i6 HlKTOiiiE DK; L'\I>I«f«NiSTR\Til>ft
aff J>aupliin ca I4t4 et rendu eu 1416 aux directeurs des services divci's'. — La chambre des comptes de Paris fut réToquée et destituée an mois de février 1418 par Isabelle de Bavière qui en créa une nouvelle à Troyes ; mais Charles VI iBf réintégra ob mois de juillet de la même année. Elle «fivit ph» tard le Parlement de Paris à Poitiers où Charles TU le transféra, et revint avec lui en 1436.
Henri V d'Angleterre établit à Caen, avant le traité de Troyes, tmc chambre des comptes particulière pour se» couqu^^tes françaises. Cette chambre fut réunie en 1424 à celle de Paris, ou du moins aux membres de cette dernière qui n'avaient pas suivi Charles VII. Les Anglais voulaient que leure revenus de France fussent administrés d'une manière imiformc.
C'est ici le lien de remarquer qu'il j eut des cbannbrcs (tes comptes dans plusieors provinces, mais que la somcraineté de ces chambres fnt aussi problématique que celle (les Parlements provinciaux. Le Dauphiné fut la première province réimicàla couronne sans être annexée au domaine. Sa chambre des comptes fat subordonnée de fait à celle de Paris, qui lui rédigea en 138 4 des règlements conslitnfifs. LUe fut soumise aux mêmes règles et obligée de consoner un registre divisé par exercices avec un chapitre de dépenses et un chapitre de recettes. Elle dut exercer la mt^me survrillaneesm- ses comptables, obtenir deux des comptes réguliers, arrêter leurs débets à la fin de chaque exercice pour empêcher que le monta^it de ces débets ne tut porté en recette sur les exercices suivants, l'n fait également digne d« remarque et qui prouve combien était imparfaite la souveraineté des cours provinciales, c'est que le contrôleur de la recette générale du Dauplnnc^ devait envoyer ses états de
' Du 22 septembre Ml i au 2.* juin UKi. 2 Voir la noie I de la page précédente.
CHAP. IX. — DE L ADMIftlSTRATION DES FINANCES. 347
contrôle en donble cbaque afnnée aux auditeur» de Ib chantbrc des comptes de Grenoble et de celle âe Paris.
§ IV. — Ordonnances financières de Charles VII.
Quand Charles VII, après avoir refait la France matériellement, reconstitua. Tordre administratif, il remit en vigueur et réforma toutes les anciennes règles de comptabilité, par les deux grandes ordonnances de 1 443 et de 1 454, attribuées à Jacques Cœur, esprit aussi vaste que précis, qui avait conçu le projet d'une statistique, alors impossible à réaliser, mais à Taide de laquelle on eût connu les ressources réelles du royaume.
La séparation des revenus domaniaux et des revenus extraordinaires fut consacrée ( 1443, art. ï*''). La recette des premiers appartint aux trésoriers, et quelque temps après à un seul d'entre eux, qpii prit le nom de changeur du irésùTf et celle des seconds appartint au receveur général ; par une conséquence naturelle du système des assignations, le changeur du trésor et le receveur général, réglant chacun une partie du budget des recettes, réglèrent une partie du budget des dépenses. Ainsi Ton continua de multiplier les agents du service, en laissant à chacun la même variété d'attributions, comme si la division des fonctions d'après leur nature ne devait être le résultat que d'une longue et difficile expérience.
Tous ks comptables furent astreints de nouveau à présenter leurs comptes dans les délais fixés e! en personne, sauf autorisation spéciale de les présenter par procureur. /usqn'ators en efet. plusieurs d'entre eux s'étaient tenus plus on moins en dehors des règles communes, tels que les maîtres de la chambre aux deniers % l'argentier du roi,
' lia chambre aux denkrs \ appelée souvent aussi chambre aux
:M8 histoire de l'administration.
le grand écu>er, le trésorier des guerres, le maître de Tartillerie. Charles VII ne réserva qu'une somme de 3,600 liv. consacrée à ses dépenses extraordinaires, et dont le garde de ses coffres fut dispensé de rendre compte en détail '.
Des mesures furent prises pour la formation d'un recueil des ordonnances de finances. « Qu'il soit fait par nosdites » gens des finances un registre ou papier, auquel ils seront * tenus d'enregistrer tout ce que par nous aura été ainsi » commandé et par eux expédié, touchant le fait de nosdites » finances*. « On prescrivit la tenue uniforme des livres des comptables; Charles VII voulait « qu'il y eCit à cet effet « en un lieu de ladite chambre un exemplaire de la gran- » deur et du volume, tant en écriture comme en espace, » tel qu'il 8eml)lerait ùlro de faire ^. » On prit surtout des précautions pour empocher de percevoir des taxations plus fortes que celles qui étaient déterminées par les tarifs^.
La rentrée des revenus ne cessait pas dïHre irrégulière, et chaque année on éprouvait un di licit sur l'arriéré. Quand cet arriéré était trop considérable, on faisait une enquête, et les conclusions détaillées de Tenquî^te étaient remises au roi dans le plus grand secret. Charles A'^ll en ordonna une semblable en 1454, et il institua, dans le but de poursuivre ces enquêtes, une charge spéciale de procureur du roi près de la cbambre du trésor^. Ce procureur du roi, appelé plus tard procureur général, fut chargé non-seule-
deniers de l'hôtel^ comprenait tous les comptables particuliers de la maison du roi.
* « Le garde de nos coffres ne sera tenu de compter dorénavant de la somme de 3,600 francs que par chacun an lui avons donné prendre pour faire nos plaisirs et \olontés, mais en baillerons notre «icquil à noire dit receveur général . » Ordonnance du 23 septembre 1443, arl. IG.
* Ordomiance de li43, art. 24. — ' Ordonnance du 23 décembre 1454, art. 42. — * Voir les leUres du 2 juin 1452.
