CHIP. XX. — ADMINISTRATION DE UL MARINE

leur était du reste sévèrement interdit, à eux et à leurs subordonnés»

Les besoins financiers de l'État durant les dernières années du règne de Louis XIV firent créer dans l'administration maritime beaucoup de charges nouvelles. En 1691, on augmenta le nombre des sièges d'amirauté, et, en 1701 , on y institua des offices de lieutenants criminels, de commissaires, d'assesseurs, d'avocats, de procureurs, d'huissiers, etc. On nomma, eu 1704, huit commissaires généraux de la marine inspecteurs aux classes , et huit inspecteurs des vivres, etc. Une partie de ces charges, qui embarrassaient l'administration plus qu'elles ne la servaient, fut plus tard supprimée.

Telle fut l'organisation de la marine quant au personnel.

Le système des fournitures pour l'armée de mer éprouva les mêmes vicissitudes que celui des fournitures de l'armée de terre. Jusqu'en 1669, les vivres avaient été fournis presque constamment par les capitaines. On créa en cette année un munitionnaire général dont la nomination fut attribuée au conseil ; la charge de munitionnaire était donnée par adjudication, après des soumissions faites an rabais; l'adjudicataire s'engageait à faire construire des magasins dans tous les ports et à fournir des vivres dans la quantité et de la qualité requises ; on lui imposait l'obligation de tirer de France tous les objets de ses fournitures ; il était, en retour, exempt de tous les droits et péages de l'intérieur. On régla les formes de sa comptabilité, qui devait être soumise aux intendants et aux commissaires généraux , et les différents détails de son service. On lui interdit la faculté de convertir les fournitures en argent dans aucun cas.

La législation des arsenaux de marine date de 1674 \

1 Ces arsenaux étaient au nombre de cinq, savoir : Brest, Roche-

344 HISTOIRE DE ï/àDMIKISTRàTIOI*.

Colbert sut tout prévoir et régler : comment seraient construits et distribués les magasins; comment on ferait les achats de marchandises, de bois, d'armes, de munitions. L'intendant signait les traités et arrêtait les dépenses ; les garde-magasins, placés sous ses ordres, recevaient le matériel et en rendaient compte. On fut d'abord obligé de recourir aux étrangers pour la plupart des achats. Colbert, pendant les premières années de son administration, eut sans cesse des envoyés en Hollande et dans le nord pour y acheter tous les objets nécessaires et jusqu'à des vaisseaux \ Mais il voulut aussi rendre la France capable de suffire à l'armement de la marine ; il favorisa dans ce but l'établissement de forges en Bourgogne, de filatures en[Bretagne, etc. 2 .

fort, Toulon, Dunkerque, le Havre de Grâce. Port-Louis et Bayonne y furent ajoutés après Colbert. L'arsenal des galères était à Marseille.

1 Dans les traités signés avec les puissances du Nord, et principalement avec la Suède, Colbert s'efforce de faciliter et d'assurer les approvisionnements de la.marine.

s « Il est nécessaire d'observer soigneusement sur les achats à faire desdites marchandises qu'il faut toujours acheter préférablement en France aux pays étrangers, quand même les marchandises seraient un peu moins bonnes ou un peu plus chères, parce que l'argent ne sortant point du royaume, c'est un double avantage à l'Etat, en ce qu'il n'appauvrit point, et les sujets de S. M. gagnent leur vie et excitent leur industrie. » — « Il faut encore au dedans du royaume faire quelque distinction : les peuples qui paient la taille et autres impositions, telles qu'il plaît au roi, doivent être plus chers et plus considérables à S. M. que les peuples des provinces qui jouissent du privilège des Etats, c'est-à-dire qu'il faut acheter les marchandises et établir les manufactures en Saintonge, Angoumois, pays d'Aunis et Poitou, préférablement à la Bretagne. » Lettre de Colbert du 3 juin 1666 à l'intendant Colbert du Terron. Fonds des Cinq-Cents, n° 126. — Colbert, en faisant de nouvelles commandes, disait encore dans une autre lettre adressée au même intendant : — « Il faut faire filer incessamment à Saint-Malo et à Brest. Travaillez incessamment à établir en France toutes les sortes de ferrures qui sont nécessaires pour le bâtiment des vaisseaux, afin que nous n'ayons plus recours pour cela aux étrangers , étant certain que le fer de quelquesunes de nos provinces est aussi bon que celui de Biscaye, et vous

Il défendit , en 1674, de rien acheter à l'étranger, hormis le bois, le cuivre et le plomb. Dès 1668 et 1669, il avait déchargé des droits et des péages intérieurs tous les bois destinés à la marine, et l'ordonnance des eaux et forêts avait fait des réserves spéciales à ce sujet dans les forêts de l'État.

Colbert établit dans chaque port un conseil de construction qui dut s'assembler deux fois par semaine (mars 1 67 1 ) ; il voulut qu'on se servit dans les arsenaux de poids et de mesures uniformes (août 1 67 1 ) ; il détermina les dimensions que devait avoir chaque sorte de vaisseaux de guerre, etc.

L'administration du matériel et la police des ports appartinrent aux intendants de marine et à leurs délégués, capitaines de ports, commissaires ordinaires ou contrôleurs.

