FROC1IOT PRÉFET DE LA SEINE
De l’organisation administrative du département de la Seine et de la ville de Paris sous le Consulat et l’Empire. — Le préfet de la Seine et l’Empereur. — Le préfet de la Seine et le conseil général. — Le préfet de la Seine maire de Paris et le conseil municipal. — Le préfet de la Seine et le préfet de police.
Avant d’embrasser dans un résumé rapide l’œuvre immense à laquelle Frochot eut l’honneur d’attacher son nom, il faut rechercher ce qu’était le préfet de la Seine sous le Consulat et l’Empire , quelles ressources et quels obstacles les lois nouvelles, la nature du gouvernement et le caractère de Napoléon apportèrent ou opposèrent à l’accomplissement de sa tâche. C’est le seul moyen de rendre une équitable justice à l’homme qui, du labeur, du bon sens, de l’honnêteté, fit des qualités supérieures, et qui sut, en douze années, réorganiser et restaurer les services publics du département de la Seine et de la ville de Paris.
Traçant les devoirs et les fonctions des préfets, le ministre de l’intérieur, Lucien Bonaparte, disait, le 24 germinal
ail VIII (14 avril 1800) : « Les préfets sont chargés par le « gouvernement d’administrer sous ses ordres, dans l’éten- « due de leur département; ils sont les organes de la loi et « les instruments de son exécution. » Ainsi le préfet était l'organe de la loi, le chef d’un département, l’agent du gouvernement. A la tête de l’État, la constitution de l’an VIII avait établi un premier consul. A la tête du département, la loi de pluviôse avait placé un préfet. A tous les degrés de la hiérarchie administrative, le dix-huit brumaire avait constitué un homme pour assurer le maintien de l’ordre et de la paix publique.
Frochot avait reçu le titre de préfet général. Dans une circulaire du 8 floréal an VIII (28 avril 1800), le ministre de l’intérieur relève et critique ce titre : « J’ai remarqué « dans plusieurs adresses de préfets les mots de préfet géné- « ral. Il est possible que ceux qui ont pris ce titre aient été « induits en erreur par l’expédition qui a été délivrée à « quelques-uns de l’arrêté de leur nomination. Quoi qu’il en « soit, il est contraire au § Ier du titre II de la loi du 28 pince viôse, qui a établi un préfet seulement par département, et a la commission délivrée à chacun de vous ne porte que le « titre de préfet. » Doit-on accepter aveuglément la circulaire du ministre de l’intérieur, et ce titre de préfet général fut-il donné par étourderie? On peut croire qu’il répondait soit à la hiérarchie du préfet (préfet général) et des sous-préfets (préfets particuliers), ou mieux, à cette idée d’une inspection supérieure que les membres du conseil d’État remplirent dans le cours de l’an YIII et de l’an IX. Au lieu d’une inspection temporaire , le préfet général eût probablement exercé sur un certain nombre de départements une surveillance perpétuelle. A cette pensée, se rattacheraient la mission de Lacuée , conseiller d’État , dans les sept départements de la
première division militaire , les conférences administratives de l’an IX et le discours que Frocliot adressa au premier consul , en lui présentant les six préfets de la première division (1). D’ailleurs, le titre de préfet général disparut, et le titre de préfet de la Seine , s’il assura quelquefois une prééminence morale, ne constitua jamais sur les autres préfets une supériorité hiérarchique.
La substitution d’un conseiller d’État inspecteur d’administration au préfet général paraîtra une conception d’autant plus naturelle que le conseil d’État venait d’obtenir, sous le Consulat, et devait conserver sous l’Empire la direction générale de l’administration. Non-seulement il devait éclairer, mais guider, contrôler, appliquer l’administration. Les ponts et chaussées, le trésor public, les cultes, l’enregistrement et les domaines, l’instruction publique, la dette publique, la comptabilité des communes, les douanes, la caisse d’amortissement, les droits réunis, les postes, la police reçurent tour à tour, de la main du premier consul ou de l’Empereur, des directeurs généraux membres du conseil d’État. Du moment que les services les plus importants de l’administration furent directement et spécialement confiés à des membres du conseil d’État, il parut naturel que tous les chefs des grands services administratifs fussent aussi membres du conseil d’État. Les ministres y eurent entrée et voix délibérative en l’an X, le préfet de police en l’an XI, et
(1) « Rassemblés par vos ordres sous les yeux d’un magistrat respectable, « ils s’estiment heureux, dit Frochot en l’an IX, d’avoir pu s’éclairer de ses « lumières et étudier sous lui les vrais documents de l’administration, inspi- « rés par l’amour du bien public et médités par la sagesse. C’est à ce ma- « gistrat. Citoyen consul, qu’il appartient de vous parler du succès de votre « zèle, ou du moins des espérances qu’il en peut concevoir. Pour nous, il « ne nous appartient que de protester devant vous de notre absolu dévoue- « ment à un gouvernement qui est à la fois l'orgueil et Pespoir de la « France. » Pap. Frochot.
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le préfet de la Seine en l’an XII. Le conseil d’État devint le grand conseil administratif de l’Empire. Siégeant aux Tuileries, près du cabinet de l’Empereur, qui la présidait quelquefois et la consultait souvent, cette illustre assemblée semblait être l’état-major d’une armée civile. De même qu’en temps de guerre les généraux faisaient manœuvrer les corps d’armée sous les ordres des maréchaux et sous le regard de l’Empereur, de même, en temps de paix, les conseillers d’État, sous les ordres des ministres et sous les yeux de Napoléon, dirigeaient les services publics. Frochot, dans cet état-major, représentait Paris, et comme Paris prenait de jour en jour une place plus importante dans les pensées, dans les projets, dans les rêves de l’Empereur, la situation de Frochot ne cessa de grandir au milieu de ces projets et de ces rêves. Nommé membre du conseil d’État en service ordinaire hors sections, le 28 mai 1804 , créé comte le 1er mars 1808 , grand-officier de la Légion d’honneur le 3 décembre 1809, le préfet de la Seine était, en 1810, un des grands fonctionnaires de l’Empire.
Il faut s’arrêter sur cette date de 18 JO. Elle marque dans l’histoire de l’administration française; elle marque surtout dans l’histoire de la préfecture de la Seine. Le 6 janvier, l’Empereur tenait un conseil d’administration. « Le ministre « de l’intérieur, dit-il, apportera au prochain conseil un projet « de règlement perfectionné pour l’abonnement des dépenses « des préfectures et sous-préfectures, travail qui n’a jamais « été fait. Il divisera les préfectures en trois, quatre ou cinq « classes. Il proposera ce qu’il est juste d’accorder à chaque « préfecture, pour que les préfets ne fassent aucun bénéfice « sur les abonnements, sauf à augmenter les traitements « des préfets, si cela est nécessaire. On n’accordera aucune « dépense imprévue. Pour les dépenses des préfectures et
« des sous-préfectures, on considérera la population, la « richesse ou la pauvreté des départements. Un préfet de la « Seine et un préfet des Basses-Alpes sont deux individus « très-différents, quoiqu’ils aient le meme titre. Le jircf et de « la Seine est une espèce de ministre , tandis que celui de « Digne est une sorte de sous-préfet. On fera une véritable « carrière de l’administration en classant les préfectures et « en établissant des degrés qui offriront des chances à l’avance cernent et un but à l’ambition (1). » Les instructions de l’Empereur furent converties en décrets. Le préfet de la Seine reçut un traitement de cent mille francs, ou, pour mieux dire, le préfet de Paris devint « une espèce de ministre ».
Premier consul ou empereur, en 1800 ou en 1813, Bonaparte ou Napoléon ne parla jamais que du préfet de Paris. Cette distinction invariablement soutenue et poursuivie entre le préfet de la Seine et le préfet de Paris répondait dans sa pensée à la double administration dont Frochot était le chef unique. Si l’Empereur devait s'approprier le budget du préfet de Paris, il abandonna le budget du préfet de la Seine au ministre de l’intérieur. Jamais la situation exceptionnelle du préfet de Paris ne troubla la hiérarchie constituée par les lois dans l’administration du préfet de la Seine. Le préfet de la Seine continua de traiter les affaires, suivant leur nature, avec les divers ministres et même avec les conseillers d’État chargés d’un service spécial. Le préfet de Paris devait un jour les traiter directement avec l’Empereur.
Dans le département de la Seine, on trouvait, comme dans
(1) Arch. de l’Emp. Procès-verbaux du conseil d’administration,
t. II, p. 26.
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les autres départements, un préfet, un secrétaire général, un conseil de préfecture et un conseil général, des sous-préfets et des conseils d’arrondissement. Un des sous-préfets résidait à Sceaux, et l’autre à Saint-Denis.
Le conseil général, composé de vingt-quatre membres nommés par le premier consul, répartissait les contributions directes entre les arrondissements communaux , délibérait sur les demandes en réduction, déterminait, dans les limites fixées par la loi , les centimes additionnels qui devaient constituer l’actif du budget départemental, vérifiait les comptes du préfet et formulait ses vues et ses vœux sur toutes les parties de l’administration.
Il est curieux de voir avec quelle déférence on commença par traiter ce conseil général, et quelle haute idée en avaient le préfet, le ministre et le premier consul. Le 1er thermidor an VIII (20 juillet 1800), le conseil général, s’étant réuni pour la première fois, résolut d’inaugurer ses travaux en rendant une visite solennelle au chef du gouvernement. Il fut reçu aux Tuileries le 5 thermidor (24 juillet), et dressa procès-verbal de cette réception :
« A deux heures, le conseil général avec le préfet s’est transporté « en corps et a été introduit chez le premier consul.
« Le président, parlant au nom du conseil, a exprimé au premier « consul la satisfaction que le conseil général avait éprouvée en voyant « que l’époque de sa réunion avait été signalée par des actes précur- « seurs de la paix, que c’était sous les auspices d’un armistice conclu « entre la France et l’Autriche que s’était ouverte la carrière de ses « travaux ; que la paix générale, effet si désirable de la cessation des « hostilités, en même temps qu’elle serait le prix de son courage et de « celui des armées françaises, était aussi la perspective la plus capable « d’encourager le conseil à poursuivre des travaux dans lesquels il « n’est soutenu que par le désir de concourir avec le gouvernement « au rétablissement de l’ordre, de l’économie et de la fortune publique.
« Le premier consul, en agréant ces vœux, a témoigné le désir que « le conseil général du département eût toute l’étendue de temps et de
« pouvoir nécessaire pour remplir sa destination. 11 a observé que le « conseil général du département était dans l'ordre de la constitution « un contre-poids naturel à V autorité du préfet, qu’il devait être l’œil « du gouvernement comme le préfet en était le bras , qu’il devait par « conséquent exercer sa vigilance non-seulement sur tous les actes de « l’ administrât ion , mais encore sur tous les abus et les défauts de l’ordre « public , et se rendre l’organe de ses concitoyens dans l’émission et la a publication de tous les vœux, de tous les projets, de toutes les vues qui « peuvent tendre à l’amélioration de la chose publique , qu’il convenait « que le conseil général séant à Paris offrit à. tous les conseils des « autres départements une sorte de règle et de type de conduite. De « là résulteraient dans toute la République cet accord et cette unité de « mouvement, si difficiles à obtenir d’une institution naissante qui « ignore nécessairement sa nature et l’étendue de ses rapports; qu'enfin, « si le terme assigné à la durée de sa session était insuffisant, il « adresserait au conseil d’Etat une demande en prolongation (1). »
Ces paroles furent confirmées en maintes occasions par les déclarations respectueuses de Frochot, et spécialement en l’an IX par un arreté et une circulaire de Chaptal, ministre de l’intérieur. Cliaptal déclarait que le conseil général, répartissant l’impôt et fixant les dépenses départementales, est un corps administratif, mais qu’au moment où il envisage l’état et les besoins du département, il devient une représentation départementale. Dans la circulaire du 16 ventôse an IX (7 mars 1801), Chaptal est plus explicite. Il recommande au conseil général de surveiller la conduite administrative des préfets : « L’audition des comptes du préfet, « disait-il, n’est pas une simple formalité : elle doit établir « qu’aucune somme n’a été excédée et n’a reçu une destinait tion différente. » On ne pouvait dire plus nettement que le rôle du conseil général était important et sérieux.
Quel spectacle! Quelles fécondes années que les trois premières années du siècle, que les années du Consulat! Chacun
(1) Arch. de l’Emp. et de la Préf. de la Seine. Procès-verbal du conseil général, session de l’an Vlll.
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alors est vraiment sincère clans son désir de rétablir l’ordre. Chacun voit le bien public dans le jeu régulier de la Constitution ; mais tout change avec le temps : la Constitution s’évanouit, et le despotisme du génie chasse du gouvernement et de l’administration l’esprit de la loi. Il était inévitable que les corps délibérants reçussent le contre-coup de ce débordement d’autorité. « Les devoirs des conseils géné- « raux, écrivait l’Empereur le 6 janvier 1808 , se bornent â « faire connaître comment les lois sont exécutées. Ils sont « autorisés à représenter les abus qui les frappent soit dans « les détails de l’administration , soit dans la conduite des « administrateurs, mais ils ne doivent le faire qu’en consi- « dérant ce qui est ordonné par les lois et par les décrets « comme étant le mieux possible. Lorsqu’ils s’érigent en petits « législateurs, ils font une chose aussi déplacée qu’une cour « d’appel qui, au lieu d’appliquer la loi perdrait son temps à la « discuter et à en proposer une autre (1). » Comment l’autorité du conseil général n’aurait-elle pas été surveillée et réduite? Déjà s’était ouvert dans le budget départemental un déficit contre lequel Frocliot et le conseil général n’avaient cessé de protester, et voici qu’en 1809 le ministre de l’intérieur présente à l’Empereur un travail sur les dépenses variables de 1810, sans le concours des conseils généraux! Le 22 décembre 1812, M. de Montalivet ordonne aux préfets « pour « éviter les retards qu’entraînerait une nouvelle réunion des « conseils généraux, d’établir incontinent les budgets sans « le concours de ces conseils. » Au déclin de l’Empire, le ministre maniait les budgets des départements comme l’Empereur maniait depuis longtemps les budgets des principales communes. Le conseil général d’un département ne faisait
(1) Bignon, Hist. de France sous Napoléon , t. VIII, p. 113.
plus, suivant la belle parole du premier consul, « contre-poids à l’autorité du préfet. » Préfet et conseil général ne comptaient pour rien dans cette balance des pouvoirs où l’Empereur avait jeté le poids de sa volonté.
La législation suffit pour marquer le rôle et l’attitude du préfet de la Seine ; mais le préfet de la Seine était en même temps maire de Paris, et l’histoire seule peut nous révéler le caractère, les devoirs, les prérogatives du personnage que l'Empereur n’appelait pas le maire, mais le préfet de Paris.
Paris, chef-lieu du département de la Seine ! Quel contraste et quelle ironie! Quelle tête pour quel corps, et quelles révolutions dans cette tête ? La France tout entière tremblait encore, en l’an 'VIII , au souvenir du 10 août 1792. La municipalité chassée de l’hôtel de ville, une commission insurrectionnelle usurpant le beau nom de commune pour le flétrir et le déshonorer, la Convention réduite à vaincre ou à périr, quel spectacle à jamais mémorable ! Le 9 thermidor, la Convention triomphe, la France triomphe avec elle, et, comme prix de leur victoire, la municipalité est abolie. La paix renaît. La Constitution de l’an III rétablit l’autorité municipale, pour la partager, dans les communes qui ont plus de cent mille âmes, entre plusieurs administrations que relie un bureau central. C’est ainsi que la loi du 11 octobre 1795 divise Paris en douze arrondissements et douze municipalités. Chacune de ces municipalités est composée de sept membres élus. Chacune d’elles conserve chez elle l’administration de la commune : mais un bureau central réunit la police et les subsistances. Les actes de ces administrations peuvent être annulés par le Directoire départemental, qui lui-même est à la discrétion du Directoire exécutif.
Après le 18 brumaire, la Constitution de l’an VIII et la loi
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de pluviôse, que devient la commune de Paris? La division en douze arrondissements est confirmée. A la place des municipalités élues, un maire et des adjoints sont nommés. A la place du Bureau central et du Directoire départemental, deux maires, sous le nom de préfets : l’un pour l’administration proprement dite, l’autre pour la police. Le premier s’appelle le préfet de la Seine, le second le préfet de police. Les préfets, les maires, les adjoints sont les délégués du pouvoir exécutif. Entre ces délégués, la loi ne répartit pas l’administration : elle la reprend tout entière pour la conférer aux deux préfets maires , et ne laisser aux douze maires, successeurs des douze municipalités, que l’état civil et les bureaux de bienfaisance : en un mot, la commune est refaite dans son individualité, mais elle est frappée dans sa capacité. On la traite en personne morale, mais on la déclare personne incapable. A un incapable il faut un guide, à un mineur il faut un tuteur. A Paris, incapable et mineur, le gouvernement impose deux tuteurs : les deux préfets maires ; et comme les tuteurs doivent être éclairés et contrôlés par des hommes dévoués et désintéressés, le gouvernement charge le conseil général du département d’être le conseil municipal de la ville de Paris.
Le régime municipal de l’an VIII ne mettait pas la ville de Paris hors du droit commun. Si ce n’est que Paris conserve, pour l’état, civil et les bureaux de bienfaisance, le cadre de ses douze arrondissements, si ce n’est que les préfets remplissent les fonctions de maire, et le conseil général les fonctions de conseil municipal , Paris , au point de vue des principes, ne se distingue nullement des autres communes de la France. Partout les maires et les conseils municipaux sont nommés par le gouvernement. Partout les communes sont mises en tutelle. L’exception de 1867 était la règle de 1800.
1800- 1812 239 Si le régime municipal fut après le 18 brumaire altéré dans son essence par la nomination directe des municipalités, il était entravé dans son action bien avant le 18 brumaire , par les usurpations successives et la victorieuse audace du gouvernement. L’Assemblée constituante avait rendu au régime municipal une souveraine liberté; mais elle ne se borna pas seulement à proclamer le droit, elle voulut encore en surveiller l’exercice. Un ministère de l’intérieur, ou plutôt de l’esprit public, fut institué en 1790 pour diriger le mouvement des opinions dans le sens de la Révolution, et la conduite des affaires dans la voie de la constitution. Comme les fonctions ministérielles ne se composent pas d’abstractions, et que les hommes ont toujours le désir d’étendre leur influence, les ministres de l’intérieur, en prenant peu à peu la direction des opinions, prirent en même temps la tutelle des communes. Le gouvernement se réserva le droit d’autoriser les communes à prélever des centimes additionnels, plus tard à rétablir des octrois. Du droit d’autoriser au droit de régler lui-même, il n’y avait qu’un pas. La loi du 28 pluviôse, suivant la maxime que le gouvernement est administrateur suprême, permit au conseil municipal de proposer, mais enjoignit au préfet ou au ministre d’arrêter les budgets municipaux. Le budget exécuté et l’exercice achevé, le conseil municipal régla les comptes, sauf la révision de l’administration supérieure. Deux ans après, l’arrêté du 4 thermidor an X (23 juillet 1802) distingua les budgets dont le revenu était au-dessus ou au-dessous de vingt mille francs. Il maintenait le principe de l’autorisation, mais il l’appliquait diversement. Les budgets audessous de vingt mille francs continuaient à être réglés par les préfets, mais les budgets au-dessus, et par exemple le budget de Paris, devaient être déférés par les préfets au
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ministre de l’intérieur, et par le ministre de l’intérieur au gouvernement, qui les fixait définitivement. Cette distinction entre les budgets de moins ou de plus de vingt mille francs avait pour but de créer, à côté du budget de l’État, un budget général communal, dans lequel le budget des grandes communes formait un chapitre particulier, et pour effet de mettre le règlement de la fortune publique entre les mains du gouvernement. Ce que l’arrêté de thermidor préparait, les décrets du 27 novembre 1804 et du 12 août 1806 l’accomplirent.
En ordonnant que les budgets des communes ayant un revenu excédant vingt mille francs seraient expédiés avant le 21 janvier 1805 et lui seraient soumis après avoir été délibérés en son conseil d’État, l’Empereur substituait le conseil d’État au conseil municipal des villes les plus importantes, et se substituait lui-même au ministre de l’intérieur. Il ne disait pas uniquement : « L’État, c’est moi. » Il faisait mieux : il prouvait qu’il était l’administration municipale : et si l’Empereur prétendait s’assimiler et finissait par absorber les municipalités de Lyon , de Bordeaux , de Lille , de Nantes, comment n’aurait-il pas jeté ses regards dominateurs sur Paris, sur Paris qu’il appelait « ma bonne ville de Paris, » et le même jour « la capitale de l’Europe? »
Les discours s’unissent aux faits pour marquer les étapes de cette nouvelle et pacifique conquête. En l’an VIII, Frochot dit au premier consul : « Heureuse entre toutes les cités, « Paris va désormais vous posséder. » L’année suivante , en l’an IX, après le complot de l’Opéra : « Les autorités
« administratives du département de la Seine et de la comte mune de Paris vous expriment par ma voix l’indignation c< profonde qu’elles ont ressentie à la nouvelle de l’attentat « médité contre votre personne. » Même formule en l’an X. Le 24 décembre 1801, le premier consul remercie le conseil
général du monument qu’il veut élever dans Paris à la gloire du vainqueur de Marengo : ce Citoyens du conseil général du cc département de la Seine , j’ai vu avec reconnaissance les cc sentiments qui animent les magistrats de la ville de Paris. » Le 27 thermidor an XI (15 août 1802), le premier consul revenait de Belgique. Frocliot dit encore : cc La ville de cc Paris, si longtemps privée de votre présence, voulait cc signaler par d’éclatants témoignages de respect et de joie cc votre retour dans le département de la Seine. Vous les avez cc refusés. » Mais voici qu’en l’an XII, Fi ochot et le conseil général s’avisent d’ofTrir une épée à Junot, qu’on enlevait au commandement de la ville de Paris. A cette nouvelle, le premier consul s’emporte : cc Qu’on donne une épée au gécc néral Junot, je n’y vois pas d’inconvénient ; qu’on en fasse cc un récit simple, cela me paraît encore très-convenable, cc Hors cela il n’y a que du ridicule. . . Puisque la chose est cc faite, il faut donner le moins possible d’éclat à cette décc marche. L’épée peut être donnée au nom du conseil municc cipal plutôt qu’au nom de la ville de Paris. La ville de cc Paris n’aurait lieu de donner une épée qu’à quelqu’un qui cc aurait sauvé la ville (1) ! » Ne sent-on pas à ce mouvement, ou plutôt à cet accès de colère, que Paris est déjà la chose, le bien, la propriété de Napoléon Bonaparte? et en effet , l’an XIII arrive. Paris n’est plus la capitale de la République. Le premier consul est empereur. L’Empereur invite le corps municipal à la cérémonie du sacre : cc Voulant donner cc à notre bonne ville de Paris un témoignage particulier de cc notre affection , nous avons pour agréable que le corps cc municipal entier assiste à ces cérémonies. » Bien plus, il provoque , il accepte une fête donnée dans cet hôtel de ville
(1) Arch. de l’Emp. A. F. iv. 2956-265.