^ Louis Xlï déclara c|ue l'exercice de cette charge ne ferait pa^ déroger à la noblesse. Pour la chambre du trésor, voirie § 5.
CHAP. IX. — DE l'administration DES FINANCES. 349
ment de requérir l'adoption des mesures nécessaires à une bonne administration , mais de faire exécuter les ordonnances par les membres de la chambre des comptes, de surveiller leurs rapports avec les comptables, etc. ..
§ V. — Formation de la cour des aides et de la chambre du trésor.
On a vu par ce qui précède que la chambre des comptes exerçait une partie de la juridiction financière supérieure; en général, les ordonnances du xiv« siècle la lui avaient attribuée. Mais ce droit ne tarda pas à lui être contesté. Au xv' siècle, on lui laissa la juridiction sur les comptables et on lui enleva la connaissance du contentieux administratif en appel pour la donner exclusivement à la cour des aides. Le contentieux administratif était jugé par les agents ordinaires, anciens ou nouveaux, des diverses administrations de finance, et l'on s'était demandé d'abord si les plus élevés de ces agents, les trésoriers pour le domaine, et les généraux conseillers pour les aides, jugeraient souverainement, ou si leurs décisions seraient portées en appel, soit au Parlement, soit à la chambre des comptes. Depuis le règne de Charles VI, on avait senti le besoin de séparer dans les régions supérieures Tadministration et la juridiction, et l'on avait distingué deux classes de trésoriers et de généraux conseillers, les uns pour le fait des finances, c'est-à-dire chargés de ladministration, les autres pour le fait de la justice, c'està-dire chargés de la juridiction. Charles VII trancha la question en déclarant souveraine la chambre des généraux conseillers pour le fait de la justice, ou la cour des aides.
Cette souveraineté de la cour des aides fut contestée par le Parlement, mais confirmée sous Louis XI et sous Charles VIII*. Louis XI lui reconnut même le droit exclusif
* En 1474 et en 148G. Voir aussi les ordonnance de 1501, ir>i2, 1.113,1551.
^M) IIISTOTHK i)E L^ADMiMSTRATION.
4'iiiberpFéier les ordonnances adoômstratives sur les matières de sa coffipéteiice. Le Parlement ne cessa de jnaiatenir ses prétentions rivales, sous pi^étexte que la oour des aides était à la fois juge et «partie, jusqu'au fhgoe 4e François II, époque où une ordonnance royale (décembre 1559) confirma la distinction des jnridiclions, toutes les fois qu'elle était possible, et statua que les causes connexes seraient traitées par les deux cours fraternellement et amiablement. On maintint la nécessité de l'adjonction de membres du Parlement aux conseillers des aides, comme aux maîtres des comptes, pour le jugemeui des causes c^itedes.
11^ s'éleva aussi d'autres conflits exitre la chambre des comptes et la cour des aides, celle-ci s'attribuant le pouvoir déjuger les comptables; Henri II intervint, en 1553, poiu' défendre le droit exclusif de la chambre des comptes.
Les trésoriers sur le fait de la justice formèrent à leur tour une chambre qu'on appela chambre du trésor, et Charles VIII érigea cette chambre en titre d*office. Elle fut reconnue souveraine pour le jugement des causes domaniales, à Texclusion du Parlement et de la chambre des cx)mptes ; mais sa souveraineté fut contestée par ces deux cours, comme celle de la cour des aides.
Plus tard, François Y' réduisit la chambre du trésor à une juridiction de première instance (1533), en créant une chambre spéciale du domaine au Parlement de Paris, cliambre qu'après divers essais d'une nouvelle organisation, Henri III confirma délinilivemcuten 1579. Dans les autres ressorts , la juridiction domaniale appartint souvent aux cours des aides, quelquefois aux chambres des comptes*.
* Voir les chapitres suivants pour Torganisation de la juridiction administrative de chaque service.
GIIAP. IX — DE l'aDMIHISTRATIOII DES FINANCES. 351
^ VI. — Vicissitudes qu'éprouvèrent les offlces de finances.
Ottc digresfiiou achevée , et elle était nécessaire, puisqu il fallait montrer comment la chambre des comptes essaya d'accaparer et perdit à peu près partout la juridiction administrative supérieure, je reprends la série des diangemeuts introduits dans le service des agents comptables depuis le règne de Louis XI.
Depuis ce règne et pendant le cours du xvr siècle , les offices de finance passèrent par les mêmes révolutions que ceux de justice. Les titulaires de ces offices devinrent ina- ' moviblcs en 1467, et les firent seulement confirmer, comme autrefois les possesseurs de bénéfices^ à chaque nouvel avènement : par cs:emple, les membres de la cliambre des comptes obtinrent la confirmation de Charles YUI, on 1483. L'obligation delà résidence leur fut imposée aussi formellement qu'aux officiers judiciaires sans plus de succès (1483). Les diarges de comptables ou de .conseillers des cours supérieures de finances n'échappèrent pas à la vénalité; leur multiplication servit mime de ressource fiscale \ En 1554, Henri II rendit la plupart d'entre elles alternatives, sous le prétexte illusoire qu'il faUait donner aux comptables le temps nécessaire pour rendre leurs comptes, et qu'ils ne devaient pas reprendre l'exercice de leurs fonctions avant de les avoir rendus : au reste , ces charges alternatives furent supprimées en 1559; Henri III en créa encore d'autres alternatives et môme triennales , mais qui o'eurent pas plus de durée.
' Il y eut ainsi de nombreuses créations d^ofÛces de finance en 1Ô20, en 1522. Henri III augmenta en 1574^ à Toccasion de son joyeux avènement , le nombre des conseillers de la chambre des comptes de Paris.
352 HISTOIRE DE L ADMINISTRATIOTT.
§ YII. - Ordonnances financières des Valois. Établissement des générales cl des bureaux de finance.
