandonner une source quelconque de revenu. C'est cependant là que pourrait se rencontrer la seule solution possible du grand problème de la suppression des octrois. Si rÉtat consentait à appliquer une partie de Taccroissement annuel du produit des taxes indirectes, qui seules ont permis au budget de grossir de 400 millions en douze ans, à la décharge de l'impôt des patentes ; ou du moins si les produits^ de cette contribution étaient successivement abandonnés aux villes, dans une proportion déterminée par la plus-value résultant des contributions indirectes, jusqu'à ce que les patentes ne fussent plus que des taxes municipales; alors, non-seulement elles se percevraient avec plus de facilité , mais elles produiraient encore promptement de plus fortes rentrées. Paris, par exemple, y pourrait trouver facilement 12 à 15 millions, qui, réunis aux sommes que le Trésor reçoit en ce mopient sur le budget municipal , et qu'il abandonnerait aussi, arriveraient à un total qui permettrait à cette ville de renoncer à la majeure partie des droits d'octroi, aujourd'hui seule source de son revenu. D'un autre côté, la suppression, ou, en

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32 CHAPITRE DEUXIÈMF.

attendant, une diminution considérable sur l'octroi , permettrait à TÉtat de -percevoir plus facilement des contributions indirectes plus fortes sur une partie des denrées de consommation , et lui offrirait une ample compensation pour son sacrifice. Ce qui est dit ici des patentes s'appliquerait en grande partie à la contribution personnelle et mobilière, ainsi qu'à celle des portes et fenêtres. Le mal de notre système financier, c'est que les impôts de toute nature, directs et indirects, étant tous perçus et centralisés au profit du Trésor, on ne peut pourvoir aux dépenses locales qu'au moyen de surcharges sur des matières imposables déjà frappées; c'est par des centimes additionnels, qui égaleront bientôt le principal tout entier. des contributions directes, qu'il est pourvu aux dépenses départementales, et les villes ne trouvent ensuite moyen de pourvoir à leurs dépenses les plus indispensables que par quelques faibles centimes sur les mêmes contributions , et en frappant des denrées, soumises déjà pour la plupart à des contributions indirectes, de nouvelles taxes de la même nature, qu'on a appelées droits d'octroi.

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BUDGET DÉPARlEliENTAI.. 33

Budget départemental.

Les budgets départementaux se divisent uniformément en six sections, dont les quatre premières, comprenant les dépenses les plus importantes, relèvent du ministre de l'intérieur. Les deux dernières sections^ concernant l'emploi de quelques centimes additionnels spéciaux à deux services distincts , relèvent , pour l'instruction primaire , du ministre de l'instruction publique , et pour le cadastre , du ministre des finances. Pour ces deux parties, le département de la Seine ne se distingue en rien du reste de la France. La ville de Paris subvient, sur son budget, à toutes les dépenses de l'instruction primaire, en ce qui la concerne, et y affecte , comme nous aurons occasion de le voir, plus d'un million. Une surimposition départementale de quatre dixièmes de centimes additionnels aux quatre contributions directes , et produisant environ quatre-vingt-dix mille francs , suffit donc aux subventions à donner chaque année aux communes rurales pour les constructions d'écoles, et fournit en outre aux dépenses relatives à la tenue des comités d'arrondissements ruraux et du comité central de Paris, ainsi qu'à une part dans les frais de l'école normale d'enseignement primaire de

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Zk CHAPITRE TROISIÈME.

Versailles, qui se trouve ainsi commune aux deux départements.

Pour les quatre sections de son budget, qui relèvent du ministre de l'intérieur, le département de la Seine se trouve au contraire dans une position véritablement exceptionnelle, et, malgré Timportance des revenus, le conseil général y conserve moins dé liberté d'action que partout ailleurs.