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où il a hâte de venir, comme les rois ses prédécesseurs, recevoir les hommages de ses nouveaux sujets; et quand Frochot s’écrie : « Sire, ce peuple, cette assemblée, ces magistrats, « ces murs, tout vous dit : Paris est retrouvé; oui, Sire, « Paris est retrouvé , et non pas seulement tel qu’il fut « autrefois, aimant jusqu’à son insu, dévoué par tradition, «fidèle par habitude, mais aimant, dévoué, fidèle par « reconnaissance; non pas tour à tour ardent et insouciant, « présomptueux et servile, mais éclairé par votre gloire sur « le caractère de la véritable grandeur, mais éprouvé par « de longues calamités, mûri par sa propre expérience, mo- « difié par la force de vos institutions, recréé en quelque « sorte par cette influence supérieure que le génie d’un grand « homme exerce sur son siècle ! » l’Empereur répond avec émotion : « Messieurs du corps municipal , je suis venu au « milieu de vous pour donner à ma bonne ville de Paris « l’assurance de ma protection spéciale. Dans toutes les « circonstances, je me ferai un plaisir et un devoir de lui « donner des preuves particulières de ma bienveillance : car « je veux que vous sachiez que dans les batailles , dans les « plus grands périls, sur les mers, au milieu des déserts « même, j’ai eu toujours en vue l’opinion de cette grande » capitale de l’Europe, après, toutefois, le suffrage tout puis- « sant sur mon cœur de la postérité. » Il part, et du quartier général d’Augsbourg, il offre à sa bonne ville de Paris huit drapeaux et deux pièces de canon enlevés aux Autrichiens dans le combat de Wertingen. Ce n’est pas assez. Quand la grande armée rentre à Paris triomphante, non plus de Wertingen , mais d’Austerlitz, l’Empereur décide que la ville de Paris, par les mains de son premier magistrat, ornera de couronnes d’or les aigles des drapeaux français. Au retour de cette immortelle campagne, Napoléon lui-même répond à
Frochot, qui lo harangue et le félicite : « 11 connaît tout « rattachement que les habitants de sa bonne ville de Paris « ont pour sa personne, et il a senti qu’il n’était pas en leur « pouvoir d’ajouter par leurs démonstrations à l’opinion qu’il « en a conçue. » Aussi revient-il avec un sentiment sincère de plaisir et d’orgueil dans l’hôtel de ville qu’il a honoré de sa présence cinq ans auparavant. « Je me fais une fête, « dit-il en décembre 1809, de venir dîner dans la maison de « ma bonne ville et de lui donner par là un témoignage « éclatant de mon amour. Ses habitants doivent m’aimer, « et je crois à la sincérité de tout ce qu’ils me disent, parce « que leurs biens, leur intérêt et leur félicité sont dans mon c< cœur. Présent ou éloigné , je pense souvent à ma bonne « ville pour lui donner tout ce qui lui manque et la mainte- « nir ainsi digne de moi et de mon grand peuple (1). »
On voit par quel concours d’événements, par quelle succession de lois, par quel enchaînement d’idées l’Empereur fut conduit à accaparer la direction supérieure des finances et des affaires de la ville de Paris. A vrai dire, les choses ne pouvaient se passer autrement. Celui qui était le maître de la France n’était-il pas le maître de Paris? Celui qui avait brisé deux constitutions pouvait-il reculer devant une fiction municipale ? Celui qui prenait toutes les capitales ne devait-il pas être jaloux de la sienne? C’est en février 1806 que Napoléon introduisit pour la première fois dans ses conseils d’administration l’examen du budget « de sa bonne ville. » Un ordre du 1 1 janvier 1808 fixa l’heure de ces conseils : onze heures ; le lieu : la salle du Trône ; les membres du conseil, le ministre d’État et le ministre de l’intérieur (2). Le mi-
(1) Moniteur xmiversel , 1809. p. 1347.
(2) Arch. de l’Emp. Procès-verbaux du conseil d'administration, t. H (Il janvier 1808).
nistre d’Etat, chef du service, était chargé de convoquer les personnes que l’Empereur avait désignées : ministres, conseillers d’État, maîtres des requêtes, ingénieurs, chefs de division ou de bureau. Après s’être livré à toutes les questions ou réflexions que lui inspiraient son infatigable prévoyance et son étonnante perspicacité , l’Empereur dictait ses résolutions et même ses décrets. Quant aux budgets de la ville de Paris (car peu à peu on en fit trois : le budget ordinaire, le budget extraordinaire et le budget du canal de l’Ourcq), ils étaient présentés avec la situation annuelle des recettes et des dépenses de chaque exercice, parle conseiller d’État préfet de la Seine ou par le ministre de l’intérieur. L’Empereur examinait ces états et projets de budget, puis les renvoyait approuvés ou modifiés au ministre de l’intérieur, qui à son tour les renvoyait accompagnés d’un rapport au conseil d’État. Le conseil d’État, dont le préfet de la Seine et le préfet de police étaient membres, arrêtait une rédaction définitive. Cette rédaction était soumise de nouveau à l’Empereur, qui la décrétait ou l’autorisait.
Dans une semblable organisation, quelle place était réservée au conseil général faisant fonction de conseil municipal? On ne sait que répondre. Le hasard des circonstances ou le caprice du maître altérait ou respectait les prescriptions de la loi. De 1800 à 1806, le conseil général remplit les fonctions de conseil municipal et délibéra régulièrement sur le budget municipal ; mais de 1806 à 1815, il fut, dans le fond des choses, remplacé par le conseil d’État, tandis que l’Empereur, de son côté, remplaça le ministre. Le seul fait de la division des budgets portait une atteinte grave aux fonctions du conseil municipal. Le budget extraordinaire et le budget du canal de l’Ourcq , présentés par le ministre de l’intérieur avec le budget des ponts et chaussées, étaient
1800-1812 245 réglés directement par l’Empereur, sans l’intermédiaire du conseil municipal. Le budget ordinaire, à la vérité , était soumis au conseil; mais parfois il était arrêté, au moment même , où par un respect dérisoire des formes on le lui présentait. Le conseil donnait-il son avis ? On n’en tenait aucun compte. Des décrets particuliers modifiaient les budgets dans l’intervalle des sessions. Souvent, on convoquait le conseil de façon qu’il n’avait pas le temps de délibérer. Presque toujours, on lui communiquait le budget de la police si tard qu’il était obligé de l’enregistrer sans examen. Cette situation était pénible. Le conseil municipal la supporta noblement. Témoin sincère et même courageux des illusions et des erreurs de l’administration impériale , il sut dire son avis comme s’il devait être écouté, et ne compromit jamais, par un silence complaisant, les principes d’une bonne comptabilité et les véritables intérêts de la ville de Paris.
Quelle que fût la situation ou la conduite du conseil municipal, on peut affirmer que Paris n’eut pas de conseil municipal sous l’Empire, pas même de conseil municipal nommé. La loi de pluviôse disait : « Le conseil général du départe- « ment de la Seine fera fonction de conseil municipal. » Ainsi le préfet faisait fonction de maire. Ainsi le ministre et l’Empereur firent plus tard fonction de préfet. Tout dans l’organisation municipale de Paris était une pure fiction. Chacun l’avouait et les preuves en abondent. Le 15 août 1806, le corps municipal reçut le général Junot, nommé gouverneur de Paris à la place du prince Murat. Dans le procès-verbal de cette cérémonie, les membres du conseil général furent nommés après les maires , et les adjoints après les membres du conseil général. Un débat s’engagea. Les membres du conseil général soutinrent « que Paris ne ressemblait pas
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aux autres communes , qu’il n’y avait pas de conseil municipal à Paris, que les membres du conseil général en remplissaient les fonctions, et que comme membres du département ils ne devaient pas céder le pas aux maires. » Les maires répondaient : « On doit garder le rang de la fonction qu’on remplit. Quand le conseil général fait fonction de conseil municipal, il est conseil municipal. Or, le maire, les adjoints ont toujours le pas sur le conseil municipal , et à Paris , le préfet est maire , les maires sont adjoints , et les adjoints des sous-adjoints. » Dans la session de 1809, le conseil général affirma et développa sa théorie. « Le conseil général est toujours conseil général, lorsqu’il délibère sur les affaires de la commune, et encore que ses attributions ne soient plus alors les mêmes, son titre et son caractère primitif ne se perdent ni ne se modifient. Son titre indique ce qu’il doit être : conseil général en tout temps, même quand il remplit d’autres fonctions. 11 ne peut pas ne l’être plus dans les cérémonies publiques. Fût-il convoqué au nom de ses fonctions municipales, comme c’est le conseil général qui les exerce , c’est le conseil général que l’on convoque, et c’est le conseil général qui paraît (1). » Un peu plus tard, le 2 juillet 1810, il s’aperçoit que cette théorie est battue eii brèche par l’usage de renommer un président et un secrétaire à l’ouverture de toutes les sessions, soit du conseil général, soit du conseil municipal, et il décide que le président et le secrétaire du conseil général seront le président et le secrétaire du conseil municipal : « attendu que le conseil général ne cesse à aucune époque d’être un conseil général de département. » Sous cette futile question
(1) Procès-verbal des séances du conseil général faisant fonction de conseil municipal. Session de 1810.
de préséance, se dessine clairement la grave question de la représentation municipale. Le conseil général ne veut pas représenter Paris, et il ne le représente pas. Le premier consul , l’Empereur ne l’a pas nommé conseil municipal, et il ne l’est pas. Il le serait très-volontiers, s’il en avait les honneurs et s’il représentait Paris. Qui donc alors représente Paris, si le corps constitué pour remplacer le conseil municipal ne le représente pas?
Il faut remonter à la loi de pluviôse pour éclaircir cette délicate question. Il faut se souvenir que le préfet de la Seine et le préfet de police étaient maires de Paris , et les maires adjoints du préfet de la Seine, que le conseil général faisait fonction de conseil municipal, et regarder, en dehors de ces autorités administratives, qui pouvait représenter Paris et composer le corps municipal. Du moment que la loi refusait aux habitants de Paris tout moyen ou toute occasion de formuler par l’élection leurs vœux et leurs besoins, les délégués du gouvernement devenaient les interprètes forcés de ces vœux et de ces besoins. Le corps municipal se composa donc, tout naturellement et par la force des choses, des fonctionnaires préposés à l’administration de la ville de Paris : mais quels étaient ces fonctionnaires? Jamais cette difficulté ne fut entièrement résolue. Par un souvenir de l’ancien régime, le général ou le maréchal , gouverneur de Paris, avait le droit de présenter à l’Empereur le corps municipal , sans toutefois en être le chef. Le préfet de la Seine en était le véritable chef, parce qu’il succédait au prévôt des marchands. Mais en dehors de ces souvenirs, quelle confusion ! Les circonstances plutôt qu’un règlement augmentaient ou diminuaient le cortège municipal. L’Empereur lui-même tlottait indécis entre les traditions du passé et les convenances du présent. Lorsqu’en 1804 il invita le corps muni-
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cipal aux cérémonies du sacre, il adressa une lettre close au conseil général faisant fonction de conseil municipal , et le conseil général, « pénétré d’une sensibilité profonde pour Pacte spécial de bonté dont S. M. l’Empereur honore sa bonne ville de Paris, se rend l’interprète d’une cité, glorieuse de reconquérir un titre que lui mériteront toujours son amour et sa fidélité pour Sa Majesté. » Peu de mois après, l’Empereur oublie « les interprètes » ; il ne songe qu’aux véritables représentants de sa bonne ville; il envoie les drapeaux et les canons de Wertingen « au préfet de la Seine et aux maires de Paris ». Et qui donc ira jusqu’au fond de l’Autriche et dans le palais de Marie-Thérèse porter à Napoléon victorieux les hommages de la ville de Paris? « Quatre maires délégués par le préfet et les autres maires. » Du conseil général faisant fonction de conseil municipal, pas un mot La guerre enfin est terminée, et le premier corps de la grande armée s’avance triomphalement. « Il faut, « dit l’Empereur, que ce soit la ville de Paris qui reçoive « l’armée. 11 semble qu’on ne peut la faire représenter vraies- ment que par les diverses corporations, qui ayant des attri- « buts et un cérémonial particuliers dans les circonstances « où elles paraissent en public, peuvent mettre une grande « variété dans ces fêtes (1). » Yoilà ce qui attire, séduit, entraîne et décide l’Empereur. Des attributs et un effet de théâtre, un succès populaire et un cérémonial , voilà le problème de la représentation de la ville de Paris à jamais résolu !
Un moment il fut question, et très-sérieurement question, de définir et de régler la composition du corps municipal , de donner, par un décret impérial , une nouvelle organisation à
(1) Corresp. de Napoléon Ier, t. X1L, p. 68.
l’administration de la ville de Paris. Après les fêtes du couronnement, en 1804, l’Empereur s’était montré d’une bienveillance particulière pour les maires; il avait, à l’Hôtelde-Ville , marqué publiquement la satisfaction que lui inspiraient leurs services, et pour en donner un éclatant témoignage, il avait élevé à la dignité de sénateur M. Bévière, l’un d’entre eux, doyen du corps municipal. Enhardis par ce succès, les maires demandèrent à l’Empereur entrée et voix délibérative au conseil municipal. L’Empereur refusa; mais un peu plus tard il ordonna à son nouveau conseiller d’État, au préfet de Paris, à Frochot, de préparer un décret qui étendît les attributions des maires, et qui fût en quelque sorte la constitution municipale et impériale de Paris. Ce travail, demeuré inédit, est assurément un des monuments les plus curieux de l’histoire administrative de l’Empire (1).
« Le Titre Ier divise en deux parties l’administration générale de la « ville de Paris, l'administration municipale proprement dite, et la « police. L’administration municipale comprenant spécialement l’action « sur les choses, et la police l’action sur les personnes. Chacune de « ces administrations a son organisation particulière, mais elles ressor- « tissent toutes deux au conseil municipal et à la commission de comp- « tabilité, et se confondent sous le seul nom de corps municipal.
« Le Titre 11 embrasse la première section de l’administration géné- « raie de la ville de Paris, c’est-à-dire l’administration municipale. Le « préfet de la Seine dirige celte partie de l’administration, sous la suret veillance des ministères de l’intérieur et des finances; il est chargé
(1) Pap. Frochot. — Dans un rapport à l’Empereur, resté inachevé, Frochot s’exprime en ces termes : « MM. les maires de Paris avaient demandé « à Sa Majesté qu’il lui plût de leur donner entrée et voix délibérative au « conseil municipal. Cette prérogative aurait eu plusieurs inconvénients. « Sa Majesté l’a refusée; mais en même temps elle a bien voulu con- >< descendre d’une autre manière au vœu des maires, en ordonnant qu’il lui « fût proposé des moyens d’augmenter leurs attributions et de rendre leur « influence dans l’administration de la ville de Paris plus positive et plus « directe. En recherchant et en indiquant elle-même ces moyens. Sa Majesté « a jugé que l’administration de Paris »
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« de toutes les fonctions des maires ordinaires, la police exceptée. Il « exerce directement lesdites fonctions dans toutes les parties d’admi- « nistration qui ne sont comprises ni dans les attributions parti- « culières des mairies d’arrondissement, ni dans celles des administra- « tions spéciales, et quant à celles qui y sont comprises, il les exerce « par l’intermédiaire desdites mairies ou administrations à l’égard « desquelles il a l’autorité des préfets sur les administrations secon- « daires. Le préfet de la Seine a de plus la surveillance du receveur de « de la ville, et il est seul ordonnateur des fonds existant dans la « caisse municipale, sauf l’obligation de mettre chaque mois à la dis- « position du préfet de police le douzième du montant de ses dépenses « autorisées.
« La ville de Paris demeure divisée en douze arrondissements. Cha- <x que maire a deux adjoints nommés par l’Empereur; les maires et « adjoints sont chargés, dans le ressort de leur mairie, 1<> des fonctions « relatives à l’administration de l’état civil; 2° des opérations munici- « pales relatives à la conscription ; 3° de la surveillance des écoles « primaires; 4° de l’audition des comptes des fabriques; 5» de l’in- « struction des affaires qui leur sont renvoyées par le préfet de la Seine « pour prendre leur avis ou des renseignements.
« Les maires de Paris sont de droit, pendant la durée de leur magis- « trature, membres de l’administration des hôpitaux, présidents des « comités de bienfaisance, et membres du conseil de ville.
« Diverses administrations spéciales sont chargées, sous la sur- « veillance et l’autorité du préfet, 1° de la répartition des contributions « directes; 2° de la perception de l’octroi de bienfaisance, de Fad- « ministration des hôpitaux, des secours à domicile, et du Mont-de- « Piété; les commissions, agences ou administrations particulières « actuellement existantes sont provisoirement confirmées dans leurs « organisations respectives. Un décret particulier, rendu avant le « /ler janvier 1807, fixera les attributions d’une commission spéciale « pour l’administration de la grande voirie.
« Le receveur delà ville, nommé par le conseil munieipalet confirmé « par le ministre de l’intérieur, reçoit toutes les recettes communales « de quelque nature qu’elles soient, à l’exception néanmoins des recet- « tes provenant des biens et droits appartenant aux hospices et au Montci de-Piété. Il acquitte toutes les dépenses communales autorisées par « le budget sur la caisse générale de la ville, d’après les mandats tirés « par le prefet de police ou par le préfet de la Seine. Il rend ses « comptes au conseil municipal.
« Le conseil de ville se compose du préfet, du secrétaire général de
« la préfecture et des maires de Paris. Le conseil s’assemble de droit « tous les trois mois pour prendre connaissance de la situation de la « ville. Le receveur de la ville, le receveur des hôpitaux et le directeur « du Mont-de-Piété sont présents à la séance. Le conseil, que le préfet « peut d’ailleurs convoquer toutes les fois qu’il le juge convenable, « délibère sur toutes les propositions qui devront être portées au contt seil municipal. Ces résolutions n’enchaîne?it pas le préfet, qui est « tenu toutefois de remettre au conseil municipal copie de la délibéra- « tion du conseil de ville.
« Le Titre III comprend l’organisation de la police et des institu- « tions spéciales qui en dépendent.
« Le Titre IV traite des institutions communes aux deux parties de « l’administration générale de la ville de Paris, c’est-à-dire du conseil « municipal et de la commission de comptabilité.
« Le conseil municipal est composé de trente membres nommés par « l’Empereur. Les attributions de ce conseil sont les mêmes que celles « réglées pour tous les conseils municipaux de l’Empire par la loi du « 28 pluviôse an VIII et lois postérieures. En conséquence, leilil conseil « délibère principalement sur le budget annuel de l’administration « générale de la ville, sur les acquisitions ou les aliénations à faire « pour le compte de ladite administration , sur les constructions ou « réparations des édifices qui en dépendent, et généralement sur toutes « propositions ou projets tendant à augmenter les revenus et conserver « les droits; il règle les dépenses de la ville; il délibère sur les comptes « administratifs qui lui sont présentés par les préfets du département « et de police, chacun pour les dépenses qu’il a ordonnées dans son « administration. Il prononce le renvoi à la commission de comptabi - « lité des comptes matériels qui lui sont rendus par le receveur de la « ville ou par les divers autres comptables de l’administration, et dé- « libère sur leurs comptes après avoir entendu le rapport de cette com- « mission.
« Une commission spéciale et permanente est chargée de l’examen et « de la vérification des comptes tenus et rendus par les divers comp- « tables de l’administration généi’ale de la ville de Paris, sa\oir : 4° par « le receveur de la ville; 2° par le caissier des hôpitaux; 3° par le « directeur du Mont-de-Piété; 4° par les administrateurs de l’octi’oi. « Cette commission est composée d’un commissaire général nommé par « l’Empereur, et de trois agents de comptabilité nommés par le contt seil municipal. Les comptes vérifiés sont renvoyés au conseil muni- « cipal avec un rapport écrit et motivé. Le conseil les examine et les
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« transmet approuvés ou non au ministre de l'intérieur. Les agents de « la comptabilité sont payés sur le budget de la ville.
« Le Titre V fixe la composition du corps municipal. Le corps muni- « cipal de la ville de Paris se compose du préfet de la Seine et du « préfet de police, des secrétaires généraux des deux préfectures, des « maires de Paris et de lenrs adjoints, du conseil municipal, du conseil « des hôpitaux, des commissaires répartiteurs des contributions di- « rectes, du directeur du Mont-de-Piété, du receveur et de l’architecte « de la ville. Le conseil de ville, autorisé, suivant les cas, par le goûte verneur de Paris ou le ministre de l’intérieur, convoque le corps « municipal pour figurer dans les cérémonies ou les réceptions de « l’Empereur, et pour délibérer sur les fêtes données, les monuments « élevés, les hommages rendus au nom de la ville de Paris. Le préfet de « la Seine préside ces délibérations du corps municipal, qui sont soute mises au ministre de l’intérieur. Dans les cérémonies publiques, où « le gouverneur de la ville se réunit au corps municipal, le gouverneur « a la préséance. Lorsque le corps municipal est admis à l’audience « de l’Empereur, il est présenté par le gouverneur, et le préfet de la « Seine porte la parole (1). »
Dans ce projet d’organisation municipale, on peut, ce me semble, reconnaître et dégager la part de l’Empereur. A l’Empereur revient la pensée de maintenir la division de l’administration générale de la ville de Paris entre le préfet de la Seine et le préfet de police , en étendant l’action de l’un et en réduisant l’action de l’autre. Ne dira-t-il pas, en 1810, « que le préfet de Paris est une espèce de ministre, et le « préfet de police un commissaire général de police ?» A l’Empereur revient la pensée du conseil de ville, de ce conseil ou plutôt de ces conférences administratives où les maires présidés par le préfet étudient le budget qui sera soumis au conseil municipal. N’est-ce pas une réponse à la prétention élevée par les maires de siéger dans le conseil municipal? Et l’Empereur lui-même ne confirmera-t-il pas
(1) Pap. Frochot. — Ce projet de décret se trouve dans les papiers Frochot en double exemplaire. Les deux exemplaires ne sont pas entièrement semblables.
le projet de 1806 par les paroles de 1810 : « Il faut aujour- « d’hui qu’un préfet de Paris ayant un conseil de maires et « un conseil municipal , administre sans exception tout ce « qui est recette et dépense, et en général tout ce qui est « matière d’administration?» Qui sait si, en parlant de sa bonne ville de Paris, le successeur de Louis X1Y ne se plaisait pas à retrouver dans le préfet entouré de ses maires le prévôt des marchands entouré de ses échevins, et dans le conseil de ville de l’Empire une sorte d’image du bureau de ville de la royauté ? A l’Empereur revient encore la pensée de grouper et d’unir dans l’institution générale d’un corps municipal les divers services qui se partageaient et se disputaient l’administration de la ville de Paris, et lorsque le pouvoir était tout et l’élection rien , n’était-il pas naturel de composer ce corps municipal de tous les fonctionnaires préposés à l’administration municipale? On était en 1806, ne l’oublions pas ; en 1806, au lendemain d’Austerlitz et de la paix de Presbourg, au moment où le souvenir des anciennes corporations envahit et domine l’esprit du nouvel empereur, au moment où Napoléon reve, médite, conçoit l’établissement de l’Université impériale. Enfermer la liberté d’enseignement et la liberté municipale dans les deux grands édifices de l’Université impériale et du Corps municipal, n’est-ce pas le double effort du même esprit qui jette toute l’administration dans le moule de l’unité?
