I. — Sa Naissance

Si maintenant nous examinons au point de vue critique les conditions dans lesquelles l'Etat du Congo a, selon l'expression du roi des Belges, pris place c dans la famille des nations », nous devons reconnaître que son apparition semble en contradiction avec toutes les traditions internationales suivies jusqu'alors.

a Le spectacle, dit Jooris, d'un Etat nouveau sorti sans convulsions du sein d'une Association privée, et venant, son acte de naissance à la main, réclamer sa place dans la communauté politique, siégeant en Conseil pour régler le sort de l'Afrique, comptera parmi les événements les plus mémorables du xix c siècle (1). » C'est qu'en effet ce mode de

(1) Jooris. L'Acte général de la Conférence de Berlin, p. G8.

constitution d'un Etat nouveau rompait avec tous les précédents sur la matière. On avait vu jusqu'ici des nations nouvelles sorties du démembrement de quelque empire ébranlé, comme dans notre siècle la Grèce, la Roumanie, le Monténégro, ou de la réunion de plusieurs Etals jusqu'alors indépendants comme le royaume d'Italie, l'Empire d'Allemagne el tout récemment « la plus grande République du Centre-Amérique », née en 189;') du groupement de l'Honduras, du Salvador et du Nicaragua. Des colonies se séparant brusquement de la mère-patrie avaient forcé l'Europe à reconnaître dos souverainetés nouvelles, comme cela a été le cas pour toutes les Républiques américaines : la Hollande a même vu la moitié de ses provinces l'abandonner pour former la Belgique. Autrefois des Etats apparaissaient et disparaissaient au hasard des successions princières. Enfin les théoriciens ont mis en avant dès principes qui justifieraient la formation d'unités politiques nouvelles, comme le principe des nationalités ou celui des frontières naturelles.

Mais, si nombreux que soient les modes imaginés pour servir de cause à la constitution d'Etats, nous nous trouvons ici en présence d'une forme inusitée :1a transformation d'une Association privée en un Etat indépendant.

Ce procédé, si particulier soit-il, n'est pourtant pas absolument nouveau et notre siècle en a déjà offert un exemple, quoiqu'il soit peu connu. C'est celui de la République de Libéria. En 1816, alors que le Congrès de Vienne venait de proclamer l'abolition de la traite des Noirs, se forma à Washington la « Société de colonisation américaine pour l'établissement d'hommes de couleur libres des Etats- Unis. » Celte Société obtint, en 1821, sur la côte occidentale de l'Afrique, la concession en toute souveraineté, par les chefs indigènes, de vastes territoires. Elle y établit une co-

lonie de nègres affranchis et leur fournit des subsides pour pourvoir au fonctionnement d'un gouvernement régulier dirigé par ses fondateurs. Mais, en 1839, une puissance européenne contesta au Conseil d'Administration de la Société le droit d'exercer des droits de souveraineté et en particulier de lever des droits de douane sur les commerçants étrangers. La colonie se déclara alors indépendante sous le nom de « Commune de Libéria » et en 1847 changea cette dénomination contre celle de « République de Libéria ». Le nouvel Etat a, depuis lors, été reconnu par les grandes puissances qui ont passé avec lui des traités. Cette fondation offre, on le voit, beaucoup d'analogie avec celle du Congo. Le but poursuivi différait à peine : le Libéria devait servir à rétablissement des nègres affranchis; l'Etat indépendant a pour but la répression de la traite et la civilîsation des Noirs. La Société de Washington qui créa le premier n'avait reçu aucun mandat de son gouvernement; celle de Bruxelles qui fonda le Congo était aussi absolument privée. Enfin, si le Libéria vit aujourd'hui de ses propres ressources, ce n'est que grâce aux secours pécuniaires de ses fondateurs qu'il a pu assurer son existence à ses débuts. Aujourd'hui l'Etat du Congo est encore obligé de faire appel aux subsides des propagateurs de l'œuvre africaine, sans pouvoir, même avec leur aide, combler les déficits de ses budgets.

11 semble toutefois qu'on doive faire une différence entre la situation des deux Etats. Pour fonder le Libéria, on transportait des nègres en Afrique, on leur donnait une organisation, on en faisait une nation. Sans doute l'organisme dont on les dotait était trop compliqué pour eux ; ils ne possédaient pas un degré de civilisation suffisant pour assurer le fonctionnement régulier d'institutions parlementaires et aujourd'hui encore il ne semble pas que la République soit

sortie de la période de tâtonnements et d'anarchie d'une nation encore dans l'enfance. Mais au moins du jour où de colonie d'une Société privée, celle de Washington, le Libéria est devenu un Etat souverain, ce sont les naturels qui ont été chargés d'assurer la marche des affaires publiques. C'est bien la nation elle-même qui se dirige comme elle l'entend et si elle se dirige avec peine, le gouvernement n'en est pas moins émané du corps social qu'il représente.