L'ordonnance de 1674 déterminait aussi les attributions spéciales du pilote royal, du maître d'équipages, du maître charpentier. Les ouvriers de la marine furent comme disciplinés et enrégimentés. Chaque arsenal eut des pilotes jurés chargés de faire sortir et de conduire les vaisseaux en rade f . La police de la navigation, celle de l'intérieur des vaisseaux, furent l'objet de réglemente également précis, dont le détail n'offrirait qu'un intérêt spécial et secondaire, mais attesterait aussi le génie pratique et patient de leur auteur.

Les vaisseaux de l'État ne devaient pas être frétés aux particuliers. Les intendants furent cependant autorisés à laisser armer en course ceux de cinquième rang*. On défendit de vendre aucun vaisseau aux étrangers sans une autorisation spéciale du roi s .

Dès 1665, Colbert avait demandé aux officiers de l'amirauté de faire sonder la profondeur des havres, des ports,

voyez bien qu'il est ridicule que nous allions chercher chez les étrangers ce que nous avons chez nous avec abondance. »

1 Ordonnance du 20 août J676.

3 Ordonnance de 1677. — ' Ordonnance de 1695.

346 HISTOIRE DE L'ADMIHISTRATIOH.

des rades, et de l'embouchure des rivières. U fit entreprendre sur les côtes de nombreux travaux, dont il confia l'inspection au chevalier de Glerville. On peut citer parmi ces travaux ceux du port de Cette, qui était devenu inaborda* dable et qui fut à cette époque même rouvert aux vaisseaux.

Suivant Voltaire, dans l'année 1672, on eut soixante vaisseaux de ligne et quarante frégates. Dans Tannée 1681 , il se trouva cent quatre- vingt dix-huit vaisseaux de guerre, en comptant les allèges, et trente galères dans le port de Toulon, armées ou prêtes à l'être. Onze mille hommes de troupes réglées servaient sur les vaisseaux : les galères en avaient trois mille. On comptait cent soixante-six mille hommes classés pour tous les services de la marine l . Il faut ajouter que Colbert avait réparti entre les divers ports militaires 7623 bouches à feu. D'après un manuscrit de Colbert lui-même 9 , la marine marchande, élément de la marine royale, comptait, en 1664, 2368 bâtiments dont 329 seulement jaugeaient de 100 à 400 tonneaux ; le reste était inférieur.

Mais, à partir de Tan 1692, les forces militaires de la France éprouvèrent un remarquable affaiblissement ; malgré les brillants exploits de Tourville, de Jean Bart, de Duguay-Trouin, la marine française devint inférieure à celle de l'Angleterre, contre laquelle elle avait lutté avec avantage tant que Colbert l'avait administrée. Elle ne devait se

4 M. Monteil (Histoire des Français des divers Etais, t. VIII ) évalue de la manière suivante les forces de la France à la fin du xvn c siècle. Il n'indique, il est vrai, ni la date de cette évaluation, ni le texte sur lequel elle s'appuie. Cent gros vaisseaux de ligne et environ deux cents frégates, galères ou autres grands bâtiments ; 6,000 matelots classés, 10,000 mousses classés, 10,000 sous-officiers classés, 1,000 officiers, 7,000 hommes de la chiourme ou du service des galères, 10,000 mariniers vétérans, 10,000 soldats de la marine.

» Cité par M. Cbassériau. Histoire de ÏAdministr. de la Marine.

relever que plus tard, sous le règne de Louis XVI et sous le ministère du comte de Vergennes.

Gomme on le voit, c'est Golbert qui a créé ou achevé de créer la plupart des établissements maritimes. C'est lui surtout qui a réglé toutes les parties de l'administration, personnel ou matériel, qui les a soumises à une direction centrale et uniforme ; il n'y a pas de service public qui ne lui ait dû quelque progrès et quelque amélioration ; le service de la marine est celui qui lui doit le plus. Les règles qu'il a tracées pour la constitution de ses différentes parties, pour l'ordre de la comptabilité et des mouvements de fonds, sont encore aujourd'hui les bases sur lesquelles repose l'administration maritime, et n'ont guère subi que les changements rendus nécessaires par les vicissitudes que la marine elle-même a éprouvées.

J'ai exposé la formation, le développement successif de l'administration monarchique dans son ensemble et dans chacune de ses parties, depuis la fin du xii* siècle jusqu'au commencement du xvm*. Arrivé au terme de cet ouvrage, je dois, en me conformant d'ailleurs au programme de l'Académie, déterminer le but, les vrais caractères et les résultats positifs de cette révolution.

Le but que les rois se proposèrent, et dans la poursuite duquel ils ne tardèrent pas à obtenir la coopération plus ou moins directe du pays, était très-simple. Dans les temps féodaux, tout le gouvernement était local ; la nation n'exis-

tait pas en dehors d'une aristocratie de seigneurs entre les* quels le territoire était morcelé. L'œuvre commune de la royauté et du pays fut de substituer au gouvernement local un gouvernement général, de remplacer les intérêts multiples et exclusifs de l'aristocratie des seigneurs par un seul intérêt public, d'abord celui de la royauté, et plus tard celui du pays lui-même.

La formation territoriale du domaine, l'assimilation politique des provinces successivement réunies à la couronne, le triomphe de la souveraineté royale, furent les préliminaires indispensables de ce travail de centralisation ; mais le progrès du système administratif lui servit de complément. Chaque fois en effet qu'une victoire fut gagnée ou un territoire conquis, des actes administratifs vinrent consacrer les succès obtenus et en préparer de nouveaux. Il n'y eut pas de brèche faite aux institutions féodales qui ne fût aussitôt réparée par une pierre ajoutée à l'édifice des institutions monarchiques. L'œuvre de la royauté consista bien plus à organiser qu'à détruire ; en toute circonstance , elle se servit de la loi plus que de l'épée.