Pourquoi donc Paris ne reçut-il pas sa constitution impériale? Pourquoi donc le décret inspiré par l’Empereur, rédigé par Frochot, ne fut-il pas promulgué? D’abord Paris était déjà et allait devenir de plus en plus la chose, l’affaire, l’administration directe de l’Empereur ; ensuite le projet de Frochot, si gouvernemental qu’il fût, organisait une administration indépendante dans son initiative, dans son action et
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dans son contrôle : dans son initiative par le préfet et le conseil de ville, dans son action par le préfet et le conseil municipal, dans son contrôle par le conseil municipal et la commission de comptabilité. Qu’était-il besoin d’un conseil de ville pour proposer, d’un conseil municipal pour voter, d’une commission de comptabilité pour contrôler, lorsque l’Empereur, dans la plénitude de son autorité souveraine, délibérait, décrétait et contrôlait? Plus tard, en 1813, après la grande épreuve de 1812, après la retraite de Russie, après la destitution de Frochot et la conspiration Malet, l’Empereur parut se repentir d’avoir trop compté sur luimême. Cette ombre qu’on appelait le conseil général, faisant fonction de conseil municipal, reprit un corps. On l’avait méconnue dans la prospérité. On lui rendit justice dans l’infortune. L’Empereur chargea une commission municipale de lui proposer les moyens d’améliorer les revenus de la ville, et une autre de liquider les exercices passés. La liberté municipale, dont le nom avait été oublié, reparut un instant dans les bouches de 1814. 11 était trop tard. Le tumulte de l’invasion allait en étouffer l’écho.
A mesure que l’autorité et l’action du conseil général et municipal de Paris tombaient en décadence, l’autorité et l’action du préfet de la Seine devaient s’affermir et s’étendre ; mais on a vu dans le projet de réorganisation de l’administration municipale que Frochot ne se souciait nullement d’échapper à un contrôle salutaire. « La fraude aime la « nuit, répétait-il souvent, et la probité le grand jour. » Au lieu de profiter de la prépondérance qu’il tirait du système d’administration impériale, il cherchait à se la faire pardonner. Jamais les droits et les prérogatives d’un conseil ne trouvèrent un défenseur plus convaincu. Jamais un conseil ne donna à un préfet des marques plus flatteuses d’estime
et de reconnaissance. Si la paix régnait entre le préfet et le conseil municipal , si l’amour du bien public unissait dans une louchante intimité le favori et la victime de l’Empereur, la guerre, une guerre sourde et incessante régnait entre l’hôtel de ville et la préfecture de police, retardant, suspendant ou arrêtant la marche des services publics.
L’administration d’une ville telle que Paris avait toujours semblé une tâche qui dépassait les forces d’un homme. Sous l’ancien régime, Paris avait pour l’administrer un prévôt des marchands, et pour la garder un lieutenant de police. Au sortir d’une révolution qui laissait tant de ruines dans les rues et tant de trouble dans les esprits, il parut nécessaire de suivre cet exemple et de confier la sécurité de Paris à un préfet de police, et sa prospérité à un préfet d’administration. Malheureusement, la loi ne sut pas, dès le début, distinguer ce qui appartient à la police et ce qui appartient à l’administration. Elle crut se tirer d’embarras en faisant deux préfets et deux maires égaux dans la hiérarchie et dans les attributions : elle ne fit que mettre des armes aux mains de deux rivaux.
La loi du 28 pluviôse et l’arrêté du 12 messidor an VIII . (1er juillet 1800) avaient attribué au préfet de police la police judiciaire, la police générale, la police municipale. Le préfet de la Seine n’avait assurément rien à démêler avec les émigrés et les déserteurs, les passeports et les ports d’armes, la mendicité et le vagabondage, les maisons publiques et les attroupements, la librairie et la presse, les incendies et les inondations, les taxes et les approvisionnements, le commerce et les patentes, la police et la salubrité de la ville, la défense des biens et des personnes; mais l’art. 34 de l’arrêté du 12 messidor an VIII (1er juillet 1800) donnait au préfet de police le droit d’indiquer au préfet du département
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et même « de requérir les réparations et l’entretien des « prisons et maisons de détention, des corps de garde, de la « Bourse et des églises, des balles et marchés, des voiries et « égouts, des fontaines, pompes à feu, murs, barrières, ports, « quais, abreuvoirs; » et ne sent-on pas à quelles contestations, à quels débats pouvait conduire ce droit de réquisition?
Les deux préfets se partageaient des services entiers, et partout où la loi les mettait en présence éclatait un conflit. Les prisons furent le théâtre d’une lutte de dix années, que nous tâcherons d’esquisser sous ses véritables couleurs : mais de suite ne faut-il pas rappeler que le préfet de la Seine était chargé du matériel des prisons, tandis que le préfet de police était chargé du personnel? Toujours présent par les yeux intéressés et jaloux de ses concierges et de ses gardiens, le préfet de police surveillait moins le service que la conduite de son collègue. Dans les discussions légales, il n’était pas moins ardent que dans la pratique des affaires. L’arrêté du 12 messidor lui avait donné la petite voirie. Il se pourvut au conseil d’État pour obtenir la grande. Combattu naturellement par le préfet de la Seine, et même par le conseil général, il perdit sa cause dans le décret du 27 octobre 1808. Quand il s’agit d’établir des droits sur les halles et marchés, il réclama et obtint très à tort le privilège d’en percevoir le montant. A tout propos, Dubois saisissait dans les obscurités d’une situation qui n’était pas bien définie l’occasion d’imposer son autorité. Son attitude vis-à-vis du conseil municipal n’était pas moins hautaine que vis-à-vis de son collègue. S’il n’assistait presque jamais au conseil des hôpitaux pour ne pas avoir la honte d’être présidé par Frochot , il se refusait à paraître dans le conseil municipal sous prétexte que l’arrêté de messidor ne le lui permettait pas. Il fallut, pour vaincre sa résistance, que Chaptal dressât la
procédure des relations du préfet de police et du conseil municipal , et déclarât que le préfet pourrait être mandé par un arrêté motivé du conseil. Enfermé dans le fond de sa préfecture, menaçant et redoutable, protégé par le ministre de la police, qui était jaloux du ministre de l’intérieur comme il l’était lui-même du préfet de la Seine, le préfet de police entrait rarement dans les voies de la conciliation , que ses bureaux d’ailleurs travaillaient à fermer.
Un jour, le 1er février 1810, l’Empereur dit tout à coup :
« On ne comprend rien à l’administration de Paris. On y voit deux « préfets, et deux préfets tellement rivaux qu’ils se disputent le pas. « Il n’y a qu’une ville et il ne doit y avoir qu’une administration. La « première question à examiner est celle de savoir d’où vient cette « organisation; il est probable qu’elle est une suite des circonstances « de la Révolution. Le gouvernement, n'ayant pas dans sa main la « commune de Paris, a voulu avoir un bureau central et une préfecture « de police. Cette origine, si elle est reconnue, est vicieuse; car les « circonstances actuelles n’ont aucun rapport avec celles pour lesquelles « elle a été créée. Il faut aujourd’hui qu’un préfet de Paris, ayant un « conseil de maires et un conseil municipal, administre sans excepte tion tout ce qui est recette et dépense, et en général tout ce qui est « matière d’administration. Il faut qu'un commissaire général de police «. soit chargé de toutes les fonctions de police sans exception, mais « sans aucun mélange d’administration (1). »
Ces paroles frappent comme un arrêt. En disant : « Il n’y « a qu’une ville et il ne doit y avoir qu’une administration, » l’Empereur délègue cette administration à celui qu’il appelle « le préfet de Paris. » L’autre fonctionnaire n’est pas un préfet, puisqu’il n’est jamais appelé à Phonneur de discuter le budget de la ville de Paris; c’est un commissaire général de police. Il s’occupe de la police, et non de l’administration. Frochot avait depuis longtemps défini et posé les
(1) Arch. de l’Emp. Procès-verbal du conseil t. II, p. 28.
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principes. Il avait plusieurs fois soutenu que l’administration et la police ont des buts très-divers : que l’une est la surveillance des choses, l’autre la surveillance des personnes : que le principal pour celle-ci est l’accessoire pour celle-là, et que confondre leurs attributions, c’est porter le désordre dans des institutions qui sont créées pour faire régner l’ordre. On hésitait encore à cette époque entre des raisons qui semblaient des prétentions. On ne comprenait pas que l’administration seule est intéressée à bien ordonner les finances, et qu’elle seule doit être chargée de les ordonner; que la police ne doit toucher à aucune partie de l’administration proprement dite, sous peine de la mal gérer; car on ne fait bien que ce qu’on doit faire , et la police doit moins chercher des économies qu’assurer la paix publique. L’expérience est venue au secours de la vérité. Le temps a accumulé les conflits entre les deux préfectures, et fixé par ces conflits mêmes les limites qui les séparent. En rendant à la préfecture de la Seine certaines attributions qui ne lui avaient pas été immédiatement dévolues, le décret du 10 octobre 1859 n’a pas été seulement l’expression de la pensée de 3 Empereur et un souvenir de 1810, mais un acte de haute justice et de bonne administration.
Ainsi fut consommé par la force et consacré par le temps, ce coup d’État municipal , qui attribua au gouvernement l’administration de la ville de Paris, qui confondit dans les mêmes mains, comme il réunit dans le même local, les intérêts et la représentation du département de la Seine et de la capitale de la France, révolution administrative et révolution politique, que l’Empereur caractérisait d’un mot profond, en appelant le maire de Paris « le préfet de Paris. »
Organisation des bureaux de la préfecture de la Seine.
Après avoir considéré le préfet de la Seine dans ses rapports avec l’Empereur, le conseil d’État, le conseil général du département de la Seine, le conseil municipal de la ville de Paris et le préfet de police , suivons-le dans la préfecture dont il vient d’organiser les bureaux.
Le préfet du département de la Seine était maire de Paris. Rien n’était plus naturel que de séparer immédiatement l’administration du préfet dans le département de la Seine, et l’administration du maire dans la commune de Paris. Le cours des événements et des années devait seul ouvrir ce point de vue. Dès l’abord, une division pratique prévalut sur la division légale. Au lieu de diviser le travail par budgets, Frochot le divisa par matières. Il répara l’édifice en attendant qu’il eût formé des ouvriers pour le reconstruire.
Un secrétariat et quatre divisions composèrent les bureaux de la préfecture.
Le secrétariat dirigea le service général des bureaux, la comptabilité et la statistique.
L’administration générale occupa cinq bureaux : 1° l’état civil et politique ; 2° le régime départemental et municipal ; 3° l’instruction publique, cultes et commerce ; 4° les institutions militaires; 5° les hospices, secours publics et prisons.
La division des travaux publics n’eut que deux bureaux ; le bureau d’architecture civile et le bureau des ponts et chaussées.
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La division des contributions en compta quatre : 1° l’administration générale des contributions directes ; 2° le recouvrement des contributions directes de Paris; 3° le contentieux; 4° l’administration générale des contributions indirectes.
La division du domaine national comprit : 1° le bureau de l’immobilier; 2° le bureau du mobilier; 3° le bureau des comptes et pensions ; 4° le bureau des archives domaniales.
Chacun de ces bureaux était chargé du travail relatif à certains services et de la direction des fonds affectés à ces services. Ainsi le bureau de l’instruction publique réglait les fonds que le gouvernement alïectait aux constructions et aux grosses réparations des écoles centrales, le département au traitement des professeurs et au loyer des écoles centrales, la commune de Paris au traitement des instituteurs primaires. On considérait l’objet de la dépense et non l’origine de la recette.
Le temps amena quelques changements dans cette organisation. En 1812, la préfecture avait conservé les cinq grands cadres : le secrétariat général, l’administration générale, les travaux publics, les contributions et les domaines nationaux; mais, dans ces cadres, les bureaux avaient été modifiés. L’administration communale, l’octroi, qui formait en 1802 le quatrième bureau des contributions et qui fut réuni aux halles et marchés, la grande voirie, devinrent trois nouveaux bureaux dans la division de l’administration générale ; dans la division des travaux publics, le canal de l’Ourcq eut un bureau spécial; enfin une cinquième et nouvelle division, qu’on pourrait à bon droit regarder comme une division morale, réunit l’instruction publique, les hospices, les secours à domicile et les prisons.
Quand on compare la situation des services administratifs
du département de la Seine en 1802 et en 1812, on devine les raisons qui déterminèrent Frocliot à modifier successivement l’organisation de ses bureaux. L’administration de la ville de Paris s’était nettement détachée de l’administration de la préfecture de la Seine, et avait entraîné dans son domaine l’octroi et les halles. La grande voirie avait été organisée. Le canal de l’Ourcq avançait. Comme les services publics varient incessamment d’importance et d’objet, les bureaux suivent inévitablement les variations qu’imposent le changement des lois et le mouvement des affaires. Aujourd’hui, par exemple, la division du domaine national, qui sous l’Empire constituait une division tout entière , ne compose plus qu’un bureau de l’administration préfectorale. La vente des biens nationaux, la liquidation des corporations et établissements supprimés par la Révolution, le règlement des affaires des émigrés sont des questions à jamais éteintes. De même, la division des contributions est absorbée dans la section de l’administration préfectorale , parce que le mécanisme administratif s’est tellement perfectionné que les affaires triplées donnent trois fois moins de peine et de besogne. D’un autre côté, l’administration de la ville de Paris a pris des proportions immenses, et le maire de Paris est plus occupé que le préfet de la Seine. La population, en 1800 , ne s’élevait qu’à six cent cinquante mille âmes, et le budget des dépenses à onze millions. Aujourd’hui Paris compte seize cent mille habitants, et son budget est de deux cent dix-huit millions. Pour suffire à une pareille tâche, on a créé ou sanctionné les directions spéciales de la voirie, des travaux publics, des travaux d’architecture, de l’octroi, de l’assistance publique, du Mont-de- Piété. On a spécialisé le travail pour le mieux dominer. Autres temps : autres affaires : autres bureaux.
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Distinguer, perfectionner, créer, organiser les services était assurément chose difficile et méritoire; mais trouver, instruire, former et guider les agents de ces mêmes services, quelle mission et quelle responsabilité ! Il est impossible de se rendre un compte fidèle du désordre qui régnait dans l’administration du département de la Seine. Les bureaux étaient remplis d’employés incapables ou tarés qui appartenaient à tous les régimes et à toutes les professions. L’audace avec laquelle ils avaient pris possession de leurs appointements était leur principal mérite, et si d’ailleurs on eût voulu les changer, comment s’en procurer de meilleurs? Frochot eut le courage de faire leur éducation. Plus tard on lui reprocha, et c’est le seul reproche qu’on lui ait justement adressé, d’avoir été trop paternel pour ses inférieurs, et même d’en avoir admis quelques-uns dans son intimité : mais cette indulgence, cette familiarité, cette bonté ne trouvaient-elles pas leur excuse dans les nécessités et les mœurs du temps? Le préfet de la Seine, en l’an VIII, était-il un grand personnage, trônant à l’ Hôtel-de-Ville avec des carrosses et des domestiques en livrée? N’était-il pas un simple fonctionnaire demeurant place Vendôme, modestement, sans train, sans luxe, avec trois domestiques et une voiture de remise? Les habitudes de l’égalité étaient encore toutes-puissantes , et sous le Consulat on était bien plus près de la Révolution que de l’Empire. Comment d’ailleurs condamner un homme qui travaillait jour et nuit à former des auxiliaires capables de seconder ses généreux desseins? Que Frochot n’ait pas toujours été pour ses employés un préfet^ mais plutôt un maître, un collaborateur, un ami , où est le mal? Son rôle était d’ordonner et non d’expédier, et souvent il expédiait lui-même : mais ne fallait-il pas que la besogne se fît, et quelle besogne? Sur les dossiers, sur les
mémoires, dans ses lettres, il laisse échapper le secret de ses peines : « Il faudra donc que je fasse tout moi-même . » — c< Si vous ne m aidez pas , je ne pourrai suffire. » — « Il y a quelques progrès , courage ! » On conçoit alors qu’il s’attachât davantage à des employés devenus ses élèves, qu’il tînt à ceux qu’il croyait avoir formés et qu’il finît par leur découvrir un peu du mérite qu’il avait lui-même.
Si la bonté touche quelquefois à la faiblesse , elle inspire aussi des résolutions qui honorent l’homme public et servent l’administration. En août 1811, Frochot conçut le projet d’établir une caisse de retraites en faveur des employés de la préfecture. Il soumit sa proposition au conseil général, qui lui répondit dans les termes suivants :
« Considérant, dit-il dans la séance du 30 août 1811, que M. le prête fet, dans sa sollicitude paternelle pour ses employés, a commencé un « fonds de pensions en y consacrant trente-neuf mille francs d’éco- « nomiespar lui faites sur son abonnement des frais d’administration; « que si cette conduite de M. le préfet ne donne nulle surprise au « conseil général, accoutumé dès longtemps à honorer dans ce magis- « trat le désintéressement qui le distingue, ni ne peut plus ajouter au « profond sentiment d’estime qui lui est si pleinement dû à tant « d'autres titres, il convient pourtant que le conseil général lui en « témoigne sa sensibilité de la seule manière qui soit digne de tous « deux, c’est-à-dire en secondant de tout son pouvoir M. le préfet « dans une vue de bienfaisance suggérée par la bonté de son cœur « et la sagesse de son administration : arrête que le projet d’établisse- « ment d’un fonds de pensions de retraites pour les employés de la. « préfecture du département, tel qu’il est annexé au présent arrêté, est, « approuvé dans toutes ses parties (1). »
Ce projet fut confirmé par un décret impérial du 1er février 1813.
(1) Arch. de la préfecture de la Seine. Procès-verbal du conseil municipal, 30 août 1811.
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Organisation du service des contributions directes. — Impôt foncier. — Impôt personnel, mobilier et somptuaire. — Impôt des portes et fenêtres. — Impôt des patentes.
Dans son département le préfet est le clief de l’administration. A ce titre, il jouit d’une action légale sur les contributions directes, et d’un droit de police sur les impôts indirects. En temps ordinaire , l’action du préfet ne laisse pas que d’être importante. Si l’on envisage les circonstances particulières au milieu desquelles Frochot l’exerça, on reconnaîtra qu’elle fut nécessairement prépondérante. Il est impossible de comparer les administrations modernes, révisées et perfectionnées par soixante ans de réformes, avec l’administration naissante du Consulat. A ce moment, les préfets jouissaient d’une initiative et d’une autorité qu’ils portaient avec ardeur sur tous les services publics. Le conseil général de la Seine, en l’an IX, disait : « Tout est à faire ou à défaire, à approuver ou à désapprouver; » mais, pour tout défaire et refaire , l’administration devait être dans les hommes autant que dans les lois.
Nul service public ne réclamait des soins plus empressés et plus habiles que le service des contributions directes. De l’an Y à Fan YIII, soixante mille plaintes avaient protesté contre l’agence et la commission des contributions. L’ignorance de la matière imposable, la mobilité des fortunes, l’insouciance des commissaires répartiteurs, l’indépendance des percepteurs avaient créé une situation telle que Fro-
chot disait au conseil général : « La guerre est déclarée « entre le gouvernement et les contribuables. » Comment ramener la paix, si l’on ignore les causes de la guerre et les prétentions des parties? Frocliot fit immédiatement vérifier tous les comptes des percepteurs, dresser le tableau des recouvrements opérés depuis 1791 jusqu’à l’an YII, et constater un déficit qu’on évalua à cinquante-neuf millions. La gravité d’une pareille situation n’avait pas échappé au Directoire lui-même. Plusieurs lois de l’an YII et de l’an YIII tentèrent d’y porter remède. Frocliot se hâta de les appliquer, les complétant dans les parties les plus obscures par de nombreux arrêtés, et les imposant par sa vigueur à un personnel étonné. Rien ne lui échappa, et partout, dans l’assiette et dans la répartition, dans le recouvrement et dans le contentieux, il sut mêler à l’autorité du préfet l’influence du savant.
On sait que les lois de l’an YII et de l’an YIII ont refusé à tout administrateur (ministre , préfet , sous - préfet ou maire) le pouvoir de disposer de la fortune privée. C’est le Corps législatif qui fixe la quotité des impôts de répartition tant en principal qu’en centimes additionnels, et indique dans des états joints à la loi le contingent de chaque département. Le conseil général répartit le contingent départemental entre chaque arrondissement, chaque conseil d’arrondissement entre chaque commune , et dans chaque commune une commission spéciale prise en majorité dans le conseil municipal fixe la contribution de chaque habitant. Tous les préfets président à cette série d’opérations, qui embrassent l’impôt foncier, l’impôt personnel et mobilier et l’impôt des portes et fenêtres; mais le préfet de la Seine, lorsqu’il avait conduit à bonne fin la répartition générale de l’impôt dans son département, ne pouvait oublier qu'il était
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maire (le Paris , et qu’à ce titre il avait des devoirs particuliers à remplir.
Tandis que chaque commune répartissait sur elle-même les impôts par les soins des autorités municipales et de cinq répartiteurs propriétaires, Paris, sous le faux prétexte que Paris avait un seul rôle et que la confection de ce rôle demandait des connaissances spéciales, avait été livré à une commission des contributions. La politique seule avait provoqué cette exception. En l’an II , cette commission avait été prise dans le sein de la municipalité de Paris. En l’an III (23 frimaire an III), elle en fut détachée , composée de fonctionnaires non salariés et pourvue de pouvoirs très-étendus. La loi du 3 frimaire an VIII (24 novembre 1799), l’avait respectée. Frocliot l’attaqua. II démontra au gouvernement et au conseil général que cette commission, en rédigeant les matrices des rôles, agissait au hasard, sans le secours des maires et sous l’influence exclusive de la nouvelle direction des contributions : que , si l’on persistait à déroger au principe qui remet le choix des répartiteurs à la volonté des contribuables, au moins cette dérogation devait-elle tourner à leur profit : que, pour atteindre ce but, il était urgent d’imposer à cette commission jusqu’à présent indépendante, une surveillance ferme et vigilante, et qu’enfin, les maires faisant toujours partie des commissions de répartition, aucune exception ne pouvait être invoquée contre le préfet de la Seine, maire central de Paris. Ces considérations parurent victorieuses. La commission des contributions forma, à partir du 5 messidor an YIII (24 juin 1800), un service relevant directement du préfet de la Seine ; elle continua à fixer sur les matrices des rôles la taxe des contribuables. La Direction prit à Paris l’assiette de l’impôt et la commission garda la répartition.
C’est pour fixer l’assiette de l’impôt, c’est-à-dire pour déterminer la situation incessamment mobile de la matière imposable, que la loi de frimaire an VII, supprimant les agences des contributions, avait créé la Direction des contributions. Un arrêté de Frochot prescrivit, en 1801, de recommencer la matrice des rôles. Vingt-six contrôleurs pour le département de la Seine, dont vingt-quatre à Paris, sous la surveillance de deux inspecteurs et les ordres d’un directeur, achevèrent rapidement cette vaste opération. Comme la Direction des contributions avait pour mission de rédiger la matrice des rôles en contrôlant d’une part les réclamations des contribuables, de l’autre les comptes des percepteurs, elle se trouvait naturellement en relations constantes avec le préfet, qui était le président de la répartition, le surveillant des percepteurs et le juge des contribuables. Frochot fit alors briller la rare expérience que ses études et l’administration du département de la Côte-d’Or lui avaient donnée en matière de finances. Inspirant sans cesse à la Direction des contributions des recherches ingénieuses et des réponses précises, il en tirait des conclusions que le conseil général était heureux d’adopter.
Le conseil général , de son côté, ne manquait jamais de constater solennellement les succès du préfet de la Seine. Il suivait avec intérêt et relevait avec plaisir les travaux qu’accumulait Frochot pour évaluer justement la matière imposable. En 1811, par exemple, il le complimentait sur l’impulsion qu’il avait donnée aux travaux du cadastre. Les anciens plans de Verniquet étaient redressés, et un bel album offrait déjà la représentation raisonnée des deux tiers de Paris et de la plus grande partie des arrondissements de Sceaux et de Saint-Denis. Il est certain qu’aucun département n’avait à la fin de l’Empire poussé plus loin et plus
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sûrement les travaux qui devaient introduire la justice dans l’impôt foncier.
