V. — ocr*oi

Rétablis sous le nom de taxes indirectes et locales par la loi du 11 frimaire an VII (1" décembre 1798), les octrois furent organisés par la loi du 27 frimaire an VII (18 décembre 1799). A celte époque, l’octroi n’était qu’un impôt volontaire; mais une autre loi du 5 ventôse an VIII (24 février 1800) en ordonna l’établissement dans toutes les villes où les hospices n’avaient point assez de revenus.

Des trois modes de percevoir l’octroi, la ferme, la régie directe, la régie intéressée, le Directoire avait adopté la régie directe. Cette régie s’organisa à Paris sans la moindre difficulté. Il est vrai que la simplicité même de cette administration fut d’abord la cause de son impuissance et bientôt le principe de sa ruine. La régie de l’an VU était minée par un vice intérieur, son personnel, et menacée par un danger extérieur, la fraude. Nommés par le Directoire lui-même et dès lors pris au hasard, portés par la faveur, admis sans examen, les cinq régisseurs et leurs employés formaient une association d’incapables et de fripons. D’autre part, des conduits souterrains creusés sous les murs d’enceinte donnaient à la fraude un perpétuel débouché. L’assaut général des murs commençait avec la nuit. De tous les cabarets qui garnissaient les boulevards extérieurs, sortaient de véritables bataillons chargés de tonneaux et armés d'échelles. Opposez è cette invasion trente hommes disséminés sur toute l’enceinte de Paris, privés de tout moyen de résistance, attaqués, isolés, impuissants ! Les voitures bourgeoises ne pouvaient être fouillées : les barils dits violons saisis qu'au moment même du délit : les coupables conduits au corps de garde qu’après avoir aggravé leur faute par des actes de violence !

Une prompte réforme était nécessaire. Frochot l’accom-

plit. La régie simple suppose dans l’autorité municipale une liberté d’action et des moyens de contrôle que le nouveau préfet de la Seine n’avait pas. La ferme lutte avec plus d’ardeur et triomphe plus sûrement de la fraude : elle offre de suite un revenu certain : mais ce revenu n’est certain qu’en cas de bénéfice, et s’il y a bénéfice, pourquoi donc en priver la commune? Restait la régie intéressée : c’est à ce dernier mode d’administration que Frochot s’arrêta.

Le 16 thermidor an VIII (4 août 1800), Frochot conclut un traité avec un nommé Dussap et deux autres personnes. Presque aussitôt Dussap fut attaqué par ses deux cautions et mis en prison. Les deux corégisseurs touchaient les produits de l’octroi et ne payaient plus. Il fallait résilier le traité et en passer un autre (c’était difficile, l’afFaire étant discréditée) ; accorder aux régisseurs les modifications qu’ils demandaient (c’était dur : ils demandaient beaucoup) , ou procurer au malheureux Dussap de nouveaux associés. Cette situation aboutit au traité du 23 vendémiaire an IX (15 octobre 1800). Ce traité était assurément moins favorable que le traité du 16 thermidor; mais le conseil municipal n’hésita pas. 11 déclara le 3 nivôse an IX (24 décembre 1800) que « dans les circonstances impérieuses où se trouvait le pré- « fet, ce magistrat semblait avoir arrêté les conventions les « moins préjudiciables aux intérêts de la commune. » Le traité du 16 thermidor assurait un prix de dix millions, celui du 23 vendémiaire un prix de neuf millions. Les régisseurs Dallarde et Parthon soldaient par avance et par douzième les neuf millions qu’ils s'engageaient à payer; ils se chargeaient des frais de régie moyennant 7 pour 100 des produits bruts. Frochot leur rendait le droit de choisir les employés, se réservant seulement le règlement des appointements. Tandis que les régisseurs épuraient le personnel et

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constituaient une véritable hiérarchie administrative, une série d’arrêtés jetaient le trouble dans les manœuvres des fraudeurs, et mettaient la force publique à la disposition de la loi.