L'organisation de la comptabilité centrale fat n sous François l". Au changeur du trésor qui centra recette du domaine, et au receveur général qui ceni celle des impositions, François I" adjoignit, en 1 i: trésorier de l'épargne, qui dut centraliser à son recette des parties casuelles et inopinées*. Ce trés( l'épargne fut même investi dès Tannée de sa créati( pouvoir plus étendu. Il eut la garde du trésor où le des trois classes de revenus était porté, ])our le d par le changeur du trésor, pour les impositions par veur général, et pour les parties casuelles et inopin lui-môme. Tous les versements durent se faire dans lais fixés, au delà desquels les comptables furent ti payer l'intérêt des sommes dont ils étaient red(;vabl trésorier de l'épargne dut tenir deux registres sig chaque feuillet par Tun des secrétaires d'Élat et sa sceau royal ^ ; il dut aussi rendre ses comptes cha maine. L'importance de sa charge fit déclarer à Frai qu'elle ne serait jamais vénale^. On nomma, en 15V contrôleurs généraux pour le surveiller et l'assister.
Le trésorier de l'épargne fut chargé de régler, co changeur du trésor et le receveur général, la pa
* Édit du 18 mars 1523. C'est à tort que M. Isambert en sorte de ministre de la maisou du roi. Il faut remarquer qu positions, qu'on appelait revenu extraordinaire au \ y " siècle devenues revenu ordinaire au temps de François ^^Les partii les ou le revenu extraordinaire comprirent, depuis ce dernier produit de la loterie, des emprunts, etc. Voir le chapitre XII
' Édit du 28 décembre 1523.
* Idem. — « Lesquels seront en un chacun feuillet signé de nos secrétaires signant en linance, et seront scellés de not scel. w
* Édit do 15i:».
CIUl*. IX. — DK r/ADMINISIHATION DES FINANCES. 353
budget des dépenses à laquelle ses recettes étaient affectées. Mais il reçut aussi un pouvoir supérieur, celui d'arrêter Tcnsemble de ce budget d'une manière définitive.
François I*' fit quelques années après un autre changement non moins considérable. Il divisa la France en seize départements financiers ou recettes générales. Le produit du domaine, celui des impositions et celui des autres reve*> nus durent être également versés dans les caisses des receveurs généraux *, auxquels on subordonna tous les anciens receveurs ^, même ceux des deniers extraordinaires, des octrois et contributions des villes, etc. Les dix-sept premières recettes générales ^ furent celles de Paris, d'Amiens, de GhiUons, de Rouen, de Caen, de Bourges, de Tours, de Poitiers, d'Agen, de Toulouse, de Montpellier, de Lyon, de Dijon, d'Aix, d'Issoire, de Grenoble et de Nantes. Les receveurs généraux nommèrent leurs commis, mais durent les faire autoriser par le roi; ils durent, comme les receveurs particuliers, déclarer la nature des espèces employées dans leurs recettes et leurs versements : on craignait qu'ils ne spéculassent sur la valeur des monnaies. Leur cautionnement varia suivant l'importance de leur maniement de fonds et la valeur de l'argent; sous ]x)uis X m il ne s'élevait, dans les plus grandes ailles, qu'au maximum de dix mille livres.
I.,es trésoriers de France remplirent les fonctions d'inspecteurs vis-à-vis des receveui's généraux ; on les chargea de faire d'avance chaque année le budget des recettes, en évaluant le produit certain et le produit incertain de cha-
* Plus tard, cependant, il y eut des receveurs spéciaux pour le domaine , et Cx)lbert, tout en diminuant leur nombre , les laissa subsister.
'^ C'est alors qu'ils commencèrent à prendre le titre de receveurs parriculiers.
' 1^ dix -septième fut établie par Henri 11.
3o1 HIRTOrUE DK L ADMIMSTRATION.
que recette générale et d'cnvojcr ce budget au conseil prive et nu trésorier de l'épargne. Dans chacune de ces recettes un commis nommé par eux devait tenir compte des jours de versement ^ Henri II créa auprès de chacune d'elles également une charge de trésorier général, sorte d'inspecteur dépendant des trésoriers supérieurs, et qui ne fut autre probablement que Tancien commis, institué dès lors par le roi (1552) ; il créa aussi une charge de contrôleur en 1555. En 1555 ou créa encore des offices de collecteurs des deniers des recettes particulières, chargés de porter le produit do ces recettes aux recettes générales. En 1570 on rendit les offices de receveurs généraux alternatifs et en 1573 triennaux; mais Henri III finit par supprimer toutes les charges qui gênaient la comptabilité au lieu d'en assurer la marche, et ne laissa plus subsister dans chaque recette générale qu'un receveur et un contrôleur.
Les règles de comptabilité que renferment les ordonnan- CfiB du xvi*^ siècle sont très-nombreuses, surtout pour les payeurs spéciaux des diflcrents servicxîs, trésoriers de l'extraordinaire des guerres, de l'ai-tillerie, etc. On sait que Louise de Savoie avait fait échouer une expédition de Lautrec en Italie, eu détournant les fonds destinés à ses dépenses. Ces ordonnances sont un véritable code pénal des agents comptables, code qui ne prouve au reste que la fréquence des prévarications. En 1523, les receveurs sont déclarés passibles, pour une première fraude, de l'amende arbitraire, pour une seconde de la suspension, de la privation de leur office pour une troisième. En 1524, les comptables qui ne se seront pas mis en règle dans le délai d'un mois pour acquitter leurs débets, sont menacés de la privation de leurs offices et d'une amende du quadruple de la valeur annuelle de leurs recettes^. La malversation et le
^ Ordonnance de 1542.