La loi accorde au préfet une action plus forte dans le recouvrement que dans l’assiette et la répartition des impôts directs. Frochot en profita pour remanier cette partie du service et pour soumettre tous les agents de perception et de recette à un contrôle régulier et à des règlements nouveaux. Dès l’an IX, le premier consul avait appelé l’attention du ministre des finances sur la nécessité de liquider la situation des percepteurs de Paris (1). Des contrôleurs reçurent l’ordre de vérifier tous les mois les caisses des percepteurs, et le directeur des contributions de transmettre au préfet ces états de situation. Les frais de perception et de poursuites étaient si élevés que les cotes étaient parfois doublées. Pour couvrir leur mauvaise gestion, les percepteurs se montraient impitoyables. Frochot écrivit à ce sujet plusieurs fois, en l’an IX et en l’an X , au receveur général et aux percepteurs : « Il convient assurément de satisfaire aux besoins de « l’État : mais les mesures que vous prenez doivent, dans les « circonstances actuelles, se concilier avec la justice et « l’humanité. » Pendant ce temps, le conseil général se plaignait amèrement de l’oppression sous laquelle gémissaient les contribuables. Le 25 fructidor an X (12 septembre 1802), Frochot signa un arrêté réparateur qui fut loué sans réserve par le ministre des finances. Cet arrêté fixait le délai dans lequel les contributions directes devaient être payées, qui en était responsable , quelles poursuites on pouvait exercer, quels agents devaient poursuivre. Il était accompagné d’une instruction lumineuse sur les réclamations en matière de contributions. Le conseil général se hâta de déclarer, en
(1) Corresp. de Napoléon Ier, t. VII, p. 308.
l’an XI (1803), qu’il reconnaissait dans le travail du préfet « les vues sages qui le dirigent et son infatigable activité à «rechercher et à faire disparaître les abus qui, en tour- « mentant les contribuables, accusent ou l’inertie ou l’insou- « ciance de l’administration, » et il arrêta que « son procès- « verbal contiendrait l’expression de la satisfaction qu’il « éprouve de voir l’administrateur en chef constamment « occupé des intérêts les plus chers des citoyens de ce « département. » Un peu plus tard, Froehot étendit aux arrondissements de Sceaux et de Saint-Denis les mesures qu’il avait prises dans Paris. Non-seulement il soumit les perceptions rurales à une surveillance active et régulière, mais encore il en remania plusieurs fois les circonscriptions et les réorganisa en 1811. Le ministre des finances et le conseil général approuvèrent toutes ces mesures.
Le désordre dans lequel était plongé le service des contributions se traduisait par des plaintes innombrables. Le contentieux, qui appartenait jadis à la commission des contributions, était devenu le domaine du conseil de préfecture. Froehot remplit avec ardeur les devoirs que lui traçait l’arrêté du 24 floréal an VIII (14 mai 1800), en accueillant, apaisant, éteignant les réclamations qui entravaient depuis dix ans la marche des affaires. Sous sa présidence, ou sous sa direction, le conseil de préfecture fonctionna sans désemparer et apprit aux contribuables surtaxés à ne pas désespérer de la justice. En tenant la balance entre l’intérêt public et l’intérêt privé, Froehot rendait peu à peu à l’administration cette confiance qui doit être le fondement de son autorité. Et comment l’administration n’aurait-elle pas mérité cette confiance? Comment l’estime, la reconnaissance, la popularité n’auraient-elles pas accueilli « l’infatigable dévouement » du préfet de la Seine? Ne suffit-il pas de comparer les récla-
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mations qu’en matière de contributions directes les habitants de la ville de Paris présentèrent pendant les années IX, X, XI, XII et XIII [1800 à 1805], pour comprendre cet éloge du conseil général : « Le préfet a l’amour de l’ordre » (1)?
Frochot ne bornait pas son ambition à organiser le service des contributions, à protéger les contribuables du département de la Seine contre l’arbitraire des répartiteurs et les vexations des percepteurs. Il voulait ramener l’équité dans la loi , et soustraire le département de la Seine à la surcharge dont l’avait injustement accablé l’Assemblée constituante.
Lorsqu’en 1790 et 1791 l’Assemblée constituante remplaça tous les anciens impôts par la contribution foncière et la contribution mobilière, on ignorait absolument la proportion dans laquelle chaque département devait être imposé. On se décida à répartir lesdites contributions au prorata des anciennes impositions, c’est-à-dire que chaque département reçut une portion de contributions proportionnée à celle que payaient, dans l’ancienne division territoriale, les villes, bourgs et paroisses qui composaient alors le département. Tandis que la contribution foncière du royaume était portée à deux cent quarante millions, le contingent du département
(1) Voici le tableau des réclamations en matière de contributions directes. On voit par cet état la diminution progressive des réclamations présentées
par les contribuables de la
ville de Par
Années.
Foncière.
Portes et Fenêtres
Personnelle.
Patentes.
Total.
. 1 nnuaire
ou Almanach de Paris
et du département de
la Seine
pour 1807 , par Allard, p. 448.
de la Seine s’élevait à douze millions cinq cent soixante et onze mille francs, c’est-à-dire au vingtième de l’imposition générale. La surcharge était énorme. On avait fixé le montant des nouveaux impôts directs dans chaque département sur le montant des anciens impôts directs augmentés des anciens impôts indirects. Paris, étant la ville lapins peuplée, devait être naturellement la plus productive en impôts indirects, et la plus compromise dans le nouveau système de répartition. Ajoutez enfin que le département de la Seine était taillé dans un pays d’élection et que le système de la répartition faite au prorata des anciennes impositions consacrait les inégalités qui existaient avant 1789 dans le taux des contributions, aux dépens des pays d’élection et au profit des pays d’État. On s’aperçut bientôt de la fausse voie dans laquelle on s’était engagé. On essaya d’en sortir en dégrévant les départements surchargés. 11 était trop tard. Les dégrèvements, poursuivis avec constance de 1797 à 1805, ne purent jamais rétablir l’équilibre entre les charges des divers départements.
Lorsque Frochot prit en main la direction du département de la Seine , on s’accordait à déclarer que le département était surchargé, mais on se disputait pour déterminer le montant de la surcharge. Frochot fit sur ce point de longs calculs qu’il soumit au conseil général de l’an VIII. Le conseil ne voulut pas se séparer « sans consigner sur ses regis- « très l’expression de l’estime que les talents du préfet de la « Seine venaient de lui inspirer. » En l’an XI , Frochot établit de nouveau que la matière imposable du département ne devait pas être évaluée au delà de quarante-deux millions neuf cent mille francs : enfin, après quatre années de recherches et d’efforts, le préfet, le conseil général, le directeur des contributions et la commission de répartition tombèrent
272 FROCHOT
d’accord sur le chiffre de 42,227,145 francs. La contribution foncière, fixée en 1791 à 12,571,000 francs; en l’an IX (1801) à 10,200,000 francs; en l’an X (1802) et l’ari XI (1 803), à 10,296,000 francs, redescendit en l’an XIII (1805) à 9,535,000 francs. Elle se maintint à ce chiffre jusqu’à la fin de l’Empire. Les observalions et les vœux du conseil général, motivés en 1807 avec beaucoup de précision et de clarté, restèrent sans réponse. On attendait le cadastre.
L’histoire de la contribution personnelle , mobilière et somptuaire suivit à peu près la même marche que l’histoire de la contribution foncière. Dans une situation semblable, Frochot tint la même conduite.
« Comme les revenus de l’État, dit Montesquieu, sont <c une portion que chaque citoyen donne de son bien pour « avoir la sûreté de l’autre, ou pour en jouir agréablement, » il avait semblé juste de faire contribuer aux charges publiques non-seulement la richesse territoriale, mais la richesse acquise par le travail et l’industrie. L’Assemblée constituante créa la contribution mobilière et la fixa au cinquième de la contribution foncière ; mais elle la porta à un taux plus élevé dans les départements qu’on supposait plus riches, et notamment aux deux tiers de la contribution foncière dans le département de la Seine. Le Directoire perfectionna l’œuvre de la Constituante en matière d’impôts. La loi du 3 nivôse an VII (23 décembre 1798) distingua plusieurs espèces de contributions : la contribution personnelle, attachée au titre de citoyen , fixée et basée sur la valeur de trois journées de travail; la contribution mobilière, représentant le capital mobilier proportionnellement aux facultés de chacun , et basée sur la valeur locative de l’habitation personnelle ; enfin la taxe somptuaire, destinée à atteindre le luxe et basée sur le nombre de chevaux, de voitures et de domestiques.
La commission du conseil des Anciens avait porté à quarante millions le taux de la contribution personnelle et mobilière de l’an VIII, et à cinq millions quarante-trois mille li anes le contingent de la Seine dans ces contributions. En chargeant le département de la Seine du huitième de cet impôt, c’était dire que le département contenait le huitième de la population et des richesses de la France. En l’an IX, ces contributions furent réduites d’un quart, de quarante à trente millions : le contingent de la Seine de 5,043,000 francs à 4,404,694 francs; mais la proportion entre le département de la Seine et les autres départements ne changea pas. Le Corps législatif avait oublié qu’il surchargeait le département de la Seine, en prenant pour base des contributions non-seulement le prix de la journée de travail , le chiffre de la population et des richesses mobilières, mais le montant du rôle des patentes. Or, le rôle des patentes représentait dans la commune de Paris moins la véritable assiette d’un impôt que la recherche approximative d’une matière à contribution. Un déficit immédiat et considérable fut aussitôt constaté entre la somme exigée et la somme recouvrée. En l’an IX (1801), le déficit s’éleva à 1,772,329 francs. En l’an X (1802), à 1,357,029 francs; et notons que le contingent de la Seine était en l’an IX de 4,404,094 francs, et en l’an X de4,41G,G91 francs.
Une pareille situation était intolérable. Les uns accusaient avec raison la quotité de l’impôt d’être excessive : les autres, avec non moins de raison, reprochaient à la répartition d’être inexacte. Frocliot reconnut que le mal était partout. Le département était surchargé, mais l’administration des contributions n'était pas en mesure de suivre l’inévitable mouvement des fortunes, des familles et des situations, et de faire à temps, chaque année, une répartition nouvelle et ré-
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gulière. De là des procès sans nombre, et finalement des nonvaleurs. Frocliot exposa avec tant de force le désordre qui régnait dans cette partie de l’administration que le conseil général émit, en l’an XI, le vœu d’une réforme générale. Regnaud de Saint-Jean-d’Angely reproduisit devant le Corps législatif les motifs que Frocliot avait fait valoir dans le conseil général. 11 proposa de laisser le conseil général déterminer le mode de remplacer les contributions critiquées. « Digne de cette preuve de confiance par son zèle et « ses lumières, il y répondra, disait-il, par la sagesse de son « travail. » Un arrêté du quatrième jour complémentaire de l’an XI (21 septembre 1803) supprima la contribution mobilière de la ville de Paris, et la remplaça par un prélèvement sur les droits d’octroi. Un autre arrêté du 13 vendémiaire an Xll (G octobre 1803), plus tard confirmé par la loi du 5 ventôse an XII (25 février 1804), et modifié par un décret impérial du 14 brumaire an XIII (5 novembre 1804), cumula la contribution personnelle et la contribution somptuaire en une cotisation directe graduée sur le taux des loyers et montant à la somme de 831,007 francs. L’expérience faite à Paris sembla décisive. Remplacer la contribution mobilière en la prélevant en masse sur l’octroi était une mesure trop favorable aux intérêts du Trésor pour que le gouvernement ne poussât pas dans cette voie Lyon, Marseille , Bordeaux , Nantes et toutes les grandes villes dont les octrois promettaient des recettes sûres et faciles. Si la nouvelle mesure garantissait les intérêts de l’État, les intérêts du département de la Seine n’en étaient pas moins lésés. Parce que le Trésor encaissait régulièrement les quatre ou cinq millions, montant des contributions personnelle, somptuaire et mobilière, le département n’en demeurait pas moins surchargé. On avait assuré le recouvrement : on ne s’était pas inquiété de la quotité de l’impôt.
Aussi le conseil général ne cessa-t-il de réclamer et de protester, te Considérant, dit-il en 1807, que la somme de « quatre millions cent soixante-dix-sept mille quatre cents « francs à laquelle le département est imposé pour les con- « tributions personnelle, somptuaire et mobilière est exces- « sive , soit par rapport aux véritables facultés du départe- « ment, soit par comparaison avec le contingent de la plupart « des autres départements; que si le département est la « résidence de grands fonctionnaires et de capitalistes, la « classe la plus nombreuse peut à peine subvenir à ses «besoins, et qu’il y a plus de cent vingt mille indigents; « que, toute proportion gardée, le département ne devrait pas « entrer dans la balance générale pour plus du quinzième; « que la différence à son détriment est du double au simple, <c qu’une surcharge qui, avec les accessoires, dépasse deux « millions est au-dessus de toutes facultés ; qu’il y a toute jours un déficit annuel de près d’un million contre lequel « toutes les poursuites viennent échouer; qu’on est parvenu « à combler ce déficit dans les deux dernières années, en « admettant pour la ville de Paris un mode de remplace- « ment, et en rejetant sur cet arrondissement une partie « du déficit des deux arrondissements extérieurs, mais que « ce remplacement, portant principalement sur une addition « à l’octroi , devient nuisible au commerce , » le conseil général supplie le gouvernement et le Corps législatif d’accorder un dégrèvement (1). Ces plaintes ne furent pas écoutées. Le taux et l’organisation de la contribution personnelle et mobilière restèrent les mêmes depuis 1806 et 1807 jusqu’à la fin de l’Empire. Quant à la taxe somptuaire, elle avait été abolie par l’article G 9 de la loi du 24 avril 1806.
(1) Arch. de l’Emp. et de la Préf. de la Seine. Procès-verbaux du conseil général (1807).
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Peut-être faudrait-il ajouter quelques détails sur la contribution des portes et fenêtres, rappeler qu’impôt direct en vertu de la loi du 24 novembre 1798 , elle est devenue impôt de répartition par la loi du 3 mai 1802, et que la part du département de la Seine variait entre un million et douze cent mille francs? Peut-être faudrait-il observer que la contribution des patentes fut pendant longtemps à Paris et de la part de Frochot l’objet d’études incessantes ; qu’en 1805, elle réunissait, suivant les expressions du conseil général, « l’inégalité de la répartition , l’inexactitude de la percep- « tion et la difficulté des recouvrements ; » qu’elle donnait lieu tous les ans à un déficit, et que son produit annuel et effectif était environ deux millions quatre cent mille francs? Mais on peut maintenant, et c’est le point essentiel, on peut mesurer l’influence que Frochot exerça sur la réorganisation du service des contributions directes dans le département de la Seine. Cette influence fut plus considérable que ne semblent au premier abord l’autoriser et la matière des impôts et la situation légale du préfet. L’administration de l’an VIII livrait à l’anarchie une véritable bataille. Quoiqu’elle olfrît déjà l’aspect d’une grande armée, manœuvrant sous l’impulsion d’une volonté supérieure, ministres et préfets , généraux et soldats déployaient dans la lutte quotidienne des affaires, dans la prise de possession et l’organisation des services publics , une vigueur , un zèle , un dévouement qui méritent les éloges de la postérité.
ÏV
Budget départemental. — Sa formation. — Sa composition. — Histoire de son équilibre.
La formation, la composition, les vicissitudes du budget départemental fixeront notre attention.
L’Assemblée constituante avait envisagé le département comme une division, non pas comme une association administrative. Elle avait chargé les Directoires d’ordonner les dépenses et de percevoir les contributions publiques dans chaque département. Ce mandat ne s’étendait pas jusqu’à la confection d’un budget. La Convention centralisa toutes les recettes. Jusqu’au 1er vendémiaire an YI (22 septembre 1797), le Trésor public solda directement toutes les dépenses du département de la Seine et de la commune de Paris. Ce fut le Directoire qui eut l’honneur de chercher et de retrouver les éléments divers de l’administration publique. Il reconnut les dépenses qui étaient générales et devaient être payées par l’Etat, les dépenses qui étaient locales et devaient être payées par un certain groupe d’habitants. On ne répétait pas en 1798 ce qu’on disait en 1789 : « L’Etat est un, et les départements ne sont que les sections du même tout. » On reconnut que ces sections, dans lesquelles on avait placé des agents, organisé des services, créé des conseils, avaient des intérêts distincts et des droits particuliers. En définissant ces intérêts et ces droits, on finit par faire du département une personne civile.
Une personne civile peut être rentière ou propriétaire. Le département, en l’an VIII , était un simple rentier, et il est
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resté plutôt rentier que propriétaire. La pensée (l’ordre public qui distingue les intérêts spéciaux à une circonscription départementale place son budget plus près du budget de l’Etat que du budget des communes. Des prélèvements semblables aux contributions publiques forment les recettes. Des services qui touchent à la société tout entière forment les dépenses. On ne s’étonnera donc pas que l’actif du budget départemental de la Seine consistât uniquement en centimes additionnels ajoutés au principal des contributions directes. Cette vue est demeurée juste même après le décret du 9 avril 1811, qui, pour soulager le budget de l’Etat, concéda gratuitement aux départements les bâtiments nationaux occupés par les services de l’administration, des tribunaux et de l’instruction publique ; car si la propriété immobilière des départements était fondée, cette propriété n’apportait aucun revenu, et les revenus du budget départemental continuaient d’être les centimes additionnels ajoutés au principal des contributions directes.
La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) remettait au conseil général le soin de fixer le nombre des centimes additionnels destinés à solder les dépenses de département. Avant de les fixer, il était nécessaire de préciser le montant des rôles de chacune des contributions productives de centimes additionnels, puis d’établir le rapport de ces centimes avec le principal des contributions. Frocliot s’y appliqua. 11 examina et compara les bordereaux fournis pendant les exercices de l’an V, VI et VII par les douze percepteurs de Paris, les deux receveurs particuliers des arrondissements de Sceaux et de Saint-Denis, et le receveur général de la Seine. 11 les trouva contradictoires, les fit recommencer sur de nouveaux modèles et collationner sur les registres des percepteurs. Ce vaste travail aboutit au chiffre de 14,115,825
1800-1812 279 francs, pour le principal des contributions loncière, personnelle, mobilière et somptuaire, et au chiffre de 1,213,900 francs pour le montant des centimes additionnels. A cette étude , qui frappa vivement l’attention du ministre des finances, s’arrêta l’action du préfet de la Seine puisque la fixation des centimes additionnels était exclusivement dévolue au conseil général et au Corps législatif; mais les centimes votés, le préfet revint en surveiller le recouvrement et les appliquer aux dépenses autorisées par le gouvernement.
La loi du 11 frimaire an YII (1er décembre 1798) avait fixé les dépenses départementales et laissé tous les centimes additionnels destinés à les acquitter entre les mains du receveur général du département. Ce dernier devait en disposer sur les mandats de l’administration départementale, et plus tard, lorsque l’administration départementale fut le préfet, sur les mandats du préfet (1). En 1801, le gouvernement, partant de ce principe qu’il était administrateur suprême et qu’une partie des dépenses dites départementales était un des rouages de l’administration supérieure, classa les dépenses suivant leur nature, et fit plusieurs parts dans les centimes additionnels. Le Trésor centralisa les centimes destinés à acquitter les dépenses fixes, c’est-à-dire à solder les traitements des administrateurs, des juges, des professeurs, etc. Ces dépenses furent ordonnancées par les ministres de l’intérieur et de la justice. Une autre quotité de
(1) Voici le budget départemental de l’an IX :
Dépenses de la préfecture 450,500 fr.
Instruction publique, arts et commerce 173,460
Dépenses judiciaires 195,199
Dépenses de l’arrondissement de Paris 322,257
— — de Sceaux.... 21,402
— — de Saint-Denis. 22,266
Total
1,185,084 fr.
FROCHOT
centimes demeura entre les mains des receveurs généraux, pour acquitter sur les mandats du préfet les dépenses variables, c’est-à-dire les dépenses qui étaient examinées, contrôlées et proposées par le conseil général. Enfin une autre quotité de centimes fut pareillement affectée aux dépenses variables ; mais leur produit fut versé au Trésor à titre de fonds commun, pour venir au secours des départements dont les dépenses excéderaient la quotité de centimes destinée à ces dépenses. L’arrêté du 25 vendémiaire an X (17 octobre 1801) n’était pas seulement un ordre de comptabilité pour le préfet et le receveur général : c’était un règlement d’attributions entre le conseil général et le gouvernement.
En favorisant la création d'un budget départemental, le gouvernement cherchait à dégager le budget de l’Etat, et nullement à abandonner la direction des budgets départementaux. Au fond, l’arrêté du 25 vendémiaire an X consacre cette doctrine que le budget départemental est une annexe du budget de l’Etat. « Le conseil général, disait la loi de pluviôse « an VIII, déterminera dans les limites fixées par la loi le « nombre des centimes additionnels dont l’imposition sera « demandée pour les dépenses de département. » Il entendra le compte annuel que le préfet rendra de l’emploi des centimes additionnels affectés à ces dépenses ; mais la loi de pluviôse ne disait pas que le conseil général réglerait les dépenses. En l’an X, le gouvernement consulaire fait une distinction entre les dépenses fixes et les dépenses variables. Les unes ne seront pas, les autres seront examinées par le conseil général : mais, sur les unes et sur les autres, le gouvernement conserve une autorité souveraine. Le préfet présente, le conseil général propose, le gouvernement arrête le budget départemental.
Il semble donc, au premier abord, que rien ne pouvait
déranger l’équilibre d’un tel budget. Les dépenses fixes sont fixes, et les dépenses variables ne sont pas si variables qu’elles puissent dépasser subitement le maximum imposable des centimes additionnels (1). Il suffit pourtant de jeter un coup d’œil sur le budget de l’an X pour voir que le gouvernement mettait à la charge du département des services dont il ignorait absolument le poids et qui, d’un moment à l’autre, pouvaient déjouer tous les calculs et ouvrir un déficit imprévu : je veux parler des prisons et des enfants trouvés.
(1) Ci-dessous le budget de l’an X :
1° Dépenses départementales fixes, assignées sur le ministre de l’intérieur :
Traitement de l’administration départementale. .
171,100 fr.
des professeurs des écoles centrales. 114,100
2° Dépenses départementales fixes, assignées sur le ministre
de la justice :
Traitements de l’administration judiciaire
3° Dépenses départementales variables, assignées sur le ministre
des finances, et soldées en l’an IX par le ministère de la
justice et de l’intérieur :
Frais de procédures
Dépenses des prisons
des enfants trouvés
4° Dépenses départementales variables, assignées sur le mi-
nistre des finances, et faisant déjà partie en l’an IX du
budget départemental :
Intérieur de la préfecture 221,500 fr. 89 c.\
Taxations et remises du receveur général . . 36,657 »
Instruction publique (matériel) 67,160 >'
Arts et commerce 11,000 »
Secours aux noyés. 5,950 »
Travaux publics 13,608 »
Tribunaux 58,247 37 l
Justices de paix de Paris 97,840 34 /
Maisons d'arrêt et prisons (entretien) 20,500 » I
Arrondissement de Saint-Denis 26,232 03 |
de Sceaux. 22,835 67
Dépenses imprévues 42,702 45
Total
2,435,675 fr.