Les recettes augmentèrent aussitôt de deux millions. Ce brillant succès étonna l’administration supérieure et souleva un orage. Le bénéfice considérable (environ 760,000 francs) que venaient de recueillir les régisseurs devint le point de mire de la spéculation. On exagéra les bénéfices que semblaient promettre les deux années qui restaient à courir, et le gouvernement délibéra sur la résiliation du traité. Une commission extraordinaire fut nommée pour examiner les comptes de la régie et l'emploi des fonds de l’octroi. Quoiqu’elle se fût abstenue de demander aucun renseignement au préfet et qu’elle eût même refusé de l’entendre, cette commission trouva les comptes dans un ordre parfait, et le déclara par l’organe de son rapporteur M. de Barbé-Marbois, ministre du Trésor. Prévenu que la commission ne lui fournissait pas le prétexte désiré, le premier consul n'attendit pas la fin de l’enquête et la rédaction du rapport pour annuler, dans l’arrêté du 18 frimaire an X (9 décembre 1801), le traité du 23 vendémiaire an IX. Personne ne supposait que le conseil municipal, consulté par le ministre, prendrait un arrêté où il critiquerait la decision du premier consul :

a Il eût été à désirer, dit le conseil municipal, que d’après ses inten- « lions bien connues, on sc fût reposé sur lui du soin de revoir dans « sa première session de l'an X, les conditions du bail : car cette forme « plus paternelle de procéder eût été en môme temps plus régulière, a puisqu'un bail de cette nature ne devait être changé que par la même a autorité qui l’avait approuvé , que suivant tous les jnincipes un acte « de gouvernement ne doit )his être substitué à un acte d’administration a et surtout d’administration municipale , que cette intervention peut a devenir aujourd’hui aussi contraire au crédit de la commune qu’à a l’ordre établi par la gradation légale des autorités , qu'en effet il

« résulterait d'une résiliation définitive du bail de l’octroi une charge « considérable par l'indemnité qui se trouverait due aux régisseurs « renvoyés, et une autre surcharge encore par les droits exagérés « réclamés par la novation. »

Après ces remontrances dans lesquelles il épuisait tout son droit, le conseil se soumit, et Frochot s’occupa de conclure un nouveau traité. Flattés de l’amélioration que dans le cours d’une seule année ils avaient portée dans toutes les parties de l’administration , éblouis par les perspectives que semblait ouvrir une paix brillante, les anciens régisseurs Dallarde et Parthon commencèrent par renoncer à l’indemnité qui leur était due; puis ayant découvert l’intrigue au moyen de laquelle d’avides spéculateurs avaient ruiné leur crédit près du gouvernement, et sachant qu’on les avait peints au premier consul comme de mauvais patriotes, ils souscrivirent à toutes les conditions qui leur furent imposées, et signèrent, le 7 pluviôse an'X (27 janvier 1802), un troisième traité. Le prix du bail restait fixé à 9,500,000 francs : mais en réalité, les régisseurs n’entraient dans les bénéfices qu’au delà de dix millions.

Le bail, signé pour six ans, ne devait pas durer une seule année. Les mêmes personnes qui avaient eu le pouvoir de faire casser le traité du 23 vendémiaire, saisirent avec empressement la première occasion pour faire subir le même sort au traité du 7 pluviôse. Elles ne se doutaient pas qu’en excitant les répugnances du premier consul contre le système de la régie intéressée, elles travaillaient simplement à faire établir le système de la régie directe.

Le 10 frimaire an XI (1" novembre 1802), Chaptal écrivit à Frochot que le premier consul venait de lui donner ordre de convoquer le conseil municipal et de le consulter sur la faillite de Dallarde l’un des régisseurs, et sur le nouveau

traité que cette faillite rendait nécessaire. 1) y avait dans la résolution du premier consul et du ministre une double erreur. D’abord, Dallarde n'était pas en faillite. 11 avait compromis gravement sa fortune personnelle ; mais un banquier de ses amis olTrait sa caution. Ensuite, Dallarde fût-il en faillite, le bail de l’octroi ne devait être résilié qu’au cas où les intérêts de la commune de Paris seraient compromis. Or, Dallarde n’était pas seul intéressé. Les payements se faisaient régulièrement par avance et par douzième, de mois en mois. Les traitants avaient fourni un cautionnement de 1,500,000 francs, et les fonds provenant de la perception de l’octroi, versés dans une caisse particulière , étaient à l'abri des créanciers. Le conseil municipal répliqua au premier consul et au ministre de l’intérieur :

