LIBRAIRIE DE GUILLAUMIN ET C

làtev h Journal des KcoDoœistes, de la Collection des piincipam économistes,

BV DICTIO.XMAIBK DL COMMEhCK KT BES XAtlCHAKmSES, ETC.,

Pendant l'exercice de ma profession, je me reportais souvent, par la pensée, à l'époque où je quitterais la vie active du barreau; et je consacrais mes heures de loisir à réunir les matériaux que je pourrais mettre en œuvre, dans le calme de la retraite, bien convaincu que, pour Ie$. hommes de labeur et d'intelligence, la transition du ^vail au repos, est presque toujours funeste.

Des études littéraires et scientifiques étaient pour moi uif délassement aux fatigues du palais; en même temps qu'elles formaient en quelque sorte, ma réserve, pour l'épocpie où je serais complètement libre dans le choix de mes travaux.

La vie de l'avocat doit être consacrée à la recherche de ce qui est vrai et juste : c'est du moins ainsi que j'ai toujours considéré le but de ma profession. Souvent, sans doute , des illusions , nobles dans leur source , peuvent faire prendre les apparences pour la réalité : mais je considérerais comme une monstrueuse exception l'homme, voué au ministère sacré de la défense, qui prêterait sciemment son appui à la déloyauté et à la mauvaise foi.

Nous avons aussi au palais (et c'est peut-être un tort dans

ce siècle, où Fon veut surtout marcher vite) l'habitude de rechercher les principes que Texpérience a consacrés, et d'en déduire les conséquences logiques : aussi quand une matière nouvelle devient l'objet spécial de nos études, nous l'apprécions, sous le point de vue des règles qui doivent lui servir de base, et des bons résultats qu'on peut se promettre dans l'application. Loin de nous astreindre à suivre les ornières de la routine, nous cherchons le meilleur chemin pour arriver au but. Le respect pour les traditions ne saurait être un obstacle au libre examen. Quand nos devanciers ont fait mal, cherchons à faire bien; et lors même qu'ils ont fait bien, tâchons de faire mieux, si nous le pouvons.

Une carrière studieuse doit être celle du progrès, et pour les honunes et pour les choses. A quoi servirait^il d'acquérir de l'expérience, si elle ne devait porter quelques firuits? Conquérir des idées nouvelles, sans leur donner une direction utile, c'est ressembler à l'avare j^ entassant, pour satisfaire sa cupidité, des trésors qui sont stériles pour tous, et qui, mis en circulation , porteraient l'abondance au sein de la cité.

La perfection n'est pas sans doute le partage de l'homme^ mais le ciel lui a donné l'instinct de la perfectibilité , qu'il faut développer sans cesse, pour obéir à la grande loi de la création. C'est un monument immense, à l'édification duquel tous les siècles doivent travailler, d'une manière plus ou moins active ; car il ne peut être que l'ouvrage du temps , et le temps deviendra l'éternité , quand cet édifice aura reçu sa dernière pierre.

Qu'on me pardonne une métaphore un peu ambitieuse peutêtre, mais qui rend assez fidèlement cette pensée : que l'humanité doit toujours marcher vers le progrès.

Beaucoup de gens s'effraient à tort de cette marche incessante : c'est dans la stabilité , non dans le mouvement qu'ils trouvent leur sécurité.

Rassurons-les à cet égard. Sans doute un mouvement trop rapide présente quelques dangers. La difficulté de le régler et de le contenir peut faire qu'il vous entraîne quelquefois plus

INTOODUCTION. 7

loin qu'on ne le voulait. Il faut marcher et non courir^ aussi le mouvement que nous voudrions voir imprimer au corps social, et auquel les hommes généreux doivent s'associer ^ est celui qui se manifeste dans tous les êtres organisés : c'est le mouvement qui constitue la vie; c'est le contraste de Timmobihté qui est la mort.

Ainsi expliquée, ainsi entendue, la théorie du progrès n'a sans doute rien d'alarmant.

n ne s'agissait plus que d'en faire une application utile ; et ici, je l'avoue franchement, les sujets ne manquaient pas.

Mes idées d'améUoration se sont naturellement dirigées, d'abord, sur une matière que quarante années d'études et d'expérience ont dû me rendre famiUère : je veux parler de nos institutions judiciaires, admirables sous tant de rapports, et qui pourtant ne fonctionnent pas toujours d'une manière complètement satisfaisante.

Est-ce la faute des hommes ou celle des institutions ellesmêmes? C'est un problème que j'ai essayé de résoudre.

n m'a semblé surtout qu'il y avait, si l'on peut s'exprimer ainsi , un vice organique dans la premiène Cour du royaume; et que l'intérêt des justiciables sollicitait à cet égard une réforme en harmonie avec une bonne administration de la justice.