Ce fut la gloire et la force des rois capétiens de comprendre qu'à cette œuvre était attaché l'avenir de leur dynastie. A peine sortis des premières luttes du xii e siècle qui signalé rent le réveil de leur pouvoir éclipsé depuis longtemps , à peine affranchis du joug que leur imposait une aristocratie souveraine, ils reconnurent ce qui manquait au pays et lui imprimèrent sa direction. Où la féodalité avait été impuissante et aveugle , ils se montrèrent habiles et clairvoyants.

La France manquait d'un centre commun, malgré l'existence nominale de ses derniers rois et les récents efforts de l'Eglise pour organiser une sorte de gouvernement général. La royauté redevenue de fait, sous les règnes de Louis le Gros et de ses successeurs, ce centre commun, déclara aussitôt ses

prétentions et les fit reconnaître. Elle ne se contenta plus de la suzeraineté à laquelle étaient attachés des droits patrimoniaux ; elle voulut y joindre la souveraineté à laquelle furent attachés des droits politiques. Tandis qu'elle avait été comme suzeraine à la tétc d'une hiérarchie de feudataires subordonnés sans doute, mais tirant leur droit d'eux-mêmes et possédant une large sphère d'indépendance, comme souveraine, elle eut sous ses ordres une hiérarchie de fonctionnaires choisis par elle, révocables et obéissant à sa seule impulsion. Elle ne tarda pas à s'en faire une arme, dans la lutte qu'elle soutint contre les pouvoirs locaux, et perfectionnant tous les jours cet instrument de conquête, elle introduisit parmi ses agents la division du travail, la spécialité ; quand l'administration devint une science, elle leur imposa des. conditions de capacité et un noviciat ; elle leur assura aussi des garanties et l'autorité nécessaires pour commander aux derniers seigneurs indépendants.

Ces agents travaillèrent sans relâche à fortifier Tordre intérieur, la police générale, pour employer cette expression dans le sens très-large qu'on lui donnait autrefois, à enlever le pouvoir judiciaire aux tribunaux patrimoniaux, ecclésiastiques ou autres, pour l'attribuer exclusivement aux tribunaux royaux , mais surtout à améliorer, à coordonner, à simplifier les règles judiciaires. Non contents de fortifier l'ordre intérieur, ils s'efforcèrent aussi de favoriser, de hâter le développement de la richesse de l'État, de constituer une administration financière, soit en donnant aux droits royaux plus d'étendue, soit en levant des impositions de toute espèce, arbitraires ou consenties, soit enfin en créant, pour les circonstances où l'État aurait des guerres à soutenir ou de grands travaux à entreprendre, des ressources extraordinaires toutes prêtes. Le système financier, né des besoins successifs que les rois éprouvèrent, dut se perfectionner, se coordonner à son tour, contribuer peut-

350 HISTOIRE DE i/ ADMINISTRATION.

être un jour au développement de la richesse privée. Les sources de cette richesse privée devinrent elles-mêmes un peu plus tard l'objet de la sollicitude de l'État, qui entreprit de les raviver, et j'ai montré combien au xvi* et au xvn* siècle, elles avaient préoccupé les gouvernants et l'esprit public. D'un autre côté, aucun des moyens qui pouvaient assurer la défense du pays et sa grandeur extérieure, ne fut négligé , et sans chercher de trop anciens exemples, il suffira de comparer , sous ce rapport, l'état de la France à deux époques, à celle où le roi Jean était prisonnier chez les Anglais, et à celle où Louis XIV recevait à sa cour les princes étrangers , qui venaient y apporter des excuses ou y chercher un exil. Enfin la nation, dont le cercle d'activité ne s'étendit jamais au moyen âge, quoi qu'on en ait dit, au delà des limites d'un bourg ou d'une commune , la nation pensait , agissait par elle-même sous Louis XIV; elle avait à la fois étendu son domaine intellectuel, reculé son horizon politique et agrandi sa sphère d'action ; elle pensait, elle agissait, et déjà sa pensée, son action remuaient le monde. Voilà le but que s'était proposé la royauté, et les résultats qu'elle avait obtenus, résultats qui ont pu être produits dans d'autres pays par des causes analogues, mais qui ne l'ont été nulle part aussi complètement qu'en France, parce que nulle part le pouvoir n'en a pris l'initiative avec plus d'habileté et de persévérance.

Au xvni* siècle la plupart des pouvoirs locaux avaient disparu, ou subi une transformation complète; clergé, noblesse, Parlements, Universités, villes municipales, avaient perdu peu à peu leur indépendance, pour être réduits au rôle d'agents de l'État. Les derniers pouvoirs locaux qui avaient survécu étaient traités en ennemis, c'est-à-dire, ménagés quand on les croyait forts, écrasés quand ils étaient faibles. Si la lutte n'était pas terminée à cette époque, elle était bien près de l'être. Le principe du gouver-

COHCIJJSION. 351

nement central n'était méconnu par personne, et ce gouvernement lui-même était très-absolu ; quelques décombres de la féodalité restaient encore, comme des justices seigneuriales, des privilèges pour certaines villes, l'hérédité, la vénalité de charges publiques ou de commandements militaires : mais ce n'étaient que des exceptions à des règles devenues générales, et ces exceptions, qui tendaient à disparaître, disparurent en effet dès le début des assemblées révolutionnaires. La lutte de la royauté contre les pouvoirs locaux ne durait encore que parce qu'elle avait changé de nature : c'étaient les nationalités provinciales qui résistaient aux efforts de la centralisation, et la liberté des administrés qui cherchait une protection et des garanties dans cette résistance. A la révolution de 1789 il était réservé de consacrer le principe de la centralisation, et de l'appliquer d'une manière uniforme qui n'exclût pas la coexistence d'institutions libres.

