DETTE PUBLIQUE

(national debt. )

Parmi celles des dépenses auxquelles le gouvernement anglais doit pourvoir sur le produit net des impôts qui lui sont dévolus , la dette publique occupe la première place. La nature des articles qui la composent autant que leur importance totale commandent des développements qui seraient superflus pour toute autre partie du budget des dépenses du Royaume-Uni.

La dette publique ne se compose pas uniquement des intérêts dus pour les capitaux empruntés, soit à terme, soit en viager, ou à toute autre condition; elle comprend encore les dotations, les rémunérations décernées par la reconnaissance pu-

blique pour services rendus à l'Etat, les pensions accordées à divers titres, et celles qui ont pour objet d'assurer une existence convenable aux grands fonctionnaires, aux officiers et soldats de l'armée, de la marine, et aux employés de l'ordre judiciaire et administratif, dont l'âge, les infirmités, ou même des réformes commandées par l'économie, ont rendu les services inutiles ou à charge à l'Etat.

Cette classification des dépenses qui engagent pour un long avenir le revenu public, est applicable surtout à l'Angleterre, où les engagements de cette nature, consacrés par la sanction du Parlement, sont placés sous la protection d'une foi publique qu'aucune circonstance n'a fait dévier du respect dû aux droits acquis par la possession. On réunira donc dans ce chapitre ,

La dette inscrite , ses conversions , son amortissement, et le fonds commun ou consolidé, qui en sont inséparables ; ^^

La dette flottante;

Les fonds appartenant aux caisses d'épargne;

Les dotations;

Les récompenses accordées pour des services rendus à l'État;

Les pensions diplomatiques;

Les traitements de réforme, les demi-soldes, les pensionsde retraite, etles compensations pour perte d'emplois ou d'émoluments, dont jouissent des militaires et des employés civils.

SECTION PREMIERE

Dette inscrite (funded debt). — Amortissement (sinking fund.) — Origine du fonds commun ou consolidé ( Consolidated fund ). — Commission pour l'extinction de la dette nationale. — Intervention de la Banque d'Angleterre dans le transfert des rentes et le paiement des arrérages. Agents de change et courtiers .

La dissipation des domaines, ou l'engagement inconsidéré des impôts qui formaient l'ancien revenu de la couronne, c'est-à-dire les mêmes causes qui ont conduit aux emprunts dans les autres États de l'Europe, ont donné naissance à la dette fondée de l'Angleterre. Dans ce royaume aussi, des guerres qui furent reconnues plus tard comme n'ayant pas été commandées par la nécessité de défendre l'honneur , l'indépendance ou les intérêts matériels du pays, ont ajouté de nouveaux emprunts à ceux dont les erreurs de l'administration avaient précédemment grevé le pays. C'est ainsi que, durant onze années d'hostilités contre les États de l'Amérique du Nord, la dette fondée de l'Angleterre s'accrut en capitaux valeur nominale de trois milliards de francs, portant un intérêt de ceiit vingt-cinq millions, et que la guerre dont l'Europe fut le théâtre depuis 1793 jusqu'en 181 5 augmenta en capitaux cette même dette de quinze milliards, et en intérêt de 616 millions cent mille francs.

Ces chiffres ne peuvent être considérés que comme approximatifs : prétendre d'établir avec précision les résultats des emprunts contractés séparément dans la Grande-Bretagne et en Irlande jusqu'à l'époque de la fusion des deux Echiquiers en 1 8 1 7 , serait inutile, lorsque les recherches les plus laborieuses, faites depuis vingt années sur des documents épars , n'ont produit que des appréciations toutes différentes entre elles. Sans un compte général et officiel , qui n'a jamais été publié à l'époque où l'Angleterre aurait pu le connaître utilement, il était impossible qu'il en fût autrement pour des opérations qui ont été compliquées d'émissions de valeurs créées par les administrateurs des dépenses, d'arrangements avec les grandes compagnies commerçantes, de retrait de la dette flottante, de transactions secrètes ou patentes avec la Banque d'Angleterre, de paiements de créances exigibles, enfin de toutes les combinaisons que justifient à peine l'urgence des besoins et la nécessité de soutenir le crédit auquel on demandait sans cesse de nouvelles ressources aussitôt absorbées qu'obtenues.

Un point sur lequel des économistes s'accordent, c'est que les emprunts réalisés postérieurement à 1793, à des conditions en apparence peu défavorables , furent en effet des plus onéreux. Des changements introduits par M. Pitt dans le mode de contracter et de réaliser les emprunts sont indiqués comme la cause de ces transactions coûteuses :

la nature de ces changements mérite d'être mentionnée.

