LE DROIT PUBLIC ET L'EUROPE MODERNE

Sous tv lilre : le Droit public et VEurope moderne, c^^!^^£Sa^ \I. le vicomle de lu Guéronnière vient de publier un iivrage d'une haute portée politique et qui emprunte fiix «''vt^nemenls contemporains un intérêt aussi élevt' jui* puissant. On croira i)eut-t^lre que c'est une entre prise vaine d'élever la voix au nom du droit dans un '»nips où la force seule triomphe et règne. Il nous • inble au c(mtraii*e que nul moment ne pouvait èln» plus opportun. C'est à l'heure même où les principes l«*s plus fermement établis sont violés, où toutes les notions de justice et de droit sont méconnues, où les iiaditions d(»s peuples sont brisées, c'est à celte heure iiiême, disons-nous, qu'il était utile, nécessaire et bon \o rassembler ces lois augustes, manifestations éle- \< •- de la conscience humaine, ne fût-ce que pour n'en point altérer l'essence dans celte perversion générale, ('.es lois étaient devenues assez précises et assez complèles pour pouvoir constituer un corps de doctrine et former un véritable code des nations ; elles paraissaient «Hre assurées du consentement universel et l'on pou- \ait entrevoir le jour où leur salutaire autorité serait assez puissante pour résoudre la plupart des conflits et rendre de plus en plus inutile, désormais, le recours 'i la fortune des armes. C'est au moment où l'on se ttroyait près de ce but désiré que deux grandes catastrophes, qui se sont succédé à moins de quatre ans d'interN'alle, ont renversé l'œuvre accomplie et anéanti le droit public européen. L'esprit cependant en doit survivre avec les formules et c'est là, certainement, ce qui a décidé M. de la Guéronnière à publier son bel ouvrage, conçu dans des temps moins troublés.

Lii méthode adoptée par l'auteur soulèvera probable- ^ pi»»» de raunieiit «luelques critiques. Le lecteur, après avoir

t*'Hr

Méthode chro- rcirouvé avec son guide les origines du droit public, noo^ique. ^^^ ^.^^ ^ ^^ suivrc les développements graduels à

travers les âges, jusqu'à l'entier épanouissement de ces grands principes dans les temps modernes. Sans doute toutes les parties d'une t€lle malière, distinctes entre elles, se fussent trouvées ffuelque peu confondues, mais cet inconvénient eût été amplement racheté par l'intérêt que devait offrir le spectacle des progrès presque simultanés et, en quelque sorte, parallèles de toutes ces grandes questions nées, il y a des siècles, et (lui, hier encore, semblaient résolues. Il est bon de remariiuer que ces questions, si diverses et si nettement scindées qu'elles paraissent, offrent une étroite connexité (]ue la succession des événements les plus proches de nous a clairement marquée.

Un autre plan pouvait être tracé. Il eût consisté, après avoir indiqué les principales divisions du droit public, à en traiter isolément chaque partie. Cette méthode analytique se recommandait par son extrême simplicité.

M. de la Guéronnière n'a cru (it'\oir adopter ni i une ni l'autre de ces méthodes. Son dessein participe cependant de l'une et de l'autre et sa méthode, si métl^pde il y a, est en quelque sorte épisodique. Au lieu de chercher dans les dédales de l'histoire l'origine plus ou moins obscure des grands problèmes de notre temps et de reconstituer de siècle en siècle la trame des faits jusqu'à notre époque, c'est le procédé contraire qui paraît l'avoir séduit. Ce ne sont pas les lumières de rhistoire qui lui servent à éclairer les événements contemporains, ce sont ces événements eux-mêmes qui semblent l'avoir attiré tout d'abord et lui avoir révélé les enseignements du passé. Plutôt que l'historien, c'est donc le publiciste, l'homme politique, le diplomate qui nous apparaît, et aussi, disons-le, l'économiste.

La partie économique du livre, celle qui, par son côté spécial, doit surtout nous attacher, est traitée de main de maître. Le premier chapitre qui, à ce point

Méthode analytique.

Méthode épisodique adoptée par l'auteur.