Les dépenses des prisons étaient autrefois soldées par le Trésor public, et la loi du 11 frimaire an VII n’avait mis à la charge des départements que les dépenses matérielles, c’està-dire l’entretien des batiments destinés à servir de prisons. Lorsqu’au 1er vendémiaire an XI (22 septembre 1803), les dépenses des prisons qu’on peut qualifier de personnelles (frais de garde, nourriture, infirmerie) entrèrent dans le budget départemental, le préfet et le conseil général ne savaient quelle somme fixer. On marchait au hasard. Frochot avouait en l’an XIII, et il en donnait des exemples, que tout dans cette matière était expérience et déception. Sans parler de l’incertitude des dépenses, était-il juste que le département de la Seine supportât seul le poids d’une pareille charge, et ne devait-on pas considérer les prisons de Paris comme les prisons de l’Etat? Frochot plaida cette thèse devant le conseil général et devant le gouvernement avec une persévérante ardeur. « Les prisons de Paris, disait-il en « l’an XIII, ne sont pas les prisons du département, mais « les prisons de plusieurs départements. L’institution del’hoscc pice des enfants trouvés n’est pas un hospice du départea ment, mais de toute la République. Les centimes « additionnels du département de la Seine ne peuvent select ver, ni les dépenses proprement et exactement départe- « mentales baisser, parce que les dépenses des prisons « entretenues à Paris pour le service de la République sont « plus considérables. Donc la différence entre le montant « des dépenses départementales parmi lesquelles elles sont « comprises et le montant des centimes additionnels portés « au maximum doit être couverte, soit par un fonds pris sur « les autres départements, soit par un fonds spécial accordé « par le gouvernement sur ceux destinés à l’acquittement « des dépenses publiques. »
Frochot confondait dans le même raisonnement les prisons et les enfants trouvés, et il avait raison. Les dépenses relatives aux enfants abandonnés, acquittées depuis l’an 11 par le gouvernement, avaient été inscrites en l’an X au budget départemental. Quel était, à cette époque, dans le département de la Seine , le montant de cette nouvelle charge ? On l’estimait en totalité à 3 ou 400,000 francs, et on portait en l’an X à 100,000 francs, en l’an XI à 200,000 francs, la somme nécessaire pour combler l’insuffisance des fonds fournis par la caisse des hôpitaux. Les illusions s’évanouirent promptement, et comme le régime de l’administration directe avait été substitué dans le service des hôpitaux au régime des entreprises, Frochot s’aperçut que l’accroissement extraordinaire des dépenses tenait à l’accroissement des frais qu’entraînait un plus grand nombre d’enfants abandonnés, recueillis et conservés. Que faire? Pouvait-on laisser les services en souffrance? Et sur quel fonds les acquitter? La caisse des hôpitaux avança des sommes considérables et solda les dépenses faites au delà du montant des crédits ouverts dans le budget départemental. La situation s’aggravait. Frochot protesta. «Il eût été désirable, disait-il en 1810, que « les crédits fussent mis de niveau avec les services adminis- « tratifs ; car on ne remédie à rien en évitant de statuer sur « les moyens d’assurer des fonds en proportion avec les dé- « penses. Il faut ou déclarer les dépenses exagérées, et dans « ce cas déterminer sur quels points doivent porter les ré- « ductions, ou reconnaître qu’elles sont régulièrement éta- « blies, et alors nul doute qu’il ne faille mettre l’adminislra- « tion à même de les acquitter. » Cette même année, le conseil général renouvela ses plaintes , et il y ajouta d’instantes prières. Après avoir déclaré que tous les centimes ordinaires et extraordinaires étaient votés, que le déficit
frochot
s’élevait à 1,278,133 fr. ; après avoir rappelé que l’art. 15 du titre VII de la loi du 15 janvier 1810 attribuait au gouvernement la répartition entre tous les départements des
centimes destinés à l’acquit des dépenses variables, le conseil
général supplia respectueusement l’Empereur d’accorder, sur les fonds communs versés au Trésor public, la somme nécessaire pour solder l’arriéré du département. L’Empereur, par un décret du 11 juin 1810, réduisit à 500,000 fr. la somme due par le département de la Seine pour la dépense des enfants trouvés et rejeta sur la commune de Paris le supplément de la dépense. Cette décision, sans réparer le mal, permit de l’alléger. Le budget départemental de 1812, décrété le 21 septembre 1812, devait se balancer en recette et en dépense sur la somme de 3,520,224 fr. (1).
(1) Voici le détail du budget départemental de 1812.
1° Dépenses fixes, assignées sur le ministère de l’intérieur :
Traitements administratifs
Dépenses fixes assignées sur le ministère de la
justice :
Traitements judiciaiaires
Dépenses assignées sur le ministère des finances : Remise du receveur général et des receveurs
d’arrondissement
2° Dépenses variables :
Préfecture. Frais d’administration, abonnement. 272,275
Sous-préfectures
Enfants abandonnés
Prisons
Casernement de la gendarmerie
Ordre judiciaire
Dépenses imprévues... .
3° Dépenses variables .-
Déficit, arriéré départemental, qui s’élevait
à 1,012,262 fr
Dépenses du culte
Travaux publics et dépôts de mendicité Dépenses diverses
Total
3,520,224 fr.
Lorsque M. de Chabrol présenta au conseil général, dans la session de mai 1813, un rapport sur la situation du budget départemental et sur l’administration de Frochot, il annonça que les exercices antérieurs à 1806 étaient entièrement soldés, que les exercices de 1806 à 1811 ne présentaient qu’un déficit facile à couvrir par des allocations sur les budgets de 1813 et de 1814, et que les recettes de 1812 pourraient balancer les dépenses. Plus tard, revenant sur cette situation dans la séance du 25 octobre 1814, il ajoutait que de tels résultats étaient satisfaisants. Malheureusement, le désordre qui régnait en 1813 dans les finances générales de l’Etat, en épuisant toutes les ressources, en dissipant tous les fonds, détourna les centimes départementaux de leur destination naturelle. Certaines dépenses projetées pour les années 1812 et 1813 ne furent pas exécutées, et le payement de l’arriéré départemental notamment fut suspendu. Les deux exercices de 1812 et de 1813, au lieu de se balancer en recette et dépense, demeurèrent ouverts, attendant vainement qu’on leur appliquât les fonds qui leur avaient été destinés. La Restauration survint et supprima le système de la spécialité appliqué par l’Empire aux dépenses départementales. On annula tous les crédits non employés, toutes les ordonnances de payement déjà délivrées , et le ministre de l'intérieur avertit le préfet que le Trésor acquitterait directement l’arriéré des dépenses départementales antérieures à 1814. Le Trésor se trouvait, en effet, détenteur de tous les fonds qui auraient dû être attribués à l’acquit des dépenses départementales ; il était naturel qu’il fût débiteur direct du montant de toutes ces dépenses.
La dette exigible et certaine de l’arriéré départemental
28 C FROCHOT
s’élevait au 1er avril 1814, pour les exercices antérieurs
à 1810, à 940,383 fr. 10 c.
Pour les exercices 1811, 1812,
Total
Mais le département devait recouvrer
Pour les exercices antérieurs à 1810.
Pour les exercices 1811, 1812, 1813,
Recettes diverses
Total 2,549,135 08
Le Trésor, après avoir soldé la dette exigible et certaine, devait donc avoir sur les fonds particuliers du département un boni de G4G,740 fr. 05 c.
Ce boni était, à la vérité, l’excédant de certaines dépenses projetées et non faites en 1812 et en 1813. Mais, sans tenir compte de ce boni, on voit que le budget départemental, dont l’équilibre avait été dérangé depuis 1802 jusqu’à 1810 par l’accroissement et l’amélioration du service des prisons et du service des enfants trouvés, commençait à solder son déficit en 1812 et devait, après avoir réglé son compte avec l’Etat, retrouver aisément son assiette.
Après avoir analysé en recette et en dépense les éléments du budget départemental et après avoir esquissé les péripéties de son histoire, il ne sera pas inutile de suivre Frocliot dans l’organisation des services qui font partie de ce budget. Aucun intérêt ne s’attache toutefois aux dépenses fixes, c’està-dire aux traitements du personnel administratif, judiciaire et ecclésiastique, et même aux dépenses variables qui s’appliquent à l’entretien des établissements publics consa-
erés dans le département de la Seine à l’administration, à la justice, à la force militaire, ou au culte. Les chapitres du budget qui comprennent ces matières se composent uniquement de dépenses; mais quelques autres chapitres, se distinguant par la spécialité, l’importance et l’étendue de leur objet, constituent de véritables services. Tels sont les prisons, l’instruction publique et les enfants trouvés.
Budget départemental (suite du). — Prisons.
Avant le dix-huit brumaire, les prisons de Paris étaient administrées par la commission des hospices, sous la surveillance du Bureau central. Les dépenses pendant l’an YII s’étaient élevées à G77,466 fr. 57 c. La régie de l’enregistrement soldait les dépenses. La commission ne recevait et ne payait rien. Elle surveillait et visait les mémoires qui étaient acquittés directement par les receveurs de la régie. Lorsque le gouvernement consulaire régla les attributions du préfet de police et du préfet de la Seine, il donna au préfet de police la nomination des concierges, gardiens et guichetiers, avec la police des prisons de Paris, et laissa la commission administrative des hospices diriger le service économique sous la surveillance du préfet de la Seine : mais, en l’an X, l’administration de l’assistance publique ayant été complètement réorganisée, la commission administrative disparut, et le service des hôpitaux fut séparé du service des prisons. Un arrêté du ministre de l’intérieur (2 thermidor an X-21 juillet 1802) confia l’administration éco-
288 FROGHOT
nomique des prisons au préfet de la Seine , et en réserva la police au préfet de police. C’était déclarer la guerre entre les deux préfets.
Frochot n’avait pas attendu que le gouvernement précisât ses devoirs et aggravât sa responsabilité pour essayer d’appliquer dans le département de la Seine les lois relatives à l’établissement des prisons et au classement des détenus. L’ancien membre de l’Assemblée constituante se souvenait qu’il avait détruit les juridictions seigneuriales et ecclésiastiques, renversé l’appareil des anciens supplices, déchiré le code des anciennes lois pénales, et sur ces débris établi une organisation judiciaire uniforme et une législation criminelle unique. 11 se souvenait encore qu’ après avoir institué la juridiction, les délits et les pénalités de la police municipale, de la police correctionnelle et de la police de sûreté, après avoir aboli les peines corporelles et limité les cas de peine capitale, il avait déclaré que la société nouvelle, la société française de 1789, ne devait plus demander protection à la mort et aux mutilations, mais à la perte de la liberté. De la prison, qui n’était dans l’ancienne jurisprudence (et sauf quelques exceptions très-rares) qu’un lieu de passage pour les prévenus et les accusés, l’Assemblée constituante avait fait un lieu de peine pour les condamnés et distingué nettement l’emprisonnement qui précède de l’emprisonnement qui suit le jugement. Ces grandes réformes dont Frochot revendiquait l’honneur avaient été sanctionnées par la Convention nationale, qui toucha, mais légèrement, au système pénal et pénitentiaire de 1791. Le Code de 1795 désigna seulement les tribunaux qui devaient connaître ou prononcer les délits et les peines, les établissements qui devaient les punir ou les appliquer.
C’est un beau jour que le jour où sont proclamées les lois
1800-1812 289 dont l'idéal est la justice; mais le jour oùles bienfaits de la loi entrent dans la pratique de la vie est encore plus beau. Malheureusement, concevoir n’est pas faire, ordonner n’est pas exécuter, et la réforme de l’organisation judiciaire et de la législation criminelle devait, longtemps encore, précéder et attendre la réforme des prisons.
En suivant l’esprit et même le texte précis des lois criminelles et de police, on comptait en l’an YII onze espèces de détenus : 1° les prévenus arrêtés en vertu d’un mandat de dépôt; 2° les prévenus détenus en vertu d’un mandat d’arrêt, par suite de renvoi devant le jury d’accusation; 3° les accusés détenus en vertu d’ordonnance de prise de corps ; 4° les débiteurs frappés de la contrainte par corps ; 5° les condamnés à la prison municipale ; 6° les mendiants et les vagabonds ; 7° les condamnés à la prison correctionnelle ; 8° les condamnés à la détention ; 9° les condamnés à la peine ; 10° les hommes condamnés aux fers; 11° les femmes condamnées à la réclusion. Ajoutez enfin deux autres espèces de détenus, spéciales au département de la Seine, ou plutôt à la ville de Paris : 12° les individus arrêtés par simple mesure de police ; 13° les filles publiques.
Pour rester fidèle à la lettre de la loi, une maison particulière aurait dû recevoir chaque espèce de détenus. A Paris, cela était impossible. Tout faisait défaut : les ressources et 1’emplacement. Fallait-il néanmoins renoncer aux réformes les plus nécessaires? Fallait-il renoncer à appliquer, dans le département de la Seine, les lois relatives à rétablissement des prisons et au classement des détenus? Fallait-il, sous le Consulat, laisser les prisons dans l’état de dégradation et d’immoralité où elles étaient plongées sous l’ancien régime? Frochot repoussait une telle pensée avec une généreuse indignation. « 11 faut, répétait-il sans cesse, organiser
FROCHOT
l’ordre avant d’imprimer le mouvement. La loi commande, obéissons. »
La ville de Paris, dans ses cahiers, demandait en 1789 aux Etats généraux : « que les prisons, où gémit trop souvent « l’innocent à côté du coupable, cessent d’être, contre Pince tention de la loi, un séjour d’horreur et d’infection; que « les malheureux qui y sont détenus jouissent au moins d’un « air salubre, d’une nourriture saine et suffisante ; que les cc infirmeries de ces prisons soient aérées et tellement dispo- « sées qu’on y puisse faire le service des malades, et que « jamais ils ne réclament en vain les consolations de la relice gion , si nécessaires à leur état. » Parlant des prisons de Paris à la même époque, Frocliot disait : « La proximité du cc premier juge, le plus ou le moins d’encombrement, des cc raisons, des circonstances décidaient seuls du choix de la cc maison assignée pour lieu de détention. De là, ce mélange « si funeste du crime avec la faiblesse, de la débauche avec ce la paresse, du scélérat consommé avec le coupable d’un cc moment. Une oisiveté complète régnait dans ces maisons, cc où aucun travail n’était régulièrement établi ; en un mot cc toute prison était un foyer de corruption et d’infamie ; » et il ajoutait en l’an X : ce Les choses sont à peu prèsaujourcc d’hui ce qu’elles étaient avant la Révolution. La confusion cc des moralités, la confusion des sexes, la confusion des cc âges entretiennent tous les vices. »
Le 13 brumaire et le 10 nivôse an XI (4 novembre et 31 décembre 1802), Frochot adressa au ministre de l’intérieur sur cette douloureuse situation deux mémoires excellents. Il déclarait que toute espérance d’obéir strictement aux ordres de la loi était vaine ; que le nombre des lieux de détention ne pouvait, à Paris, correspondre aux diverses classes de détenus. Il proposait de distribuer à nouveau tous
les détenus dans les prisons actuelles , de telle sorte que les détenus dont la situation était analogue fussent réunis dans un même local, et que, dans la même enceinte, ils fussent séparés comme dans des maisons distinctes. « Nos lois nou- « velles, disait-il, en n’admettant que la condamnation tem- « poraire, assurent à tout détenu l’espoir de rentrer dans la cc société. Il est évident que sous une telle législation les ce détenus doivent être considérés plutôt comme des malades « à guérir que comme des êtres à séquestrer. — Le point ce essentiel est de faire prendre aux détenus dans les maisons e< de détention l’habitude du travail ; or, pour obtenir ce « résultat, les détenus doivent d’abord être classés suivant <c la nature des travaux auxquels il sont propres ; et les cc femmes, par exemple, quand il n’y aurait pas d’autres moc< tifs de classement, devraient être séparées des hommes « par la raison que la plupart des occupations qui convien- « nent à ceux-ci ne sauraient convenir à celles-là. — En « toutes choses, il faut ordre et accord. Pour établir utilecc ment des ateliers dans les prisons, il faut donc avant tout « classer les prisonniers. Tout demande une division pré- « cise et absolue des différentes espèces de détenus. Tout <c demande que, séparés dans le lieu de leur détention cc comme ils le sont par la loi, les détenus du même genre cc soient soumis dans un même lieu à des règlements unicc formes. » Ces justes réflexions trouvaient leur essor dans un vaste plan qu’avaient conçu l’esprit pratique et la féconde imagination de Frocbot.
Le dépôt de la préfecture de police, en 1802, était un ancien bâtiment à trois étages, insalubre et trop étroit pour le nombre des individus arrêtés par simple mesure de police. Frochot ne proposa ni de le supprimer ni de l’agrandir. Il demanda seulement qu’on le dégageât en le réservant
FROCHOT
aux détenus de la police municipale, et qu’on affectât une partie de la Conciergerie aux détenus de la police judiciaire. Ce vœu ne fut pas exaucé, et le dépôt de la préfecture de police continua de loger pêle-mêle les filles publiques, les voleurs, les prévenus de délits, les imprudents qu’un moment d’oubli rend coupables, le bon citoyen qu’une erreur, qu’une fausse dénonciation compromet.
La police s’était habituée à réunir dans le dépôt de mendicité de Saint-Denis des détenus de toute espèce et de tout sexe. L’expérience ayant prouvé que cette maison n’était pas propre à servir de prison, Frochot conseillait de rendre le dépôt de Saint-Denis à sa première destination et d’en faire uniquement la maison de 7'épi'ession du vagabondage et de la mendicité. Nous le verrons sur ce point engager avec la préfecture de police une lutte aussi longue qu’obstinée.
La prison de Sainte-Pélagie était composée d’un bâtiment carré divisé en trois cours formant trois préaux , exactement séparés par des murs. Des escaliers particuliers desservaient les ailes de ce bâtiment. Avec de simples cloisons, Frochot forma dans cette maison trois divisions entièrement distinctes qu’il consacra aux détenus par autorité paternelle, aux débiteurs et aux prévenus de délits politiques. Avant l’an VIII, cette maison contenait huit espèces de détenus.
Frochot ne fut pas aussi heureux dans ses projets sur les Madelonnettes. La situation de cette prison au centre de Paris et l’ensemble de ses dispositions intérieures semblaient la destiner à un dépôt judiciaire ou à une maison d’arrêt pour les hommes. Le voisinage du Temple, qui n’avait pas d’infirmerie et qui pouvait profiter de l’infirmerie des Madelonnettes, favorisait ces combinaisons. Pendant tout l’Em-
pire, celle prison n’en demeura pas moins une maison d’arrêt, de détention et de correction pour les femmes prévenues, condamnées correctionnellement ou arrêtées par autorité paternelle.
Dans le plan de Frochot, la Grande-Force et la Petite- Force eussent été pour les femmes ce que Sainte-Pélagie et les Madelonnettes devaient être pour les hommes. On y eût établi un dépôt judiciaire, une maison d’arrêt, une prison municipale, une maison de correction. On eût évité ainsi de faire vivre à côté les uns des autres les hommes dans la Grande-Force, les femmes dans la Petite-Force, et on eût assaini la Petite-Force, oû les filles publiques étaient entassées dans des dortoirs, dans des infirmeries, dans des ateliers étroits et malsains. La Grande-Force continua de recevoir les hommes prévenus de toute espèce de délits, jusqu’au moment où ils étaient mis en accusation. Elle fut seulement divisée en quatre départements où l’on tenta de classer les prévenus, suivant la nature des délits.
Frochot reconnaissait que la Conciergerie, employée de tout temps à enfermer les accusés des deux sexes mis en jugement, devait conserver sa destination ; mais il désirait y établir une succursale du dépôt de la préfecture de police. Comme le projet venait du préfet de la Seine, le préfet de police le fit avorter.
Après avoir créé ou consacré les dépôts de police et les maisons d’arrêt, après avoir distribué les prévenus dans ces différents établissements, Frochot réglait aisément le sort des condamnés. Saint-Lazare était et continua d’être la prison des femmes , Bicêtre la prison des hommes. « On ne peut le « dissimuler, disait-il, il est impossible à Paris d’exécuter la « loi qui prescrit le classsement et le régime des condamnés.
« Le défaut d’édifices a forcé l’administration à réunir dans
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« lin même lieu les condamnés de toute espèce, et, par une « suite nécessaire de cette réunion de détenus, il a fallu « n’admettre qu’un seul régime, soit pour le travail, soit « pour les produits du travail , malgré les points de vue « divers sous lesquels la loi envisage le travail des diverses « espèces de condamnés. On ne peut que se louer de cette « mesure imposée par les circonstances. A Saint-Lazare et « à Bicêtre, l’ordre règne et la loi y est remplie dans son « point essentiel : le travail. »
La prison de Saint-Lazare était une maison de réclusion pour les femmes. Elle faisait alors, au milieu des prisons de Paris, une honorable exception. Des administrateurs habiles et zélés y avaient introduit et régularisé le travail. Créée en vertu de la loi du 25 frimaire an III (15 décembre 1794), elle possédait en l’an VIII cinq ateliers : un de filature de laine, deux de filature de colon et deux de couture. En cinq années, de 1797 à 1802, cette maison avait changé en ouvrières actives et intelligentes des femmes dangereuses et paresseuses. De quinze mille francs ses produits s’étaient élevés à cent mille. Elle contenait environ sept cents détenues.
Il n’en était pas de même à Bicêtre. Le nom seul de
Bicêtre inspirait aux criminels un sentiment d’horreur. « N’est-ce pas, disait Frochot, flétrir le bienfait et avilir « l’infortune que de réunir dans la même enceinte ceux « que la société punit et ceux que la société soulage ? » Et il demandait qu’on transformât Bicêtre prison et Bicêtre hospice en une seule maison de détention pour les hommes. L’hospice passait à Saint-Denis et le dépôt de mendicité de Saint-Denis venait à Bicêtre : « Rien de plus facile, disait-il, « que de réserver au dépôt de mendicité de vastes emplace- « ments pour les ateliers, et, dans le voisinage des condam-
« nés et des repris de mendicité, on trouvera le moyen de « régler les occupations sur les détentions, en appliquant aux « métiers qui veulent une longue instruction et de l’habitude « les détenus à long terme, et en réservant les travaux prête paratoires ou les métiers qui s’apprennent en peu de jours « aux renfermés à courte détention. » Dans ce plan, Bicêtre et Saint-Lazare auraient peut-être offert un trop vaste local pour les seuls condamnés du département de la Seine ; mais Frocliot éludait heureusement cette difficulté en affectant ces deux prisons à tous les départements de la première division. Faut-il répéter que ces vues excellentes ne furent pas adoptées ? Bicêtre prison et Bicêtre hospice restèrent l’une à côté de l’autre. Le dépôt de mendicité ne quitta pas Saint-Denis, et les départements voisins’ne furent pas conviés à supprimer leurs maisons de force et de correction au profit du département de la Seine.
Des prisons de Saint-Cloud, de Sceaux, de Saint-Denis, Frocliot n’avait pas encore eu le loisir de s’occuper.
Les projets de Frochot avaient un avantage et un inconvénient. Il fallait les adopter dans leur ensemble avec confiance et les exécuter dans toutes leurs parties avec vigueur. Rien, dès lors, n’était plus aisé que d’en suspendre ou d’en arrêter le succès.
Les critiques du préfet de police, l’indécision du ministre de l’intérieur, le défaut de ressources privèrent Frocliot de l’honneur qu’il avait rêvé de réorganiser le service des prisons comme il avait réorganisé le service de l’assistance publique. Un instant, en 1807, l’Empereur pensa changer la destination de plusieurs prisons de Paris, mais ces projets n’eurent aucune suite (1). Au lieu d’assigner à chacune des
(1) Corresp. de Napoléon Ier, 12 octobre 1807, t. XVI, p. 93.