Antérieurement à 1793, on n'avait inscrit ou fondé généralement qu'une somme égale au capital réalisé. Si accidentellement une prime était accordée, on la couvrait ou sur le bénéfice de la loterie, ou sous la forme d'une ï'ente à long terme. M. Pitt adopta l'usage d'emprunter en capital nominal, le plus ordinairement à l'intérêt de 3 pour cent. Jusque-là lorsqu'un emprunt avait lieu, les souscriptions étaient reçues à la Banque d'Angleterre à des conditions posées par le gouvernement, et qui étaient calculées de manière à procurer aux souscripteurs un bénéfice de peu supérieur à celui des rentes achetées à la bourse : d'ordinaire l'emprunt était placé en peu de temps. Suivant la nouvelle marche introduite par le ministre, et qui fut observée depuis, le Chancelier de l'Échiquier fixe le taux auquel l'emprunt doit être réalisé, et fait connaître quàun jourindiqué ilrecevra les soumissions et adjugera l'emprunt à celui qui offrira les conditions les plus avantageuses au Trésor.

Cette forme d'adjudication a incontestablement, il est vrai, l'inconvénient d'établir entre le Trésor et le plus grand nombre des prêteurs réels un intermédiaire dispendieux, celui d'une compagnie de banquiers qui prélèvent sur les souscriptions partielles un bénéfice dont l'État ou les fortunes privées profiteraient sans eux; d'un autre côté, dans les circonstances difficiles qui sont celles où le recours

DU ROYAUME-UNI. l^n

au crédit devient une nécessité impérieuse , l'adjudication à une réunion de capitalistes solvables et solidaires offre pour la promptitude du placement, pour l'exactitude dans les rentrées , et conséquemment pour l'accomplissement des engagements ou des projets du gouvernement, des motifs de sécurité que ne présentent pas les souscriptions individuelles. Or , dans la lutte où était engagée l'Angleterre , ces considérations durent déterminer le choix de M. Pitt.

Quant à l'habitude de consentir à l'intérêt nominal de 3 pour cent des emprunts qui, d'après le taux de la négociation , revinrent à 5, à 6, et à près de 7 pour cent, le ministre et le parlement qui sanctionna ce mode ne reconnurent peut-être pas qu'ils rejetaient sur l'avenir tout le capital des intérêts reconnus, et celui des intérêts qu'ils épargnaient au temps présent. Peut-être que M. Pitt, commandé par les exigences d'une guerre dont il était l'âme, et dont le terme dut lui paraître éloigné, s'abandonna aux illusions séduisantes du svstème d'amortissement qu'il avait fait revivre, et à des espérances exagérées de ses effets. Dès lors le ministre crut devoir s'écarter de la marche tracée par ses prédécesseurs, et que lui-même avait suivie pendant la guerre d'Amérique et depuis.

Cette marche consistait, ainsi qu'on l'a vu, à contracter les emprunts à l'intérêt courant, à les constituer pour le capital reçu, sauf à couvrir les primes par des allocations prises sur d'autres fonds; puis

le taux des rentes que supportait l'État était réduit lorsque les circonstances permettaient celte opération sans danger pour le crédit public.

La première réduction de ce genre fut proposée par un membre de la Chambre des Communes en 1714- Elle n'eut pas d'abord de suite; mais dans la même session un bill fixa à 5 au lieu de 6 pour cent le taux de l'intérêt entre particuliers. Cette fixation légale, illusoire en soi, était supérieure encore aux taux des capitaux, puisque déjà une forte somme avait été obtenue à quatre. Le gouvernement ne tarda pas à profiter de cette réduction réelle de la valeur de l'argent.

Depuislongtemps il n'empruntait pas à moins de 6. En 171 5 encore, un crédit législatif de i,365,ooo fr. avait été accordé pour l'intérêt à ce taux d'un emprunt de 22,750,000 fr.; mais dans la même session, un nouvel acte du Parlement réduisit la somme à 1,1 37,000 fr. , ce qui ramenait la rente à 5 pour cent. « Du moment où l'intérêt des nouveaux em- « prunts était fondé à ce taux, il n'existait plus de « motif plausible pour maintenir à 6 pour cent la « rente des emprunts rachetables qui avaient été « faits précédemment (t). »

Robert Walpole, alors Chancelier de l'Échiquier, attacha son nom à cette grande opération : la

(i) Sinclair's History of the public revenue of the British Empire; i8o3. T. I, p. 484.

DU ROTAUME-UNl. ^

Banque d'Angleterre et la compagnie de la mer du Sud secondèrent ses vues, non-seulement en consentant à une forte réduction sur l'intérêt des billets de l'Échiquier et d'autres effets du Trésor , mais elles offrirent encore au gouvernement une avance de cent trente-sept millions de francs destinée à rembourser la portion des rentes rachetables dont les porteurs n'accepteraient pas la conversion en 5 pour cent. Ce secours ne devint pas nécessaire; et les réductions consenties sur les intérêts de la dette flottante et desrentes rachetables procurèrent à l'Etat une épargne de 8,o5o,ooo fr.