La partie économique.

tic vue, attire Tintérèl est celui que M. de la Guéron-

uivvc a consacré aux capitulations. Il Ta fait précéder eaSjîSuS».**

«iiinc étude sur les croisades. Ces deux sujets se lient

I un à l'autre plus clroilement qu'on ne le pourrait

croire à première vue. L*auteur a parfaitement mar-

*\u6 h' rôle rivilisiiteur de ccllesKîi :

IhuK rur<lr« éronomiqiie dont oo ne toupçonnail alort aacoM loi, Otfttt irraude manifi>fttalioa du chri»ti40i*iii« Uctliuit l'affraaellittMieBl MkOommiin et la crèalion de» clm«m iot«nDédi«irM, mi oblifMat les doIUm à s'obérer uo à «of a^r leurs biens po«r fatr* bee «ui frais dt etite guerre , qui cuit rhoootor dos chevaliers... La prè|t<NidérMMt de le Praece fui (tahlie dàt l'abord saas conteste sur lovlee les eoMrées d*Orte«t, se langue se rcpandit et devint la langtie ofileielle.

Par les inusulinans. tous 1rs croi-és fun*nt considérés comme des Franvais. Cette Iruditiun survécut ; elle facilita sans doute là conclusion des traités qui intervinrent siirn*-viv<«ment entre les villes françaises ou italiennes <le la Méditerranée et les divers états maliométans, et certainement ces souvenirs n'avaient point complètement disparu quand François I** eut la pensée audaeieu*ie, enserré qu'il était par Charles-Quint, de renfermer à son tour dans un cercle d*ennemis en concluant avec Soliman le Grand le traité de 1535 :

U traité de 1SS&

Ce traité, dit M. de la (iueronnicre, fut d*abord un acte de haute politique : il fut. en outre, une œuvre de profrèe et de civilisatioo qui prép*rait li> r jpprtichsaeel des eetioiM chrétleiaet el dee reees eoeqvéreetee dout les uivasioos, après avoir ■saieé le eeatre H le sod do eoeiineot européen, créaient des causes penaaaeates de perturbations et de conflits.

La France, dans les premières, capitulations, resta absolument lldèle ù la tradition nationale ; elle couvrit de so»i inlluence, non seulement les Français, mais tous les chrétiens d'Europe établis en Orienta et c'est grâce i\ elle que, plus tard, toutes les nations de TOccident durent de jouir des mêmes privil.^ges : liberté de commerce dans le Levant, liberté religieuse, exemption de certains impôts, réduction des droits de douane, juridiction spéciale dans les conflits entre Européens, assistance du dn^man devant les tribunaux indigènes.

U Praeeepre* tectrice des ehrè»

tieas d'Orient.

raers

Ce sont ces capitulations qu'on propose aujourd'hui de réformer. Sans doute rexpérience des temps modernes a pu démontrer la possibilité de certaines améliorations, mais ce n'est qu'avec une extrême circonspection qu'il convient de toucher aux stipulations de traités qui renferment pour nos nationaux, comme pour ceux de tous les Etats de l'Occidenls des garanlies précieuses. On doit se montrer d'autant plus prudent que les conditions politiques se sont profondément modifiées. Le traité de 1535 a été conclu avec un empire puissant gouverné par un Soliman : en 1875, il n'y a plus de Soliman et on sait l'état de la Turquie. La liberté des La Fraucc avait fondé sur des bases presque indestructibles la liberté des Européens en Orient ; c^était elle encore qui devait proclamer la liberté des mers. Si Grotius dans son Mare liberum, auquel Selden avait répondu par le Mare clausum, avait le premier formulé les principales règles du droit maritime, c'était la France qui la première devait les appliquer :

Les déclarations du !•' septembre m8, relatives au traité de commerce signé le 6 février de la même année entre 1?. France et les États- Unis de l'Amérique du Nord, portaient que les vaisseaux libres rendaient les marchandises libres.

Il était interdit aux croiseurs français de saisir des vaisseaux neutres, même s'ils naviguaient d'un port ennemi à un autre port ennemi, à moins toutefois que ces ports ne fussent bloqués. Les vaisseaux neutres chargés de contrebande de guerre, pouvaient être pris et la contrebande de guerre saisie ; mais le vaisseau et la cargaison non contrebande de guerre devaient être rendus.