La loi de 1838 a énuméré les dépenses ordinaires qui viennent s'inscrire à la première section ; ce sont celles qW , déclarées obligatoires , ont un intérêt qu'on peut appeler gouvernemental. Ce n'est pas au conseil qu'il appartient de prévoir les recettes qui doivent fournir à cet égard les voies et moyens. Chaque année, la loi de finances, votée par les chambres législatives, fixe le nombre de centimes additionnels ordinaires que le département prélèvera d'abord, puis un autre nombre de centimes qui, centralisés à la disposition du ministre, lui permettent de répartir cette portion des ressources entre tous les départements, en proportion de leurs besoins. En votant les dépenses de la première section, le conseil départemental agit, en quelque sorte, en vertu d'une délégation du pouvoir délibérant central, afin de contrôler des détails de dépenses, qui ne sauraient être suffisamment examinées par les chambres législatives. Aussi la première section des budgets départementaux n'eslelle autre chose que le chapitre XXXVIII du budget du ministre.de l'intérieur.

C'est à cette section que viennent s'inscrire les fjpais d'entretien des bâtiments départementaux, les

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BUDGET DiPAnTEMENTAL. 35

loyers de la préfecture et des sous-préfectures, l'entretien des routes départementales, les dépenses des prisons, des enfants trouvés et des aliénés. Ces trois derniers services ont pris un tel développement dans le département de la Seine, que le budget est chaque année arrêté en déficit. Ce déficit serait plus fort encore si toute une série de dépenses, qui, bien que n'étant pas au nombre de celles comprises dans les prévisions de la loi, et ayant un caractère gouvernemental, ne se trouvaient pas portées h la charge des centimes facultatifs. Ainsi les frais d'organisation en légions de la garde nationale de la banlieue, l'entretien d'uïi dépôt de mendicité et une partie des frais d'administration des deux préfectures portés à la seconde section du budget, privent le conseil général de la libre disposition des centimes facultatifs que la loi avait entendu lui laisser. Aussi ce conseil fait-il entendre chaque année des réclamations de plus en plus vives pour qu'une part plus forte du premier fonds commun soit affectée aux dépenses de la première section, à laquelle serait reporté tout ce qui concerne les besoins généraux.

Le regret de voir un budget présenté chaque année en déficit avait même porté un moment le conseil de la Seine à s'associer au vœu émis par le conseil général de la Drôme, pour que les trois services des prisons, des enfants trouvés et des aliénés fussent centralisés dans les mains du ministre de l'intérieur. Cette mesurç serait cependant des plus fâcheuses, elle enlèverait aux cohseils généraux leur principale attribution, et le gouvernement repré-

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sentalif y perdrait la garantie qui résulte de la délégation qui leur est faite d'une partie du droit de contrôle, que les chambres législatives ne sauraient exercer d une manière efficace dans toutes les parties du pays. Les établissements d'enfants trouvés et d'aliénés ont un caractère charitable qui exige l'intervention des autorités locales; et, pour les prisons , c'est au moment où la réforme pénitentiaire se prépare qu'il faudrait augmenter plutôt que détruire les garanties qui résultent de cette même intervention.

La circulation est tellement active dans le département de la Seine, qu'en outre des routes royales dont l'entretien est à la charge de l'État, il a fallu classer un grand nombre de routes départementales et de chemins vicinaux de grandes communications. Les routes départementales sont au nombre de soixante-quatorze, donnant une longueur totale de deux cent quarante-six mille mètres..

Les dépenses ordinaires étant obligatoires, le gouvernement central conserve une omnipotence complète quant au contrôle à exercer, aprt^s les votes du conseil général, sur cette partie du budget, et pour y inscrire d'office celles de ces dépenses auxquelles il aurait été négligé ou même refusé de pourvoir par un crédit spécial. .

Pour les trois autres sections, le conseil s'occupe des recettes aussi bien que des dépenses. Ses votes, renfermés dans les limites posées par la loi de finances, déterminent dans quelle proportion d'autres ressources, demandées à l'impôt, viendront 8 ajouter à la part du département digins le partage

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BUDGET DiPARTEMENTAl. 87

qui est fait d'un second fond commun, ainsi qu'au produit de quelques propriétés départementales, lorsqu'il y en a, et aux subventions fournies par les communes ou par des particuliers intéressés à l'achèvement de certains travaux.

La section des dépemes faculUUives est celle où l'action du conseil général devrait conserver le plus de liberté d'action; il ne peut cependant s'abandonner à ses impulsions, même dans cette partie du budget, qu'après avoir réservé des fonds suffisants pour les travaux neufs aux bâtiments des préfectures, des prisons et des c^ernes de gendarmerie, et pour quelques améliorations importantes sur les routes départementales.