« Considérant, dit-il, qu’il ne faut pas agiter sans cesse les difTé- « rentes parties du service par des variations de volontés sans causes « et par des résiliations non motivées des traités quelle a conclus; • considérant que d’ailleurs le traité a été si bien combiné par le « préfet, que les intérêts de la commune sont sauvegardés; considé- « rant la probité bien connue de Dallarde et sa solidarité avec Parthon, « décide que le bail de l’octroi doit continuer. »

Le 16 nivôse an XI (6 janvier 1803), le premier consul répondit à son tour an conseil municipal en posant au conseil d’Etat les trois questions suivantes : « Dallarde est-il en faillite? » Le conseil d’Etat répondit : Oui. « Cette faillite est-elle un motif pour résilier le traité? » Non. « Le traité doit-il être résilie? t> Oui. Il était impossible d’être plus net et plus inconséquent. Un arrêté des consuls parut le lendemain et résilia le traité du 7 pluviôse. Cinq régisseurs, avec un traitement de 10,000 francs, furent installés, et une régie simple fut organisée provisoirement le 1" pluviôse an XI (21 janvier 1805).

Cette décision donna à Frochot de sérieux embarras. Pour la justifier, on attaqua très-vivement les régisseurs intéressés; on les accusa hautement de prévarication. Le conseiller d'État chargé de la direction des octrois, Crétct, se rendit imprudemment l’organe de ces bruits calomnieux. Frochot lui écrivit vertement et le pria de lui faire passer sur-Iccliamp les pièces qui servaient de base à ses accusations. Crétet ne répondit pas et pour cause. Encouragé par la ruine de la régie intéressée et la défaite du conseil municipal, se targuant de sa qualité de conseiller d’Élat chargé des dépenses et recettes des communes , Crétet prétendit accaparer la nouvelle régie et donner des ordres directs aux employés de l’octroi. Frochot se défendit et l'emporta. Après de longues négociations et de vives disputes entre Crétet, Français de Nantes, Frochot et Chaptal, la régie simple fut provisoirement constituée par la suppression de l’agence établie près de l’ancienne régie intéressée, par la nomination d’un sixième régisseur et d’un secrétaire de la régie (vendémiaire an XII), par la concession gratuite des murs d’enceinte à la ville de Paris, par l’établissement depuis longtemps préparé d’une caisse de retraite pour les employés de l’octroi (floréal an XI).

La régie simple devait être exercée jusqu’en 1808. Elle fut à diverses reprises critiquée par le conseil municipal , qui avait été froissé des décisions impérieuses du premier consul ; mais la prudence qu’inspiraient au début les charges d’une administration naissante, devenait de jour en jour moins nécessaire; les raisons qui avaient fait adopter le système de la régie intéressée s’affaiblissaient de jour en jour; l’ordre commençait à régner dans les services, et le préfet de la Seine pouvait concevoir l'espérance d’en tirer un meilleur parti en les administrant directement.

FKOCHOT

Dans une séance du conseil d’administration tenue le 27 février 1806, après avoir tracé l’histoire et fait sentir les avantages de la régie intéressée, Frochot disait :

# Entre deux modes pour lesquels les opinions se balancent, il semble * qu’il est préférable de s'en tenir à ce qui est, c'est-à-dire à la régie « simple, par la raison qu’elle existe, et qu’en la conservant on évitera « des secousses de réorganisation toujours préjudiciables aux produits « de la perception et à l’ordre de la comptabilité ; mais en conservant « ce mode, il ne paraît pas indispensable d'en conserver l'organisation « telle qu’elle est aujourd'hui- On attendra, pour s'expliquer à cet « égard, les ordres de Sa Majesté (1). »

Au commencement de 1808, Frochot remit à l’Empereur le travail qu’il avait annoncé, et ce travail servit de base au décret de Bayonne (16 juin 1808). Le nombre des régisseurs était réduit à trois, leur traitement fixé à 10,000 francs, le secrétaire de la régie conservé, une remise faite aux employés sur les produits excédant la somme de dix-huit millions bruts. A l’égard des régisseurs, on avait adopté le système de la régie simple : à l’égard des employés, le système de la régie intéressée. Le personnel de l’octroi comprenait le service d’inspection et le service de perception. Dans le service d’inspection, on employa tour à tour les contrôleurs ambulants et les contrôleurs sédentaires. Dans le service de la perception, on tint compte de l’importance de la recette et de l’étendue du travail. Ces réformes étaient importantes et l’administration de l’octroi semblait définitivement constituée.