J'ai développé mes idées à ce sujet, dans deux ouvrages distincts : l'un consacré à l'ensemble de nos institutions judiciaires, l'autre spécial sur la Cour de cassation.

Quoiqu'ils soient terminés depuis assez longtemps, le premier surtout, à la rédaction duc[uel j'avais employé une grande partie des instants dont mes travaux judiciaires me permettaient de disposer-^ il m'a paru convenable d'en différer la publication.

L'un et l'autre ont été écrits sous 4'impression de certains abus, dont les déplorables eifets m'avaient frappé ;,et peut-être la vivacité de l'expression n'est-elle pas toujours en harmonie avec le sentiment qui a guidé ma phmie. Il n'est pas nécessaire de frapper fort pour frapper juste; quand la critique s'adresse à de^ hommes éclairés; quand elle a pour objet des

institutions dignes de notre respect, il faut s'abstenir de ce langage acerbe qui, plus d'une fois, a compromis l'œuvre de nos réformateurs.

J'ajouterai que les améliorations sollicitées peuvent être ajournées sans inconvénient; que n'ayant pas la prétention d'être cru sur parole, ce sont, pour ainsi dire, des questions que j'ai mises à l'étude; que les réformes judiciaires en particulier ne doivent être réalisées, que lorsque leur utilité est devenue manifeste pour tous; et que le but-que je me suis surtout proposé, c'est d'appeler l'attention publique sur la solution de ce grand problème social, rendre l'administration de la justice plus sûre , plus rapide et plus économique.

En attendant la publication de ces écrits, qu'une révision approfondie pourra rendre moins imparfaits, j'ai appliqué mes méditations à un objet d'intérêt général, et qui certes ne manque pas d'actualité. La question de l'impôt intéresse toutes les classes de citoyens; et toutefois il faut le reconnaître, c'est une de celles qui ont été le moins étudiées, soit par ceux qui payent les contributions, soit par ceux qui les votent.

Tout le monde le reconnaît; les impôts sont excessifs en France, et leur progression rapide effraie les esprits sages qui songent à l'avenir. Cependant, quelque abondants que soient les produits du budget, il n'atteignent pas encore ce qu'on appelle les besoins de VÈtat, puisque chaque exercice financier se balance par un nouveau déficit.

Il y a là matière à de sérieuses réflexions; car il ne faut ni ruiner les contribuables, ni mettre le trésor "public dans l'impossibilité de remplir ses engagements : les mots baTiquenmte nationale ne doivent plus appartenir à notre vocabulaire.

L'État se trouve obéré, quand les citoyens succombent sous le fardeau des charges publiques, et que l'impôt paraît avoir atteint sa limite extrême. D'où peut provenir une situation aussi déplorable? Sans doute, me suis-je dit, il y a, dans notre système financier, des vices et des abus. Peut-être serai-je assez heureux pour les découvrir et les signaler; c'est par l'é-

DSTRODUCTION. «

tilde qu'on s'éclaire; et le temps qu'on y consacre n'est pas perdu y s'il nous donne les moyens d'assurer le triomphe de quelques idées utiles; aussi j'ai médité les oeuvres de nos économistes; j'ai ch^ché à fixer les principes qui doivent servir de base à l'assiette et à la répartition des contributions puMiques ; et j'ai acquis la conviction qu'avec de l'ordre, de l'économie, un sage emploi des fonds, il était facile d'opérer de larges réductions dans notre budget, sans laisser en souffirance aucun service public.

Mais comment, dira-t-on, parler de réduction d'impôts, quand les dépenses excèdent les recettes?

La question ne paraît insoluble, que parce qu'elle n'est pas bien posée. Sans doute, si l'on reconnaît la nécessité des dépenses inscrites au budget, on est obligé de voter toutes les sommes que demandent les ministres : mais ce que ceux-ci posent comme un fait établi est un fait à vérifier.

Avant de résoudre la question principale, celle qui a pour objet de décider quelle est la somme nécessaire pour faire face aux dépenses, il y a une question préjudicielle à examiner: les dépenses proposées sont-elles toutes indispensables, ou même utiles? N'y en a-t-il pas plusieurs, au contraire, que l'on pourrait supprimer, ou, du moins, réduire sans inconvénient?

Il m'a semblé qu'en entrant dans cette voie, indiquée par la raison et par la logique, il était possible d'arriver à un résultat satisfaisant , et de substituer une critique utile aux déclamations vagues dirigées annuellement contre le budget, sans en atténuer le chiffre. C'est un triste avantage, à mon avis, de démontrer que notre situation financière est fâcheuse, si l'on n'indique en même temps les moyens de l'améliorer.