Tout autre est le cas du Congo : un grand Etat africain de 30 millions d'âmes a été créé à Berlin, mais sans consulter les intéressés. On ne leur a point demandé s'ils entendaient être ainsi groupés en nation. L'organisation qu'on leur impose est entièrement étrangère ; on leur crée des droits et des devoirs, sans s'inquiéter de savoir s'ils approuvent ces obligations nouvelles. Sans doute le but poursuivi en agissant ainsi est excellent, mais ce n'en est pas moins dans la création des Etats, un fait sans précédent.

A chaque instant des nations européennes occupent en Afrique des territoires nouveaux. Elles ne demandent pas évidemment aux indigènes leur consentement ; mais ces colonies, les grandes puissances les font pour elles-mêmes; ce ne seront que des annexes de la mère-patrie et non des nations nouvelles. Le but de l'Etat du Congo est plus désintéressé : ses fondateurs n'ont pensé, en le créant, qu'aux avantages qui résulteraient pour l'humanité en général de sa fondation et n'ont pas cherché un agrandissement pour une nation déterminée. Mais il semble alors que, si c'était une nation nouvelle qu'on voulait constituer, on aurait dû avant tout prendre l'avis des indigènes, les premiers intéressés.

Ce qui montre combien l'opinion de ceux-ci importait peu, c'est la façon dont on leur apprit qu'ils formaient désormais un grand Etat. Tandis que le roi Léopold noti-

fiait soigneusement aux grandes nations la constitution du nouvel Etat sous sa souveraineté, les choses au Congo se passaient beaucoup plus simplement. Un décret du roi des Belges du 20 mai 1885 proclamait l'existence de l'Etat indépendant et son propre avènement au trône. Ce document, comme on Ta vu, ne reçut aucune publicité en Europe et ne fut pas même inséré au Bulletin officiel du gouvernement belge. Le roi se borna à le porter à la connaissance de l'administrateur général résidant au Congo et qui était alors le colonel de Winton. Celui-ci réunit à Banana, le 19 juillet 1885, les représentants des maisons de commerce établies sur la rive droite du tleuve, ainsi que quelques-uns des chefs indigènes du voisinage. 11 leur lut une proclamation qui contenait la substance, mais non le texte même, du décret et remit ensuite à chacun d'entre eux un exemplaire de sa proclamation. Ce fut tout: un Etat ne pouvait venir au monde en faisant moins de bruit (1).

Cette transformation de l'Association du Congo en Etat eut un autre résultat, qu'il convient de noter. Reconnue successivement par les diverses puissances, elle devenait pour chacune d'elles un Etat, au jour où un traité reconnaissait son drapeau « à l'égal de celui d'un gouvernement ami ». C'est ainsi qu'elle fut une puissance pour les Etats- Unis à partir du 22 avril 1884, pour l'Allemagne depuis le 8 novembre 1884, pour la France à dater du 5 février 188;>. Mais, Etat aux yeux des nations l'ayant reconnue, l'Association n'était pour les autres qu'une Compagnie privée et il en résultait que, si un particulier de ces Etats avait eu avec elle des difficultés, il aurait pu l'assigner devant les tribunaux belges, le siège de la Société étant à

(1) Voir Moynier. L« />""'"''"" tir VEint ,} ( , ç (tllfJn m, v , Jn ,i ,/ ( , v >tr juridique.

Bruxelles, sans que l'Association pût exciper de l'incompétence des tribunaux à son égard. Si, au contraire, le plaignant appartenait à une des nations ayant reconnu l'Association, aucun tribunal n'était plus compétent pour la juger, car elle était puissance souveraine.

A partir du 26 février, son admission à la signature de l'Acte général lui conféra aux yeux de tous la qualité d'Etat, car ceux qui lui permettaient ainsi de prendre rang parmi les puissances étaient les interprètes autorisés de la communauté internationale entière. Dès lors, jusqu'à la déclaration du 20 mai, par laquelle le roi des Belges prenait, en qualité de souverain, les rênes du gouvernement, on eut le spectacle d'un Etat, n'ayant d'autre organisation que celle d'une Société privée quelconque de finance ou d'industrie, composée d'un président, d'un conseil d'Administration, et de membres avant fait une mise de fonds, n'olïrant par conséquent d'autre garantie de l'accomplissement des devoirs internationaux, que celle qu'on peut attendre d'une de ces Compagnies.

Une telle situation ne se présente pas ordinairement pour la reconnaissance des Etats, car, lorsqu'ils forment une vraie unité politique, ils possèdent une organisation, une souveraineté intérieure complète, bien que n'ayant pas encore reçu par la sanction des autres nations la souveraineté extérieure.

En réalité, il faut dire que le Congrès de Berlin, en reconnaissant à cette Association privée la qualité d'Etat, s'était confié à la sagesse de son fondateur et, connaissant ses hautes qualités, s'en était complètement remis à lui pour donner à la nouvelle création la direction qui lui semblerait la meilleure.

