CHAPITRE II

AGRÉATIOR; — OIMAIfDE DB RAPPEL DS8 AGBIfTS DIPLOMATIQUES; — DtSIGRATIOH PAR un SOUVBRAin tTRAUGER DE L'AGEITT A ACCRÉDITBB A SA COUR.

Lorsqu*un gouvernement se propose d'accréditer un agent diplomatique auprès d'une Cour étrangère , il est d'usage qu'il fasse pressentir sur le choix qu'il se propose de faire l'intention du gouvernement auprès duquel il veut envoyer son ambassadeur ou ministre. Le gouvernement étranger agrée la nomination ou exprime le vœu qu'une autre personne soit désignée.

L'usage de l'agréation, introduit généralement aujourd'hui, ne repose pas sur un principe déterminé du droit des gens, mais sur des motifs de courtoisie et sur le désir d'éviter qu'un agent officiellement nommé ne soit pas reçu.

Il n'existe pas de règle absolue , quant aux formalités observées pour notifier, d'une part, la nomination , de l'autre, l'agréation ou la non agréation. Quelquefois les souverains s'écrivent directement, souvent c'est le ministre rappelé ou le chargé d'affaires par intérim qui fait connaître le nouveau choix en demandant l'agréation. Il arrive aussi que le Ministre des affaires étrangères fait part verbalement du choix à l'Envoyé du pays où le nouveau ministre doit se rendre. Tout ceci dépend des relations personnelles qui existent entre les deux souverains , des circonstances qui rendent la place vacante. A part le cas où les souverains s'écrivent directement, les communications sont verbales. Il suffit que les intentions soient réciproquement constatées d'une manière irrécusable. On conçoit que les souverains n'interviennent que lorsqu'ils entretiennent des rapports tout à fait intimes. Une proposition officielle de leur part serait compromettante, car si un refus intervenait, il aurait quelque chose de blessant.

C'est donc presque toujours dans des entretiens particuliers et confidentiels, que ces questions délicates sont débattues et arrêtées.

I J'ai mis à profit pour celte partie de mon travail, les instructions adressées en l'an viii par N. de Talleyrand aux agents diplomatiques français.

Les revlremenls de forluoes mîoistcrieiles et de systèmes de gouveroemeot soot si fréquents, qu*îl y aurait grave impriidence à toucher par écrit autrement qu'avec une réserve extrême des questions aussi brûlantes.

L'usage de Tagréation se conçoit aisément : l'envoi d'un agent diplomatique près d'un souverain étant un acte de courtoisie , on doit tâcher avant tout que la personne de cet envoyé soit agréable au gouvernement avec lequel il doit traiter. En agir autrement , ce serait placer l'agent dans une position fausse et mettre en péril le succès de sa mission. Une lettre de créance est , en outre , un acte bilatéral ; elle peut donc, en strict droit, être refusée.

Le secret le plus absolu doit être gardé sur tout ce qui tient aux difficultés que Fenvoid'agents diplomatiques peut faire naître. 11 faut soigneusement éviter surtout l'intervention toujours passionnée et les appréciations souvent injustes de la presse, qui ont pour résultat presque certain de rendre l'entente impossible. Le public ne pouvant jamais être initié à la connaissance de tous les faits, ne saurait juger sainement ces sortes de litiges.

L'usage établi autrefois entre Rome d'une part, et l'Autriche, l'Espagne , la France et le Portugal , d'autre part, donnait une forme particulière à l'agréation.

Le souverain pontife, lorsqu'il voulait accréditer un nonce auprès de ces Cours, usait du procédé qu'on appelle la Tema : il faisait remettre une Ibte de trois candidats entre lesquels le souverain intéressé choisissait. Ces Cours jouissaient d'un privilège que le Souverain Pontife avait accordé au Roi Trèt-Chrétien , à Sa Majesté Impériale et Royale Apostolique y à Sa Majesté Catholique, et à Sa Majesté Très-Fidèle.

A Vienne, on se soumet à la formalité de l'agréation : on a pour habitude constante de sonder préalablement les Cours étrangères avant d'y envoyer un agent politique , lorsqu*on n'a pas de motif particulier de savoir d'avance que le choix que l'on compte faire sera gracieux : il suffit que le cabinet impérial soit prévenu verbalement que la personne qu'il avait en vue n'est pas agréable à la Cour près laquelle il voulait Taccréditer , pour qu'il s'abstienne de procéder à son envoi. Il propose ensuite une autre personne ou il ajourne toute proposition. 11 ne demande aucune explication à cet égard ; il n'en donne pas lorsqu'il refuse lui-même d'accepter un agent diplomatique étranger. Cette absence complète d'explications parait la mar-

che la plus rationnelle : on est informé de ce qu*on voulait savoir ; cela suffit, car les discussions ultérieures ne peuvent aboutir à rien.

Les Cours de Berlin et de S* Pétersbourg suivent les mêmes errements.