^ Les comptables rendent leurs comptes à leurs dépens (ordon-
CHAP. IX. — DE l'administration DES FINANCES. 355
pécolat sont punis de la mort en 1 530, on de la confiscation de corps et de biens en 1546. En 1532, on défend aux officiers de finance de porter des draps de soie ou de constituer à leurs filles des dots excédant le dixième de' leur fortune. Tout comptable convaincu de faux doit être pendu et étranglé ; celui qui joue Targent du roi, doit perdre son . office^ être fustigé et banni à perpétuité ; celui qui billonne les deniers du roi, puni de mort. En 1 572 l'intérêt des sommes dues par les reliquataires est fixé au denier douze, et l'argent ainsi obtenu est affecté spécialement en 1578 à la construction des Tuileries. Eu 1578, la peine de la suspension est prononcée contre un grand nombre de comptables; en 1584, une commission composée de membres du Parlement de Paris et de la chambre des comptes est chargée de poursuivre les ofliciers de finance malversateurs. Ces mesures que Ton multipliait ainsi étaient peu efficaces, et souvent on les abandonnait aussitôt qu'on les avait prises : la suspension prononcée en 1578, fut révoquée en 1580. La commission d'enquête fut révoquée à son tour en 1587.
On avait d'autant plus à réprimer que l'on savait moins prévenir. Au fond les chambres des comptes n'exerçaient qu'un contrôle nominal, elles n'avaient que peu de moyens de s'assurer de la fidélité des rapports et des livres qui leur étaient remis. Le vol était presque organisé à tous les degrés de la hiérarchie. Sully prouva d une manière manifeste les concussions des cours souveraines et des contrôleursgénéraux. .
Le mal était donc jusque dans la cx)nstitiition des chambres des comptes elles-mêmes. D'ailleurs si les rois du seizième siècle avaient augmenté leur personnel et étendu à certains égards leurs attributions; s'ils leur avaient soumis
nance d'Orléans, 1561 ) ; s'ils prennent la fuite, le roi s'indemnise par la confiscation de leurs charges ( 1563 ).
:iri(i HISTOIRE l»E LADMIINISTItATlOlX.
par exemple les comptes des assemblées d'£tats provinciaux et ceux des octrois des villes (ordonnance d'Orléans, 15G1), en revanche François V leur avait défendu, et notamment à celle de Paris, de prendre connaissance « de Targcnt destiné à ses menus plaisirs. » Telle fut l'origine de ces ordonnances de comptant, qui montèrent d'une manière si rapide a d'énormes sommes, et paralysèrent plus tard toutes les règles de la comptabilité.
En 1577, Henri III, pour soumettre aune direction uniforme les différents services financiers, comme on y avait soumis en 1 523 les systèmes de la comptabilité et des recettes, organisa à Taris un conseil supérieur qu'on appela bureau central des finances^ et qui fut composé de deux administrateurs du domaine {Irésoriers)^ de deux administrateurs des aides et impositions {receveurs généraux)^ d'un tréso rier, d'un greffier et d'un huissier : ce conseil, semblable à ceux qui existent aujourd'hui dans certains ministères, fui le dépositaire de l'autorité administrative supérieure, nonobstant toutes les prétentions que pouvaient élever les <50urs souveraines; il eut pour principale attribution de répartir le brevet de la taille arrêté par le roi ' ; il fut encore chargé de toute la partie du contentieux administratif qui n'appartenait pas aux cours des aides, ou aux chambres du trésor et du domaine : ses jugements, il est vrai, n'étaient pas souverains et pouvaient être réformés par le Par- ^jBment.
La même année, des bureaux de finance tout semblables furent créés dans toutes les généralités des pays d'élection (ressorts des recettes générales), et d'autres d'un degré inférieur, mais investis des mêmes attributions, furent créés à Bordeaux, à Ik)urges, à Caen, à ChAlons, à Limoges, à
^ Depuis 1573, le conseil du roi, quand il fit le brevet de la taille, fut présidé par le surintendant. (Voir le chapitre 1*'. )
CHAP. IX. — DE L'ADMIMSTKA'nOA DES FINANCES. 357
Lyon, à Orléans, à Paris, à Poitiers, à Reims, à Rouen et à Tours. Amiens en eut un en 1579, et Moulins en 1587; d'autres encore furent institués après Henri III à Soissons, à Grenoble, à Montauban, à Alenoon, à La Rochelle. Les bureaux de finance des généralités furent chargés encore de l'inspection de tout ce qui regardait le service, comptabilité, administration, juridiction ; leurs membres devaient faire des tournées et examiner les livres des comptables, avant renvoi de ces livres aux chambres des comptes.
Section ii. — De i'adnthiistratton centrale des Finances, de la comptabilité et des budgets pendant les règnes d'Henri If\ de- Louis XI JI et de Louis \IF.
L'exposé qui précède peut faire comprendre TÉtat de ladministration financière, quand SuUy vint au pouvoir. On avait organisé des institutions de comptabilité, un service administratif, créé différentes juridictions, mais ce système offrait encore de grandes irrégularités ; tous ses rouages marchaient mal, ou se faisaient obstacle les uns aux autres. Sully, qui avait moins le génie de Torganisaticn que rintclligencc des détails pratiques et le talent de mener les hommes, entreprit une œuvre difficile, impossible pour tout autre ; à force de persévérance et de travail, il parvint à faire mouvoir avec une régularité apparente, sinon encore bien réelle, les ressorts insuflîsants de la machine administrative*.
' Sully lut Doiuiiu; membre du eouseil des (luanc^s en 1594 et surinteodaut eu 1599. I/assemblôe des uotables, tenue à Rouen, en 1597, avait proposé d'établir un conseil indépendant du roi, appelé conseil de raison et chargé d'administrer une partie du revenu et de la dépense, tandis que le roi administrerait Tautre. Comme Henri IV avait donné sa parole de se mettre sous la tutelle de l'assemblée, Sully fut d'avis de créer le conseil de raison ; mais il ne lui fournit aucun des renseiji^uements ntrc>saires, et le mit en peu de temps dans une corn-
358 HISTOIRE DE L'ADMIHISTRATIOK.
Il voulut d'abord évaluer le revenu public, mieux qu'où ne l'avait fait avant lui ; évaluation que les embarras financiers et les projets d'Henri IV rendaient nécessaire. Or les difficultés de la formation d'un budget étaient immenses, et exigent quelques explications.
