LE CONTROLE DES CHANGES

Tandis que la Grande-Bretagne abandonnait l’étalon or, les pays de l’Europe centrale, désirant éviter une crise de change, s’efforcèrent de conserver la stabilité à leur monnaie, en parant à un exode de capitaux et en limitant leurs règlements extérieurs. Ils posèrent alors en principe la stricte compensation des dettes extérieures et des créances sur l’étranger et l’appliquèrent en limitant rigoureusement les règlements extérieurs. Par cette mesure, ils purent maintenir l’étalon d’or officiel, en tant que mesure des valeurs, non seulement sans circulation d’or, mais même sans réserve d’or ou de devises, car ils en avaient fort peu. ‘Ce furent les échanges de ces pays avec l’extérieur qui en souffrirent, car non seulement les exportateurs devaient livrer leurs devises, mais, de plus, les importateurs ne pouvaient plus payer leurs fournisseurs étrangers que dans la. mesure où l'Etat leur accordait des

(1) Publication n° E. 867 S. D. N., 8 mars.1935.

moyens: de règlement. Le contrôle du change entraînait celui de l’importation elle-même, les importations devaient faire l’objet d’autorisations qui n'étaient ac: cordées que pour des produits reconnus indispensables. Les créanciers étrangers devaient attendre leur tour pour être payés; on leur imposait un délai d’attente, pour éviter que le déficit de la balance commerciale puisse peser sur le change (1).

Ce contrôle du change qui, aujourd’hui, est intimement lié au contrôle des importations, s’est étendu à presque toute l’Europe centrale et à plusieurs Etats de l'Amérique du Sud. Cette politique ne pouvait amener que des restrictions d'importation pour les pays qui l’employaient et, par contre, des restrictions d’exportations pour les pays dont le commerce restait relativement libre, comme la France.

Mais ce système fut encore plus perfectionné, car les exportateurs de pays comme la France et ia Suisse, où la liberté des règlements extérieurs était maintenue, se plaignaient de ne pouvoir se faire payer les imarchandises livrées; aussi, à la. suite d’accords internationaux, divers modes de recouvrement furent envisagés et spécialement au moyen des offices de compensation.

Tout importateur français, par exemple, versait: à un office de compensation les sommes dues pour mar: chandises achetées à l’étranger, et ces sommes servaient à payer les exportateurs français qui avaient vendu des produits à ce même pays étranger.

(1}:B: Nocaro: Op, cit., p: 170.

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Pour faire fonctionner ces mécanismes d’une façon réciproque dans les pays à change libre et les pays à contrôle de change, il fallut conclure des accords de compensation. Ce furent la Suisse et l’Autriche qui, les premières, donnèrent l’exemple, le 22 novembre 1931. La France, de son côté, fit de même et elle fut amenée à conclure toute une série d'accords de ce genre avec de nombreux pays d'Europe et plusieurs Etats sud-américains. Dans la suite, à cette compensation bilatérale succéda une compensation plurilatérale, entre autres celle triangulaire entre trois pays; mais ces organismes sont encore plus compliqués, et ils furent, en pratique, beaucoup moins nombreux, car ils supposent des Etats économiquement complémentaires.

Ce qui est à retenir des offices de compensation, c’est qu’ils ont une influence particulièrement néfaste sur nos exportations en général : ils tendent nécessairement à les réduire, car les pays qui ont une balance. commerciale excédentaire vis-à-vis d’un Etat à contrôle de change avec office de compensation, ne peuvent jamais obtenir le payement intégral de leurs ventes à l'étranger ; aussi, pour éviter les investissements trop nombreux à l’étranger avec des risques de non-payement, les exportateurs doivent limiter d’eux-mêmes leurs envois.

L’Allemagne, qui évidemment a institué un contrôle de change chez elle, puisqu'elle utilise tous les procédés susceptibles de diminuer ses achats à l’extérieur, n’a pas eu ces dernières années à intervenir très énergiquement au sujet des importations venant de France, car les dirigeants français eux-mêmes ont conseillé. à leurs exportateurs de ne pas trop exporter en Allema-

gne, — vu l’arriéré de créances irrecouvrées dans ce pays, — sous peine de ne pas pouvoir se faire payer (1).

À côté des compensations officielles, on a rencontré, mais en moins grand nombre, des compensations privées, qui s’effectuaient directement entre importateurs de pays différents, sans recourir à des organismes plus ou moins officiels. Cette compensation privée est préférable, car elle est utilisée immédiatement et ne nécessite pas l’accomplissement de formalités nombreuses et fastidieuses qui rebutent les commerçants et spécialement les commerçants français, et aussi parce qu’elle s'appuie sur un taux de change normal, celui qui est officiellement pratiqué sur les marchés. Car l’une des raisons pour lesquelles les accords de compensation, qui auraient pu régulariser les échanges internationaux, ont eu des résultats en somme assez médiocres, c’est que dans leurs dispositions ils comprenaient l’adoption d’un cours officiel pour le change qui ne correspondait pas du tout au cours éminemment variable qui se pratiquait sur le marché normal. L’engorgement des clearings était dû en grande partie à ce taux de change trop élevé, stipulé dans les accords.