La troisième section comprend les dépenses ex^ traordinaires , c'est-à-dire celles qui, ayant pour objet des créations nouvelles, reçoivent, par des impositions extraordinaires et des emprunts, des . voies et moyens spéciaux, et doivent, après achèvement de ces entreprises, disparaître du budget aussi bien aux recettes qu'aux dépenses. Une loi du 5 août 1844 a autorisé le département de la Seine à s'imposer jusqu'en 1850 de 2 centimes additionnels extraordinaires sur les quatre contributions directes,'pour dépenses d'utilité départementale. Le produit en est presque entièrement consacré à des travaux neufs sur les routes du département. Ce produit a été porté pour l'année 1846 à 454,600 fr.

Une autre loi de 1839 avait autorisé une autre surimposition de 3 centimes additionnels pour être affectés aux dépenses d'agrandissement et d'isolement du Palais de Justice. Cet impôt, produisant

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98 CHAPiniE TROISIÈME.

annuellement sept cent mille francs, voté pour avoir effet jusqu'en 1847 inclusivement, sera sans doute insuffisant encore, malgré les subventions de rétat et de la ville de Paris et malgré la somme accordée sur les centimes facultatifs par le conseil général, pour conduire à fin la grande entreprise à laquelle on a voulu pourvoir.

Le Palais de Justice, qui comprend les salles d'audience, les greffes et les cabinets nécessaires aux tribunaux de tous les degrés de juridiction, depuis le tribunal de simple police municipale jusqu'à la Cour de cassation, contenant encore dans ses limites deux prisons, se joindra à la préfecture de police et à Tétat-major des sapeurs- pompiers, et devra couvrir lespace entier qui s'étend entre les rues de la Barillerie et du Harlay, entre les deux quais et la nouvelle rue de la Sainte-Chapelle, laissant ainsi subsister seulement une rangée de maisons sur le quai des Orfèvres. Le projet, étudié en premier lieu, laisse de côté les travaux de la préfecture de police, ce qui est fort à regretter en présence de l'urgence, si souvent signalée, qu'il y aurait à reconstruira la prison du dépôt. Cette prison, en effet, se trouve dans des conditions d'espace et de salubrité tout à fait fâcheuses, ayant cependant par an un mouvement d'entrée de 23 à 25,000 prisonniers des deux sexes, de tout âge, dans toutes les conditions; et recevant encore à titre d'hospitalité, également dans le courant de l'année, 7 ou 800 malheureux lorsqu'on les trouve sans ressource aucune sur la voie publique.

L'étude des premiers projets d'agrandissement

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BUDGBT DÉPAKTEMSNTAL. 30

du Palais avait été confiée à un architecte, mort sans avoir pu en terminer les plans. Cepejidant, pressé qu'on était de commencer les travaux, on a adopté des projets partiels; on a fait prononcer la déclaration dutilité publique, et Ion a passé à l'expropriation des maisons particulières qui se trouvaient enclavées dans le périmètre arrêté.

L'avantrprojet, laissant de côté ce qui concerne la préfecture de police, prévoit une dépense totale de 7,800,000 fr. à laquelle l'État contribuerait pour une somme de 2 millions, à raison des travaux spéciaux à la Cour royale et à la Cour d'assises, et la ville de Paris pour 100,000 fr., à raison du tribunal de police municipale; tout le surplus, c'està-dire 5,700,000 fir. resteront à la charge du département; et l'on doit remarquer, en outre, que les travaux étant conduits pour compte départemental, les subventions étant fixes et déterminées à l'avance, tout excédant sur les prévisions retombera nécessairement sur les finances du département. Cet excédant menace d'être d'autant plus fort, qu'en général les premiers projets d'architectes dissimulent une partie des dépenses, pour ne point détourner les idées d'entreprises désirées par l'administration, et sur lesquelles d'ailleurs on s'attend à recevoir . de solides honoraires; et que, d'un autre côté, des augmentations ne manquent pas de provenu* des exigences pour chaque service qui se manifestent toujours pendant le cours des travaux. Ces exigences se produisent avec d'autant plus de vivacité, que ceux qui les font valoir ne sont pas chargés, de pourvoir aux frais nécessaires pour les satisfaire.