Le droit des L'cxcmplc douué par la France fut bientôt suivi ; le

neutres. ^ ^ '

droit des neutres fut recqnnu, môme lorsque les vaisseaux libres transportaient des marchandises appartenant aux sujets des nations belligérantes; l'état de blocus fut défini avec précision et on n'ignore pas que le fameux blocus continental ne fut qu'une réponse au système anglais du blocus non effectif.

Plus lard, en 1856, lors des négociations qui ame- ^*'l^^^ i

nèrenl la conclusion du trailé de Paris, ce fut encore n^ «lu pn>- ,

la Franco qui eut Fhonneur de rappeler les nations j

aux véritables principes du droit public maritime. Le ]

comte Walewski se fit en celte circonstance Tinterprète i

de la tradition nalionah». i

Le eonifrèt Ha Wetipbalie, diMit-il, a consarrr la hticrto de conscience; le eooyrès de Vienne, l'aboliUon de In traite et la liberté de Im MYifnlioii des fleures. Il serait TmiMeni digne du co«frès de Paria de poser lea ba«es d'un drtjit tnaritioie unifrraM oa iMipe de fvnrre, es ce qai codeenie les neutres.

Lie 1(5 avril I85(i, les pléni|H)U'!iliaire< réunis arrêtèrent une déclaration solennelle «lui stipulait : que la course était abolie ; (|ue le pavillon neutre couvrait la marchandise emii^mie ; t|ue la marchandise neutre n'était pas saisissable .sous pavillon ennemi: enihi, (lue les blocus devaient être effectifs.

On alla plus loin encore dans celte voie à la suite de la France et, aujourd'hui, plusieurs nations inclinent à i-econnaltre I inviolabilité de la propriété privée sur mer.

Enfin, le principe de la libeité »les mers, incontesté ^.^ «^•"•* aujourd'hui en théorie, mai:? limité encore dans la pra- ^.Ji] tique, est déllnilivement entré ilans le droit publie. Cependant, un fail qui s'est prinluit tout récemment semble renfermer une menace pour l'avenir. Nous voulons parler de Tachât fait par IWn^leterre d'une (|uantilé considérable d'actions du canal de Suez et de l'autorité prépondérante qu'elle a naturellement acquise dans cette entreprise toute française. A la nouvelle de cet événement politique, plus encore que financier, la France s'est sentie atteinte, mais, que les autres nations le sachent bien, elles le sont toutes en elle et, si l'on a pu dire éloquemment que « partout où se montre le drapeau de la France une grande cause le précède et un grand peuple le suit », il n'«^sl pas moins juste de dire qu'on ne frappe jamais la France sans que la civilisation s^it blessée. I^ civilisation n'a pas seule-

FINANCES CONTEMPORAINl-S

lion atleinto

La France Lies- niciil é[6 blessôp, elle a été refoulée et il nous est

see. la civilisa- '

donné de voir, en plein xix* siècle, toute Th^urope en armes et tous les Etats transformés en camps retranchés.

ducUve^Tia H- ^^^^ commcut, après de si terribles épreuves, a-t-il été chesse de la pcmiis cucorc à la France d'espérer? Gomment, après

France lui ont f , , , , ^ ^ ,, ^ • o • ,

permis les- tant de désastrcs peut-elle encore avoir foi dans 1 avepeiance. ^.^ ^ ^^^^ puise ccttc espérancc et cette foi dans la cons-

cience qu'elle a de sa force productrice et de sa richesse. Sa richesse vient tout entière de sa puissance économique et, cette puissance elle-même, elle la doit aux Les traités de fortcs iustitutious dout elle est dotée depuis vin^t-cinq

commerce, leurs ' -^o -i

ans.

résultats.

Opinion de M. de la GuéronnièresurColbert.

Les traités de commer<*e, dit M. de la Gaéronnièrc, n'ont pas empêche les malheurs do la jruerre, mais Hu moins ils ont aidé t'i les réparer. C'est grâce à l'immense développement qu'ils ont donné à notre |irodu(rtioii nationale, aux épargnes accumulées et au crédit universel dont ils nous ont dotés, que la France doit d'avoir payé avec cette merveilleuse facilité sa dette de guerre, en sorte que l'on peut dire que si la liberté commerciale n'a pu empêcher la guerre, elle a du moins contribué à la libération du territoire français.