Il fallait distinguer le produit brut des impôts, c'est-àdire la quotité des sommes levées en France, et leur produit net ou la quotité des sommes entrant au trésor. Bien des raisons empêchaient de déterminer le produit brut. Il y avait des impôts affermés à des traitants ; les traitants étaient intéressés à en tenir secret le produit, pour renouveler leur bail à des conditions plus avantageuses. Beaucoup de taxes locales, sans parler des péages, corvées, et autres droits dont l'évaluation pécuniaire était impossible, appartenaient aux provinces, aux seigneurs, aux communes. Malgré le pro> grès de la c^'iitralisation, les rois ne levaient pas seuls des impôts en France : les grands seigneurs s'en arrogeaient aussi le pouvoir, et la défense de lever aucune taxe sans mandement royal exprès avait encore été renouvelée sous les règnes de François II, de Charles IX, d'Henri III et d'Henri IV ^
On ne pouvait donc évaluer que le produit net, ou le chiffre des sommes entrant annuellement dans les caisses de l'État. Nous avons encore un tableau dressé sous
plète impuissance d'agir. Le conseil alors supplia lui-même le roi de reprendre le maniement de ses fonds, et le roi le reprit, toutefois après de nombreases difficultés '( pour mieux faire valoir la marchandise. » (Économies royales).
^ Ordonnances de 1560, de 1666, de 1676, de 1690. Les défenses de ce genre, antérieures à l'ordonnance de Blois de 1499 , sont trèsnombreuses. Louis XI reconnaissait au duc de Normandie, son frère, en 1465, au duc de Bourgogne, en 1468, le droit de lever des impots pour leur propre compte. —Sous Henri 111 le duc d'Kpernon levait pour son compte un impôt de soixante mille ccus dans son gouvernement de Provence.
CHAP. DL. — DE l'aDMINISTUATIO^ DES FINAIiCES. 350
Henri III, et qai contient la recette faite pendant la dernière année de chaque règne, depuis Charles VU'. Quand même les données de ce tableau seraient admises comme exactes, elles n'en resteraient pas moins très-incomplètes, car elles ne comprennent que les rentrées de Tépargne, ou de la caisse centrale du trésor ; mais les caisses pro- Tinciales des reccTeurs généraux ou particuliers acquittaient elles-mêmes une grande partie des charges publique», et n'envoyaient à l'épargne que le surplus. Les trois généralités de Bourgogne, de Provence et de Bretagne, qui avaient, en leur qualité de pays d'Ktats, une administration financière indépendante, ne sont comprises dans ce tableau que pour Tannée 1581 , et ne le sont pas pour les années antérieures. Le budget de Tannée 1581, la dernière dont les comptes furent alors arrêtés, ne comprend pas les sommes employées pour payer les gages des cours souveraines. Ajoutons enfin que ces chiffres étaient réunis difficilement^ longtemps après chaque exercice, qu'ils étaient très-variables; qu'on ne pouvait estimer les frais de perception, ni les sommes prélevées ou détournées par les agents de finances, ou toute autre sorte de personnes.
' Extrait d'un manuscrit de la Bibliothèque royale. Fonds Harlai Saint- Germain, n« 124.
Voici le tableau des recettes du trésor ou de l'épargne pendant hi dernière aimée de chaque règne :
En 1497, 3,366,519 livres 5 sous 6 deniers, non compris les généralités de Bourgogne et de Provence. La Bretagne ne faisait pas encore partie de la France, et avait une administration séparée.
En 1514, 4,815,657 I. 9 s. 9 d. mêmes exceptions.
En 1547, 7,183,271 1.12 s. 2 d. idem.
En 1559, 12,008,563 1. 6 s. 11 d. idem, augmentation due à rétablissement du taillon.
En 1560, 9,104,971 1. 5 s. 6 d. idem.
En 1574, 8,628,993 1. 4 d. idem
En 1581, 10,551,488 1. 17 s. 3d, toutes les provinces comprises, mais déduction faite des sommes payées pour les gages des cours souveraines.
3G0 HISTOIRE DE L'ADMlJ^lSTUATlOn.
Sully parvint cependant à obtenir un tableau des revenus publics. A force de travail, et en ne prenant, comme il le dit lui-même, ni repos ni repas j il réunit un grand nombre de documents sur les impôts qui étaient encore levés en France, ou qui y avaient été établis autrefois, sur leurs bases, leurs produits, leur mode de perception ou de répartition, les causes qui avaient pu faire abandonner tel ou tel d'entre eux. Il fit compulser les registres du conseil d'État et de finances, ceux des Parlements, des chambres des comptes, des cours des aides , des anciens secrétaires d*£tat, les ordonnances royales.
Le tableau des dettes publiques, que Sully fit faire après celui des revenus (Henri IV venait de reconnaître les dettes d'Henri III '), présentait encore plus de diflicultés. Les comptables qui acquittaient ces dettes étaient les seuls qui en connussent le nombre. Ils en jugeaient à peu près seuls également la validité, soit connivence, soit manque d'autorité de la chambre des comptes et des tribunaux compétents. Ils acquéraient donc souvent à bas prix des créances réductibles ou périmées qu'ils faisaient ensuite valoir à leur profit, i Beaucoup d'entre les créanciers de TÉtat étaient intéressés d'autre part à cacher avec soin le chiffre de leure créances; il y avait, en effet, parmi eux, des financiers (jui recevaient de gros intérêts pour leurs avances, ou des seigneurs qui avaient des assignations sur différentes branches du revenu»
Convaincu de la nécessité de frapper le brigandage qui s'exerçait sur les deniers publics avant de songer à aucune autre amélioration, Sully se fit charger d'une inspection dans cinq ou six généralités du centre de la France. La plupart des comptables refusant de lui soumettre leurs comptes, il fit usage des pouvoirs qu'il avait reçus ; il les suspendit tous,
' Dcclnration du Pi dminhro l/jOl.