Tel est le but que je me suis proposé ; et , pour l'atteindre , j'ai dû avoir recours aux deux auxiliaires les plus puissants de Fintelligence humaine, l'étude et le temps. Il faut d'abord apprendre soi-même, non-seulement pour instruire les autres, mais pour les inviter à étudier; car, on ne saurait trop le répéter, le progrès doit être l'œuvre de tous.

Presque toutes les grandes questions sociales se rattachent à la question de l'impôt : si elle est résolue d'une manière juste et logique, la fortune publique et la fortune privée sont assises sur les bases les plus solides. Depuis longtemps, on s'est trop occupé de ceux qui sont payés; il faut un peu songer à ceux qui payent; un État n'est prospère, que lorsque l'aisance règne dans les diverses classes de citoyens.

L'impôt est une dette sacrée, mais il doit être modéré et sagement réparti.

Nul ne saurait contester cette proposition; or voici quelles en sont les conséquences, pour la fixation, l'assiette et la répartition des contributions publiques.

Quand il s'agit de fixer le chiffre de l'impôt, il faut examiner avec soin quels sont les besoins réels de l'État, non en faisant le relevé des sommes demandées par les ministres, mais en étudiant chacun des chapitres de la dépense.

Si, par l'application d'une mesure dont la justice et la légalité sont enfin reconnues, le service annuel des intérêts de la dette publique peut éprouver une notable réduction, on doit provoquer l'exécution immédiate de cette mesure, trop longtemps ajournée.

Si*, l'effectif de l'armée est hors de proportion avec ce qu'exige le maintien de l'ordre public, la sécurité de nosfi^ontières et la garde de nos places fortes, il faut le réduire dans des limites qui ne pourront être dépassées en temps de paix.

Si, dans les diverses branches de l'administration publique, il y a une superfétation d'agents ou d'employés qui dévorent une partie des produits du budget et entravent la marche des affaires, par cela seul qu'elles doivent passer sans utilité dans un trop grand nombre de mains, il ne faut pas hésiter à provoquer des réductions qui auront pour résultat une double économie de temps et d'argent.

Enfin , si la perception de l'impôt est elle-même trop coûteuse, soit parce que le nombre des agents qui en sont chargés est excessif, soit parce que plusieurs d'entre eux reçoivent un

IMilODUCTfON. M

émolument hors de proportion avec leurs travaux et leur responsabilité, on doit opérer des réformes dans l'administration financière; parce qu'il n'est pas nécessaire de ruiner la masse des contribuables, pour enricliir quelques privilégiés.

Chacun de ces points spéciaux a dû être de ma part l'objet d'un examen api»rofondi. H ne s'agit, en quelque sorte, ici que de traduire les arguments en chifires; et une large voie sera ainsi ouverte à la réforme financière que tous les vœux appel» lent, mais que nul n'ose provoquer, faute d'études sérieuses qui seules permettent de soutenir la lutte, avec avantage, contre les défenseurs du Budget.

Quand le cbiffire des dépenses aura subi toutes les réduo* tions dont il est susceptible, sans compromettre aucun service public, le problème de la quotité de l'impôt se trouvera lui-> même -résolu; puisqu'on ne peut se dispenser de mettre à la disposition de l'État une somme égale au montant des dépenses qu'il est obligé d'accfuitter.

Cependant plusieurs questions graves se présentent encore ici. n ne suffit pas, en effet, de voter les millions à recouvrer par le trésor public, on doit encore examiner comment ils peuvent être recouvrés, de la manière la plus utile pour l'État et la moins onéreuse pour les contribuables.

A cet égard, il importe de solliciter l'application sévère de quelques principes proclamés par la justice et par la raison, mais que nos financiers modernes voudraient faire considérer comme de vaines utopies.

Ces principes protègent également les personnes et les choses que l'impôt doit atteindre.

Relativement aux personnes, ils se trouvent résumés dans l'article 2 de la Charte qui veut que tous les citoyens contribuent indistinctement aux chaînes de l'État, dans la proportion de leur fortune.

En examinant de quelle manière sont répartis les impôts, on acquiert la pénible conviction que cette règle équitable est presque toujours violée, au détriment de certaines classes de

li INTRODUCTION.

citoyens ; et que tandis que l'État demande aux uns une partie de leur nécessaire ^ elle laisse à d'autres la libre jouissance de leur superflu.