Les historiens ont souvent agité la question très-controversée d'ailleurs et très-susceptible de controverse, de savoir si les rois avaient accepté le systèmejféodal et travaillé seulement à le dominer pour lui [imprimer une marche plus régulière, plus conforme à leurs vues, ou s'ils l'avaient combattu dès le principe comme un système antisocial, qu'il fallait briser pour rendre le progrès possible. Nul doute que la féodalité n'ait été envisagée tour à tour de ces deux manières ; on doit même croire qu'elle a été , suivant les occasions, envisagée sous ces deux aspects par les mêmes personnes. Depuis Philippe-Auguste jusqu'à Louis XIV, tous les rois ont été à la fois suzerains et souverains : comme suzerains, ils ont gouverné la féodalité; comme souverains, ils l'ont combattue. Placés tantôt à sa tête pour la diriger, et tantôt en dehors d'elle pour la renverser, ils ont donc joué un rôle double, sans cesser de poursuivre un même but. Or, quand les hommes poursuivent, par instinct ou par réflexion, un

but unique, ils se règlent bien plutôt dans cette poursuite sur les événements que sur des théories. L'histoire de France en présente des exemples frappants : il suffira d'en citer un : celui de Louis XI.

Mais si la conduite des rois a été .sous ce rapport d'une mobilité que le changement seul des circonstances explique, il était cependant inévitable qu'ils fissent un choix parmi les éléments de la féodalité, pour rejeter les uns et accepter les autres d'une manière à peu près constante.

Parmi les .éléments que les rois ont rejetés parce qu'ils étaient incompatibles avec leur œuvre, il faut citer d'abord le caractère patrimonial de la souveraineté, ou ce qu'on pourrait mieux appeler les droits politiques des possesseurs de fiefs. La royauté enleva par degrés aux possesseurs de fiefs la part qu'ils prenaient à l'exercice de l'autorité judiciaire, aux diverses fonctions administratives; elle leur contesta plus ou moins ouvertement le pouvoir de siéger aux assomblées provinciales ou générales, et les commandements qui leur étaient réservés dans l'armée. Elle commença par nier la nature de leurs droits ; elle remplaça les droits patrimoniaux inhérents aux familles par des droits octroyés, émanés d'elle-même, par des privilèges, et quand elle fut devenue assez forte pour restreindre ou méconnaître ces privilèges impunément, elle le fit en mainte circonstance. J'ai déjà remarqué qu'en niant le droit, elle avait commis l'erreur de nier aussi la liberté, que l'esprit de liberté avait servi dès lors à défendre les droits patrimoniaux, même en ce qu'ils avaient de plus absolu, et que l'alliance d'institutions libres avec un gouvernement central plein de force n'avait pu s'opérer que dans une époque plus récente.

Un autre élément de la féodalité, c'était la décentralisation, le morcellement avec toutes ses conséquences : c'est-àdire avec l'isolement, avec l'absence de relations d'aucune espèce, avec l'ignorance et la pauvreté. Chacun vivait, tra-

conclusion. 353

vaillait pour soi; la vie était étroite, l'horizon borné. La condition matérielle était misérable; la condition morale ne Tétait guère moins, si ce n'est qu'en ce temps la religion, mal comprise toutefois et mal observée par des hommes d'intelligence grossière ou de mœurs brutales, avait plus de prise sur les âmes. La royauté combattit la décentralisation et l'isolement, son œuvre fut d'associer et de réunir. Elle habitua le peuple à regarder au delà des tours du château ou du clocher du village; elle lui apparut de loin comme une force protectrice, puis multipliant ses propres agents, renversant les barrières et les souverainetés locales, favorisant les marchés, les voyages, les entreprises publiques, elle mêla, associa, confondit peu à peu les diversités provinciales, créa une patrie et couronna son œuvre en réunissant dans une armée nationale des recrues enlevées à la jeunesse de toutes ses provinces. Elle permit ainsi au pays, dont elle agrandissait la sphère d'activité, de développer son intelligence et sa richesse.

Enfin la royauté a contribué encore d'une mitre manière à la ruine de l'association féodale. En niant les droits politiques deç seigneurs, et en combattant l'isolement qui rendait tout progrès moral ou matériel impossible, elle a établi indirectement l'égalité, l'admissibilité de tous aux charges publiques; elle a assuré aux classes inférieures les moyens de travailler à leur élévation ; elle a fondé le tiers-état. Les lois d'égalité et d'affranchissement, déjà admises par la religion, mais contrariées par l'organisation féodale qui leur donnait un perpétuel démenti, sont entrées enfin dans le domaine de la société laïque, et alors a pu commencer ce mouvement ascensionnel des classes inférieures, qui est le caractère le plus manifeste des temps modernes. Le tiers-état, que la féodalité enchaînait à sa source, devait creuser son lit, s'élever avec la rapidité du flot qui monte, et plus tard tout entraîner dans son cours.

il. 23

Voilà en quoi la royauté s'est séparée de la féodalité, pour la combattre et pour la détruire. Quand elle a reculé dans l'accomplissement d'une pareille œuvre, c'est qu'elle a rencontré un obstacle imprévu; ses concessions ont été forcées, jamais volontaires.