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Outre les sacrifices occasionnés par des deman des plus ou moins exagérées, mais basées cependant sur les besoins réels des services publics, il est une autre source de dépenses plus menaçante encore, c'est celle qui résulte des réclamations et des exigences de la commission des monuments historiques; les discussions soulevées par elle ont même retardé de trois ans le commencement des travaux. On calculerait difficilement les sommes auxquelles monteraient les largesses qu'il aurait fallu faire, pour donner satisfaction aux seules réclamations soulevées à Toccasion de la Sainte-Chapelle : les uns voulaient Tisoler entièrement; d'autres voulaient au moins voir agrandir la cour de façon qu'on pût saisir d'un seul coup d'oeil l'ensemble de l'édifice. Ces demandes étaient sans doute fondées à quelques égards : la Sainte-Chapelle est un des plus précieux échantillons d'architecture gothique que possède la capitale ; elle est du goût le plus pur du treizième siècle ; mais il ne faut pas cependant perdre de vue qu'elle a été construite avec destination de rester enclavée dans d'autres bâtiments. C'est dans son intérieur, plutôt que dans les cours, qu'il faut aller pour jouir de toute la richesse de son architecture, et de l'ensemble de sa décoration élégante autant que hardie. A l'extérieur ce monument de deux étages s'élève au-dessus d'un lourd soubassement, et, à moins d'un remblai impossible à faire, ce sera toujours au premier étage des bâtiments environnants qu'il faudra se placer pour juger de l'ensemble de ses lignes. D'un autre côté, pour l'isoler, il faudrait sa-

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BUDGET DÉPAKTEMEMTAt. &t

crifier iine des ailes qui régularisent le palais, et construire à la chapelle même toute une façade nouvelle.

L'élargissement de la cour de la Sainte-Chapelle était le travail que Ton pouvait avec le plus de raison accepter; mais il entraînait cependant la suppression de la rue latérale, l'expropriation d'une longue rangée de maisons sur le quai des Orfèvres, ce qui aurait augmenté la dépense générale de deux millions peut-être. Les habitants du quartier ont réclamé d'ailleurs contre une semblable disposition, en ce qu'elle aurait fait disparaître un nombre considérable d'habitations particulières, et aurait ainsi ôlé encore à l'activité et au mouvement commercial dans cette partie de la cité. Il valait mieux sans doute s'en tenir au projet primitif pour pouvoir appliquer plus lard tous les suppléments de ressource qu'on pourra obtenir, à la construction de prisons plus spacieuses et plus salubres : la commission historique en éprouvera quelque contrariété, mais l'humanité y gagnera d'autant.

Pour rendre disponible la part qui reste à sa charge dans la dépense du Palais de Justice, le département de la Seine a été autorisé à contracter envers la ville de Paris un emprunt de 3 millions dont les intérêts seront servis au moyen des 3 centimes additionnels déjà mentionnés.

Une autre entreprise importante exige du conseil général des sacrifices presque aussi grands sur les deux sections des dépenses facultatives et des dépenses extraordinaires; c'est celle de la construction d'une nouvelle maison d'arrêt destinée à loger

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ft2 ' GHAPITBE TROISIÈME.

douze cents préyenus dans le système de l'isolement de jour et de nuit, et devant remplacer la prison actuelle de la Force. Nous reviendrons sur ce projet sous le rapport du régime pénitentiaire, ne le considérant en ce moment qu'en ce qui con* cerne les finances. Cette nouvelle prison s'élève dans le quartier Saint-Antoine. Les travaux commencés sont suivis avec activité. La dépense totale est évaluée à 4 millions 370,000 fr. dont plus du quart sera fourni par la ville de Paris à titre de subvention. En outre des fonds votés annuellement pour ce service , le conseil général a affecté en prévision à cette même destination le produit de la vente présumée des deux prisons actuelles de la Force et des Madelonnettes, bien que pour cette dernière il soit encore fort douteux qu'on puisse arriver prochainement à sa suppression. Enfin, un concours a été demandé à l'État, tant sur le second fonds commun à la disposition du ministre, que sur un crédit spécial qui serait demandé aux Chambres, et pourrait représenter le prix d'acquisition de la maison des jeunes détenus, rue de la Roquette, passée depuis 1842 de l'administration départementale dans les attributions directes du ministre de l'intérieur.