CHJlP. I\. DE l/ADMlMSTRATIOiN D£;S FINANCES. 3G1
hormis deux par élection ; et comme beaucoup d'entre eux avaient acheté leurs offices, il remplaça leurs gages, qu'il ne pouvait supprimer justement, par une rente sur le trésor. Q obtint par là de connaître les états de Tannée courante et les charges portées sur toutes les parties de la recette ; il se Qt présenter ensuite les comptes des trois années précédentes, et il annula ou réduisit toutes les assignations dont les titres ne lui parurent pas suffisamment en règle. Quand il eut ainsi mis au grand jour le désordre de l'administration et de la comptabilité, il dévoila les malversations qui avaient lieu plus haut, dans le conseil même des finances; il fournit la preuve de détournement de fonds et de la falsification des registres du trésor * .
L'activité plus grande de la surveillance, la rentrée plus régulière des sommes perçues, le renouvellement avantageux de différents baux portèrent à vingt-trois millions, en 1597, la recette du trésor qui n'était pas de onze millions en 1581, et cette recette, suivant une constante progression, s'éleva jusqu'à plus de trente-deux millions en IGIO. Ce n'était là que le fruit d'une meilleure gestion; car Sully créa très-peu d'impôts nouveaux et diminua tous les an« ciens*.
Les budgets qu'il faisait dresser tous les ans et que nous avons encore présentent ce double caractère ; en premier lieu, que la recette y est toujours supérieure à la dépense, excepté dans l'exercice de 1 610 ; en second lieu, qu'il n'est porté au chapitre de l'extraordinaire que de faibles sommes, les seules, on peut le croire, qui lui appartinssent réel-
' Économies royales, t. 1".
» Sully se vantait d'avoir, eu quinze ans, diminué les tailles de deux millions par an , les droits intérieurs et menues impositions de moitié. Il disait aussi avoir acquitté cent millions de capitaux de rentes sur l'État et racheté pour trente-cinq millions de domaines.
lement. On n*y voit pas la trace de ces fausses finances ni de ces changements d'emploi si communs dans les comptes précédents, et qu'on retrouve encore dans ceux des années qui suivent. II iÉ*est pas sans intérêt de remarquer que jamais la France n'a été plus riche, n'a eu phis d'équilibre dans ses budgets, n'a pu subvenir à de plus grandes entreprises, que lorsqu'elle a mis les hommes de finance à la tète de son ministère.
On ne peut évaluer qu'arbitrairement la proportion qui existait alors entre les sommes que payait le pays et celles qui entraient au trésor, entre le produit brut et le produit net de l'impôt. Cette proportion pouvait être, suivant Forbonnais, de cinq à un. Ce chiffre est moins exagéré qu'il ne le parait d'abord ; car les receveurs acquittaient dans chaque généralité certaines dépenses^ et le chiffre des sommes consacrées à ces dépenses, chiffre déterminé, en 1600, par Sully d'une manière approximative, égalait presque celui de la recette du trésor *. Si Ton ajoute les taxes locales perçues par les seigneurs et les villes, les gains des officiers et des traitants, cent millions de livres sont évidemment une estimation modérée. Or, cent millions de livres en vaudraient aujourd'hui au moins trois cent cinquante, auxquels il faudrait ajouter encore, pour comparer ce budget aux nôtres, Téquivalent du service militaire que devaient les nobles et des corvées que devaient les paysans. La France ne comprenait d'ailleurs que soixante-quatorze de nos départements actuels ; elle n'avait pas plus de seize millions d'habitants ; elle était loin surtout de posséder les sources de revenus qu'elle a de nos jours ^. Que Ton tienne compte enfin
* Voir aussi le tableau du budget de 1620. Fonds Harlai Saint- Germain, n° 353.
^ Telles que les postes, le tabac, la plupart des droits de douanes, etc., sons parler des causes qui ont dû amener Paugmentatiou de la richesse générale.
CHAP. IX. — D£ L*A1>M1IMSTRAT10N DES FINAUGES. 363
des inégalités de tout genre qui présidaient à la répartition des impôts, on sera aisément eouvaincu que les charges étaient bien plus lourdes alors qu'elles ne -Font jamais été depuis. EUes avaient surtout le tort de n'être pas compensées par les avantages nécessaires que tout pays retire d'mie bonne organisation des services publics.
Sully rétablit le même ordre dans toutes les parties de la comptabilité que dans l'économie des budgets. Il remit en vigueur les anciennes règles. Il fit rédiger et envoyer des modèles d* actes dans les provinces; il voulut que les comp'tables eussent des états séparés de recettes et de dépenses ; il défendit surtout de porter jamais sur un même exercice nne quantité de charges plus fortes que la recette, ce qui était pour beaucoup un moyen de différer l'envoi au trésor des sommes reçues, et de les faire valoir pendant l'intervalle. Il renouvela encore la défense de payer aucune rente sœis que le conseil du roi en eût déclaré la validité ' ; le système contraire avait pour effet un agiotage frauduleux qui s'exerçait sur les créances. Toute violation de ces règles, commises à la garde de la chambre des comptes, dut être punie d'une destitution ^.
Les chambres des comptes reçurent aussi l'ordre de se hire représenter les doubles des comptables pour les confronter avec les états du roi, de s'assurer de leur sincérité, et de marquer exactement les sommes qui se trouveraient portées sur ces doubles sans l'être sur les états du roi. Le droit d'apprécier la justice des augmentations faites de l'autorité des receveurs, fut réservé au conseil , pour prévenir la connivence avérée des chambres des comptes.
' I/abos était poussé si loin h cet égard que les receveurs se faisaient juges des pourvois interjetés contre les arrêts du conseil. (Voir la lettre circulaire du 16 octobre 1608 qui le leur défend.)