Sur d'autres points elle s'est conformée plus généralement aux idées, aux doctrines féodales. Si elle a enlevé aux seigneurs la plupart de leurs droits féodaux, c'était moins pour faire disparaître ces droits que pour les confisquer à son profit, pour les déclarer, par exemple, droits royaux exclusifs. J'ai eu souvent occasion de montrer comment un abus féodal était devenu ainsi abus royal, comment en mainte circonstance l'intérêt personnel des seigneurs n'avait disparu que pour laisser la place libre à l'intérêt personnel du roi. Ce ne fut qu'à la longue que l'administration en vînt à séparer l'intérêt de la nation de l'intérêt royal personnel, et à chercher pour les institutions existantes une origine rationnelle plutôt qu'une origine historique.

En second lieu la royauté qui combattait le caractère patrimonial de la souveraineté des vassaux, était loin de renoncer aux avantages que ce même" caractère attachait et la sienne propre. Le régime féodal avait confondu la souveraineté et la propriété dans une foule de cas : cette confusion, plus ou moins effacée aux divers échelons de la hiérarchie nobiliaire, continua de subsister au sommet. Ainsi la législation financière présenta des traces nombreuses de l'action des rois à titre de propriétaires, et il fallait que ces traces fussent bien profondes pour qu'une école de légistes attribuât encore à Louis XIV lui-même la propriété du solde la France entière, et ne regardât le droit de propriété des particuliers que comme un démembrement du droit royal.

On doit faire à ce sujet une importante remarque, c'est que la royauté s'est abstenue en général de combattre les droits qui étaient inhérents à la propriété féodale elle-même,

COHCLUSIOH . 355

lorsque ces droits n'avaient pas un caractère politique ou ne conféraient pas d'attributions administratives véritables. Les droits de dîmes, de chasses, de corvées, etc., subsistèrent malgré la centralisation monarchique, soit que les rois craignissent de compromettre le succès de leur cause par des attaques trop multipliées, soit que jouissant eux-mêmes de droits semblables, ils eussent avec les seigneurs accord de préjugés et d'intérêts. Sans doute ces droits furent avec le temps limités , restreints dans leur exercice ; beaucoup d'entre eux, tels que les droits de péages, furent successivement supprimés ; mais ces mesures furent pour la plupart imposées aux rois par le tiers-état, qui se réservait d'achever lui-même de les compléter dans la nuit célèbre du 4 août. Enfin, puisque c'est à la Révolution française qu'il faut aboutir pour voir la dernière empreinte de la féodalité disparaître, signalons encore deux faits dont la trace n'a pu être effacée avant cette époque, l'inégalité civile, et l'inégalité entre les villes et les provinces. Ce n'est pas cependant que la royauté n'ait travaillé d'une manière active à créer l'égalité entre les citoyens, et l'uniformité administrative sur toute l'étendue du territoire. Assurément elle fit beaucoup à ce sujet et ce fut elle qui jeta les bases des décrets de nos grandes assemblées. Quoique la société parût constituée au xvm* siècle sur l'équilibre des privilèges, en fait les privilèges avaient été restreints, minés sourdement ou même détruits pour une forte part : en beaucoup de rencontres ils n'avaient été, connue j'ai eu occasion de le faire voir, que la forme passagère de la liberté, et la liberté était alors déjà assez forte et assez grande pour marcher seule. L'uniformité administrative était aussi très-avancée. Il y avait bien encore des administrations provinciales fondant la diversité de leurs droits sur celle de leurs titres, des pays d'élections, des pays d'États et des pays réputés étrangers. Cependant la plupart des services publics s'exerçaient déjà, dans toute

l'étendue de la France, d'après des règles communes : partout ou à peu près, Faction royale avait triomphé de la résistance ou des prétentions des pouvoirs locaux : il suffit presque d'une division nouvelle du territoire pour achever l'uniformité préparée de si loin.

Tels furent les caractères les plus généraux de la centralisation monarchique. En fait et en droit , dans leur conduite et dans leurs principes , les rois se séparèrent de la féodalité , mais ils ne s'en séparèrent pas brusquement ; ils laissèrent subsister plus ou moins longtemps, parmi les institutions féodales , celles qui étaient utiles au succès de leur cause, ou celles dont ils n'étaient pas assez forts pour achever la ruine.

Si nous examinons plus particulièrement chacun des serviœs publics, nous aurons encore quelques autres caractères à signaler.

D'abord, la subordination de la noblesse, de l'Église, des l universités et des villes au pouvoir royal n'a pas été un fait simple, mais un fait complexe : elle n'a pas servi seulement la cause de l'ordre, elle a fait aussi prévaloir des idées trèsdifférentes de celles qui tenaient à la féodalité.

La noblesse , bien déchue de ses vieilles prétentions à l'indépendance, ne fut plus considérée, ne se considéra plus elle-même au xvm e siècle que comme l'appui et le soutien du trône ; comme telle , elle contractait envers le prince , dans la pensée politique du temps, des obligations rigoureuses. Faisons un progrès encore, remplaçons la noblesse de naissance par l'aristocratie de la fortune et du rang, les obligations envers le prince par les obligations envers l'État, nous arrivons par une transition naturelle à notre manière de voir ; le germe de toutes nos idées actuelles est dans les idées qui furent prédominantes sous les règnes de Louis XIV et de Louis XV, et que la centralisation monarchique ellemême avait fait éclore.