C'est par ces- paroles que M. de la Guéronnière termine une très belle et très brillante étude sur la liberté commerciale. Dans ces pages, où sont retracées à grands traits toutes les phases de notre développement commercial, la critique la plus sévère ne trouverait rien à reprendre. Peut-être reprocheraitrclle seulement à l'auteur de n'avoir pas rendu à Golbert toute la justice qu'il méritait et de ne l'avoir pas montré aussi libéral en matière économique qu'il l'était réellement. Proclamer la pleine liberté du commerce eût été sans doute très beau, mais il est bien difficile de rendre libre ce que Ton n'a pas, et avant de songer k affranchir le commerce, il était nécessaire de le créer et de l'organiser en France ; il y avait à éviter ce danger qui s'est abattu sur l'Espagne, de devenir une nation qui reçoit et ne produit plus, qui achète toujours et ne vend jamais, ici la question d'opportunité était tout et il serait téméraire d'affirmer que, même au temps de Turgot, la

QUESTIONS ÉCONOMigUKS: 1871-1875 4J

France était niùrt* pour la liberlé commerciale. II importe de tenir compte plus qu*on w 1 i fait de ce qu'a tenté Colbert en faveur du commerce, de la marine, de la navigation, de l'agricuiture; il est d'ailleurs au moins douteux, à en juger par les difficultés qu'ont rencontrées les réformes poursuivies par le grand ministre de LiOuis XIV, il est douteux, disons-nous, qu'il eût pu tenter beaucoup plus. Mais ce n*est là qu'une critique de détail et M. de la Guéronnière, nous le reconnaissjuis. n'a point méconnu la vraie pensée de Colbert.

Il imus resU? à présenter une obser\'alion beaucoup i'«»«omiMion. plus grave. Dans ce tableau du droit public moderne, il reste un vide regrettable. Après avoir étudié toutes les partit>s du droit public politique, le droit public maritime, le droit public hospitalier, le droit public commercial, il eût été intéressant de rechercher et de fixer les règles du droit public financier. C'était lu un aJl;^?!^.* '***"''' cliamp inexploré, un sujet aussi nouveau que les faits mômes d'où est sortie celte nouvelle forme du droit public. Depuis quelques années seulement, le crédit di's Etats a pris une extension considérable ; ils s'empruntent les uns aux autrt*s. ou pour être plus précis, la plupart des Etats empruntent aux nationaux d'un autre Etat. De là des rapports nouveaux qu'il est devenu urgent de réglementer. Le droit public financier n'est pas encore fonnulé ; il est nécessaire qu'il le soit et il n'eût peut-éti-e pas été impossible d'en définir les principes en constatant la nature des violations que ce droit a subies. Ce droit nais:<^nt n'a pas éprouvé moins de vicissitudes que le droit public politique de la vieille Europe et les rudes atteintes qu'il a déjà reçues font prévoir pour l'avenir des dangers redoutables.

Ce droit public financier, l'.Xutriche l'a-t-elle respecté ,p^^""i"*^ lorsqu'elle a imposé ses renies de 15 %, frappant aussi droit i»«r pii?bien les étrangers que les nationaux ? »eun.|».>«.

L'Italie l'a-l-elle respecté lorsqu'elle a imposé ses rentes de 1%20 % et lorsqu'elle a fait subir aux cpm-

42 FINANCES CONTEMFOKAlNES

pagnies de chemins' de fer et à leurs aclinniiniros <«'s volontés les plus arbitraires?

L'Espagne Ta-t-elle respecté, lorsqu'elle a suspendu le paiement môme de ses rentes?

La Turquie Ta-t-elle respecté, lorsque, tout récemment, elle a pris la mesure que Ton sait ?

Et les grandes puissances mômes Tont-elles respecté, quand, dans une commission internationale, elles ont imposé à la Compagnie du canal de Suez des tarifs particuliers, frustrant ainsi Terîtreprise de ses bénéfices légitimes?