Dans la communication qu'il fit aux puissances, au sujet de son avènement, le roi des Belges déclare qu'un

accord est intervenu entre l'Association du Congo et lui et qu'à la suite de celui-ci il devient chef du nouvel Etat. Il semblerait donc que l'Association lui ait abandonné, en vertu d'une convention, les territoires qu'elle occupait. Or on ne trouve aucune trace d'un semblable arrangement. Il faut en conclure que le roi des Belges, fondateur et chef de l'Association, estima qu'il possédait des pouvoirs suffisants pour consentir seul à l'abdication des droits territoriaux de l'Association (1). Il avait, en effet, été l'àme même de l'œuvre depuis sa création et pouvait en disposer comme de son propre bien. Ce fut, du reste, l'avis de tous les membres de la Société, car aucune réclamation ne s'éleva contre cet acte de disposition. Le domaine du nouveau royaume différait d'ailleurs beaucoup de celui de l'Association; en effet, au moment où elle fit abandon de ses droits au roi, celle-ci n'occupait qu'une étroite bande de terrain reliant entre elles les quarante stations formant tout son patrimoine. Les traités, accompagnés de cartes, qui furent conclus avec la France, la Belgique, le Portugal et l'Allemagne, accordaient au nouvel Etat des territoires beaucoup plus vastes, se montant à environ deux millions sept cent mille kilomètres carrés, c'est-à-dire le onzième de l'Afrique et plus de cinq fois la superficie de la France. On voit donc que les possessions anciennes de l'Association se trouvaient noyées dans les nouveaux territoires acquis.

C'est dans ces immenses domaines que les divers traités, puis l'Acte de Berlin reconnurent l'Etat du Congo et cette reconnaissance offre, elle aussi, des particularités intéressantes. Il faut d'abord remarquer qu'elle s'appliquait à une organisation politique n'existant pas encore. On lui a

(1) Moynier. — La fondation de VEtat dit Congo au point de vue juridique.

attribué à l'avance la qualité de puissance souveraine, en se liant, par anticipation, aux institutions qu'elle établirait pour l'accomplissement de ses devoirs internationaux. L'Allemagne, en elîet, dans la convention du 8 novembre 1884, reconnaît le « nouvel Etat à créer » et le prince de Bismarck à la clôture de la Conférence de Berlin, salua l'apparition de celui-ci, bien qu'il n'eût ni chef, ni pouvoirs publics constitués. Ce qui le prouve bien, c'est que le chancelier exprime en même temps le vœu que son fondateur devienne son souverain. Ce fait de reconnaître une unité politique qui n'existe pas encore, n'était pas, du reste, sans précédent. En 1866 , le traité de Prague avait de même reconnu à l'avance la Confédération de l'Allemagne du Nord, dont la Prusse annonçait la prochaine création.

La forme dans laquelle la reconnaissance fut faite est aussi particulière. Aucun mode spécial n'est observé pour cela. Expresse, si elle est consignée dans un traité ou un acte officiel, la reconnaissance peut aussi être tacite, si elle résulte du seul fait d'envoyer des ambassadeurs à un Etat ou d'entamer avec lui des négociations diplomatiques. Tantôt émanée d'un seul Etat, tantôt consacrée par un Congrès international, elle peut affecter toutes les formes; en un mot, toute manifestation d'un Etat tendant à considérer une autre communauté politique comme existante est une reconnaissance. Pour le Congo, la Conférence de Berlin employa un procédé qui n'avait pas de précédent dans les annales diplomatiques: sans lui reconnaître par une déclaration expresse la qualité d'Etat, elle admit son représentant à signer l'Acte final du Congrès, honneur réservé aux seules « puissances ». Par le fait même, l'Association internationale prenait rang parmi celles-ci.

Si nous voulons maintenant résumer la genèse de l'Etat, nous trouvons une série d'étapes qui transforment pro-

Blanchard. ê

gressivemenl l'Association à but humanitaire de 1870 en une puissance territoriale.

C'est d'abord l'Association internationale africaine, institution absolument désintéressée, qui bientôt est obligée de descendre à des vues moins élevées en confiant au Comité d'Etudes le soin d'ouvrir une voie commerciale entre le Haut et le Bas-Congo. Puis ce dernier se transforme lui-même en une Société aspirant à jouer un rôle politique, lorsqu'il devient l'Association du Congo. Stanley qui, avant 1882, ne négociait avec les chefs indigènes que des conventions permettant rétablissement de stations et le passage des pionniers de la civilisation, ne fait, depuis cette date, que des traités politiques, lui cédant la souveraineté complète sur les territoires qu'on lui abandonne. En 1884, nouvelle étape : les Etats-Unis reconnaissent l'Association comme un gouvernement ami. Dès lors, elle aspire à obtenir de toutes les nations cette qualité de puissance souveraine et, après une foule de traités particuliers, le Congrès de Berlin consacre définitivement son nouveau titre. Jusqu'au 20 mai 1885 c'est alors un Etat conservant l'organisation d'une société privée et à cette date, le roi des Belges prenant la couronne, ses pouvoirs publics se constituent, ses institutions politiques se fondent et pour lui commence alors le fonctionnement normal de la vie au sein de la communauté internationale.