L'Église tomba comme la noblesse de son indépendance primitive sous la domination et le patronage des rois. La royauté , tout en lui empruntant ses idées les plus généreuses et les plus fécondes , lui enleva presque toute participation au gouvernement temporel ; j'ai montré comment la séparation du temporel et du spirituel avait été préparée indirectement par les ordonnances. Supposons celte séparation déjà accomplie pour une large part, et l'Église avant changé des privilèges peu efficaces pour la jouissance plus utile d'institutions libres, nous arrivons au xix* siècle qui n'a fait ici encore que hâter le développement d'idées plus anciennes , et tirer logiquement les conséquences du passé.

Au lieu d'un enseignement fondé par les papes , envahi plus ou moins par la théologie , faisant des religieux à une époque où l'on ne pouvait encore faire des citoyens , on trouve au xvir 5 siècle un enseignement déjà plus large et plus complet donné au nom de l'État, bien que l'Eglise y ait encore la principale part. Toutes nos institutions savantes existent et fleurissent sous la protection royale de Louis XIV. On a fait beaucoup depuis , mais on a surtout étendu , généralisé, perfectionné les institutions déjà créées alors; peut- être la seule chose neuve qui n'eût pas encore été commencée était-elle de constituer l'enseignement libre à coté de l'enseignement officiel.

Dans l'administration communale même résultat. Tumultueuse , multiple à l'origine , elle devient régulière , uniforme; tandis qu'elle empiétait sur toutes les administrations voisines, elle est renfermée dans un cercle d'attributions plus rationnel et mieux déterminé. L'action royale en ce qui la concerne est déjà réglée au xvm e siècle dans toutes les parties de son exercice. La seule chose qui n'eût guère été entreprise était de concilier les libellés municipales

758 HISTOIRE DE i/ADMIfllSTRÀTIOK.

avec l'action du gouvernement, et c'est aujourd'hui une œuvre accomplie.

La création, l'organisation des différents services publics donnent lieu à des observations toutes semblables.

L'administration intérieure, ou, pour emprunter l'expression ancienne, la police générale était un fait tout nouveau. Ce fut la royauté qui, malgré des difficultés extrêmes, créa des pouvoirs de police réguliers ,' étendit la sécurité à tout le territoire, essaya de faire de la charité légale un service public. Quand le terrain eut été déblayé et préparé r les intendants entreprirent sous Louis XIV d'organiser cette administration ; ils soulevèrent toutes les questions qui s'y rattachaient pour livrer la solution de ces questions à l'État. Au reste , pareille œuvre ne pouvait être achevée que par la création et la participation des assemblées délibérantes, qui devaient soumettre les décisions de l'État au contrôle des intéressés et du pays.

L'administration judiciaire est peut-être celle qui a fait le plus d'honneur à la royauté , car elle fut , dès l'origine, uniformément simple, et il a presque suffi de la suppression ' de quelques débris des justices patrimoniales pour que la hiérarchie des tribunaux fût constituée , comme elle l'est aujourd'hui, avec plus de régularité, ce semble , qu'en aucun autre pays du monde. L'ancienne monarchie n'avait guère laissé à ce sujet au xix c siècle que deux réformes importantes à faire : l'une consistant à rédiger enfin, après de longs efforts, des codes uniformes, mais il faut rappeler que cinq ou six siècles de travaux avaient laborieusement préparé et rendu possible ce résultat ; l'autre à séparer l'ordre judiciaire de la politique, à restreindre les magistrats en tant que magistrats dans la sphère de leurs attributions , à les éloigner des agitations et des troubles que les passions du jour soulèvent ; ce devait être un des résultats du système

représentatif. Il ne saurait d'ailleurs être ici question d'autres améliorations non moins réelles , mais secondaires , et qui ont été dues aux progrès du temps.

Dans les finances , la création d'institutions centrales , le développement du mécanisme des budgets et de la comptabilité, toutes choses perfectionnées depuis, ont été l'œuvre de la royauté. Mais son travail le plus persévérant , le plus entouré de difficultés de toute espèce, est celui qui a consisté à rendre plus juste , plus rationnel , plus avantageux au point de vue économique le système d'impôts établi. Ce système, œuvre incohérente de la nécessité et du hasard , devait passer par des transformations lentes et successives. J'ai signalé la plupart des améliorations qui y furent introduites jusqu'à la fin du règne de Louis XIV : d'autres, plus importantes encore , ont été accomplies depuis cette époque. Il s'en faut , cependant , qu'on ait fait disparaître aujourd'hui tous ses vices originels, et que le système des contributions publiques soit arrivé en France à ce point où il n'aura plus à se modifier que suivant les variations de la constitution économique du pays.

J'ai montré le développement successif du crédit de l'Etat et du crédit privé ; celui des entreprises de travaux publics ; celui de l'industrie manufacturière, lorsque les siècles féodaux n'avaient connu que l'industrie des métiers ; celui du commerce, à l'intérieur de la France, avec les nations étrangères ou avec les colonies, c'est-à-dire les phases par lesquelles a passé la constitution économique de la France , plus curieuse à étudier, à mesure que les temps se rapprochent des nôtres. J'ai dû suivre les progrès de cette révolution, dès son origine, parce qu'elle a subi l'influence de l'administration royale et qu'elle a réagi sur elle à son tour. Le gouvernement n'a pu créer une administration centrale pour tous ces intérêts, pour les travaux publics, pour l'agriculture, le commerce et l'industrie, qu'à une épo-

que relativement récente. Son action , longtemps faible et indécise, après avoir consisté dans l'origine en mesures dictées par l'intérêt personnel ou financier du prince , a été réglée de jour en jour par des vues plus intelligentes et plus habiles. On peut faire, pour le passé et le présent de toutes ces branches d'administration , la même observation que pour le système financier.