Quatre années s'étaient à peine écoulées et l’Empereur enlevait à la ville de Paris l’administration de la plus municipale de ces recettes. On a cru que cette mesure était une suite naturelle de la fièvre de domination qui troubla son esprit dans la fatale année de 1812. On oubliait que premier

(1) Arch. de l'Emp. Procès-verbaux du conseil d'administration , 1. 1", p. 142.

consul il avait combattu la régie intéressée, à laquelle il avait Uni par substituer la régie simple. On oubliait qu'il avait réuni les octrois dans une direction spéciale confiée à un conseiller d’État. On ignorait enfin que le 24 février 1805, la date est importante, Napoléon écrivit au ministre des finances :

« Je ne veux pas méconnaître que le directeur général des octrois « n’ait fait beaucoup de choses; mais en administration, mon principe « est qu’il n’y a aucun éloge à donner tant qu’il reste beaucoup à « faire. J’approuve que l'on attende encore plusieurs années avant de « songer à réunir les octrois en une régie générale des droits « réunis (1). b

Napoléon attendit sept années une occasion favorable. Le 8 février 1812, il supprima les trois régisseurs, livra l'administration de l’octroi à un auditeur au conseil d’État et la perception à la régie des droits réunis. 11 appuyait son décret sur cette considération que « l’incorporation des « octrois à la régie des droits réunis produisait un système « uniforme de perception et de comptabilité, système dont « le résultat serait favorable à l’amélioration des revenus « communaux, à la liberté du commerce intérieur et à « l’avancement des employés dans la perception des octrois. » Que de mauvaises raisons, pour cacher l’idée systématique du despotisme de l’État !

Quand même l’Empereur eût pu justifier par des considérations générales et de beaux raisonnements cette confiscation de l’administration municipale, il aurait du trouver dans son esprit d’irrésistibles arguments pour créer une exception en faveur de Paris. Le taux des recettes qui montaient à vingt millions, l’importance de la perception qui exigeait le concours de sept à huit cents personnes, la législation qui avait soumis Paris à une loi spéciale, tout semblait attirer et métis Corresp. de liapoléon Ier, t. X, p. 211.

ilO

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riter le respect du droit municipal. Comme le gouvernement ne pouvait prétexter l’espérance de diminuer les frais de perception ou de procurer un soulagement aux contribuables, il allégua simplement, qu’étant possesseur de droits à l’entrée de Paris, il devait percevoir tous ceux qui y étaient établis. On répondit plus tard, quand on put répondre, que le produit annuel des droits perçus pour le compte du Trésor ne montant qu’à sept ou huit millions et le produit de l’octroi étant en moyenne de vingt, il était plus naturel et plus juste que l’administration chargée de la perception de tous ces droits fût une administration municipale. Ne devait-on pas ajouter que les prélèvements faits par le gouvernement sur l’octroi de Paris pour payer le pain des troupes (15 décembre 1802), la contribution mobilière (21 septembre 1803), la formation des compagnies de réserve (14 mai 1805), la dotation des Invalides (25 mars 1811), ne pouvaient lui servir d’argument pour s’emparer d’une administration qui lui était absolument étrangère? La Restauration comprit la faute de l’Empire et se hâta de la réparer. Considérant que la recette de l’année 1813 avait été inférieure de deux millions à celle de 1812, que les premiers mois de 1814 présentaient une diminution très -sensible, le conseil municipal supplia Louis XVIII, le 23 juillet 1814, de rendre à la ville de Paris l’administration de l’octroi que l’État exerçait au mépris de tous les principes. Louis XVIll fit droit à celle supplique en rendant l’ordonnance du 27 décembre 1814.

Le mode d’administration est assurément une cause trèsefficace de ruine ou de prospérité ; mais la législation et le tarif ne pèsent pas d’un poids moins lourd sur le service de l’octroi.