Plusieurs actes de la session de 1716 prononcèrent que cette somme ainsi que l'excédant des revenus sur les dépenses annuelles seraient affectés à l'extinction du capital et des intérêts de la dette qui était déclarée nationale. Ainsi fut créé, ou plus exactement rétabli, le fonds d'amortissement dont l'existence cette fois ne devait pas être de longue durée.

Cette réduction de la dette rachetable n'eut rien d'impopulaire parmi les créanciers de l'État. Il devait en être ainsi dans un pays où une longue pratique des transactions de commerce et de banque avait enseigné à toutes les classes que le signe monétaire n'est qu'une marchandise dont le prix varie en raison de sa valeur dans les échanges. Les historiens ont conservé cette réponse d'un riche porteur de rentes à lord Stanhope : « Je suis satisfait « de la mesure qui a été adoptée, attendu que, par Tome I. 4

iiO FINANCES

«la réduction des intérêts, je regarde le capital ce comme mieux assuré que jamais. »

Une partie des rentes restait intacte: c'était celle que les actes de création avaient déclarée non-rachelable, et qui comprenait des annuités à court et à long terme. L'existence de ces rentes non rachetables était un obstacle à toute réduction ultérieure des engagements de l'État. On s'occupa d'abord des premières. En 17 17, par suite d'un arrangement avec la compagnie de la mer du Sud, les porteurs de rentes dont le titre devait expirer dans vingt-trois ans, furent admis à acquérir des actions de la Compagnie pour onze ans et demi, en recevant seulement une rente de 5 pour cent sur le capital. Déterminée par le succès qu'obtint ce premier essai, une compagnie s'offrit, en 1719, «à agrandir la sphère du crédit public; à ramener «en sept années, à partir de 1730, les intérêts de «toute la dette au taux de 4 pour cent; à rendre «faciles la conversion, la réduction et même l'ex- «tinction des engagements les plus onéreux, et «aussi à ramener à un droit unique les différentes « perceptions confiées aux douanes et à l'excise. »

Ce plan , semblable à celui que l'Écossais Law faisait prévaloir en France vers la même époque, eut en Angleterre, dans ses résultats, plus d'une analogie avec l'enthousiasme et les erreurs qui naquirent du Système. Mais en Angleterre, loin que l'administration des revenus publics fût abandonnée à la compagnie, le gouvernement exigea d'elle

DU ROYAUME-UNI. 5l

une avance de 87,500,000 fr., dont l'intérêt, payable à 5 pour cent pendant sept années, devait être réduit ensuite à 4- Moyennant cette somme, la compagnie obtint, avec l'extension du monopole commercial en Afrique et dans d'autres contrées , l'autorisation d'opérer la conversion des rentes. Cette opération , facilitée par les illusions entretenues dans le public sur les bénéfices que procuraient les possessions de la mer du Sud, réalisa du moins les avantages que le gouvernement attendait. 19,7 18,000 f. de rentes non rachetables, constituées primitivement à 7 et demi et à 6 pour cent, furent converties pour la plupart en 4 pour cent rachetables. De plus grands avantages résultèrent de cette mesure : elle assura au gouvernement la facilité de contracter à un intérêt plus modéré, et lui garantit pour l'avenir le droit de ramener l'intérêt de la dette à un taux rapproché de celui des capitaux engagés dans les transactions privées. Ce droit n'a jamais été contesté depuis plus d'un siècle. Une fois seulement il éprouva une opposition dans l'application ; et, chose remarquable, cette opposition vint du Chancelier de l'Échiquier Robert Walpole. Voici dans quelles circonstances :

Des rentes 3 pour cent , provenant du premier emprunt qui avait été réalisé à ce taux en 1726, étaient au-dessus du pair en 1737. La proposition fut faite à la Chambre des Communes de réduire à 3 les rentes 4 pour cent. Suivant son auteur, il était facile de se procurer des fonds au cours ac-

tuel pour rembourser ceux des rentiers qui se re^ fuseraient à la conversion : mais la majorité, qui d'abord avait appuyé la proposition , lui fut contraire à la lecture du bill^ et l'on attribua cette détermination à l'influence exercée par le ministre. « On est étonné aujourd'hui de l'absurdité des arec guments dont on fit usage pour écarter l'adop- « tion de la loi. On avança qu'une telle réduction, « au lieu de concourir à l'agrandissement des rela- « tions commerciales et à l'amélioration des intérêts «agricoles, contribuerait probablement à la ruine « de l'un et de l'autre. On peignit sous les couleurs « les plus fortes la destinée malheureuse des veu- « ves et des orphelins dont le revenu allait être « diminué. On insista particulièrement sur ce que « la mesure aurait de désastreux pour la métropole, « du voisinage de laquelle s'éloigneraient la plupart « des rentiers réduits à aller vivre à meilleur compte « dans des contrées retirées du royaflme. On alla « enfin jusqu'à déclarer que l'exécution du projet « était impraticable (i). »

L'Europe jouissait de la paix lorsque l'opposition née du ministère avait fait accepter des considérations qui ne pouvaient longtemps prévaloir dans un pays où l'intérêt du plus grand nombre finit par triompher des résistances de l'intérêt privé.