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prisons civiles du département de la Seine un caractère spécial, au lieu de créer des dépôts de police, des maisons d’arrêt et de détention, de 1802 à 1810, l’administration, dans le classement des détenus, maintint un désordre « qui, « selon les expressions de Frochot, était une violation de la « loi, un obstacle à l’exercice de l'autorité, et surtout de « l’action administrative. » On sépara les détenus suivant les sexes, mais non suivant leur âge et suivant la nature des délits, et quand Frochot s’avisa de signaler au gouvernement une inaction qu’il regardait comme coupable, on lui répondit en annonçant la prochaine publication du Code pénal. Enfin, le Code pénal parut, et le Gouvernement résolut de mettre d’accord le régime des prisons et la nouvelle législation criminelle. Un décret du 22 septembre 1810 consacra à leur restauration un fonds de onze millions. Au mois d’octobre, le ministre de l’intérieur ouvrit une enquête sur leur situation matérielle et morale. Frochot, consulté par le ministre, rappela qu’en 1802 il avait pris l’initiative d’un nouveau classement des maisons de détention à Paris, et qu’une expérience de huit années avait confirmé toutes les vues qu’il avait jadis exposées. Si distingué qu’il fût, ce rapport, comme le rapport de 1802, demeura enfoui dans les cartons du ministère de l’intérieur. Avant que les plans ne fussent dressés, les résolutions prises, les onze millions répartis, la France était engagée dans une nouvelle et dernière guerre qui absorbait les fonds destinés aux dépenses communales et départementales.
Si Frochot ne parvint pas à dissiper la confusion qui régnait dans les éléments de la population et dans la classification des prisons de Paris, il sut du moins remettre un certain ordre dans le régime économique et adoucir le sort des détenus.
Jusqu’en 1802, le service intérieur des prisons de Paris avait été exécuté par des fournisseurs, sous le contrôle direct de la commission administrative : mais cette organisation ne pouvait survivre à l’établissement des ateliers de travail. Puisqu’on exécutait la loi, puisqu’on établissait des ateliers dans les prisons, il fallait, ou que l’administration dirigeât elle-même les travaux, ou qu’elle appelât des négociants pour les diriger, ou qu’elle adoptât le système des entreprises. Frochot jugea, que pour le moment et autant que possible le mieux était de soustraire l’administration aux responsabilités qui l’accablaient, et de réduire son rôle à une active surveillance. Il confia donc le service économique des prisons à un seul entrepreneur. Cet entrepreneur s’engageait à fournir, dans les maisons de Sainte-Pélagie, de la Grande et de la Petite-Force, des Madelonnettes, de Saint-Lazare, de la Conciergerie et de Bicêtre, la nourriture, le coucher, les vêtements, le linge, la pharmacie, l’ameublement, le chauffage, l’éclairage, à réparer dans une certaine mesure les bâtiments, à créer et à entretenir des ateliers. Le dépôt de mendicité de Saint-Denis avait un entrepreneur particulier, et le dépôt de la préfecture de police une administration spéciale. Par deux traités , l’un du 1er messidor an X (20 juin 1802), l’autre du 28 juin 1808, M. Levacher-Duplessis conserva cette entreprise jusqu’au 1er juillet 1814, époque à laquelle la préfecture de la Seine reprit le service des prisons.
Tout le système du cahier des charges reposait sur l’établissement d’ateliers de travail. L’Assemblée constituante les avait considérés comme une correction pénale et comme une nécessité financière. Les troubles de la Révolution n’avaient pas permis d’en régulariser l’institution. L’arrêté du 23 nivôse an IX (13 janvier 1801) prescrivit à l’admi-
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nistration d’offrir à tous les détenus les distractions rémunérées d’un travail régulier. Les fdles publiques et les condamnés, soit correctionnels, soit criminels, devaient seuls subir la peine du travail ; mais on espérait que beaucoup de détenus, en attendant jugement, demanderaient comme une faveur de partager cette peine. L’entrepreneur du service économique s’entendit avec des fabricants et passa des marchés qui furent révisés et autorisés par le préfet de la Seine. C’est ainsi qu’à Bicêtre et dans le dépôt de mendicité de Saint-Denis on polit des glaces, qu’à Bicêtre on fabriqua des boutons de cuivre, qu’à Saint-Lazare et à la Petite- Force on pratiqua la couture et la broderie. Plus tard, à Saint-Lazare, aux Madelonnettes et dans le dépôt de Saint- Denis, on établit des filatures de coton. Le prix de la maind’œuvre et les conditions faites aux détenus variaient suivant les prisons et suivant la nature du travail. Une part du salaire leur était remise immédiatement par l’entrepreneur en présence du concierge ou du contrôleur des travaux, et servait à améliorer leur nourriture et leur coucher. Une autre part était réservée pour le moment de la sortie et versée au Montde-Piété par l’entrepreneur. Tous les mois le préfet recevait l’état de cette comptabilité.
L’omnipotence des concierges qui régnaient sur les ateliers empêcha l’entrepreneur de tirer de ces ateliers un profit considérable. En 1806, les affaires tournèrent mal, et M. Levacher-Duplessis adressa une plainte au préfet de la Seine. Dans cette plainte, on voit que sur deux mille sept cent douze détenus , quatorze cents, dont neuf cent cinquante femmes, travaillaient. Six ans auparavant, quand Frochot avait été nommé préfet, à peine en comptait-on cinq cents. La situation favorisée du détenu travailleur avait attiré dans les ateliers les ouvriers paresseux en même temps
que les ouvriers actifs, et si l’entrepreneur ne trouvait pas toujours son compte à payer sur le même taux les bons et les mauvais ouvriers, l’administration, qui n’avait pas à s’inquiéter de la qualité de chacun d’eux , mais de leur grand nombre , se réjouissait.
Le régime alimentaire des prisons avait été réglé par des arrêtés qui servaient de base au cahier des charges. Une circulaire de vendémiaire an IX (octobre 1800) semblait indiquer que le gouvernement ne regardait pas la nourriture des détenus comme une charge de l’Etat ; mais un arrêté du 23 nivôse de la même année (13 janvier 1801) trancha toutes les incertitudes en accordant indistinctement à tous les détenus une ration de pain et de soupe. Plus tard, le 28 ventôse (19 mars 1801), le ministre de l’intérieur informa le préfet que la soupe serait faite avec des légumes. Comme ces arrêtés reconnaissaient l’insuffisance du régime alimentaire et imputaient le surplus de la nourriture des détenus sur le produit de leur travail , le cahier des charges de l’entrepreneur distinguait sept catégories de détenus : les détenus obligés au travail et refusant de travailler, les non obligés au travail et non travaillants, les obligés ou non obligés au travail et travaillant, les infirmes, les malades, les femmes et les enfants.
Suivant la circulaire du 5 fructidor an VI (22 août 1798), une botte de paille ou une paillasse attendait le détenu, quel qu’il fût. En 1802, un vrai lit, et sur ce lit un matelas, et sur ce matelas des draps , étaient offerts aux détenus non obligés au travail, et même aux détenus obligés au travail, moyennant une retenue de quinze centimes par franc sur la somme à lui payée à la fin de chaque mois. Si les matelas étaient de simples paillasses , si les couvertures étaient légères et sales, si les draps étaient grossiers et souvent hu-
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mides, du moins chaque détenu couchait seul et dans un lit. N’était- ce pas un grand progrès, et qui pouvait espérer loutes les réformes en même temps ?
La législation n’exigeait pas que les détenus malades fussent traités dans l’intérieur des prisons. La loi du 4 vendémiaire an YI (25 septembre 1797) les envoyait à l’hospice ; mais on s’aperçut que les officiers de santé délivraient trop aisément des certificats de maladie. Le ministre de l’intérieur prescrivit, en 1807, l’établissement d’une infirmerie dans chaque prison. Frochot n’avait pas attendu ces instructions pour agir. Presque toutes les prisons de Paris possédaient à cette époque une infirmerie que dirigeaient un médecin et un chirurgien.
Dans l’organisation générale des prisons de Paris n’étaient pas compris le dépôt de mendicité de Saint-Denis, et plus tard le dépôt de Villers-Cotterets. Ces dépôts, par leur législation comme par leur histoire, forment des établissements spéciaux et méritent de nous arrêter quelques instants. Sur ce nouveau terrain, le préfet de la Seine et le préfet de police se rencontrèrent et recommencèrent la lutte ; mais, comme les dépôts de mendicité tenaient plutôt de l’hospice que de la prison , le préfet de la Seine finit par l’emporter.
L’intendant de la généralité de Paris avait, en 1769, acheté au nom du roi une maison à Saint-Denis pour y enfermer les vagabonds et gens sans aveu. Un régisseur et un concierge dirigeaient cet établissement sous la surveillance de l’intendant. La révolution de 1789 ouvrit les portes de ce dépôt , qui continua à abriter des vieillards et des infirmes sans famille et sans asile. En l’an III, le dépôt fut déclaré maison de répression et replacé sous le régime paternel. En frimaire an YI1 (décembre 1798), le ministre de l’intérieur chargea un entrepreneur d’entretenir et de nourrir les
détenus, moyennant onze sous par personne valide et treize sous par personne malade. En l’an IX, la commission des hospices de Paris sollicita la translation à Saint-Denis des femmes condamnées par la police correctionnelle et détenues à la Petite-Force. Cette mesure ne fut pas heureuse. Le dépôt de Saint-Denis n’était pas un dépôt de sûreté. Plusieurs évasions firent tomber le dépôt sous la main du préfet de police, qui substitua aux femmes condamnées correctionnellement des femmes publiques, puis des prévenus en attendant enquête. Bref, le nombre des détenus, qui jusqu’en 1801 avait été de deux cents, fut porté ù sept cents en 1802 et à mille cinquante en 1803.
Cette accumulation subite de détenus dans un local étroit et incommode jeta l’entrepreneur et le préfet de la Seine dans le plus grand embarras. En même temps, une maladie contagieuse se déclara. Frochot prit des mesures vigoureuses; le marché de l’an YII fut résilié. Un nouvel entrepreneur se chargea d’agrandir les ateliers, d’occuper les femmes à la fdature du coton, les hommes au poli des glaces, et se contenta de recevoir, par tête et par journée, une somme fixe de quarante centimes. Frochot, de son côté, fit réparer les cuisines et les dortoirs, plaça cette maison sous la surveillance spéciale du sous-préfet de Saint-Denis et obtint du ministre de l’intérieur un arrêté qui fixait à sept cents le nombre des détenus. Malgré cet arrêté , le nombre des détenus, en 1804, était revenu à mille. Une épidémie de scorbut éclatait de nouveau, et le préfet de police en accusait le mauvais service de l’entrepreneur. Le préfet de la Seine répondait que le service pouvait être mauvais, mais que l’encombrement était la seule cause du mal. Comme le débat s’envenimait, le ministre de l’intérieur se rendit à Saint-Denis, donna raison à Frochot, fit évacuer
une partie des détenus sur les hôpitaux de Paris et ordonna qu’on exécutât son arrêté. Cette décision n'était pas de nature à éteindre la querelle. Dubois continua à critiquer l’entrepreneur, Frocliot à accuser l’encombrement, les deux préfets à se disputer fort aigrement.
Le bruit de ces discussions, le souvenir des épidémies de 1803 et de 1804, la nécessité de créer un autre dépôt de mendicité ou d’affecter le dépôt de Saint-Denis à un service spécial, contribuèrent à ramener la pensée de l’Empereur vers le problème de l’extinction de la mendicité. Le génie organisateur de Napoléon n’avait pas besoin de ces incidents pour chercher à fermer cette plaie béante, pour y appliquer les remèdes qu’avaient formulés Louis XI Y et l'Assemblée constituante, la Royauté et la Révolution. Le 1er septembre 1807, l’Empereur adressait à Cretet, ministre de l’intérieur, la note suivante : cc La mendicité « est un objet de première importance. L’Empereur a « demandé différents rapports qu’on n’a pas faits ; mais on a « dû présenter ce travail. Les choses devraient être établies « de manière qu’on pût dire : Tout mendiant sera arrêté, cc Mais l’arrêter pour le mettre en prison serait barbare ou « absurde. Il ne faut l’arrêter que pour lui apprendre à « gagner sa vie par son travail. Il faut donc une ou plu- « sieurs maisons ou ateliers de charité par département ; » puis, ajoutait-il, « la dépense doit être répartie entre tous les départements, qui l’acquitteront au moyen de centimes additionnels (1). » Le 14 novembre 1807, l’Empereur revient sur ce sujet, cc J’attache également une grande imcc portance et une grande idée de gloire à détruire la men- « dicité. Les fonds ne manquent pas; mais il me semble que
(1) Corresp. de Napoléon Ier, t. XVI, p. 1.
« lout cela marche lentement, et cependant les années se « passent. Il ne faut point passer sur cette terre sans y laisser « des traces qui recommandent notre mémoire à la postérité. « Je vais faire une absence d’un mois; faites en sorte qu’au «15 décembre vous soyez prêt sur toutes les questions, que « vous les ayez examinées en détail, afin que je puisse par un « décret général porter le dernier coup à la mendicité. 11 « faut qu’avant le 15 décembre vous ayez trouvé, sur le « quart de réserve et sur les fonds des communes, les fonds « nécessaires à l’entretien de soixante ou cent maisons pour « l’extirpation de la mendicité (1).» Le 15 décembre passa, et, le 2 mai 1808, l’Empereur ordonna au ministre de l’intérieur de présenter le travail sur les dépôts de mendicité tel qu’il serait. Le travail n’était pas très-avancé ; mais l’Empereur ne voulut pas différer davantage. Le 5 juillet, il déclara que la mendicité serait interdite dans toute l’étendue de l’empire, que les mendiants de chaque département seraient arrêtés et conduits dans le dépôt de mendicité de leur département, qu’enfin les dépôts de mendicité seraient établis aux frais du Trésor public, des départements et des villes. Un décret du 22 décembre 1808 plaça le dépôt de mendicité de la Seine dans le domaine national de Yillers- Cotterets (Aisne), qu’un arrêté du 17 mai 1804 avait déjà destiné à cet objet. Aussitôt le ministre de l’intérieur écrivit à Frochot pour lui demander avis. Frochot répondit à cette invitation par un long mémoire que Cretet transforma en règlement.
L’adoption de ce règlement fut un succès pour le préfet de la Seine. Partout, et notamment dans les précautions prises contre l’action du préfet de police et dans l’établisse-
(1) Corresp. de Napoléon Ier, t. XVI, p. 164,
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ment d’un conseil de surveillance, se révèle la victorieuse influence de Frochot. Le conseil de surveillance jouait dans l’administration spéciale de Yillers-Cotterets le rôle que Frochot aurait voulu donner à un conseil général des prisons dans l’administration générale des prisons. Il délibérait en forme d’avis et ne prenait pas d’arrêté. Il contrôlait l’administration, sans en gêner l’action. Le directeur était seul administrateur sous les ordres du préfet. « Sous le rapport a de son administration, disait le ministre de l’intérieur, de « sa police intérieure, de la sûreté , de la salubrité, des « préposés et des ateliers qui y seront organisés, le dépôt de « mendicité de Yillers-Cotterets sera considéré comme suc- « cursale des hôpitaux généraux du département de la Seine « et comme tel placé immédiatement sous la surveillance du « préfet de ce département. » En définitive, l’administration intérieure du dépôt de Yillers-Cotterets était confiée à un directeur, avec défense de rendre compte, sauf certains cas, au préfet de police. Ce directeur administrait sous l’inspection d’un conseil de surveillance et l’autorité du préfet de la Seine.
Le dépôt de Saint-Denis, maison d’arrêt et de répression, demeurait affecté aux mendiants vagabonds. Les mendiants traduits à l’établissement de Saint-Denis et reconnus non vagabonds devaient être expédiés à Yillers-Cotterets. Le préfet de police avait seul le droit et le seul droit de faire transférer dans cet établissement les mendiants arrêtés dans l’étendue du département de la Seine. « Son autorité, disait « le ministre de l’intérieur, quant aux emplois à donner et « aux diverses parties du service intérieur, est formellement « restreinte à la faculté de se faire rendre compte par les « agents même de l’établissement de l’existence et du décès « des mendiants. » D’un autre côté, l’Empereur soumettait,
en 1809, le préfet de police à un nouveau genre de contrôle : « Les auditeurs près le préfet de police seront chargés de « l’interrogatoire des individus qui sont dans les dépôts de « Paris et de Villers-Cotterets. Ils feront l’inspection de ces « maisons toutes les semaines, de manière que j’aie dans « leur surveillance une garantie que , sous le prétexte de « vagabondage, aucun individu n’est vexé. Ils exerceront la « même surveillance à Bicêtre et à Cliarenton, afin que, « sous le prétexte de folie , il ne soit exercé aucun acte « arbitraire (1). »
Le dépôt de Villers-Cotterets, ouvert dans les premiers mois de 1809, devint bientôt l’objet des soins jaloux de Frochot. Il s’y rendit plusieurs fois, et un peu plus tard y conduisit le ministre de l’intérieur. L’organisation d’un aussi vaste établissement exigeait des fonds considérables qu’on ne put fournir à propos. En 1812, on discutait encore les plans qui devaient permettre d’exécuter le décret de 1808 et de réunir à Villers-Cotterets mille mendiants. Dès le début, la direction trahit la confiance que le ministre de l’intérieur et le préfet lui avaient accordée. Le directeur fut changé ; mais on perdit du temps. Un article du règlement, vivement critiqué par Frochot et maintenu par Cretet, réservait les deux tiers du prix de la journée à l’établissement et l’autre tiers aux mendiants travailleurs. Les mendiants touchaient ce tiers à leur sortie et rien pendant leur séjour. Le découragement, les murmures accueillirent cette funeste innovation. A force de patience et d’énergie, tous les obstacles furent tournés ou franchis • mais à la tin de l’Empire on pouvait dire avec l’inspecteur des prisons : «. Tout est commencé : rien n’est achevé. »
(1) Corresp. de Napoléon Ier, t. XVIII, p. 288.
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L’histoire des dépôts de mendicité remet en plein jour le vice capital de l’organisation des prisons de Paris sous l’Empire : je veux parler de l'antagonisme du préfet de la Seine et du préfet de police. Tandis que le préfet de la Seine avait un bureau d’administration et nommait les inspecteurs, contrôleurs, médecins, chirurgiens, aumôniers, architectes, le préfet de police nommait les concierges, geôliers et gardiens. Les concierges étaient en vérité les maîtres de la prison. Ils réunissaient en leurs mains la police de sûreté et la police administrative; ils avaient l’autorité pour faire exécuter les règlements, des traitements assez forts en raison même de leur responsabilité, le moyen de se faire donner des profits sur les fournitures de tout genre , et une audace qui croissait avec le mépris attaché à leur situation, à leur titre et à leurs mœurs. L’inspecteur nommé par le préfet de la Seine pour contrôler l’entrepreneur était impuissant à contrôler les concierges. Les détenus avaient plus d’intérêt à cacher les abus qu’à les dévoiler, à profiter des prêts illicites et des secrets désordres qu’à les révéler. L’entrepreneur lui-même s’entendait malheureusement avec les concierges, dont il avait toujours besoin , et si par hasard il hésitait à subir leurs ordres, il était dénoncé au préfet de police, qui dénonçait le préfet de la Seine. Le moindre incident faisait éclater un orage. En l’an XII (1804), le bruit d’une simple querelle entre deux concierges et l’entrepreneur monta jusqu’à l’Empereur. Les concierges se plaignirent au préfet de police. Le préfet de police se plaignit au ministre de la police. Le ministre se plaignit à l’Empereur. Frochot répondit, et l’orage passa. La rivalité des deux préfets ne passa pas. Nommé préfet de police en 1810, Pasquier essaya de ramener la paix que le préfet de la Seine souhaitait ardemment de conclure. Il démontra à son collègue que
l’inspecteur des prisons et l’entrepreneur du régime économique ne remplissaient pas toujours leurs devoirs; mais il reconnut aussi très-loyalement que les concierges des prisons avaient pris des habitudes d’espionnage et de corruption qui appelaient une répression sévère. La fortune rompit cet heureux accord, et une année n’était pas écoulée que Frochot tombait en disgrâce.
Chacun sait que la Restauration reprit avec zèle le projet de réorganiser les prisons. Chacun sait que sous le ministère de M. le duc Decazes une Société royale jjour V amélioration des prisons fut fondée aux applaudissements de la France ; mais on ne sait guère que l’organisation de 1819 avait été conçue par Frochot en 1802. Frocliot voulait appliquer à l’administration des prisons plusieurs des combinaisons qu’il avait heureusement introduites dans l’administration des hôpitaux. Il eût voulu, par exemple, créer un conseil général des prisons qui remplît les mêmes fonctions de surveillance et de contrôle que le conseil général des hôpitaux. L’usage d’attendre les ordres de l’Empereur, l’insouciance des ministres de l’intérieur, l’attitude de la préfecture de police déjouèrent ces desseins. Quoique le préfet de police fût de droit membre du conseil des hôpitaux, il négligeait d’assister aux séances de ce conseil , pour ne pas être présidé par le préfet de la Seine ; à plus forte raison se serait-il refusé à suivre son collègue dans une voie où il prétendait marcher son égal et où il essayait de devenir son supérieur. L’Empire s’écroula au milieu de ce conflit de pouvoirs, mais l’avenir réservait au préfet de police une éclatante victoire. On s’aperçut que l’intérêt du service courant s’unissait au succès des réformes générales pour concentrer l’administration des prisons de Paris dans les mêmes mains, et comme il était impossible de donner au préfet de la Seine la police
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de sûreté, on attribua au préfet de police la direction du régime moral et économique. Depuis l’ordonnance de 1819, le préfet de police réunit tous les services des prisons, auxquels le préfet de la Seine est absolument étranger.
Budget départemental. — Service de l’instruction secondaire dans le département de la Seine. — Écoles centrales (1795-1802). — Lycées (1802-1808). — Université impériale (1808-1815).
Pour peu qu’on examine avec attention le service de l’instruction publique, on voit se dessiner les quatre divisions de l’instruction primaire, de l’instruction secondaire, des écoles spéciales et des sociétés savantes. Le cadre des budgets dans lequel nous déroulons tour à tour l’administration de la préfecture de la Seine et de la ville de Paris nous oblige à briser ce groupe naturel d’intérêts et d’études et à placer l’instruction primaire dans le budget municipal, l’instruction secondaire dans le budget départemental. Il ne faut pas croire toutefois que cette classification des matières de l’un ou de l’autre budget ait été constante et incontestée. L’État, le département, la ville de Paris prirent tour à tour leur part dans la restauration de l’instruction secondaire, et sous le régime des écoles centrales (1795-1802), sous le régime des lycées (1802-1808), sous le régime de l’Université impériale (1808-1815), les devoirs du préfet de la Seine, maire de Paris , n’ont pas moins varié que la situation du budget départemental et du budget municipal.