Dans ma pensée, il y a là quelque chose de plus grave que l'oubli des sages prescriptions de notre loi constitutionnelle; il y a violation du grand principe qui sert de base au pacte social comme aux sociétés cntlinaires, et qu'on peut ainsi formuler : « Équitable répartition des avantages et des charges entre tous les associés. »

A l'égard des choses, deux règles non moins importantes doivent être observées, soit dans l'intérêt des citoyens, soit dans l'intérêt de l'État lui-même.

Dans l'intérêt des citoyens, c'est le principe d^égalité qui doit recevoir son application, relativement aux propriétés de même nature^ sur tous les points de la France. Il est en effet aussi absurde qu'injuste d'exiger ^ dans certaines localités , le huitième du revenu, à titre d'impôt, tandis que, dans d'autres, on n'en demande que le dixième , le douzième , ou même le treizième.

Sans doute, il est difficile d'arriver ici à une répartition parfaite; mais du moins, doit-on taiie quelques efforts, pour s'en rapprocher le plus possible.

Dans l'intérêt de l'État, il convient aussi d'établir une sage pondération entre les diverses sources de l'impôt; et, pour cela, il faut d'abord dresser avec soin le bilan des richesses nationales. Dans un État bien organisé, tous les intérêts légitimes doivent être protégés; si certaines natures de propriété dépérissent, si quelques industries sont en souffrance, il faut venir à leur aide par un dégrèvement d'impôts passager ou définitif, selon que l'état de malaise est lui-même accidentel ou le résultat d'une trop forte contribution aux charges publiques.

Ce qu'il importe surtout de ne pas oublier, c'est que l'impôt assis sur les objets de consommation est toujours moins onéreux que celui qui pèse sur les capitaux ou les propriétés ; parce que, dans ce dernier cas, il atteint la production dans

sa source, et qu^on escompte imprudemment FaYenir, quand les ressources du présent devraient suffire.

En développant ces diverses propositions, je crois avoir démontré que, même dans le chapitre des recettes, qui passe d'ordinaire inaperçu, le budget pouvait donner lieu à une discussion sérieuse et surtout utile dans ses résultats.

n m'a paru convenaUe de traiter avec soin une question d'intérêt général et dont la solution est depuis longtemps attendue.

Tous les bons esprits sont firappés de l'état déplorable dans lé(C[uel se trouve la propriété foncière en France. Près de la moitié de sa valeur est absorbée par la dette hypothécaire qui la grève; et la prépondérance des capitaux est telle, que dans quelques années peut-être ils l'auront complètement dévorée.

Le mal est grand , il faut se hâter d'y remédier, non par de vaines doléances, mais par un soulagement effectif.

La réduction successive de l'impôt foncier est un moyen d'atteindre ce but ; et l'État ne devrait pas hésiter à l'employer, lors même qu'il aurait à s'imposer quelques sacrifices.

Grâce à l'accroissement de notre prospérité industrielle et commerciale, on peut venir utilement au secours de la pro^ priété foncière, sans créer de nouveaux impôts, sans augmenter ceux qui existent, et même sans opérer la plus légère réduction dans les dépenses portées au budget. Pour cela, il suffit d'appliquer au dégrèvement de l'impôt foncier tout ou partie de l'excédant du produit annuel des contributions indirectes, en sus des prévisions d'après lesquelles le chifire des dépenses a été lui-même fixé.

Les considérations les plus graves se réunissent, pour déterminer le gouvernement à entrer dans cette voie.

D'abord, l'autorité des précédents : une réduction de plus du tiers avait été successivement opérée sur le montant de l'impôt foncier, dans l'intervalle de 1796 à 18^, à une époque assurément plus difficile, puisqu'on n'avîut pas encore recueilli les fruits d'une longue paix.

Ensuite, le retour aux principes d'une bonne justice distributive, qu'on ne saurait méconnaître en matière d'impôts. Il est certain, et démontré d'ailleurs, par des calculs irrécusables, que les propriétaires fonciers supportent une part plus considérable des charges publiques que toutes les autres dasses de citoyens.

Enfin, Fintérét matériel et moral de l'État lui-même : l'intérêt matériel, en ce que le dégrèvement progressif des pro~ priétés foncières lui assure pour l'avenir, et dans des circonstances difficiles, où les autres sources de l'impôt deviendraient moins abondantes, une ressource précieuse sur laquelle il pourra compter; l'intérêt moral, en ce que l'accroissement de revenu, qui permettra aux propriétaires de donner plus de développement aux travaux agricoles, retiendra dans les campagnes une partie de cette population flottante , dont la présence dans les grandes villes n'est pas toujours sans danger.