L'erreur de Robert Walpole avait coûté à l'État,

(i) Sinclair's History of the»public revenue of tlie British Empire; i8o3. T. I, p. 5oo-5oi«:

c'est-à-dire aux contribuables, plus de i aS millions, quand, en 1748, à la fin de la guerre que l'Angleterre soutenait depuis neuf années contre l'Espagne * et la France, un autre Chancelier de l'Échiquier annonça l'intention de saisir la première occasion favorable pour réduire les intérêts de la dette; et la session suivante réalisa cette promesse dans une loi dont les dispositions, préparées de concert entre le gouvernement et la législature, contenaient en substance ce qui suit :

f « Les porteurs de rentes 4 pour cent rachetables

I «qui, avant le iS février lySo, c'est-à-dire dans '- « trois mois pour tout délai, déclareront accepter « la conversion en 3 pour cent à partir du mois de «décembre lySy, seront garantis jusque-là de « toute réduction. Les intérêts continueront de « leur être payés à raison de 4 pour cent jusqu'à la wfin de 1750, et au taux de 3 et demi, depuis « cette époque jusqu'au moment fixé pour la ré- « duction à 3 pour cent. »

Le capital des rentes sur lesquelles devait porter

I la mesure était de i,442,5oo,ooo fr.

Après beaucoup d'hésitations, les consentements à la conversion furent obtenus, avant l'époque fixée du 28 février, pour environ 1 ,000,000,000

Le capital que représentaient les non consentants était encore de 442j^o^ooo fr;.

Il eût été facile de se procurer en quelques années la somme nécessaire pour opérer ce remboursement; mais le gouvernement résolut d'infliger une punition à ceux qui, par leur retard à opérer la conversion , manifestaient l'intention de faire manquer une mesure aussi avantageuse pour eux que pour l'Etat. En conséquence, une loi prononça que les souscripteurs venus en dernier lieu seraient réduits de 3 et demi à 3, à partir du mois de décembre lySS, c'est-à-dire, deux ans avant les rentiers qui avaient les premiers souscrit à la conversion. Il ne resta à rembourser que 87,600,000 fr. Celte somme fut obtenue en partie par un emprunt à trois pour cent, et le reste sur le produit des fonds affectés au remboursement de la dette- Sur les trois conversions de rentes successivement opérées en i'ji'j et en 1729, et de 1760 à 1767, l'Angleterre a obtenu une épargne annuelle de 31,675,000 fr. Depuis cette dernière époque, plusieurs réductions ont été prononcées et réalisées sans obstacle de la part des (Chambres, comme sans réclamation du côté des créanciers de l'Etat. Elles ne furent pas même abandonnées après le rétablissement du fonds d'amortissement dont M. Pitt obtint la création en 1786. Le plan lui en avait été fourni par le docteur Price , écrivain politique et mathématicien déjà connu par plusieurs Traités sur la dette et sur les placements en rentes. Son système reposait sur la puissance incontestable des intérêts composés.

Sur la proposition de M. Pitt, le Parlement affecta un fonds annuel de ^5 millions de francs au rachat successif de la dette. Cette somme devait être prélevée sur les excédants de revenus; et, dans le cas où les excédants seraient insuffisants pour former la dotation , elle devait être complétée par la législature au moyen d'une aide extraordinaire. A la fin de chaque trimestre un quart du fonds total dut être versé par l'Échiquier à la Banque et porté par cet établissement au compte d'une commission qui fut créée pour la réduction de la dette publique. La loi détermina la composition de cette commission et en décerna la présidence au Chancelier de l'Echiquier. Le devoir des commissaires était d'employer les sommes tenues à leur disposition au rachat des rentes suivant le cours , soit au pair ou au-dessous, soit même au-dessus. Les intérêts des rentes rachetées venaient en accroissement du capital. La loi conférait aux commissaires la faculté de souscrire de nouveaux emprunts qui seraient ouverts en rentes rachetables au pair, « pourvu « toutefois que le capital employé à cette opéraa tion rapportât un intérêt égal à celui qu'aurait « produit le rachat au cours des rentes rachetables «précédemment créées, et que la somme payée « pour chaque cent livres sterling à laquelle il au- «rait été souscrit, n'excédât pas celle qu'aurait « coûté une égale somme de rentes achetées au « cours. »

Chaque année le compte de la Banque avec les

commissaires devait être arrêté et présenté au Parlement en même temps qu'un compte rendu des opérations de la commission.