Avant la Révolution, l’Université de Paris se divisait en quatre compagnies, la théologie, le droit, la médecine et les
arts. Chacune avait des revenus et des règlements différents. La faculté des arts, qui répond aujourd’hui à notre faculté des lettres, comptait dix collèges : Montaigu, Louis-le-Grand, la Marche, Navarre, Lemoine, Lisieux, d’Harcourt, des Grassins, du Plessis, Mazarin. L’organisation de l’ancienne instruction publique opposait au courant libéral du xvme siècle une opiniâtre résistance. Des maîtres, en quelque sorte héréditaires, se transmettaient des traditions que l’habitude faisait regarder comme la vérité absolue. Les réformes les plus légitimes étaient tour à tour écartées, quoique l’opinion publique les reconnût nécessaires. Chacun disait que la science avait amassé des trésors et qu’il était temps de les livrer au public, qu’on ne devait plus sacrifier au grec et au latin l’étude de la géographie, de l’histoire, de la langue française, des langues vivantes, des arts et des sciences, que l’instruction publique, présentée avec plus d’étendue et d’attrait, devait former des hommes pour la vie et la société, et non des avocats et des clercs pour le barreau et l’Église. Après 1789, ces souhaits eussent été très-facilement exaucés, si l’on avait gardé quelque mesure dans la critique, si au lieu de vouloir tout créer on se fût borné à perfectionner, si, trouvant une leçon dans l’expérience du passé, on n’eût proposé que les changements indiqués par le progrès des lumières et les variations des mœurs; mais à peine l’Assemblée constituante avait -elle consacré dans un vote solennel la plupart des réformes essayées depuis Rollin que l’Assemblée législative déchira le rapport de Talleyrand. La Convention voulut sortir de l’anarchie. Elle fit un coup d’autorité et créa les écoles centrales (25 octobre 1795).
Il ne suffit pas toujours de vouloir pour pouvoir, et d’oser pour réussir. Nées d’une réaction contre les collèges de l’an-
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cien régime, les écoles centrales prirent pour base les réformes désirées, pour objet les études négligées, pour fin l'éducation universelle de l’esprit humain. D’un extrême on court à l’autre. Jadis les études étaient trop uniformes et trop longues : huit ans avec deux classes par jour, chacune de deux heures et demie; maintenant elles sont trop variées et trop courtes : quatre ou cinq ans d’études avec un cours d’une heure. Jadis on creusait trop profondément une seule matière; maintenant on effleure trop rapidement mille sujets divers. Jadis on tenait en lisière tous les esprits, quels qu’ils fussent, pour les conduire par la même voie au même but ; maintenant sans guide et sans appui on les lance dans le champ sans limite des connaissances humaines. Le système des écoles centrales supposait chez les professeurs un zèle qu’il est inutile d’exciter, dans les parents un tact qu’il est inutile de diriger, dans les élèves une ardeur qu’il est inutile d’entretenir. Il supposait que les hommes aiment naturellement à s’instruire, qu’ils peuvent apprendre avant d’avoir appris à comprendre, et pour tout dire que les enfants sont des hommes faits. La Convention avait confondu les âges et oublié que les formes de l’éducation doivent varier avec les forces de l’esprit.
Les écoles centrales eurent tout d’abord peu de succès. Elles ne pouvaient pas triompher à la fois de leurs propres vices et de l’anarchie révolutionnaire. La loi du 3 brumaire an IY (25 octobre 1795) avait fondé cinq écoles à Paris. Le gouvernement commença par en ouvrir trois : l’école de la rue Saint- Antoine, l’école de l’ancien collège des Quatre- Nations, l’école du Panthéon. La loi de 1795, en ne révoquant pas le décret du 19 décembre 1793, qui sanctionnait la liberté d’enseignement, avait reconnu tacitement que les écoles libres n’étaient pas absorbées par les écoles de l’État.
1800-1812 311 Plus de deux cents pensionnats avaient trouvé une sorte de programme dans les traditions des anciens collèges, et dans ces programmes une faveur croissante. Ils firent aux écoles centrales une rude concurrence. Perfectionner le régime des écoles centrales, surveiller le régime des écoles libres, telle était la double tâche que l’organisation, ou plutôt la désorganisation de l’instruction publique imposait à Frochot.
Prévenu des désordres dont les pensionnats étaient le théâtre, Frochot fit fermer tous ceux qui n’existaient pas avant 1789 ou qui n’avaient pas été autorisés depuis. Une foule d’hommes, plus de deux mille, avaient pris comme dernière ressource le métier d’instituteur et abusaient impunément de la confiance et de la crédulité des parents. Ils exposaient tous les jours la santé et les mœurs de leurs élèves, en les logeant dans des taudis infects ou en leur offrant les plus pernicieux exemples. Avant la Révolution, l’inspection des écoles particulières était exercée par certains membres de ^Université et le grand chantre de la cathédrale. Depuis, l’administration avait perdu toute prévoyance et n’exerçait plus aucune police. Frochot essaya de ressaisir les éléments d’un service régulier en recomposant le personnel enseignant. Comme tous ou presque tous les anciens maîtres avaient disparu, il institua un jury d’examen, un bureau de répétiteurs chargé de réformer et de classer provisoirement le personnel de l’enseignement à tous les degrés.
Ces mesures justifiées par d’excellents rapports lui méritèrent des lettres de Fourcroy pleines de sympathie et de reconnaissance. Lorsqu’il publia le règlement sur les écoles particulières du département de la Seine, Fourcroy répondit : « Les dispositions de ce règlement me paraissent très-
« propres à assurer les progrès de l’instruction, et je ne doute « pas que l’objet que vous vous êtes proposé ne soit parfaite tement rempli. » Un peu plus tard : « J’ai vu, disait-il « encore, avec une vraie satisfaction tout ce que vous avez « fait pour la réforme des abus qui régnaient dans les mai- « sons d’éducation; j’applaudis à la sagesse des mesures que « vous avez prises pour arriver à mieux faire; vous n’avez « qu’à faire de même. » Dès cette époque, le gouvernement, pressé par l’opinion publique, songeait à reconstituer les anciens collèges ; mais les réformes si heureusement accomplies par Frochot, l’état florissant des écoles de Juilly, de la Flèche, de Sorèze, des pensionnats de Paris, d’Évreux, de Fontainebleau , de Metz , l’état embarrassé des finances publiques retardèrent cette mesure. On consacra même les écoles libres par un nouveau classement. Le gouvernement délivra, en l’an XI, à quarante pensionnats le titre d’écoles secondaires. Ce titre n’entraînait aucune faveur; il servait seulement à signaler les établissements les plus dignes de la confiance publique.
Tandis qu’il réorganisait les pensionnats, Frochot relevait les écoles centrales qui tombaient en décadence. Il ne partageait pas contre elles toutes les préventions de ses contemporains; il pensait, comme le restaurateur de Sainte- Barbe, M. de Lanneau , que ces écoles étaient capables de durer, si chacun se mettait à l’œuvre de bonne foi et de bonne grâce. Il répétait ce queDaunou avait dit en l’an YII : « 11 est difficile de créer, comment se résoudre à défaire? « Serait-il pardonnable de ne pas sentir, après dix ans de « révolution, combien c’est une chose précieuse qu’une « chose qui existe? Peut-on être tenté de renverser ce qui « n’a besoin que de modifications légères, pour élever ente suite avec de pénibles et peut-être d’infructueux elforts
« un édifice nouveau dont il sera plus facile de tracer le plan « que de trouver la matière? »
Écoutant les plaintes des pères de famille, les plaintes des professeurs, les plaintes des élèves, méditant sans cesse l’histoire de l’instruction publique depuis 1789 et les enseignements que cette histoire avait laissés, lisant et relisant le Traité des études de Rollin et les travaux de l’Assemblée constituante, il entreprit, par une série de mesures habiles et vigoureuses, toutes approuvées et louées par Fourcroy et Chaptal, d’établir des espèces de collèges dans le cadre des écoles centrales. Il commença par régulariser et fortifier l’étude des langues, créa des chaires de langues anciennes et une chaire de mathématiques, réunit le cours de logique et le cours de rhétorique, supprima la chaire de constitution politique où l’on dissertait sur les droits de l’homme et lui substitua une chaire d’économie politique où l’on étudiait la science de la richesse ; en un mot il distribua dans un espace de six années un programme d’études qui résumait les programmes de l’ancienne Université , transformés par les mœurs et les besoins du temps. D’autre part, il s’était aperçu que les professeurs des écoles centrales ne considéraient pas leurs fonctions comme le but de leur vie ; qu’ils ne prenaient aucun intérêt à leurs élèves, par cette excellente raison qu’ils ne les connaissaient pas. Transformer les cours en classes (on sent toute la différence des mots), c’était rétablir entre le professeur et les élèves cette intimité qui enseigne à l’homme de cœur la responsabilité de sa mission et lui donne l’ambition d’y réussir. Pour achever cette œuvre, pour exciter le zèle des professeurs et l’émulation des élèves, pour renouer entre les diverses écoles ces liens heureux que la Révolution avait brisés, il ressuscita cette vieille institution du prix d’honneur qui est devenue
FROCHOT
l'institution du concours général. Peut-être les hommes illustres de notre temps, les lauréats vivants des concours de l’an X et de l’an XI, les Cousin, les Naudet, les Patin, se rappellent-ils encore avec quelle émotion sincère Frochot présidait à ces solennités dont il se regardait comme le second fondateur, quel accent d’honnêteté, de bon sens et de simplicité respiraient ses discours, où se trahissait tour à tour le lecteur assidu de Rollin, le député à l’Assemblée constituante, le préfet du premier consul. Dans l’immense labeur qui accablait sa vie, les jours de distribution de prix étaient des jours de repos et de joie, et nul jour ne lui parut plus beau que le jour ou il couronna de ses propres mains l’émule des Valout, des Cauchy et des Scribe, ce fils qu’il devait voir mourir dans la force de l’âge et dans la maturité du talent.
En centralisant l’administration intérieure des écoles centrales, en améliorant la situation pécuniaire, en relevant la situation morale des professeurs, en transformant les cours en classes, en traçant un programme d’études où les sciences et les lettres se mêlaient sans s’absorber, en ressuscitant le concours général et surtout en rattachant les pensionnats aux écoles centrales, Frochot semblait avoir organisé à Paris l’instruction publique et donné le modèle d’une oeuvre définitive. Il n’avait pourtant fait qu’une expérience inutile.
Déjà, Je 1er germinal an YIII (22 mars 1800), Lucien Bonaparte , dans un rapport précis et vigoureux qui devance le décret de 1808 et semble ravir à Napoléon l’initiative de l’Université impériale, avait marqué la voie nouvelle où le gouvernement consulaire avait résolu de s’engager. « Chez un « grand peuple dont les institutions sont fixes, disait-il, l’é- « ducation nationale doit être en harmonie avec les institu- « lions. Les principes n’en peuvent être abandonnés au
« hasard. Il ne doit point dépendre des hommes de les déter- « miner ou de les confondre ; ici la chose subsiste avant l’in- « dividu. Elle n’en reçoit ni sa direction ni sa forme : c’est « à elle au contraire de la façonner. » Après avoir montré comment le Prytanée français avait remplacé tous les établissements publics qui composaient l’ancienne Université, et sous le nom de collèges dirigeaient dans Paris l’instruction de la jeunesse, il s’écriait que le Prytanée ne doit pas être uniquement consacré à acquitter les dettes de l’État envers les enfants des militaires morts sur le champ de bataille ou des fonctionnaires publics morts dans l’exercice de leurs fonctions, et il proposait de diviser le Prytanée en quatre collèges, de les placer à Paris, à Fontainebleau, à Versailles, à Saint-Germain ; d'affecter à chacun d’eux cent places payées par le gouvernement, de les autoriser tous à recevoir des élèves pensionnaires : « Par là, citoyens consuls, la réorga- « nisation des collèges s’annonce à la France; les récom- « penses de la nation sont fixées sur ceux qui auraient « toujours dû en être l’objet, et les particuliers ont le moyen « de faire élever leurs enfants dans des écoles permanentes. » Ces conclusions, sanctionnées par l’arrêté du 1er germinal an VIII (22 mars 1800) , servirent de point de départ à une violente réaction. Les conseils généraux demandèrent d’une seule voix le rétablissement des anciens collèges. Le premier consul vit avec plaisir une occasion d’enrégimenter la jeunesse dans les collèges de l’État, et Chaptal s’écria : « Il en « est temps encore ! Remontons vers le passé et tâchons de « puiser dans ce qui a été le principe de notre conduite pour « le présent. »
La loi du 11 floréal an X (1er mai 1802) répondit à ces vues. « L’instruction, dit l’art. 1er, sera donnée : 1° dans des « écoles primaires établies par les communes ; 2° dans les
FROCHOT
« écoles secondaires établies par les communes, ou tenues « par des maîtres particuliers; 3° dans les lycées et les « écoles spéciales entretenus aux frais du Trésor public. » Le programme des lycées, restreint aux langues anciennes, à la rhétorique, à la logique, à la morale, aux éléments des sciences mathématiques et physiques , était olfert à des élèves entretenus aux frais du gouvernement, aux élèves des écoles secondaires admis à la suite d’un concours, à des pensionnaires libres et à des externes libres. On espérait que la confiance publique peuplerait et soutiendrait les nouvelles écoles du gouvernement.
Le premier lycée fut fondé dans le Prytanée, le 1er vendémiaire an XI (22 septembre 1802). Cent boursiers y furent admis, dont quarante avaient été choisis parmi les élèves des écoles secondaires et des écoles centrales du département. Cette mesure semblait entraîner la suppression des écoles centrales. Frocliot démontra qu’un lycée ne pouvait suffire à Paris, et que, pour ménager la transition entre le régime de la loi de 1795 et le régime de la loi de 1802, il convenait de maintenir les écoles centrales à côté des lycées jusqu’à ce que le gouvernement eût organisé l’instruction publique définitivement et sur un nouveau plan. Frochot gagna une année, pendant laquelle trois lycées, Henri IY, Charlemagne et Bonaparte, furent ouverts. Le lycée Impérial et le lycée Henri IY devaient recevoir des pensionnaires, boursiers ou non, et des externes : les lycées Charlemagne et Bonaparte , des externes seulement. Dès lors, les dépenses relatives à l’instruction publique disparurent du budget départemental et entrèrent, pour le personnel, dans le budget de l’État; pour le matériel, dans le budget de la ville de Paris. Un bureau d’administration présidé par le préfet de la Seine fut chargé de la surveillance morale et du contrôle financier des lycées.
Les nouveaux lycées ne réussirent pas aussi promptement qu’on s’y attendait. Les parents trouvaient dans les maisons d’éducation particulière , telles que Frocliot les avait pour ainsi dire refaites, des garanties et des convenances qui emportaient leur choix. Les riches et les nobles repoussaient les lycées par esprit de parti; les bourgeois et les commerçants par esprit d’économie. Le prix des pensionnats était moins élevé et le programme moins sévère. « En général, avouait « naïvement Fourcroy dans un rapport de l’an XIII , le tam- « bour, l’exercice et la discipline militaire empêchent les pa- « rents, dans le plus grand nombre des villes, de mettre les « enfants au lycée. On profite astucieusement de cette me- « sure, dans laquelle j’ai reconnu néanmoins la plus heureuse « influence sur la bonne conduite et sur la discipline des « élèves, pour persuader aux pères de famille que l’Empe- « reur ne veut faire que des soldats. » Les soupçons du public ne pouvaient se dissiper lorsqu’on voyait Fourcroy inspecter les lycées avec un sous-inspecteur aux revues et un adjudant-major. D’ailleurs , les lycées n’offraient pas , au point de vue de l’enseignement ou des mœurs, une supériorité décisive sur les pensionnats particuliers. « On n’a « presque rien fait, disait Champagny, alors ministre de l’in- « térieur, ni dans les règlements, ni dans la direction don- « née ; on n’a presque rien fait pour la surveillance , ni « surtout pour le choix des chefs. » Ces aveux frappèrent et même irritèrent Napoléon. Humilié de voir les écoles privées l’emporter sur les lycées de l’État, il conçut le projet de monopoliser l’instruction au profit d’un corps enseignant. Ne pouvant faire réussir les lycées, il songea à les transformer.
« On doit se rappeler, disait l’Empereur le 4 6 février 1805, qu’à « l’époque de l’organisation des lycées on avait mis en principe qu’il « fallait cent cinquante élèves pour couvrir les dépenses d’un lycée, et «. s’il en est où il ne se trouve que quatre-vingts ou cent élèves, il est « fort naturel que les moyens de cet établissement soient insuffisants;
FROCHOT
a mais cette insuffisance ne résulte pas du prix de la pension, sa cause
« réside uniquement dans le 'petit nombre des élèves On n’a jamais
« considéré les trois ou quatre millions que doivent coûter les lycées « dans les premières années comme une dépense constante. On a au « contraire pensé que le moment viendrait où cette dépense serait « nulle; elle le sera lorsque les lycées seront parvenus à un nombre « suffisant d’élèves. Alors Sa Majesté ne nommera plus d’élèves natio- « naux pour soutenir des lycées; mais quand il y aura lieu de faire des « grâces particulières, soit pour encourager les écoles secondaires, « soit pour récompenser les services publics et de bonnes actions. « Avant d’arriver à ce but, on prendra un moyen intermédiaire qui
« consistera à établir des demi-bourses »
« Peut-être le temps arrivera-t-il bientôt de s’occuper de la question
« de savoir s’il faut un corps enseignant »
« L’enseignement se compose, dans l’état actuel, de proviseurs, de « censeurs, de professeurs. Il y aurait un corps enseignant si tous les « proviseurs, censeurs et professeurs de l’empire avaient un ou plusieurs « chefs, comme les Jésuites avaient un général, des provinciaux, etc., « si l’on ne pouvait être proviseur ou censeur qu’après avoir été pro- « fesseur, si l’on ne pouvait être professeur dans les hautes classes « qu’après avoir professé dans les basses, s’il y avait dans la carrière « de l’enseignement un ordre progressif qui entretînt l’émulation et « qui montrât dans les différentes époques de la vie un aliment et un
« but à l’espérance Ce corps aurait un esprit : l’Empereur pour-
« rait en protéger les membres les plus distingués et les élever par ses « faveurs plus haut dans l’opinion que ne l’étaient les prêtres lorsqu’on « considérait en eux le sacerdoce comme une sorte de noblesse. Tout le « monde sentait l’importance des Jésuites; on ne tarderait pas à sentir
« l’importance de la corporation de l’enseignement De toutes les
« questions politiques, celle-ci est peut-être de premier ordre. Il n’y « aura pas d’état politique fixe, s’il n’y a pas un corps enseignant « avec des principes fixes. Tant qu’on n’apprendra pas dès l’enfance s’il « faut être républicain ou monarchique, catholique ou religieux, etc., « l’État ne formera pas une nation ; il reposera sur des hases incer- « taines et vagues ; il sera constamment exposé aux désordres et aux «. changements (1). »
Un projet de décret formula ces méditations. Le Corps législatif, consulté, déclara le 10 mai 180G qu’un corps
(1) Corresp. de Napoléon Ier , t. X, p. 44 et suiv.
enseignant sous le nom (l’Université impériale serait exclusivement chargé de l’instruction publique. Le 4 juillet, le décret qui devait appliquer et développer la loi fut discuté et adopté par le conseil d’État. On n’attendait plus que la sanction de l’Empereur, qui ne la donna pas. « Les intérêts de « l’enseignement, dit Cretet, ministre de l’intérieur, le « 24 août 1807, devant le Corps législatif, sont une des « pensées habituelles de l’Empereur. Un plan d’Université c< impériale a donné lieu à de nombreuses et profondes disct eussions au conseil d’État. La guerre a retardé pour la « France le moment de jouir de cet inestimable bienfait. « L’Empereur veut encore le perfectionner. » L’Empereur ne voulait pas le perfectionner, mais l’assurer. En cette occasion, Napoléon montrait cette vigilance incessante, cette prévoyance inquiète, cet admirable mélange d’audace et de raison qui le tenaient toujours en éveil sur les moyens d’exécuter ses conceptions les plus hardies. La question de principe avait été de suite tranchée, mais la question d’argent l’avait retenu et le retint longtemps. Pendant deux années, l’Empereur réfléchit. Il réfléchissait encore lorsque , le 28 janvier 1808 , il dictait la résolution suivante : « L’inten- « tion de Sa Majesté est de ne pas dépenser en 1809 plus de « 1,500,000 fr. pour les pensions des lycées et d’arriver « successivement à ce que ces établissements ne coûtent « rien à l’État. Cette vue n’est point nouvelle : on l’a fait « connaître dès le moment de la création des lycées. Elle
« tient essentiellement à la durée de ces établissements
« On pourrait par exemple, pour couvrir les dépenses, State tuer que les pensions réduites à ce qui est strictement tt nécessaire seront payées par les villes, qui pour la plupart « sont trop riches. On ferait établir pour chaque ville un « certain nombre de bourses qui seraient uniquement aflec-
FROCHOT
« tées aux habitants de ces villes et auxquelles Sa Majesté « nommerait. Quant aux villes qui dans leurs dépenses « actuelles ne pourraient rien fournir pour cet objet, on « pourvoirait à leur laisser des moyens disponibles en les « dispensant d’une portion suffisante de la dépense qu’elles
« font pour la guerre Il arriverait ainsi que les lycées
« subsisteraient par des moyens étrangers aux dépenses géné- « raies de l’État, et ne se trouveraient point compris dans « les dépenses à la charge du Trésor public, et seraient « véritablement fondés (1). » Dans un autre conseil d’administration, le 13 janvier 1810, il disait : « On doit tendre « à ce que l’Université impériale ne coûte rien au Trésor a et à ce qu’elle parvienne à marcher seule, sans le concours « de l’administration publique (2). » Enfin, le 17 mars J 808, un décret constitua l’Université. Tous les biens meubles et immeubles appartenant au Prytanée français, aux universités, académies et collèges, une rente perpétuelle de 400,000 fr., la rétribution universitaire, c’est-à-dire un prélèvement dans toutes les écoles du vingtième de la rétribution exigée de chaque élève , la taxe instituée dès le temps des écoles centrales sous le nom de frais d’études, les droits d’examen et de diplôme , une contribution municipale cachée sous le nom de bourses, formèrent la dotation de la nouvelle Université.
Le décret de 1808 changea le régime de l’instruction publique à Paris et la situation du préfet de la Seine. Sous la loi du 11 floréal an X, le budget départemental, au compte duquel avaient été jadis portées les dépenses des écoles centrales, ne prenait plus aucune part aux dépenses
(1) Arch. de l’Emp. Procès-verbaux du conseil d’ administration,
t. 1er, p. 218.
(2) Id. , t. II, p. 22.
de l’instruction secondaire. L’État soutenait les lycées en payant des bourses; la ville de Paris fournissait et entretenait les bâtiments. Le préfet de la Seine, non plus comme préfet ou comme maire, mais comme délégué du gouvernement, présidait le bureau d’administration des quatre lycées et la distribution des prix du concours général. Les décrets de 1808 et de 1811 enlevèrent au préfet l’administration directe pour ne lui laisser que la surveillance de l’instruction secondaire. L’Université impériale forma un corps enseignant sous un chef unique et indépendant de l’administration. « Nos préfets, disait l’Empereur dans le décret du 15 noce vembre 1811, ne pourront donc rien ordonner, rien chance ger à l’ordre administratif des lycées ou collèges, ni rien ce prescrire, mais ils seront tenus d’adresser à notre ministre ce de l’intérieur les informations qu’ils auront recueillies, et ce ils les accompagneront de leurs observations et en instruicc ront le grand maître. » Les droits comme les devoirs des préfets furent réduits aux droits et aux devoirs d’un simple inspecteur général.