* Ces différentes règles furent étendues au trésorier de l'épargne œmme aux autres comptables.
301 HISTOllΠDE LADMIKISTIIATION.
Enliii Sully établit à plusieurs reprises, en 1 597, en I GO I , 1604, 1606 et 1607, des chambres de justice pour rechercher les malversations des financiers. Tandis qu'autrefois la vengeance populaire forçait les surintendants à expier leurs crimes et ceux de leurs subordonnés par la potence, c'était, au XVI* siècle, le gouvernement lui-même qui ordonnait les enquêtes, et il se cx)ntentait ordinairement de faire rendre gorge à ceux qui s'étaient enrichis à ses dépens. Tous les efforts de Sully eurent pour but de rendre ces enquêtes efficaces; car il avait affaire à forte partie, et Henri IV, moins par faiblesse que par politique, cédait souvent aux obsessions. Les financiers achetaient l'impunité, et sacrifiaient une moitié de leurs profits pour garder l'autre : les plus riches échappèrent, malgré le ministre*. Cependant quelques châtiments exemplaires, et une aggravation de pénalité contre les délinquants, traités de voleurs eid'affronteurs publics, firent que le pillage des deniers de l'État tendit à devenir l'exception après avoir été la règle.
Sully fut lui-même victime de cette inflexibilitt^ qui a fait sa gloii'e, puisqu'elle lui a permis de rétablir Tordre dans les finances. 11 refusa de signer une ordonnance de comptant de 900,000 livres que Marie de Médicis avait approuvée, et il quitta volontairement le ministère qu'il avait si bien rempli. Il n'avait attaché son nom à aucune grande institution nouvelle, mais il avait fait un ménage merveilleuXy et les désordres des temps qui le suivirent assurèrent à jamais sa popularité.
Sully n'eut pas de successeur comme surintendant et fut
' Eu IGOl, « les pauvres grinieliiis de larronueaux payèreut pour les grands voleurs et brigands. » Eu 1607, reoquéte se termina par des compositions à Yaccouiumée. <' Les gros larrons, eugraissaut la main aux daines et courtisans de faveur, s'exemptèrent de châtiments. » {l'iconomies roijales, )
CHAP. I\. — DE L'aDMINISTKATIO» DES FINANCES. 365
remplacé par un conseil, composé de trois présidents au Parlement, Jeannin, de Ghàteauneuf et de Thou, dont Forbonnaisa pu dire que, s'ils eurent le courage de voir piller le trésor sans y prendre part, on doit leur reprocher la bassesse de l'avoir souffert sans se plaindre. La cour avait raison de prétendre que le temps des rois était fini et que celui des grands était venu. Les largesses, les prodigalités, les concussions même recommencèrent. Les victimes des réformes de Sully traitèrent avec le gouvernement en pleine paix aux mêmes conditions qu'après la Ligue et rançonnèrent la minorité du roi. La maréchale d'Ancre vendait pour son compte des arrêts du conseil qui assuraient aux coupables l'impunité '.
Ce qu'il y eut de plus grave peut-être, c'est qu'on vit des seigneurs lever des impôts de leur propre autorité conune au temps de la Ligue ; ils ne pouvaient pas payer autrement les troupes qui leur servaient . pour les guerres civiles*; les gouverneurs de provinces faisaient de même^, et se conduisaient, dit Richelieu , comme s'ils eussent été souverains dans leurs charges. Les huguenots, qui formaient un État dans l'État, avaient un système de contributions particulières, très-propre à aggraver dans un temps de désordre le fardeau des taxes publiques. Schomberg, qui fut surintendant après le président Jeannin, dut renouveler, sous peine de lèse-majesté, la défense faite à tous les sujets du roi de lever d'impôts ou de contributions d'aucun genre sans son autorisation.
Le rapport du président Jeannin aux Etats de 1615 peut
*■ Elle fit acquitter, moyennant 300,000 livres, des élus qui avaient augmenté leurs taxations de leur autorité privée dans la proportfon de trois à huit.
^ Ainsi fit le prince de Condé pendant les campagnes de 1615 et de 1616.'
^ Le connétable de Lesdiguicres , gouverneur du Dauphiné, institua, en 1621, de sa propre autorité, la douane de Valence.
3GC HISTOIRE DE L*ADMINISTnATION.
faire comprendre, bien qu'il fût rendu obscur à dessein^ quelle était alors la situation financière, comment la comptabilité centrale était tenue. Aucune allégation n'y est justifiée. Les dépenses j sont indiquées en bloc < pour ce que cette distribution particulière serait trop longue, et qu'aussi elle change diversement. » Pour les dépenses extraordinaires récentes, on se contente d'observer qu'elles ont été faites par la nécessité de contenir dans le devoir « un grand nombre de personnes de qualité, » et de subordonner les intérêts financiers aux intérêts politiques. S'il est vrai que le président Jeannin faisait cette communication malgré lui, qu'il voulait la faire regarder comme étant de sa part un acte de simple condescendance, et empêcher la possibilité d'un débat régulier sur le budget de l'Etat, ce besoin même du secret n'en donne pas moins la mesure du désordre. D'ailleurs les chiffres présentés par le président Jeannin pour les pensions que payait Henri IV et le trésor que Sully avait laissé à la Bastille, sont loin de s'accorder avec ceux des Économies royales * . Les Etats se plaignirent sans succès de ces communications mensongères et incomplètes*, et se bornèrent à exprimer dans leurs cahiers le vœu que les règles de comptabilité fussent rétablies et observées comme au ^temps de Sully.
' Jeannin évalue le dépôt de la Bastille à cinq millions; les états de Sully le portent à dix-sept millions comptant, et à quarante-deux en y comprenant les créances.