Une dernière disposition de l'acte portait que, « du moment où le fonds mis annuellement à la « disposition des commissaires s'élèverait, en capi- «tal et intérêts, à loo millions de francs, les rentes « cesseraient d'être acquittées par l'Échiquier, et « qu'elles seraient considérées comme rachetées par «le Parlement, qui en réglerait l'emploi. »

La dette alors se trouvait subdivisée en plus de vingt espèces de rentes, les unes dites perpétuelles, les autres viagères, d'autres encore à différents termes, depuis vingt-neuf jusqu'à quatre-vingt-dixneuf ans. Elle était fondée (J'unded), c'est-à-dire affectée sur autant de branches de revenus primitifs et de taxes additionnelles ou sur-additionnelles, qui, chacune, devait pourvoir au paiement d'une partie d'arrérages, suivant l'affectation donnée au moment de la négociation. De ces taxes, les unes donnaient un produit inférieur aux dividendes qu'elles devaient servir, d'autres présentaient un excédant que les rentiers non satisfaits réclamaient en vain, parce que le gouvernement, qui appliquait à des dépenses pubUques les fonds disponibles , se trouvait dans l'impuissance de combler le déficit total. L'intention d'inspirer la confiance avait imaginé cette étroite spécialité : elle avait pour conséquence forcée de détruire le crédit. Dans la vue de remédier à cet inconvénient , on avait annoncé

DU ROYAUME-UNf. 5j

l'intention de créer d'abord un/bnds général, puis nu. fonds réuni; mais ces pensées d'ordre avaient été presque aussitôt abandonnées que conçues.

Après qu'il eut obtenu la création du fonds d'amortissement , M. Pitt se livra, de concert avec la Chambre des Communes, à une révision complète de la législation et des tarifs de douane, de l'excise et des droits de timbre; et la même loi de 1787 qui autorisa ces impôts nouvellement réglés, les déclara permanents, de temporaires et d'annuels qu'ils avaient été , en statuant que leur produit net ainsi que celui des postes seraient réunis en un fonds commun ( Consolidated fand^.

Les dépenses à l'acquittement desquelles ce fonds commun fut affecté, se composèrent des intérêts de la dette fondée ; des frais du gouvernement civil, confondus alors sous la dénomination générique de liste civile ; d'une augmentation de traitements qui fut accordée aux membres de la judicature; des dépenses de la Monnaie, et d'un encouragement pour la culture du chanvre.

Toutes les dépenses ordinaires ou extraordinaires qui ne furent pas comprises dans le fonds consolidé, restèrent soumises au vote annuel dont les autres se trouvaient exemptes ainsi que les impôts qui leur servaient de gage. Le payement des services votés ne put être effectué que sur le produit des subsides ou de certaines contributions, qui continuèrent pendant quelque temps encore d'être temporaires.. De ce nombre fut l'impôt territorial {landtax), qui

devint plus tard l'objet d'une aliénation au profit de la dette publique. Cette dernière affectation, déjà incertaine et variable quant à sa quotité, n'offrait pas aux dépenses qu'elle devait couvrir la sécurité de la précédente; car, au cas d'insuffisance momentanée du fonds consolidé, la trésorerie était autorisée à disposer des produits soumis au vote annuel pour pourvoir aux dépenses privilégiées, sauf remplacement ultérieur, soit sur les rentrées du fonds consolidé , soit au besoin par de nouveaux subsides.

Une dernière disposition de la loi portait ce qui suit :

« Comme il peut arriver dans la suite que l'in- « térét de l'Etat nécessite des dépenses extraordi- « naires qui eîfcéderaient le revenu public annuel, « et qu'il est du plus haut intérêt pour le maintien « du crédit autant que pour la force et pour la « conservation du Royaume-Uni, qu'il soit pris des « mesures efficaces pour augmenter le revenu dans « la proportion des nouveaux besoins, il sera éta- « bli par les administrations des douanes , de l'ex- « cise et du timbre, et présenté aux Chambres, dans « les quarante premiers jours de chaque session , « un compte des revenus par nature de produits. » En même temps il devait être mis sous les yeux du Parlement un compte présentant, d'une part, les augmentations survenues dans la dette publique par suite d'emprunts contractés postérieurement à la loi ou dans les dix années précédentes, et, de l'autre,

DU KOTAUMF-UJNI. 5ç)

le produit annuel tant des droits imposés que des taxes additionnelles consenties pour subvenir aux dépenses nées de l'accroissement de la dette nationale.