Les chiffres suivants montrent la réduction des exportations françaises en 1934, par rapport à 1931, vis-à-vis des pays où existaient des offices de compensation :

Réductions :

Tous pays : — 43,5 %.

(1) Voir: L'office franco-allemand des payements commerciaux et be commerce franco-allemand. Fhèse, Paris, 1936. P. Jarry.

Pays à caisse de compensation type général :

Pays à caisse de compensation avec change variable :

Ces accords de compensation, appelés encore accords de clearing, ont été jugés très sévèrement. Et cependant on dira d’eux « qu’ils s’avèrent comme les solutions les moins mauvaises à des problèmes économiques d’une gravité et d’une complexité exceptionnelles ». Il est certain que s’ils ont été adoptés et généralisés, c’est qu’ils répondaient à des nécessités de l'heure; leur résultat le plus heureux aura été de contribuer à diminuer le déficit de la balance commerciale de bien des pays. Maïs ce résultat a été obtenu, non par un développement des exportations, mais par une restriction des importations, c’est-à-dire par une contraction du commerce tout entier, et c’est par là qu’en fin de compte la compensation a influé sur la baisse du trafic international, pour l’aggraver encore.

$ 3. — Les CoNTINGENTEMENTS.

Les deux séries de mesures précédentes agissaient indirectement sur le commerce international par l’intermédiaire du change et de ses fluctuations; mais d’autres mesures furent prises qui étaient beaucoup plus directes, puisqu'elles s’attaquaient aux importations venant de l’étranger pour les limiter d’une façon absolue et rigide.

Par les premières mesures, l'Etat prétendait tout

au moins développer ses exportations en vendant ses produits meilleur marché que ses concurrents étran-

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-gers, ou tout au moins se ménager des débouchés en

contre-partie de ceux qu’il offrait; enfin, il cherchait à augmenter son commerce extérieur; avec les contingentements, au contraire, l’Etat veut réduire directe-

ment ses importations.

En déterminant un contingentement, en effet, l'Etat fixe une limite maximum aux importations : pour déterminer cette limite, il consulte l’étendue de ses besoins et c’est en proportion de ces besoins qu’il détermine la quantité maximum de produits qu’il laissera importer. Cette politique de contingentement fut une réponse aux diverses politiques d’expansion écono-

-mique à base de dumping ou de manipulations moné-

taires; c'était une barrière dressée contre l’envahissement du pays par des marchandises extérieures vendues à vil prix, ou encore une protection des industries nationales en leur réservant avant tout le marché intérieur.

Les barrières que constituaient les droits de douane, si élevées soient-elles, pouvaient être franchies par les marchandises étrangères; elles permettaient que les importations s’accroissent. Au contraire, les contingentements déterminent d’une manière absolue, pour tout le temps qu’ils restent.en vigueur, la quantité de marchandises importées (1).

La procédure la plus généralement employée fut l'établissement de systèmes de licences, qui conduisit rapidement à la fixation de contingents. Dans la plupart des cas, les contingents établis furent appliqués aux produits agricoles. Avec la prolongation de la

(1)-A. Lanpay. —" Le Capital, 23 mai 1933.

crise, les contingents, qui primitivement devaient durer très peu et qui avaient été établis provisoirement sur des bases assez précaires, jouèrent un grand rôle. Leur application fut étendue progressivement, non seulement à des produits agricoles plus nombreux, maïs aussi aux produits industriels. Et, peu à peu, la fixation des contingentements, qui primitivement était laissée aux groupements commerciaux, passa aux organismes du gouvernement central.

C’est la France, la première, qui, le 27 août 1931, eut recours aux contingentements parce que son marché était envahi par des marchandises étrangères vendues à des prix très bas : les tarifs douaniers ne pouvant être élevés indéfiniment et devenant inefficaces, nos dirigeants eurent recours à ce procédé pour défendre l’économie contre la concurrence étrangère. Mais les autres pays ne tardèrent pas à riposter et à prendre des mesures de représailles contre l’exportation des produits français. Aussi, les contingents, qui, primitivement, devaient servir à protéger les industries nationales, eurent un effet tout autre : celui de restreindre encore les débouchés des industries exportatrices.

L'Australie, par représailles contre le tarif américain Hawley Smoot, établit à son tour des contingents: nos exportations dans ce pays diminuent de moitié.