D’un autre côté, la ville de Paris, comme toutes les autres villes, fut obligée de payer tribut à la nouvelle Université. Le budget de l’instruction publique de la ville de Paris, qui montait en 1808 à la somme de 63,498 fr., somme qu’absorbait presque entièrement le service de l’instruction primaire, s’éleva en 1809 à 401,906 fr. et en 1810 5273,037 fr. On avait coté à deux cent mille francs le chiffre des bourses que la ville devait payer au lycée Impérial et au lycée Napoléon. Devant une simple demande de subvention, le conseil mumcipal garda le silence, mais il réclama lorsqu’il se vit obligé d’entretenir des établissements dont ^Université avait l’usufruit, cc Les lycées, disait-il en 1811, étant à la disposi-
cc tion de l’Université, qui en jouit à titre gratuit et qui per-
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« çoit tous les droits et revenus résultant de l’instruction « publique , la ville de Paris doit être déchargée de toutes « les dépenses relatives à l’entretien des bâtiments des « lycées. » Bientôt le décret du 15 novembre 1811 institua quatre nouveaux lycées et ordonna de mettre le lycée Bonaparte et le lycée Charlemagne en état de recevoir des élèves pensionnaires dans le cours de 1812. Dans la session de janvier 1812, le conseil municipal protesta de nouveau contre la dépense de 550,000 francs que les réparations de ces deux lycées imposaient immédiatement à la ville , et supplia le gouvernement de prendre à son compte la construction des nouveaux lycées, construction qui devait coûter plusieurs millions. L’Empereur ne fut pas insensible à ces doléances : il attribua un fonds de 3,180,000 francs à ces différents travaux. Un décret du 14 mars 1813 annula en partie le décret de 1811, que les événements de 1814 et de 1815 achevèrent de ruiner.
Tandis que Frochot apportait à la restauration de l’instruction publique l’appui d’un dévouement sans bornes, il secondait par tous les moyens et sous toutes les formes le mouvement qui portait la société à chercher dans le développement des connaissances humaines la sécurité et la prospérité de l’avenir. Non-seulement il remplissait les devoirs de maire avec une heureuse sollicitude, en installant les écoles primaires, de préfet, en concourant à l’organisation de l’instruction secondaire, de délégué du gouvernement, en dirigeant certaines écoles spéciales, telles que la Faculté de droit (1804-1808), l’École gratuite de dessin, l’École de la Maternité, mais encore il exerçait une action personnelle sur les sociétés savantes qui dans Paris reprenaient une vie nouvelle. La Société de médecine, plus tard l’Académie de médecine, le Lycée des arts, la Société d’encouragement
pour l’industrie nationale, la Société d’agriculture fleurirent à l’ombre de son nom. La Société d’encouragement se constitua sous sa présidence , et la Société philanthropique sous ses auspices (1). La Société libre d’agriculture du département de la Seine, qui devait être un jour la Société centrale d’agriculture de France , tenait alors ses séances dans l’hôtel même de la préfecture. Société départementale et bientôt impériale , elle recevait sur les fonds départementaux les sommes nécessaires pour imprimer ses mémoires et pour entretenir une ferme modèle. Avec quel agrément ne pourrait-on pas redire l’histoire de ces sociétés savantes et suivre la trace qu’y laissa le premier préfet de la Seine ? Avec quelle aisance et quelle ardeur Frochot ne remplit-il pas ce rôle de protecteur des lettres et des sciences? Les rares qualités qu’il avait déployées dans l’administration de l’instruction publique trouvaient dans cette nouvelle carrière un libre essor (2). Frochot fit un grand nombre de discours. On aime à faire ce qu’on fait bien. Sa parole coulait dans les régions les plus sereines de la pensée. Elle était pure et grave, ferme et juste. Elle puisait à la source féconde de Rollin : <c Si l’instruction n’avait pour but que de former « l’homme aux belles-lettres et aux sciences, si elle se bor- « nait à le rendre habile, éloquent, propre aux affaires, et « si, en cultivant l’esprit, elle négligeait de régler le cœur, « elle ne répondrait pas à tout ce qu’on a droit d’en attendre, « et ne nous conduirait pas à l’une des principales fins « pour lesquelles nous sommes nés. »
(1) Mémoires et Souvenirs de de Candolle. Genève, Cherbuliez, 1862, p. 122 et 133.
(2) M. Jules Quicherat, dans son excellente Histoire de Sainte-Barbe , t. III, p. 1-122, a rendu pleine justice à Frochot. De piquantes anecdotes, que l’espace ne nous permet pas de reproduire, animent ce récit aussi agréable que fidèle.
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Budget départemental. Service des enfants trouvés.
Le salut des enfants trouvés était considéré sous l’ancien régime comme une charge attachée à la justice. Le roi était soumis, comme les seigneurs hauts justiciers, à cette loi de miséricorde. Lorsque toutes les justices seigneuriales et royales furent confondues dans la justice de l’État, l’État parut hériter des charges de la justice comme il avait hérité des honneurs et des droits. Une loi de 1790 déclara que l’État pourvoirait à la nourriture et à l’entretien des enfants abandonnés, et les dépenses de ce service demeurèrent, depuis l’an II (1794) jusqu’au 25 vendémiaire an X (17 octobre 1801), au nombre des dépenses générales. En l’an X, le gouvernement consulaire, qui travaillait à distinguer et à séparer les intérêts propres à l’État, aux départements ou aux communes, classa le service des enfants abandonnés dans le budget départemental. Partout ailleurs qu’à Paris cette mesure pouvait se justifier aisément; mais l’hospice de Paris recevait et les enfants abandonnés du département de la Seine et les enfants abandonnés des départements voisins. On a vu comment le service, s’étendant au delà de toute prévision, ouvrit dans le budget départemental un déficit considérable , comment ce déficit, couvert chaque année par la caisse générale des hôpitaux, finit par tomber à la charge de la ville de Paris, et comment, en 1811, l’Empereur essaya de le combler en affectant un fonds de quatre millions au service des enfants abandonnés.
La cause de ce déficit n’était pas l’accroissement dans le
1800-1812 325 nombre des enfants abandonnés, mais dans le nombre des enfants conservés. Le nombre des enfants abandonnés varia peu sous l’Empire; il resta fixé entre quatre ou cinq mille, presque toujours autour de quatre mille cinq cents. Le nombre des enfants conservés ne cessa au contraire de s’élever. De 1793 à 1805, l’hospice avait reçu 47,061 enfants et l’administration en avait conservé 4,478, c’est-à-dire un enfant sur dix; de 1798 à 1810, l’hospice reçut 49,081 enfants et l’administration en avait conservé 8,899, c’est-àdire un enfant sur cinq; de 1810 à 1814, la différence entre le nombre des enfants conservés et le nombre des enfants reçus s’accrut encore (1). Comme cet accroissement dans la population des enfants abandonnés et conservés datait des réformes introduites par Frochot, on devait naturellement conclure qu’un pareil succès était la suite de ces réformes. La seule objection était le prix du succès. A cette objection, Frochot répondait victorieusement que la dépense d’un enfant était en moyenne de 140 francs 63 centimes en 1803, de 132 francs 79 centimes en 1809, de 130 francs en 1812. Il ajoutait que cette diminution progressive dans la moyenne de la dépense ne venait pas d’économies impraticables, mais de la répartition des frais généraux sur une plus grande quantité d’enfants.
Par quelles mesures cette importante administration avaitelle pris une face nouvelle ? Il faut distinguer le service inté-
(1) Années. Enfants reçus. Enfants conservés.
XIV et 1806 5,529 6,079
FROCHOT
rieur de l’hospice, qui avait été amélioré par la vigilance de Frochot et le dévouement des sœurs de Saint-Vincent-de- Paul, et le service extérieur, qui était de beaucoup le plus important, et qui avait été entièrement réorganisé.
Jadis placé à côté de l’église Notre-Dame et de l’Hôtel-Dieu, le nouvel hospice des enfants trouvés avait été transporté dans la maison de l’Oratoire, près de l’ancienne abbaye de Port- Royal. Tous les enfants au-dessous de deux ans étaient reçus sans examen. Ils étaient déposés dans une salle qu’on appelait la Crèche, suivant qu’ils étaient ou n’étaient pas sevrés. Des nourrices entretenues dans l’hospice ou des gardes nommées berceuses, allaitaient les enfants jusqu’au moment où d’autres nourrices les emportaient à la campagne. Des meneurs patentés par l’administration amenaient continuellement à Paris et ramenaient aussitôt chez elles les nourrices avec leurs nourrissons. Les variations du papier-monnaie , le taux des salaires, l’inexactitude des payements avaient pendant longtemps éloigné les nourrices. Frochot sut rétablir entre l’hospice et la campagne le courant d’affaires que la Révolution avait interrompu. Il révisa et perfectionna les anciens règlements concernant les meneurs.il paya le voyage des nourrices, leur accorda des primes de conservation suivant l’âge des enfants, et fit si bien qu’elles revinrent en foule prendre des nourrissons qu’elles eurent désormais intérêt à soigner. Les enfants restaient jusqu’à l’âge de douze ans chez leurs nourrices. Si elles ne pouvaient les garder et que personne ne voulût les recueillir, l’hospice des orphelins, entretenu aux frais de la ville de Paris, leur ouvrait un asile. A douze ans, les enfants cessaient d’être à la charge de l’administration , qui les plaçait jusqu’à leur majorité chez des marchands, des fabricants ou des cultivateurs.
Tel était l’état des choses, lorsque, dans la séance du
conseil d’administration tenue le 6 janvier 1810, l’Empereur donna ordre au ministre de l’intérieur de présenter un projet de réforme pour le service des enfants trouvés.
« Ce règlement, dit-il, doit déterminer ce qui concerne la réception « des enfants, leur éducation jusqu’à l’âge de sept ans, depuis sept « ans jusqu’à douze ans, depuis douze jusqu’à vingt. La dénomination « d’Enfants de la Patrie est juste. Mais la patrie, en adoptant les en- « fants adoptifs, doit les placer dans les derniers rangs de la société « et les attacher à son service, de manière à retrouver aussi les dé- « penses qu’elle aura faites pour eux. En supposant qu’il y ait en « France 60,000 enfants, et en divisant le nombre par 12, on trouve « qu’il y a chaque année 5,000 enfants de douze à quatorze ans. Rien « n’empêche de les employer au service militaire. On pourrait en « composer des régiments particuliers ou en former des dépôts à la « suite des corps. Il arriverait de cette mesure, qui est de toute équité, « qu’elle empêcherait peut-être beaucoup de mères de mettre leurs « fds aux enfants trouvés. »
Devançant le ministre de l’intérieur, le 25 août 1810, Frochot présenta à l’Empereur un rapport sur le service des enfants abandonnés et des orphelins. Il résumait en ces termes le passé, le présent et l’avenir :
« A cette heure , les enfants abandonnés et orphelins coûtent « 1,483,159 francs 64 centimes. 11 faut s’attendre à ce que ce chiffre « croisse peut-être du double, parce que les moyens de conservation « se perfectionnant sans cesse, un plus grand nombre d’enfants appor- « tés aura été conservé. Autrefois la mortalité des enfants du premier « âge, qui est l’âge le plus périlleux, était de 5 sur 6; depuis l’an XIII, « elle n’est pas de plus de 1 sur 2 1 /2, et cela seul suffit pour faire « prévoir que des quatre mille enfants qu’on apporte annuellement à « l’hospice on pourra en conserver environ deux mille, et comme, « jusqu’à l’âge de douze ans, ces enfants sont une occasion de dépense « pour l’administration, il arrivera nécessairement qu’elle aura la. « charge de 24,000 enfants, qui, ne fussent-ils comptés l’un dans « l’autre qu’à raison de 100 francs, lui coûteront 2,400,000 francs. .. « Une telle perspective conduit naturellement à examiner s’il ne serait « pas possible de diminuer dès à présent la dépense du service des « enfants trouvés dans le département de la Seine. Je n’hésite pas à « dire qu’on n’arrivera pas à une réduction notable par des réformes
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« dans les détails où les prix du service ? Les mois de nourrice sont « réglés aux taux les plus bas ; il en est de même des prix de pension « ainsi que des frais de vêture, et ce sont là les principaux articles de « la dépense. Les frais des mois de nourrice ont été augmentés, il est « vrai, du montant d’une prime de conservation : mais c’est à cette « prime que sont dus les soins plus attentifs donnés aux enfants, et « la diminution de la mortalité pendant l’allaitement. Je saisis donc « l’occasion que m’offre la bonté de Votre Majesté pour réitérer auprès « d’elle les représentations que je n’ai cessé de faire depuis l’an XI et « pour la supplier de secourir cette institution par des ressources « étrangères au département de la Seine. L’institution des enfants « trouvés fondée à Paris n’est pas un établissement uniquement affecté « à cette ville, ni même au seul département de la Seine. Il reçoit des « enfants de presque tous les départements de l’Empire, et, sous ce « rapport, devrait être défrayé ou secouru par l’État. J’en avais risqué « la proposition dans le budget départemental de 1809. Elle a été écartée « par une mesure générale, en vertu de laquelle, dans le cas d’insuf- « fîsance des centimes départementaux, les dépenses des enfants trou- « vés devront être désormais acquittées sur l’octroi des villes. Dans le « cas ou les choses resteront ce qu’elles sont, j’ai l’honneur de sup- « plier Votre Majesté d’ordonner qu’une partie de cette dépense soit « mise à la charge ou d’un fonds qui serait commun à tous les dépar- « tements de l’empire, ou à celle du Trésor public.
« Maintenant, s’il était une mesure qui dût rendre les expositions « d’enfants légitimes et les demandes d’admission d’enfants parmi les « orphelins moins nombreuses, les frais de l’administration presque « nuis, et l’éducation des enfants abandonnés meilleure; si cette me- « sure existait, ne serait-il pas fâcheux que des considérations d’un « autre ordre en prévinssent l’adoption ? Avant la Révolution, le gou- « vernement accordait au fermier qui se chargeait de l’éducation d’un « enfant trouvé le privilège de le faire tirer à la milice à la place de « son fils, et quoique les contingents qui étaient exigés par ce mode « fussent tellement faibles qu’il y avait peu de chances pour en être « atteint, un grand nombre de cultivateurs se décidaient à prendre « des enfants trouvés, pour éviter de payer la cotisation avec laquelle « ils pouvaient racheter leurs enfants. De là, deux avantages : écono- « mie dans la dépense et conservation d’un plus grand nombre d’en- « fants. Je me hasarde donc à proposer à Votre Majesté de déclarer « dans un décret impérial : 1° que les enfants trouvés et les orphelins « nourris et élevés aux frais ou par les soins de l’administration pu- « blique sont essentiellement destinés au service militaire, et doivent
« cc service de plein droit à l’âge de vingt ans, à moins d’infirmités « graves; 2° qu’il pourra être accordé à des pères de famille la facilité « de faire remplacer par ces enfants leurs fils appelés par la contt scription, à la charge pour chacun de ceux qui voudraient jouir de « cette faculté : d’élever gratuitement jusqu’à majorité accomplie deux « enfants trouvés ou orphelins, l’un mâle et l’autre du sexe féminin, « et à la charge aussi que le remplacement ne pourrait avoir lieu que « si l’enfant élevé par le père de famille était âgé de 18 ans au moins, « et par sa bonne constitution propre au service militaire; 3« que, « dans le cas où le remplacement n’aurait pas lieu, soit parce que le « fils naturel et légitime du père de famille serait mort avant l’âge de « la conscription, soit parce qu’il n’aurait pas été appelé, l’enfant « trouvé serait enrôlé pour son propre compte et de plein droit, aus- « sitôt qu’il aura atteint sa vingtième année.
« Je ne sais si je me trompe. Sire, mais il me semble que, s’il en était « ainsi, la plupart des enfants trouvés et des orphelins seraient élevés « sans qu’il en coûtât à l’administration d’autres frais que les menus « frais de leur déplacement 11 est probable que les pères de famille « aisés consentiront avec joie, moyennant quelques frais de nourriture, c< à s’assurer d’un côté les services des enfants qui leur seront confiés, « et de l’autre qu’ils comprendront l’immense avantage de conserver « leurs fils. Il est certain que ces pères de famille auront intérêt à « bien élever physiquement et moralement les enfants qu’ils auront. « recueillis. Il est évident que l’administration, disposant irrévocable- « ment de l’enfant mis entre les mains de la bienfaisance publique, « déjouera l’espèce de spéculation que font des parents pauvres en se « déchargeant dans le bas âge du soin de leurs enfants et en se réser- « vant les moyens de les reprendre quand ces enfants sont élevés. »
Le décret du 19 janvier 1811 confirma la plupart des mesures prises par Frochot pour l’entretien des enfants abandonnés pendant le premier âge. Il enjoignait de mettre les enfants en nourrice jusqu’à six ans, et après six ans en pension chez des cultivateurs et des artisans. Les hospices désignés pour recevoir les enfants abandonnés fournissaient des layettes et soldaient toutes les dépenses intérieures relatives à la nourriture et à l’éducation. L’Empereur accordait une somme de quatre millions pour contribuer au payement des mois de nourrice et à la pension des enfants trouvés et
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abandonnés. Si cette somme de quatre millions ne suffisait pas, les hospices devaient combler le déficit sur leurs revenus, ou recevoir des allocations sur les fonds des communes. Le décret plaçait les enfants trouvés et abandonnés sous la tutelle des commissions administratives des hospices : « Lesdits enfants élevés à la charge de l’État, sont entière- « ment à sa disposition , et quand le ministre de la marine a en dispose , la tutelle des commissions administratives c< cesse. » — « Les enfants ayant accompli l’âge de douze « ans, desquels l’État n’aura pas autrement disposé , seront « autant que faire se pourra mis en apprentissage , les « garçons chez des laboureurs ou des artisans , les filles « chez des ménagères, des couturières ou autres ouvrières. » Ainsi, l’Empereur constatait le droit de l’État sur les enfants trouvés et abandonnés; mais il se refusait, contre l’avis de Frochot, à profiter de l’occasion pour adoucir, par la plus juste exception, les lois sévères de la conscription. Ce décret annonçait encore des règlements d’administration publique que les événements politiques ne permirent pas d’adopter. L’allocation de quatre millions resta lettre morte, et les lois de finances des 25 mai 1817, 15 mai 1818 et 17 juillet 1819 replacèrent les dépenses des enfants trouvés et abandonnés dans le budget des départements.
Ici s’arrêtent l’histoire et l’examen du budget départemental. Ici commencent l’histoire et l’examen du budget municipal. Le département de la Seine ne fixera plus nos regards : la ville de Paris seule les retiendra. Frochot, préfet de la Seine, disparaît devant Frochot, maire de Paris.
Budget municipal. — Histoire des finances de la ville (1800-1815)
Avant 1789, la ville de Paris et la plupart des grandes villes payaient leurs dépenses au moyen d’octrois, de fermages, de péages, de propriétés communales, de droits féodaux, de rentes sur l’État ou sur particuliers. Les dépenses de l’ancien bureau de la ville et de la prévôté consistaient en arrérages de rentes montant à 1,900,000 francs, en traitements montant à 650,000 francs, en travaux d’entretien ou de réparation montant à la même somme de 650,000 francs : total 3,200,000 francs. Ni l’assiette des contributions, ni l’enseignement primaire, ni les hôpitaux, ni les secours à domicile, ni le bureau des nourrices, ni la garde de Paris, ni les travaux des carrières, ni le service des pompiers, ni l’éclairage, ni le nettoyage des rues, ni le service presque entier de la police n’étaient à la charge de la ville. Les dépenses n’existaient pas, ou elles étaient soldées par l’État et par des administrations indépendantes. Si l’on réunit les dépenses administratives du bureau de la ville, 1,300,000 francs, et les dépenses des hôpitaux , dont les revenus s’élevaient à 9,000,000, aux dépenses communales acquittées par l’État (boues, lanternes et pompiers, gardes de Paris, carrières, travaux de charité) , 4,484,000 francs, on refait un budget de 14,784,000 francs, c’est-à-dire un budget supérieur à tous les budgets de l’an VIII, IX, X et XI.
La Révolution bouleversa toutes les institutions de l’ancien régime. Les propriétés des villes furent déclarées do-
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mairies nationaux : leurs dettes liquidées comme dettes nationales : les dépenses soldées au hasard sur les fonds de l’État. Dès le commencement de la Révolution, on avait reconnu que les dépenses locales de la commune de Paris étaient en môme temps les dépenses générales de la République, et que le surplus de ces dépenses locales devait être acquitté par le Trésor national. Rientôt l’opinion publique sentit la nécessité de distinguer les dépenses générales communes à tous les citoyens et les dépenses locales propres à un certain groupe de citoyens. On soutint que les charges et les contributions devaient être égales entre tous les départements, et que le département de la Seine et la commune de Paris devaient acquitter seuls les dépenses qui leur étaient propres. A compter du 1er nivôse an V (21 décembre 1796), toutes les dépenses locales furent donc mises d’une manière uniforme à la charge des départements, mais pour acquitter ces dépenses la loi n’accorda que trois sous additionnels aux contributions directes, et le dixième du produit des patentes. A Paris du moins, ce crédit était dérisoire. Comment aligner une recette de 3,300,000 francs avec 15 ou 16 millions de dépenses?
Pour créer véritablement le budget de la ville de Paris, il fallait donner à ce dernier budget les ressources nécessaires pour équilibrer ses dépenses. On présenta divers moyens. Le premier était d’élever au niveau des dépenses locales les sous additionnels. Tout compte fait, on demandait ainsi aux propriétaires les trois quarts de leur revenu. Le second était de réorganiser la loterie, dont on estimait les produits à huit ou dix millions, et d’y joindre certains droits sur les halles et marchés, bacs et passages, actes de l’état civil. Le troisième était de rétablir l’octroi.
« Le Conseil des Cinq-Cents, considérant que depuis longtemps la « commune de Paris ne fournit à ses dépenses locales que par les « avances successives que lui fait le Trésor national,
« Que la loi du 9 germinal an X, art. 6, ordonne impérieusement « qu’en cas d’insuffisance de centimes et de sous additionnels de la « contribution personnelle, mobilière et somptuaire pour les dépenses « municipales et communales, il y soit pourvu par des contributions « indirectes et locales,
« Que la détresse des hospices civils de la commune de Paris, « l’interruption de la distribution des secours à domiciie n’admettent « plus aucun délai,
« Prend la résolution suivante :
« Il sera perçu par la commune de Paris un octroi municipal et de « bienfaisance »
La loi du 27 vendémiaire an VII (18 octobre 1798) eut donc pour objet spécial d’assurer à Paris le service de l’assistance publique, qu’on avait restitué en l’an V aux administrateurs de la commune de Paris. Le nom d’octroi de bienfaisance vint adoucir et expliquer le caractère du nouvel impôt.
Le budget de la ville de Paris commençait à se former. En l’an VII, les recettes comprenaient des centimes communaux, les revenus patrimoniaux des hospices, le loyer de certaines propriétés communales, le dixième du droit des patentes, l’octroi. Ces différents revenus ne suffisaient pourtant pas à acquitter la totalité des dépenses. Un déficit imprévu dans les recettes de l’octroi, plusieurs procès avec la régie des domaines, le payement des dettes arriérées sur les exercices de l’an V et de l’an VI firent dans le budget de l’an VII une brèche de 531,722 francs. Comme les recettes n’avaient jamais été ni aussi fortes ni aussi régulières que les payements, le désordre régnait depuis longtemps dans les comptes de la ville. Les entrepreneurs de travaux publics, les fournisseurs des hospices, les employés des administrations harcelaient les administrateurs, qui sortaient d’embar-
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ras en tirant des lettres de change sur les receveurs des contributions. Déficit et désordre résumaient en deux mots la situation, lorsque le coup d’État du 18 brumaire et la loi de pluviôse an VIII donnèrent à Frochot les fonctions, sans lui donner le titre de maire de Paris.