Il semblait cependant que ce droit public financier avait déjà reçu un commencement de sanction, lorsque la Tunisie lésant ses prêteurs, les gouvernements intéressés durent intervenir poui' protéger les intérêts de leurs nationaux ? Ne pouvait-on poursuivre dans cett*? voie et n'était-il pas facile d'ajouter une dernière page au code des nations ?

Qu'on prenne la cote de la bourse : à chaque ligne on y lira d'éloquentes protestations contre ces violations du droit public financier, partout outragé, sauf dans un pays, un seul, la France, qui a commandité tous les pays étrangers, payé sa rançon, remboursé ses dépenses de guerre, et n'a jamais failli ;ï ses engagements, i/autour no Q'cst là unc lacunc importante, facile à combler d'ail-

peutmanquerde i • i ^ i, i , 1.1

bier cette la- Icurs ; nous la sigualons a 1 auteur du remarquable ouvrage dont nous n'avons pu donner qu'une trop rapide analyse. Cet ouvrage est écrit dans un style limpide et harmonieux. Partout les idées y sont clairement exprimées, puissantes et élevées ; il circule enfin à travers cette œuvre un souffle de patriotisme et de généreuse liberté.

col ••une.

QUESTIONS ÉCONOXIIQUES: ISTS-IST» 43

LES CINQ MILLIARDS DE LINDEMNITÉ DE GUERRE ONT-ILS ENRICHI L'ALLEMAGNE ? (i)

Deux provinces, r» milliards de frais et 5 milliards .^J^*" *- '• d'indemnité, loi est le bilan de la guerre de 1870. Pour payer ces 10 milliards, des emprunts ont été nécessaires ; pour payer les intérêts de ces emprunts, il a fallu créer des impôts nouveaux et augmenter ceux qui existaient déjà. Avant la guerre, le budget normal de la France» était environ de 1 milliard 900 millions ; il atteint aujourd'hui 2 milliards 800 millions. Il a donc fallu trouver 000 millions de ressources nouvelles pour subvenir annuellement aux charges qui incombaient au pays.

Nous avons montré comment la France; avait pu faire ,.iî^J2l2r '**' face à d'aussi formidable» engagements ; recherchons maintenant si les sommes que nous avons payées ont «?nrichi TAIlemagne, si ces 5 milliards, mis ainsi à sa complMo disposition, ont aidé au développement de son crédit et augmenté ses ressources industrielles et financières, ou encore s'ils ont ser\'i à alléger les dettes publiques des gouvernement» allemands, soit de la Prusse en particiilior. «m! i|f»s rinln»^- Ktats confédérés.

La dette publique de la Prusse s'élevait, à la fln ^ISJ"^^^' de 1864, à 208,071,204 thalers ; en 1867, après la guerre contre l'Autriche, cette dette était de 378,300,000 thalers, soit 100 millions de thalers d'augmentation. En 1870, la progression de la dette continue : 424,380,000 thalers ; en 1871, nouvelle progression : 406,861,660 thalers. De 1864 à 1871, la dette publi(iue de la Prusse a donc aug-

(1) Voir «nprA^ pi go ti.

rAUenugne.

Wurtemberg

Bade.

Les principautés,

inenté de 178,190,461 ihalers, soit de plus de 660 millions de francs.

Nos milliards n'ont donc pas servi à diminuer la dette publique de la Prusse : cette dette, au contraire, accuse une augmentation constante. D'un autre côté, non seulement les impôts créés pour soutenir cette guerre n'ont pas été abolis, mais il a fallu en créer de nouvi^uix pour faire face à une progression constante !• - charges publiques. Enfin, tout récemment, le ministre des finances, en présentant son exposé financier au parlement allemand, a demandé l'autorisation d'émettre un emprunt pour subvenir à des charges et ii des dépenses imprévues.

Est-ce la Bavière qui a trouvé, dans nos 5 milliards, un allégement pour sa dette publique ? Pas davantage. Cette dette s'élevait à 534,405,151 llorins, en mai 1866; elle était de 493 millions de florins, en 1871 ; elle se chiffre à 495,490,588 florins, en 1873.

La guerre a-t-elle diminué les charges du royaume de Wurtemberg ? Nullement. La dette publique de ce pays était de : 75,514,020 florins en 1865 ; elle passait :\ 183,804,550 florins en 1871 ; et à 189,689,420 florins en 1873.