Disons encore que la Cour de Danemark, connue de temps immémorial pour sa courtoisie à l'égard des puissances étrangères agit , dans ces circonstances, par réciprocité de ce qui se fait envers elle. En principe , pourtant, ia demande d'agréation semble un véritable devoir à la chancellerie danoise.

L'agréation est donc une règle très-généralement admise.

L'Angleterre seule ne veut pas la reconnaître. Elle soutient qu'une Cour étrangère ne doit pas se constituer juge des motifs qui déterminent une autre Cour dans la désignation de ses agents. Reconnaître le droit de refus, ce serait, di^elle, fournir les moyens d'écarter les hommes capables et de faire porter le choix sur des hommes nuls ; ce serait donner à un gouvernement étranger une action dangereuse sur la direction des affaires.

En pratique, le ministre des affaires étrangères de la Grande- Bretagne croirait pourtant manquer à la courtoisie , s'il n'informait du choix fait ou projeté le représentant du gouvernement étranger à Londres. 11 est vrai qu'il ne demande pas de réponse, mais il laisse s'écouler un temps suffisant avant le départ de l'agent, surtout quand il s'agit d'une des grandes puissances , pour que les objections puissent être transmises. N'est-ce pas, au fond, admettre la nécessité de l'agréation?

Dans le cas oiî un souverain manifesterait le désir de ne pas recevoir tel diplomate, l'Angleterre se croit en droit d'exiger que la Cour qui refuse articule des griefs positifs , qu'elle fasse connaître les motifs qui justifient son refus. Un défaut de confiance ou de sympathie ne serait point admis comme une objection valable. Elle veut des griefs sérieux basés sur la conduite antérieure du ministre désigné. Si la cour étrangère exprime un refus non motivé, le cabinet de S' James n'accrédite point de ministre; les affaires sont gérées ad intérim par le secrétaire de la légation. La rupture de toutes relations diplomatiques n'a pas lieu ; c'est un moyen extrême auquel on n'a recours que dans les cas les plus graves.

Les cas de non-agrcation ne sont pas nombreux , le refus de recevoir un agent étranger est toujours une mesure extrême ; on peut pourtant en citer plusieurs exemples; rappelons-en deux : En 1832,

S. M. Tempereur de Russie refusa de recevoir sir Stralford Canoing, ambassadeur d'Angleterre. L'ambassade ne fut régulièrement rétablie qu'en 1835. Lord Palmerston était ministre des affaires étrangères en 18S!I; en mai 1835, il fut remplacé par le duc de Wellington, lord Durham fut nommé. A l'époque où cet agent partit pour S* Pétersbourg , le vicomte Palmerston avait repris le portefeuille des affaires étrangères. Sa Seigneurie ne s'opposa pas au départ du nouvel ambassadeur ; le choix du souverain lui sembla avoir levé toute difficulté.

En 1847 , le roi de Hanovre refusa de recevoir le comte de WesU phalen , parce que ce diplomate, nommé par le roi de Prusse , étaii catholique.

Disons, enfin, que si c'est un grand honneur d'être proposé par sa Cour pour la représenter près d'un gouvernement étranger, le refus que ce gouvernement peut faire de recevoir la personne qu'on lui propose , n'a jamais été considéré comme une humiliation pour l'agent non agréé. Le refus peut tenir, en effet, à un caprice, à de faux rapports ou à des causes qui ajoutent encore à l'estime à laquelle on a droit dans son propre pays ; il peut tenir aussi à ce que le gouvernement qui a fait le choix n'inspire pas de confiance à la Cour étrangère; celle*ci , dans ce cas, désire ne recevoir qu'un diplomate qui lui soit personnellement connu.

Les formalités qui précèdent sont également applicables au cas où un agent déjà accrédité près d'un gouvernement^ encourrait la défaveur de celui-ci et deviendrait, de sa part, l'objet d'une demande de rappel. Seulement, on conçoit que , en pareille circonstance , des explications précises sont toujours nécessaires. Alors aussi; elles sont d'ordinaire données par voie officieuse et indirecte. On se garde bien de recourir aux communications officielles qui ne pourraient que créer des embarras.

En résumé, le droit pour un gouvernement de ne pas agréer un agent diplomatique ou de demander son rappel n'est pas contestable, mais il doit être renfermé dans de justes bornes.

Sous les mêmes réseri^s, un État étranger peut aussi manifester une préférence lorsqu'il s'agit du choix de l'agent à accréditer près de lui.

Cette préférence ne saurait être une injonction y c'est l'usage d'une faculté qui suppose de l'intimité entre les deux gouvernements ou les deux dynasties et qui ne peut être convenablement exercé que dans des cas exceptionnels et rares : c'est une question

de tact. Demander, sans raison plausible, le rappel d'un agent el, par pour favoritisme, désigner en même temps son successeur^ serait évidemment quelque chose d*excessif.