En créant une force capable 1 de maintenir l'ordre intérieur, de défendre le pays, de fonder même et de développer au dehors les bases de sa puissance, la royauté a tout à fait rompu avec les traditions féodales ; non-seulement elle a empêché que l'armée, ainsi constituée, comme une grande force permanente, pût jamais devenir instrument de désordre ; mais elle a fait d'un service dû au suzerain un service dû à l'État ; elle a introduit dans les rangs militaires toute l'égalité compatible avec la hiérarchie ; elle a remplacé l'ancienne fidélité par le patriotisme , chose presque nouvelle aux xvi e et xvn* siècles. Les dernières traces de la féodalité conservées dans les institutions militaires sous Louis XIY, ont rapidement disparu , et les modifications que les besoins des temps , que les progrès nécessaires de l'art militaire et de la marine ont fait subir à ces institutions , ne leur ont pas été le caractère qu'elles avaient déjà au xvir siècle.

Aucune de ces créations, aucun de ces progrès n'eût été possible si le régime féodal n'eût cessé de gouverner la France, si la souveraineté fût restée patrimoniale, si la décentralisation çût continué de produire l'isolement, si le tiers-état ne fût pas sorti du germe où le moyen âge le tenait enfermé.

Maintenant, faut-il attribuer tous ces résultats à la royauté seule? Non ; ils ont été à la fois l'œuvre de la royauté et celle du pays. La royauté a pris l'initiative ; le pays s'est associé au travail d'organisation et de civilisation entrepris

par elle , et comme tous ses intérêts y étaient engagés , sa coopération à ce travail a été tons les jours plus éclairée et plus active. A toutes les époques et avec toutes les formes de constitutions , les gouvernements ont dû subir ce qu'on a souvent appelé la pression extérieure, c'est-à-dire qu'ils ont dû céder plus ou moins à l'opinion publique quand elle leur traçait une direction. Ainsi a fait la royauté ; elle a compris de bonne heure que l'intérêt de la nation tout entière pouvait se confondre avec le sien ; mais l'instinct populaire ne fut pas moins fort, dès qu'on vit un roi aimé et respecté de tous , saint Louis , conduire ce mouvement, et réunir la puissance et le libéralisme. Depuis ce moment, l'intervention du pays a été constante ; elle a pris tour à tour les organes les plus divers , les États généraux, les États provinciaux, les assemblées de notables, le clergé, les jurisconsultes , plus tard encore, les chambres de commerce, enfin, dans les derniers temps , l'organe de la presse et de la publicité.

Sans doute, il n'est pas facile de déterminer jusqu'où s'est étendue l'action royale et où a commencé l'action du pays. Il y a un péril réel à faire trop d'abstraction, à classer trop méthodiquement les causes et les effets dans une œuvre historique ; la réalité n'admet pas toujours ces distinctions vraies çn général , subtiles si on leur cherche une application trop rigoureuse. Tenons-nous-en à l'ensemble : observons que la royauté , dans toute l'époque que nous avons étudiée, a seule agi, seule gouverné; qu'elle a subi le contrôle public, qu'elle ne l'a jamais accepté , encore moins avoué ; elle a toujours été absolue en principe, quand elle était bien loin de l'être de fait. Elle conserva cette direction exclusive jusqu'au xvm* siècle, jusqu'à l'époque où, devant la force croissante de la pression du pays, elle tomba en des mains faibles, comme celles de Louis XV ou de Louis XVI , chancela et fut entraînée par degrés; la révolution de 1 789,

en lai faisant alors accepter, avouer, sous toutes les formes, la participation et le contrôle de l'opinion populaire, vint imprimer un sceau légal à un changement tout accompli.

Qu'on ne se trompe pas sur ma pensée : la part de la royauté a été grande , et je ne veux pas l'amoindrir. Avec une forme de gouvernement essentiellement personnelle , il faut d'abord faire honneur au talent des rois, à celui des ministres investis de leur confiance, des résultats obtenus. On a justement rappelé que la famille capétienne est, parmi les familles régnantes , celle qui offre la succession la plus longue de talents, et, ce qui n'est pas moins remarquable, des talents les plus divers : ce serait répéter une vérité banale que de vanter l'habileté politique de Philippe Auguste, de saint Louis et de Charles Y, ou l'habileté administrative de Sully et de Golbert. Ce sont les rois et leurs ministres qui ont réussi à rallier autour du pouvoir royal, comme en un faisceau, toutes les forces matérielles et morales du pays.

Ttfais l'influence des intéressés était et devait être trèsréelle , môme dans la sphère indécise où elle s'exerçait. Si petite d'ailleurs que fût la part qui lui était faite , cette part devenait plus considérable tous les jours.