L'on trouvera bientôt la preuve de l'insuffisance du contrôle dont cette production d'un compte fractionné des revenus et des dépenses de l'Etat et d'un compte des opérations de l'amortissement semblait devoir offrir les moyens à la législature. D'un autre côté , ni la constitution nouvelle de l'amortissement, ni le fonds consolidé, n'offraient aux créanciers de l'Etat une garantie plus grande que les créations du même genre auxquelles celles-ci succédaient : elles eurent donc à subir dans l'origine l'effet du peu de confiance que les autres avaient mérité. Mais^ cette confiance, M, Pitt l'obtint par deux moyens qui n'ont jamais manqué leur effet : une administration signalée d'abord par des réductions de dépenses que la paix permit de réaliser, et surtout un respect fidèle gardé aux affectations du fonds consolidé et du fonds d'amortissement. Les 4 et les 3 pour cent qui, à l'issue de la guerre de l'Amérique, étaient tombés à 70 et à 55, lorsque les actions de la Banque gagnaient 20 pour cent, se trouvèrent, sur la fin de l'année 1 79 1 , les premiers à 1 02 et les seconds à 89. Dès lors furent acquis au ministre cette grande influence qu'il exerça si longtemps sur le Parlement, et à l'Angleterre ce crédit dont elle devait bientôt tirer des ressources immenses.

6o FINA.NCES

Une révolution non moins remarquable s'opéra dans la société et dans l'industrie. Les capitaux laissés à la circulation par l'abandon des emprunts, se reportèrent vers les entreprises commerciales et industrielles que seconda l'esprit d'association. L'invention de la machine à filer le coton par l'Anglais Arkwright ; l'application par l'Écossais James Watt, de la vapeur comme force motrice, en multipliant la puissance productrice, imprimèrent aux fabriques une activité, et apportèrent dans la maind'oeuvre une économie dont profitèrent à la fois les exportations, l'agriculture, et la navigation tant maritime qu'intérieure. Dans ces sources de bénéfices nouveaux , toutes les classes de la population trouvèrent les moyens d'acquitter à l'Etat , aux comtés et aux paroisses des impôts dont la somme dépassa toutes les probabilités.

L'action de l'amortissement fut réelle et utile tant que les fonds en furent formés par l'excédant du revenu sur les dépenses annuelles. Au contraire, ses effets devinrent illusoires et ruineux du moment où les subsides énormes et les autres frais extraordinaires que la guerre continentale entraîna ne purent être alimentés , comme le fonds d'amor^ tissement lui-même, que par le produit d'emprunts contractés à un taux onéreux. Le préjudice que l'État éprouva de l'application forcée d'un système bon en soi, fut encore augmenté et par l'emploi d'une grande partie du fonds d'amortissement à des objets étrangers à sa destination légale, et par

DU ROYAUME-UNI. 6l

des opérations contraires aux véritables intérêts du trésor.

D'abord , en s'appuyant sur les dispositions de l'acte créateur du fonds d'amortissement qui laissaient au Parlement à prononcer sur l'affectation des rentes racheté.es, plusieurs fois après la paix des ministres obtinrent des actes qui autorisaient la commission de la dette à émettre de nouveau ces rentes qui furent cédées à la Banque. Quatre emprunts de ce genre procurèrent un milliard cent millions pendant les années 1819, 1820, 1821 et 1822. Mais d'autres faits que révélèrent des comités spéciaux institués par la Chambre des Communes en 1822, en 1826 et en 1828, vont venir à l'appui d'une assertion qui, en raison de sa nouveauté, peut avoir besoin d'être justifiée.

Le second de ces comités avait été institué pour faire une enquête sur l'état de la nation , à la suite de la crise commerciale et industrielle qu'éprouva la Grande-Bretagne en 1825. Ses investigations embrassèrent tout ce qui, dans l'administration des finances , influe sur le sort des peuples. On n'en extraira ici que ce qui est relatif aux opérations de la dette.

Dans un travail qui ne dut pas être sans difficulté, le comité signala d'abord des discordances qui existaient entre les comptes annuels de finances et les situations présentant les opérations de l'amortissement ; il établit une distinction qui n'avait pas été observée entre les extinctions de

la dette obtenues au moyen de fonds affectés aux opérations de l'amortissement , et les réductions survenues par l'effet tant des conversions consommées, que par les extinctions des rentes viagères ou à terme , et aussi par l'application au rachat d'autres renies, soit de l'excédant annuel du revenu ou de rentrées accidentelles, soit du produit de l'aliénation de l'impôt territorial. Par des rapprochements, il démontra que, depuis la paix, au lieu de continuer les emprunts uniquement pour se livrer aux opérations compliquées de l'amortissement , si l'on eût employé chaque année au rachat de la dette l'excédant que le revenu net présentait sur les dépenses, à partir de 1817 jusqu'en 1825 , l'État eût épargné par ce mode bien simple , une charge annuelle de quarante-n^f millions neuf cent raille francs en rentes, charge qu'il supportait encore au préjudice des contribuables.