La quatrième section du budget départemental, comprenant les recettes et dépenses spéciales, se compose presque uniquement de ce qui a rapport aux chemins vicinaux. Le département de la Seine est de tous le moins étendu, mais l'importance de sa population et la centralisation de tous les services publics du pays font que ses routes et ses chemins

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BUDGET DÊPAKTEIIENTAL. AS

sont plus fréquentés que partout ailleurs, et que l'entretien en est aussi plus dispendieux. Des routes départementales s embranchent sur les routes royales qui, de toutes les extrémités de la France, convergent vers Paris; les chefs-lieux de chacun des deux arrondissements ruraux sont ainsi mis en communication avec toutes les communes du département; une triple ceinture de chemins vicinaux de grande communication permet ensuite de parcourir tout le territoire en formant des cercles plus ou moins grands, suivant Téloignement oh Ton se trouve de la capitale prise comme centre, et complètent le réseau des voies de communication. Des subventions importantes sont en outre accordées aux communes pour réparations sur leurs chemins de petite vicinalité.

Le conseil général de la Seine a été un des premiers à prendre les mesures qui ont amené la rédaction de la loi du 31 mai 1836, destinée à avoir une si grande influence quant à un développement plus égal de la production sur tous les points du pays, par les facilités nouvelles données ainsi aux transports et aux échanges.

Les travaux des fortifications de Paris ont mis les chemins dans un état déplorable ; une indemnité demandée à cette occasion au ministre de la guerre a été refusée, et cependant les frais extraordinaires de réparation des routes ne sont encore qu'une faible partie du tort que cause au département de la Seine cette grande entreprise,votée par les Chambres dans un intérêt national, mais qui frappe une large zone du territohre de servitudes militaires et de stérilité*

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&ft CHAPITRE TROISIÈME.

Les dépenses aux quatre premières seclions du budget départemental présentées pour 1846 se récapitulaient de la manière suivante :

fr. c.

l'« Section. Dépenses ordinaires 3,214,391 83

2"« Section. Dépenses faculuttves 1 ,028,090 86

3">* SeetioD. Dépenses extraordinaires 1,135,187 05

4*« Section. Dépenses spéciales aui chemins vicinaux. 701 ,815 80

Total 6,579,186 50

Ces dépenses comparées aux ressources prévues présentaient un déficit de cent trente-six mille francs; tout en laissant encore à la charge de la ville de Paris et de l'administration des hospices la presque totalité de la dépense des enfants trouvés et des aliénés, contrairement aux dispositions de la loi. Mais le conseil général, persistant à soutenir que les règles posées pour toute la France devaient être observées pour le déparlement de la Seine, a élevé les chiffres en conséquence, et le budget pour 1846 a été, en définitive, arrêté avec un déficit de près d'un million.

Les dépenses départementales sont prises en entier sur le produit des contributions directes ; en les divisant par le nombre des habitants du département de la Seine, elles sont deux fois plus considérables que la moyenne des mêmes dépenses pour toute la France, et quadruples de celles de quelques-uns des départements les plus riches et les plus peuplés. Li réunion des budgets de^ 86 départements donne un chiffre qui dépasse de fort peu 86 millions. Le département de la Seine-Liférieure est celui dont le budget est le plus fort après la Seine ;

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BUDGET DÉPAKTEMENTAI. &5

i] est de 2,200,000 fr. avec une population de 737,500 habitants. Le budget du département du Nord est de 1,900,000 fr. avec 1 million d'habitants. Les départements moins peuplés de Tintérieur ont des budgets proportionnellement moins forts aussi; la Lozère en a un de 247,000 fr. et 140,788 habitants; le Cantal 391,000 fr. avec 257,423 habitants; pour ce dernier département, le budget est comparativement cinq fois moins fort que le budget du département de la Seine.