La royauté subit d'abord l'influence morale et religieuse du clergé ; il était naturel que le clergé , seul pouvoir intellectuel existant à l'époque féodale, donnât alors aux princes des conseillers, à l'opinion publique des directeurs et des organes. J'ai montré combien la royauté avait emprunté à l'Église au début de son œuvre d'institutions grandes et utiles, d'idées fécondes et élevées; comment, en se réservant d'agir elle-même et seule, elle avait accepté son patronage. Cette influence qui , après avoir été unique au début, fut quelquefois plus tard effacée par d'autres, s'exerça pourtant sans beaucoup s'affaiblir, pendant toute la durée de l'époque que nous avons parcourue. Elle fut de sa nature très-variable, suivant les circonstances et l'esprit des

temps. Elle eut sans doute quelques mauvais effets quand elle fut exclusive ou aveugle ; mais ces mauvais effets furent passagers , tandis que les bons subsistèrent. Ce fut elle qui réussit à faire passer par degrés, dans le gouvernement et dans les lois, le progrès de la religion et de la morale publique.

Une seconde influence fut celle des jurisconsultes , des légistes, qui firent école en France au xiu e siècle, comme ils avaient fait en Italie au XII e . Leurs efforts pour coordonner les lois féodales ou pour retrouver et appliquer les lois Romaines, donnèrent naissance à une science juridique, dont les Parlements et la magistrature devinrent les organes. J'ai eu occasion de caractériser l'action des Parlements sur toutes les branches de l'administration, de montrer comment, favorables au progrès du pouvoir monarchique, ils en avaient été en même temps les régulateurs, comment ils avaient adopté et suivi des traditions communes, coopéré enfin pour une large part à la rédaction des lois administratives. Il faut dire de cette influence ce que nous avons dit de celle de l'Eglise ; elle eut ses périls et ses mauvais jours ; mais quelques difficultés passagères ou quelques prétentions trop ambitieuses ne doivent pas faire oublier qu'elle eut d'utiles et de salutaires effets, qu'elle travailla sans cesse à faire prévaloir dans l'administration monarchique la régie du juste sur celle de Futile, à remplacer l'arbitraire par le droit, à changer un simple instrument de puissance en une institution savante et rationnelle.

Enfin, sans tenir compte des influences secondaires et qu'il serait trop long d'énumérer, signalons- en une troisième qui n'a pas eu de moindres effets sur le développement de l'administration, l'influence du commerce, de l'industrie. Très-faible à son origine, elle a suivi une progression rapide, et s'est emparée des questions économiques pour en préparer, pour en commander la solution. C'est là assuré-

ment un des aspects les moins étudiés de notre histoire ; cependant, sans s'exagérer la valeur des doctrines économiques encore mal arrêtées du xvn e siècle 1 , il est facile de se convaincre que ces doctrines avaient une force immense, que le gouvernement les subissait déjà en toute occasion. Cette nouvelle influence a été, comme les précédentes, mauvaise ou bonne selon les temps ; mauvaise quand elle fit prendre des mesures dictées par l'intérêt particulier au lieu de mesures dictées par l'intérêt général, ou bien encore quand la législation économique ressentit le contre-coup des variations d'une opinion publique indécise ; mais bonne bien plus souvent, puisque ce fut elle qui contribua surtout à augmenter dans une proportion constante la force, la richesse du pays, et à soumettre par degrés son administration financière aux principes de l'expérience et de la raison.

Somme toute, la pression extérieure exercée par le pays sur le gouvernement a grandi et s'est développée peu à peu sous tous ses formes. J'ai étudié son développement parallèle à celui de l'administration elle-même, et leur influence réciproque. J'ai montré la liberté grandissant vis-àvis des pouvoirs publics, jusqu'à l'époque où elle allait se séparer d'eux, pour devenir sous Louis XIV un embarras, et sous Louis XVI une ennemie. Au xvm 6 siècle les limites étaient mal fixées de côté et d'autre ; le gouvernement ne faisait plus aux influences légitimes et inévitables leur juste part : les institutions libres elles-mêmes, mal dégagées d'un alliage suranné ou féodal, étaient pour le progrès tantôt un instrument et tantôt un obstacle. Il fallut que la révolution de 1789 vînt établir une limitation plus précise et une pondération nécessaire des pouvoirs.

Toutefois, dans la lutte difficile de l'unité et de la liberté mises alors en présence , ce fut l'unité qui triompha. Quand

1 Voir aux Pièces justificatives.

les dernières traces du régime féodal disparurent , elles emportèrent avec elles une partie des anciennes institutions libres , et ces institutions ne furent pas toujours rétablies. La Révolution et l'Empire ont achevé de donner à l'administration , en France , une uniformité , une régularité qui tout en admettant de nouveaux, d'indispensables perfectionnements, n'existent en aucun autre pays du monde. Mais si elle se trouve par là bien supérieure dans son ensemble à celle des gouvernements qui nous entourent, il ne lui en reste pas moins un progrès à faire , c'est d'assurer encore une part plus large à l'intervention des intéressés , et aux droits des administrés des garanties plus complètes, en dehors de celles que le gouvernement constitutionnel, la liberté de la presse et toutes nos institutions actuelles de publicité, leur offrent déjà d'une manière réelle, mais trop indirecte et trop mêlée aux passions de la politique.

J'ai cru devoir joindre à mon travail quelques pièces peu nombreuses, mais très-importantes, et que leur étendue ne me permettait pas de citer dans les notes au bas de chaque page. Quelques-unes d'entre elles n'ont d'ailleurs pas encore été publiées, à ma connaissance. J'ai choisi en général celles qui me paraissaient prouver le mieux la part que le pays avait prise à la solution des questions économiques.