La Hollande et la Suisse ensuite, ont, à l’instar de la France, développé énormément le procédé du contingentement. Le 15 juillet 1932, malgré la signature du modus vivendi franco-italien du 4 mars 1932, l’Italie, estimant que l’équilibre des échanges réciproques avec la France était rompu, prit un décret intermi-

nistériel qui contingentait toute une série de produits venant de France et d'Algérie (1).

La Suisse, de même, estimant que nos contingentements étaient incompatibles avec les traités qui nous liaient à elle, contingentait nos produits : en 1931, nos exportations vers la Suisse diminuaient de 800 millions et, en 1932, de 800 millions encore. Un arrangement franco-suisse du 24 juin 1932 devait mettre un

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terme à cette lutte économique.

Puis la politique des contingentements devint dans la suite un instrument de négociations commerciales, grâce à la souplesse de sa réglementation qui permettait de fixer des contingents supplémentaires ou de transférer un contingent d’un pays à un auire.

L'attribution des contingents fut liée dans la suite très intimement avec la modification des méthodes de contrôle des changes; c’est ainsi qu’en 1936 la Pologne, décrétant un contrôle des changes, dut dénoncer, le 10 juillet 1936, un traité de commerce avec la France. La Yougoslavie de même, en avril 1936, créa un sysième de contrôle des importations étroitement lié au contrôle des changes.

La forme extrême d’une telle réglementation fut appliquée en Allemagne et en Italie, où presque toutes les importations et de nombreuses catégories d’exportations sont soumises à un système de licences et de

(1) On compte plus de 20 sortes de produits contingentés parmi lesquels : la laine et les déchets de laine, les peaux tannées, les plaques de verre et de cristal, objets de maroquinerie, dentelles de lin et de tulle, objets de verre et de cristal, films cinématographiques imprimés, etc.

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contrôle des changes rigoureux, compliqué et souvent arbitraire (1). De nouvelles régions ont été aussi gagnées par le développement des restrictions quantitatives. En 1934, dans de nombreuses colonies britanniques, on a introduit des mesures de préférences économiques qui ont visé, outre les marchandises japonaises, les importations françaises et néerlandaises.

En 1935, dans l’ensemble des pays, malgré la manifestation d’une tendance plus libérale, les restrictions. quantitatives pour les importations ont augmenté. Dans les accords commerciaux, aux contingents de marchandises ont même été joints des contingentements de touristes. Aussi, en 1936, bien peu de pays étaient entièrement exempts de tout degré ou forme de contingentements des importations, de régimes de licence ou de contrôle des changes. /

Sans entrer dans le détail de toutes les difficultés soulevées par la fixation ou l’application de contingents, vis-à-vis de l'Espagne, de l’Angleterre, de la Belgique et de l’Allemagne, nous soulignerons que l’emploi des contingents, qui devait réduire le déficit de notre balance commerciale, n’a pas obtenu des résultats magnifiques, à la suite des représailles de même nature qu'il a suscitées.

Ce déficit, qui était de 9 milliards en 1930, s’est élevé à près de 12 milliards en 1931 et, s’il a baissé dans la suite, 6 milliards en 1934 et 5.400 millions en 1935, il ne faut pas oublier qu’il correspond à ce moment à 36 milliards d'échanges internationaux, au lieu de 95 milliards en 1930; proportionnellement, il est encore plus.

(1) Commerce Reports, 15 février 1936.

considérable; en tous cas, il est toujours beaucoup trop élevé.

Et cependant les contingents n’ont pas que des inconvénients : M. Brocard (1) trouvait même, dans un contingentement conventionnel, modifié de période en période, suivant les circonstances, plusieurs avantages; il espérait que, combinées avec des négociations internationales, ces méthodes, à la condition d’en faire un bon emploi, pourraient permettre d’atténuér les inconvénients internationaux de l’inévitable marche à l’industrialisation et à l’économie complexe; il entrevoyait même un résultat heureux : la meilleure coordination des activités nationales et internationales.

Mais, pour atteindre ces résultats, il aurait fallu que cette politique soit animée d’un esprit de coopération internationale. Or, dans les faits, que s'est-il passé? Les Etats se sont très peu souciés des résultats à attendre des mesures qu’ils prenaient au point de vue international. Improvisés assez hâtivement, les contingentements ont semblé, au premier abord, servir des intérêts nationaux au détriment des intérêts internationaux; puis lorsque des mesures de représailles ont été prises, l’économie de chaque pays s’en est ressentie et le commerce international s’en est trouvé encore restreint.

(1) L. Brocarp. — Nouveaux fondements du protectionnisme

industriel. R. Eco. Pol., mars-avril 1933.