Le grand-duché de Bade, dont la dette publique s'élevait, en 1866, à 83,506,107 florins, a une dette de 134,838,423 florins en 1873.

La Saxe, dont la dette était de 67,992,517 thalers en 1863, voit ce chiffre presque doublé en 1872 ; elle est en effet, à cette époque, de 104,253,400 thalers, sans compter une circulation de 12 millions de thalers de papiermonnaie, petites Faut-il parler du duché d'Oldenbourg, des duchés de Brunswick, de Mecklembourg-Schwerin et Mecklembourg-Strelitz, en un mot de toutes les petites principautés inféodées à la Prusse ? Faut-il donner les chiffres exacts de leur dette publique et montrer combien, pour ces humbles Etals, la progression de la dette a été plus grande encore ? En 1870, la dette du duché de Bruns-

wick était de 13,974,746 lhalers ; en 1872, elle alleiiU 26 millions de thalers, soit une augmentation de 100 %. 4

Dans le duché d'Oldenbourg, qui compte à peine l

350,000 habitants, la dette publique s^élevait à 3 millions <

143,900 thalers en 1864 ; en 1872, elle atteint 12 millions ^

de thalers, cette dette a quadruplé en sept années. ]

Nou:» pourrions multiplier ces exemples. Ils prouvent ^J^^^"^ ^ que, malgré deux guern»s heun»uses, malgré le paiement cnn». ^

entre ses mains d'indenmités consiiiérables, rAllemagne n'a nullement diminué les charges qui pèsent sur ses peuples. Tontes les dettes publit|ues des divers i

Etats (|ui composent lempire allemand ont suivi une j

constante progression et^ lorsque les dettes augmen- *

tent, les impôts, loin de diminuer, augmentent dans des î

proportions non moins considérables.

Nous trouvons*, dans un travail récent (1), une preuve J-^J^^v^^^^ \ évidente de ce »|ue nous avan';ons. I^ total des contributions provinciales, d arrondisseiuent et communales, s'élevait, en Prusse, à 16 millions de thalers en 1849; i\ 20,750,000 thalers en 1857 et h 46 millions de thalers en 18<rr.

Cetti' progression des impôts est, on le voit, écrasante ; et elle a été sans cesse en s*accélérant, puis(|ue, depuis 18«i7, la dette publique a encore auvnnenté de plus de 80 millions de thalers.

auiniK*ni^.

imluAlrii*.

Si IWIIemagne, malgré les 5 milliards qu'elle a reçus ommew h] n'a pu ni alléger sa dette, ni diminuer ses impôts, ni même empêcher Taugmentation de celte delte et de ces impôts, a-t-elle du moins encouragé la Dnance, le commerce, l'industrie ? I^s 5 milliards ont-ils aidé ri leur développement ? L<*s commerçants allemands ont-ils vu leurs alTaires prospérer ?

(1) Bévue du Bureau de la statistique de Prusse [Zeitschrifft, clc.)« dirifM par le cooMiller iiilime Enfel. ^Anaèe 1871.)

Lorsqu'on sut, en Allemagne, que la France devait payer 5 milliards, ce fut un cri de joie, car, il n'y avait peut-être pas un seul Allemand qui ne se crût appelé à en recevoir une parcelle quelconque. On pensait que cette énorme rançon serait lancée dans le commerce et l'industrie et qu'elle donnerait ainsi les plus larges facilités aux affaires du pays. On vit alors s'élever par toute l'Allemagne une incroyable fièvre de spéculation : sur les valeur de bourse, sur les terrains, sur les maisons ; c'était de la fureur, c'était un véritable délire. De juillet 1871 à juin 1872, 42 banques par actions furent fondées ; 164 sociétés industrielles, dont 87 représentaient ensemble un capital de 80,262,750 thalers (près de 300 millions de francs), furent créées.

Ces diverses sociétés se répartissaient ainsi :

OBJET DBS SOCIKTKS

Exploilalion de mines

Ex|)loitalion de brasseries

Kxploitatii>i\ d'usines métal lur^riques

Exploitation Ue fabriques de produits chimiques.

Exploitation de fabriques de papiers

Fabriques diverses

NOMAIIR