Les représentants de la propriété foncière sont en grand nombre dans nos Chambres législatives ; et si le ministère pei^ sistait dans son inaction, ils useraient sans doute de l'initiative que la Charte leur a accordée, pour provoquer cette salutaire réforme.

Une modification grave aux principes constitutifs de l'impôt foncier a été récemment introduite dans nos lois des finances.

Jusqu'en 1835, cet impôt avait frappé les constructions nouvelles aussi bien que les anciennes, mais sans rien ajouter au chifire de l'impôt, fixé d'avance dans le budget; de telle sorte que l'inscription d'une nouvelle propriété sur la matrice du rôle avait seulement pour résultat de diminuer la portion contributoire des autres imposés, dans la somme mise à la charge de la commune.

Il ne doit plus en être ainsi, d'aprèsjes lois du 17 août 1835 et du 4 août 1844. L'impôt auquel sont soumises, à partir du !«'' janvier, les maisons édifiées dans le cours de l'année précédente est porté, sur des rôles supplémentaires, et accroît la somme mise à la chargé du département par le budget;

conséquemment le chilSre de l'impôt total que la législature doit cependant fixer d'avance et d'une manière définitive, pour chaque exercice financier est lui-même augmenté.

Ces lois portent évidemment atteinte au principe de fixité de l'impôt foncier. Elles étendent aussi, d'une manière arbitraire, les attributions des Chambres. Jusqu'alors leur mission s'était bornée à voter le chiflre total de l'impôt, d'après les besoins de l'État, et à en effectuer la répartition entre les départemients : aujourd'hui, elles se mettent, pour ainsi dire, en . rappOTt direct avec les contribuables, dont la dette se trouvait fixée, sans leur concours, à la suite des sous-répartitions successives effectuées, par les conseils généraux, entre les arrondissements, par les conseils d'arrondissement entre les communes, et par l'autorité municipale entre tous les habitants de la même commune.

L'égalité proportionnelle^ qui doit toujours exister entre les personnes et les propriétés soumises à l'impôt est aussi blessée par les lois de 1833 et 1844. Jusqu'à présent, et d'après les principes constitutif de l'impôt foncier en France, aucune distinction n'avait été étabUe entre le sol et les constructions. On augmente les richesses immobilières sur lesquelles firappe cet impôt, soit*en rendant à la culture des terrains jusqu'alors improductifs, soit en édifiant des constructions nouvelles; . pourquoi, dès lors, élever le chiffre de la contribution locale dans le second cas, tandis qu'il reste le même dans le premier ?

Le département de la Seine , où les maisons et bâtiments forment à peu près les *•/»© de la propriété foncière, se trouve surtout atteint par cette nouvelle mesure ; et, conmie l'enceinte de la capitale tend incessamment à s'agrandir, l'impôt foncier s'élèvera dans la même proportion; si bien qu'après un certain nombre d'années, ce département, déjà surchargé dans la répartition de l'impôt , acquittera des contributions doubles de celles qu'il aurait à supporter, d'après la proportion généralement établie entre l'impôt et le revenu.

Dans ses dernières sessions, le Conseil général de la Seine a

signalé avec énergie les fâcheux résultats de cette innovation financière ; et j'ai considéré comme un devoir de me constituer d'office le défenseur d'une cause aussi juste.

Le ddmier chapitre de mon ouvrage est consacré à signaler les principales causes du mauvais état de nos finances. Sans doute il faut faire ici la part des circonstances, en même temps que celle des hommes; et cependant une réforme salutaire peut être le résultat du zèle et des efforts de tous.

On a dit à la tribune publique, qu'il y avait ici solidarité entre les ministres et les Chambres : mais peut-être aussi la même solidarité existe-t-elle entre les députés et les électeurs. J'ai dit la vérité aux uns et aux autres; car, après avoir montré le mal, il fallait bien indiquer le remède.

Ce remède est à la disposition de ceux qui participent, d'une manière plus ou moins directe , à l'administration des affaires publiques. Qu'ils se préparent, par des études sérieuses, à la discussion des questions importantes traduites en chi&es dans le budget ; qu'ils aient la volonté ferme de soutenir les grands principes qui doivent servir de base à tout bon système d'impôt; l'économie dans les dépenses; l'égalité proportionnelle entre les contribuables; une sage pondération entre léfe divers éléments de la richesse publique; qu'ils songent surtout aux classes laborieuses, auxquelles l'État ne doit pas demander plus qu'il ne leur donne; et peut-être verrons-nous « enfin se réaliser cet espoir si souvent déçu, sinon d'un gouvernement àbon marché, au moins d'un gouvernement dans lequel les avantages et les charges se trouvent équitablement répartis.

ÉTUDES

ET SPÉGIALNENT