Ce n'est pas, du reste, le montant total des budgets départementaux qu'il conviendrait de comparer si Von voulait se faire une idée exacte des droits du département de la Seine à une plus forte part dans le partage des fonds communs et à des subventions spéciales qui viendraient pourvoir à l'insuffisance des ressources pour les services généraux. C'est à la première section, celle des dépenses ordinaires, que s'inscrivent, comme on l'a vu , les obligations que l'on peut appeler gouvernementales. Pour quarante-cinq départements , cette section du budget reste au-dessous de 300,000 fr. Pour le département du Nord, elle est portée à 664 fr., et pour la Seine-Inférieure, à 681,000 fr. Sur le budget de la Seine, les dépenses obligatoires atteignent près de 4 millions, et cette surcharge extraordinaire tient essentiellement à ce que Paris est le siège du gouvernement central .

Les différentes demandes de crédits, à quelque section qu'appartiennent les dépenses, sont présentées au conseil général par le préfet de la Seine ou par le préfet de police, suivant qu'il appartient

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à Viin ou à Vautre d'ordonnancer les mandats de payements, d*où résulte natijrellement une complication de plus dans les travaux du conseil.

Les attributions du préfet de police, dans la première section, portent presque exclusivement sur un seul chapitre, le plus important de tous,' celui des prisons : il conviendra de s'y arrêter d abord d'une manière toute spéciale.

Parmi les dépenses obligatoires de la première section rentrant dans les attributions du préfet delà Seine, il est deux chapitres qui mériteront aussi une attention toute particulière, tant à cause des services auxquels il s'agit de pourvoir, que par l'importance croissante des dépenses et par les questions d'interprétation de législation spéciale que soulève l'imputation des sacrifices imposés au département. Ces services sont ceux des enfants trouvés ou abandonnés et des aliénés.

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PRISONS DÉPARTEMEIlTAtES. &7

Prisons départementales.

Malgré la légèreté de caractère si souvent reprochée aux Français, on procède certainement avec plus de lenteur chez nous que partout ailleurs dans la voie des réformes. La question des prisons en est une preuve évidente; il n'y a en France qu'un même avis sur les fâcheux résultats du régime de Temprisonnement en commun dans les maisons centrales de détention, et particulièrement sur la déplorable organisation des bagnes ; cependant, on arrive lentement à se mettre d'accord sur le meilleur mode à substituer à celui qu'on reconnaît vicieux. La loi votée par la chambre des députés est destinée à recevoir, sans doute, de grandes modifications de la part de la chambre des pairs. L'enquête nouvelle demandée à la magistrature depuis la présentation même du projet, les craintes manifestées par ceux qui ont étudié et qui appliquent journellement le code pénal, leur terreur de voir toucher à ce qu'ils regardent comme l'arche sainte, retarderont pendant longtemps encore l'application de tout nouveau système. Ces craintes, manifestées par des hommes d'une aussi longue expérience, et dont on ne peut révoquer en doute ni les lumières ni les bonnes intentions, seraient même de nature

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M CHAPITRE QI'ATIUÈME

à arrêter ceux qui sont le plus portés à ca^oire une réforme désirable, s'ils ne songeaient pas que lorsqu'il s'est agi d'abolir la torture, les magistrats manifestèrent aussi les plus vives alarmes, et ne manquèrent pas de représenter la société comme devant rester désarmée en présence du crime, et comme devant être, pnr cette réforme, privée de tout moyen d'arriver à la découverte de la vérité.

En attendant, des essais sont commencés h la fois dans tous les pays ; et, en France même, quelques expériences heureusement tentées viendront constater bientôt ce qu'il est possible d'attendre d'une sage réforme. Des améliorations partielles s'introduisent , d'ailleurs, chaque année dans cette branche des services publics; les conseils généraux de départements ont compris l'importance de leurs attributions à cet égard ; le régime alimentaire, la discipline intérieure, l'assainissement des maisons, si peu convenablement construites d'ailleurs, qui servent à renfermer les détenus, ont successivement appelé leur attention. Enfin, la loi nouvelle ne dedevant s'appliquer qu'à ce qui concerne la peine à faire subir à des condamnés, on a pu, sans attendre aucune nouvelle disposition législative, s'occuper de faire élever des prisons pour les prévenus, sur le principe de la séparation de jour et de nuit.

Le ministre de l'intérieur pourvoit directement sur son budget à la dépense des condamnés aux travaux forcés , des réclusionnaires et des condamnés correctionnellement à plus d'un an. Les prisons départementales renferment les prévenus, les condamnés à moins d'un an, et ceux qui attendent le

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