(c La création de rentes viagères dans une pro- « portion supérieure à la somme des rentes perpé- « tuelles qui ont été annulées, entre dans cet ac- « croissement des intérêts annuels pour 3,25o,ooo « francs environ. Mais une autre perte évidente de « 45667,000 fr. de rentes est résultée des rachats « de capitaux à un taux supérieur à celui de leur « placement. Ainsi, par exemple, depuis 181 8 juste qu'en 1822, FOI millions 85o,ooo francs de « rentes ont été créés pour un capital de 3 mil- « liards i63 millions 40*^7000 francs réalisés en

« neuf emprunts, tandis que, dans la même pé- « riode , un semblable capital n'a racheté que 97 « millions 1 83, 000 francs de rentes (i). »

Entre autres arrangements, le comité en cite un qui est pris parmi ceux qui furent faits avec la Banque d'Angleterre ; le voici :

A la fin de la guerre, les demi-soldes , les retraites militaires de l'armée et de la marine et les pensions civiles, s'élevaient à environ cent vingtcinq millions. Cette dépense était du nombre de celles que chaque année réduit. A.u lieu d'attendre du temps leur extinction , un Chancelier de l'Échiquier conçut en i8ao le projet d'atténuer immédiatement la somme à payer annuellement, en la reportant sur l'avenir , et de trouver dans cette opération une ressource pour le présent. En conséquence, et d'après un contrat qui fut conclu en 1823, la Banque doit recevoir du trésor pendant quarante-quatre ans, c'est-à-dire, jusqu'en 186-^, une rente annuelle de i4,643,5oo fr. pour laquelle elle fut portée à la dette inscrite. A cette condition rétablissement versa à l'Echiquier ime somme de 327,235,000 fr., répartie en six années. Cette opération obtint la sanction du Parlement.

(i) Proposed résolutions to the state of the nadon. Mai i8a6.

FIIfÀJyCES

7,107,100 fr.

La rente consentie pour quarante-cinq années au profit de la Banque, à raison de 73 fr. pour chaque 100 fr. de rente 3 pour cent, équivalait en rente perpétuelle,

En capital , à . • 236,902,000 fr.

En intérêts, à ^

Dans le même temps, les administrateurs du fonds d'amortissement employaient une somme égale à celle empruntée au rachat , au cours de 88, de rentes perpétuelles 3 pour cent, représentant en capital 196,454,000

et en intérêts

L'opération relative aux pensions civiles et militaires, connue sous le nom de Dead weight ou solde morte, a donc été pour le pays la cause d'une perte, sur le

capital de la dette , de 40,448,000

et en intérêts , de

1,464,000 fr.

Reprenant ensuite les résultats des travaux du comité de 1822, celui de 1826 présente des opérations de l'amortissement depuis 1792 jusqu'à la fin de 1 825 , un tableau dont voici le résumé :

A partir du dernier trimestre de 1792 jusqu'à la fin de 1826, les opérations de l'Echiquier ont été ,

En recette, provenant du produit net des impôts , de 4i milliards 447 millions 674 mille francs; en dépense, de 5o milliards 698 millions 5oo mille fi^ancs.

DU ROYAUBIE-UNI.

Ces opérations ont présenté antérieurement à 1816 un excédant de dépense de 9 milliards 82ô millions, et, à partir de 1816, un excé-

dant de produit applicable au rachat de la dette, de

Des remboursements faits à l'Angleterre ont

augmenté ce reliquat de

Et la différence entre les soldes de l'Échiquier au commencement de 1817 et au commencement de 1826, qui est de —

a porté la somme affectée par la loi à l'extinction de la dette, à

Les sommes réalisées par les emprunts con tractés ont produit

Les fonds applicables au payement des déficit et au rachat de la dette se sont élevés donc à .

Dont, déduisant l'excédant de dépense, ou le déficit des années antérieures à 1816, qui a excédé

Il restait applicable à l'amortissement-

Il n'a été remis aux commissaires de l'amortissement que

Il reste une différence en moins de.

573,923,000 fr.

1,329,21 5,000 fr.

Somme énorme, dont il n'a été rendu aucun compte {totally unaccounted for).

■ Enfin, dans les comptes de finances de 1817 à 1825, une somme

• de 3,1 19,480,000 fr.

« est portée comme ayant été versée à la commis-

• sien chargée de l'amortissement, et les commis- ■ saires ne reconnurent avoir reçu que

Il en résulte une autre différence de.

« Bien que la complication des comptes de Tome I. 5

« finances et le préjndice qu'elle cause à la nation « aient été clairement démontrés dans la délibération « précédente, ainsi que la grandeur du mal qu'in- « flige au pays un système absurde et ruineux « d'amortissement, il est fâcheux de voir que le « gouvernement y persévère.