Les lois du 27 vendémiaire an VII (18 octobre 1798) et du 19 frimaire an VIH (19 décembre 1799) avaient constitué

l’octroi sans chercher à en assurer l’exercice. On sortait de la Révolution, et l’on craignait d’attenter à la liberté des citoyens. On se fiait naïvement à la bonne foi du public, et l’on se refusait tout moyen d’action. Des mesures sévères, soutenues par l’emploi de la force, combattirent d’abord et avec succès l’escalade des mure, les conduits souterrains et toutes les fraudes qu’avaient suscitées l’appât du gain et l’assurance de l’impunité ; mais comment prévenir ces fraudes, comment les constater, comment les réprimer, lorsqu’il était interdit de fouiller les voitures et de visiter les personnes! Un instant Frochot crut pouvoir éluder la loi; mais il se vit bientôt forcé d’en demander le rappel. Plusieurs arrêtés, substitués à l’art. 3 de la loi du 27 vendémiaire, fermèrent la porte aux plus graves abus et permirent enfin d’exercer un contrôle aussi nécessaire que légitime. Tel est peut-être le motif pour lequel le règlement général du 17 mai 1809 promit à Paris un règlement spécial qui ne parut pas.

Le tarif n’exerce pas sur le développement des recettes une moindre influence que la législation. Dans le service de l’octroi nulle partie n’est à la fois plus importante et plus délicate. La justice et l’intérêt se disputent à chaque article une solution toujours douteuse. Le vin, par exemple, était un des revenus les plus considérables de l’octroi. Le tarif de l’an YI1 en fixait le droit d’entrée à 13 francs 50 centimes par hectolitre. Le décret du 11 février 1811 le porte à 14 francs. Le tarif laissait la vendange entrer en franchise et le vin se fabriquer dans Paris. Grand abus. On taxe la vendange : mais en la taxant, on excepte le raisin de vigne, et cette exception ravit à la commune près de 600,000 francs. Le tarif de l’an Vil taxait, sans aucune distinction, les eauxde-vie et esprits à 25 francs l’hectolitre. Naturellement, on

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n’introduit dans Paris que des eaux-de-vie doubles, avec lesquelles on fabrique dans Paris de l’eau-de-vie potable. Frochot, par décret du 9 juin 1808, fait rétablir le tarif gradué, qui était en usage avant 1789, et voici que ce tarif gradué n'amène plus dans Paris que des eaux-de-vie simples ! Nouvel embarras. « Ce qui constitue le prix de l’eau-de-vie , dit « alors Frochot , c’est la quantité plus ou moins grande « d’alcool qui est mêlée à l’eau , » et il ordonne l’emploi de l’aréomètre Lavigne. En l’an XI, sur l’avis du conseil d’État, on taxe la bière fabriquée dans Paris, et par inadvertance, l’orge à l’entrée de Pans. Révolution chez les brasseurs et les amidonniers. Frochot demande et obtient qu’on supprime la taxe établie sur l’orge et le houblon, et que la bière fabriquée dans et hors Paris soit assujettie à un droit uniforme. Tandis qu'il surveille les effets de l’octroi sur le commerce des liquides, il ouvre une enquête sur les profits des cabarets qui garnissent les boulevards extérieurs et remplissent les communes voisines. Il constate dans les cabarets une consommation annuelle de 149,230 hectolitres de vin et de 1,937 hectolitres d’eau-de-vie, et comme la ferme générale jouissait avant 1789 d’un droit de banlieue, il demande qu’un droit semblable soit établi et fixé à la moitié de celui qui est perçu à l’entrée de Paris. Le conseil général approuve et l’Empereur sanctionne (5-7 février 1810).