(c Aucune nation , aucune communauté prise « collectivement, ne peut retirer ni avantage, ni « bénéfice en commerçant avec elle-même. En « partant de ce principe, le système d'amortisse- (c ment de l'Angleterre, établi uniquement dans la u vue de faire que l'Etat commerce avec ses propres i< engagements, a été fondé sur une erreur, et n'a « été maintenu que par la déception. Ce système « n'est pas seulement sans résultat avantageux pour «l'État quant au but proposé; son existence, « considérée sous le rapport des pertes qu'il occa- « sionne, des spéculations et des manoeuvres frau- « duleuses qu'il alimente, est encore incompatible «f avec le bien-être du pays: il doit donc être aban- « donné sans délai. »

Un nouveau travail fut soumis à un comité nommé en 1828 pour l'examen des revenus et des dépenses de l'État. On y établit que la continuation de l'amortissement et des emprunts qui en étaient la conséquence , coûtait chaque année vingt-six millions de francs en rentes , représentant, à 3 pour cent, un capital de 885, « 27,000 fr. Cette démonstration, et l'insistance de la Chambre

DU ROT\UME-l:NI. 67

des Communes pour l'abandon d'une marche évidemment onéreuse, obtinrent en 1829 une nouvelle loi. Celle-ci, en réformant le mode de rachat de la dette, mit fin aux emprunts qui depuis longtemps ne servaient qu'à entretenir le fonds d'amortissement.

Elle affecte à la réduction de la dette l'excédaiit des recettes sur les dépenses annuelles. Cet excédant, établi tous les trois mois par la Trésorerie, doit être prélevé sur le fonds consolidé, et tenu par la Banque d'Angleterre à la disposition des commissaires chargés de la dette, qui devront l'employer entièrement à sa destination. Les commissaires sont tenus de faire connaître, par insertion dans là Gazette de Londres y la somme ainsi mise à leur disposition pour le trimestre suivant. Ce fonds, nécessairement variable, est rarement audessous de 5o et le plus fréquemment au-dessus de 60 millions de francs par année : l'un des soins du Chancelier de l'Echiquier est de régler en conséquence les prévisions du budget dans l'exposé qu'il fait à la Chambre des Communes.

La loi a statué que toutes les rentes fondées, provenant d'opérations antérieures, qui existaient entre les mains des commissaires à la date du 5 juillet 182g, seraient annulées en capital et en intérêts, mais que toute rente de même nature qui serait achetée ultérieurement , serait radiée du jour même du transfert. Depuis sept années, par conséquent, l'amortissement dans le Royaume-Uni

68 FIN ANC rs

ne consiste plus dans nn simple transfert de rentes, dont l'effet est d'immobiliser im titre sur l'État au profit d'un établissement qui en touche et en cumule les intérêts. L'amortissement anglais, dégagé maintenant des profits réels , mais aussi des déceptions de l'intérêt composé , est à l'abri encore du danger de maintenir inscrite une rente rachetée: chaque année il présente un résultat positif et satisfaisant, celui de voir le capital de la dette inscrite réduit réellement d'une somme au moins égale au montant des épargnes que le gouvernement peut obtenir sur les tributs affectés aux dépenses publiques. Ce mode est la simple application à la libération d'un grand empire du plus sage principe de l'économie domestique.

Les opérations de la commission d'amortissement ne sont pas limitées aux rentes constituées. Une disposition de l'acte de 1829 l'autorise à acheter ou à rembourser les billets de l'Echiquier de toute personne ou de tout corps politique ou constitué, et de prêter des fonds sur les valeurs de même nature qui seraient émises d'après les lois existantes. Mais les billets de l'Echiquier ainsi rachetés, ou sur lesquels des fonds auraient été avancés , doivent être remboursés par le Trésor à l'expiration du trimestre pendant lequel l'achat ou l'avance aura eu lieu.

Enfin, d'autres lois donnent à la commission d'amortissement un secontl moyen de préparer la réduction de la dette nationale. Il consiste dans le

DU HOYAOME-UWI. 69

pouvoir d'émettre des rentes viagères ou des annuités à terme en échange, soit de rentes perpétuelles rachetables, soit de fonds qui lui sont offerts. Le taux des conversions est établi d'après des tableaux arrêtés par les Lords de la trésorerie.

Dans l'échange de rentes perpétuelles en rentes viagères ou à terme fixe, le gouvernement anglais trouve l'avantage d'assurer, pour une époque future, l'extinction certaine d'une partie de la dette fondée. Cette perspective est achetée, il est vrai, par une dépense annuelle plus forte en rentes; mais l'élévation progressive du revenu public , et la situation des finances , dégagée des complications embarrassantes et onéreuses nées d'un système d'amortissement dont l'action n'était due qu'à de nouveaux emprunts, permettent de subvenir sans difficulté à cette augmentation temporaire de dépense.

Les diverses combinaisons établies dans le but d'assurer annuelleaient le rachat d'une partie de la dette inscrite, n'excluent pas d'ailleurs sa réduction par la diminution du taux de l'intérêt. Plusieurs mesures de ce genre ODt été adoptées par la législature postérieurement à la conclusion de la paix générale : elles appartiennent aux années 18.22, 1826, i83o et 1834. Leurs résultats ne sauraient être omis sans laisser une lacune dans les faits intéressants de la dette publique du Royaume-Uni.

pendant

laquelle a élé

pioiioncée

lAKÉDnCTlOll.