Dans les autres parties du tarif, continuelles études et sérieuses réformes. Faut-il mettre en regard le tarif de l'an VII et le décret du 10 février 1811? En 1811, tous les droits sur la viande s’élèvent : le bœuf monte, par tête, de 18 à 24 francs, la vache de 9 à 12 francs, le veau et le porc de 3 francs 60 à 4 francs 50 centimes, le mouton de 60 centimes è 1 franc. On a besoin d’argent, et les intérêts de la ville l’emportent sur l’intérêt des consommateurs. Au moins,

l’intérêt ne préside pas à la révision de cette portion du tarif de l’an VII, qui concerne les bois de construction ou de chauffage. Ici Frochot agit avec désintéressement et prévoyance. Il veut supprimer les distinctions établies par le tarif entre les diverses espèces de bois, de moellons, de pierres de taille. 11 tente, en 1810, de soumettre chacune de ces matières à une taxe uniforme. On entrevoit le but. Frochot veut armer l’administration d’un contrôle plus facile, et il espère, en simplifiant le tarif, assurer la prompte exécution des lois.

Tant d’efforts et de travaux reçurent leur récompense : les produits de l’octroi doublèrent pendant le Consulat et l’Empire (1). En écartant toute discussion sur les avantages ou les inconvénients de cet impôt et en se plaçant uniquement au point de vue administratif, on reconnaîtra qu'un semblable résultat était un grand succès , et que ce grand succès permit de constituer les services de la ville de Paris. C’est à l’octroi , ne l’oublions pas, que la ville de Paris dut le temps et le moyen d’organiser son administration et d’échapper à la dépendance de l’État qui l'avait absorbé. C’est à l’ombre de son octroi que naquirent et se développèrent les autres branches de son revenu. Toutes les autorités, qui portaient alors la responsabilité de la fortune de la ville de Paris, regardaient l’octroi comme la base du nouvel édifice municipal : mais toutes n’entendaient pas lui témoigner le même respect. Le conseil municipal, en approuvant le

(1) 6,634,055 fr. en l’an VII,— 8,802,803 fr. en l'an VIII,— 11,560,528 fr. en l'an IX, — 10,291,657 fr. en l'an X, — 10,862,604 fr. en l’an XI. — 17,963,553 fr. en l'an XII, — 21,102,434 fr. en l'an XIII, — 3,934,105 fr. pendant les Cent-Jours de l’an XIV,— 19,829,351 fr. en 1806,— 18, 858, 610 fr. en 1807,-20,885,428 fr. en 1808,— 20,071,160 fr. en 1809, - 20,561,649 fr. en'1810,— 21,149, 478 fr. en 1811 ,— 20,550,700 fr. en 1812,— 19,140,384 fr. en 1813 , - 17,974,045 fr. en 1814.

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sacrifice demandé aux Parisiens, s’en déclarait jaloux. Il voulait que ce sacrifice ne fût pas trop lourd , et surtout qu'il tournât à l'avantage exclusif de la ville. Il résistait aux sollicitations du gouvernement qui cherchait sans cesse à s’introduire dans les profits d’un impôt si commode. Étonné de l’importance d’une pareille ressource, le gouvernement avait jeté sur les octrois des regards de convoitise et bientôt une main avide. Coup sur coup, l’octroi, d’abord de bienfaisance et destiné à supporter les dépenses des hospices, devint municipal et fut appliqué aux dépenses de la ville, puis chargé et surchargé de redevances au profit de l’État, jusqu’au jour où l’État lui-même en saisit audacieusement l’administration. Au milieu de ce conflit d’intérêts, et tandis que le conseil municipal luttait courageusement avec le gouvernement, Frochot gardait une sorte de de neutralité. 11 était peut-être un peu moins touché que le conseil du souci d'imposer les habitants de Paris, un peu plus préoccupé de la nécessité d'organiser un service qui alimentait tous les autres services ; mais il était de cœur et il fut de parole, quand il s’agit de protester contre les empiétements du pouvoir central et de défendre l’impôt municipal contre des doctrines et des actes qui en altéraient le véritable caractère.

Avec l’octroi finit le budget des recettes de la ville de Paris, tel qu’il était sous le Directoire. Recueillir ce précieux héritage, le conserver, l’entretenir, l’améliorer par les efforts incessants d’un zèle respectueux, ne devait pas être la seule tâche de l’administration du Consulat et de l'Empire. Ce fut l’honneur du gouvernement, du préfet de la Seine, du conseil municipal, de travailler à reconstituer la fortune de la ville de Paris, soit en créant des sources nouvelles de

revenus, soit en ravivant celles que la Révolution avait taries.