• L'évéque de Belley dit « que suivant l'ancienne loi, le pontife, plandans le saint des saints, tirait le rideau pour dérober au peuple la connaissance des mystères, qu'il eu fallait user de même aux finances de Paris , esquelles il ne fallait pas pénétrer si avant, de peur d'offenser le prince. » — Mirou, président du tiers-état, répondit « qu'il fallait considérer que dans Tancienne loi la vérité n'était que fifi^urée et voilée, mais que dans la loi évangélique, introduite par Jésus-Christ, tous les secrets de FAncien Testament avaient été divuigu('« et mis en lumière. >• Jounta/ dex séatices des États généraux cTe 1614-1615.
GHAP. I\. — DE l'administration DES FINANCES. 367
Les remontrances que le Parlement de Paris adressa au roi, après les États généraux, eurent encore moins d'effet, parce qu'elles n'étaient appuyées sur aucun précédent, et que le gouvernement ne voulut pas lui reconnaître le droit de les faire. Elles ne furent guère d'ailleurs que la répétiiion des vœux exprimés par les États , avec cette différence que le Parlement entra dans une discussion de chiffres, et s'éleva contre l'augmentation de certains chapitres de dépenses, tels que celui de la maison du roi, et celui des pensions\
Le conseil des finances fut supprimé en 1616, et la surintendance rétablie. Barbin Jeannin, Schombcrg et La Vieuville, s'y succédèrent rapidement, sans améliorer la situation. L'impôt fut augmenté; le revenu de l'épargne diminua pourtant, et ne put suffire à des dépenses croissantes. Le président Jeannin, trouvant, à la mort du maréchal d'Ancre, quatre millions dépensés d'avance sur l'exercice suivant, réunit à Rouen, une assemblée de notables (octobre 1617), et leur exposa les besoins financiers de rÉtat. Mais les assemblées de ce genre ne pouvaient avoir d'autre effet que de prêter au surintendant la force morale néceassairc pour résister à certaines exigences; car on ne faisait point aux notables de communications plus explicites qu'aux États généraux. Le roi leur envoyait tous les matins les articles sur lesquels il voulait connaître leurs avis, de sorte qu'ils n'avaient que quelques heures pour préparer les délibérations de chaque journée. Les vœux exprimés dans leurs cahiers ne servirent qu'à préparer certaines ordonnances spéciales.
Tout changea dès que Richelieu fut entré au ministère. Les surintendants de Champigny et de Marillac commencèrent à rétablir l'ordre, et le marquis d'£ffiat, qui leur
* Le chapitre de la maison du roi s'éleva de 1,130,600 (exercice de 1610 ), à 2,016,000 livres ( exercice de 1611 ), et le chapitre des pensîoiis de 1,S23,540 livres à 4,117,456 livres.
:MiH IIISTOIKE UK l/ADMINISTRATrOîf.
' 8accéda en 162G, présenta aux notables réunis à Paris un rapport célèbre qui est le vrai compte rendu, et la meilleure condamnation de l'administration précédente. Comparant les financiers à la sèche qui trouble l'eau i>our tromper ceux qui l'épient, il annonça la ferme intention de retirer la comptabilité des désordres dans lesquels elle était plongée. Il reprit Tusage, abandonné depuis Sully, de faire d'avance le double budget de chaque année, en maintenant le chiffre des dépenses inférieur à celui des recettes. Les pensions, conformément aux vœux des notables, ne durent plus être payées qu aux fins d'année, et après Tacquit des autres charges. Malgré les exigences croissantes du gouvernement, dTfliat ramena l'économie, diminua les (}épcnsos, et abaissa aussi le chiffre des impôts, augmenté au commencement du règne (ou du moins les tailles). Toutes les mesures de Sully furent remises en vigueur. On renouvela les peines contre les banqueroutiers ; on enjoignit aux procureurs généraux près les chambres des comptes de surveiller les levées de deniers indûment faites ; on rendit à ces chambres l'efficacité de leur surveillance; les ordonnances de comptant, auxquelles un maximum avait été déjà fixé en Hîl8, furent soumises à leur vérification, toutes les fois qu'elles excéderaient trois mille livres.
On fit aussi, depuis lO'2'i jusqu'en 10.15, plusieurs enquêtes sur les malversations des financiers, et comme les coupables prenaient la fuite en plaçant leur fortune sf»us le nom de personnes cti^angères, on autorisa les chambra; de justice à diriger leui^s poursuites même contre les pai*ents et les alliés des ofliciers de finance. Toutefois ces en- ({uêtes, bonnes pour arrêter les dilapidations et satisfaire la conscience publicfue, firent peu de victimes; elles étaient trop arbitraires pour être trouvées justes. Les financiers s'élevèrent aussi contre elles avec beaucoup de violence, et (|nand on voulnl annuler les traites passés avec eux, dans rt»s
CHAP. II. — DE l'aDMIKISTRATION DES FIHAIIGES. 369
années précédentes, pour le bail des différents impAts, ils réussirent à défendre ces traités et la légitimité des gains qu'ils avaient faits en conséquence; ils prétendirent que s*il y avait eu erreur, l'État devait se Fimputer à lui-même, et en subir les effets, sous peine d'un manque de foi évident. L'établissement d'une chambre d'inspection permanente fut proposé à Louis XIII, pour parer à rinsu£Bsance et aux difficultés des enquêtes ; mais ce projet n*eut pas d'exécution.
La création des intendants de province (V. l'/nfroduc/ton) est le plus grand fait de l'histoire financière du ministère de Richelieu. Depuis l'an 1635, chaque généralité, au lieu de recevoir la visite périodique de conunissaires- départis, choisis parmi les maîtres des requêtes, eut un intendant astreint à la résidence, et chargé de veiller à l'éxecution des ordonnances royales; sorte d'inspecteur permanent et révocable de Tordre financier, mais avec un pouvoir supérieur à celui des officiers ordinaires et même à celui des membres des bureaux de finance. Quand ces intendants, supprimés en 1648 ', eurent été rétablis, en 1653, sous le nom d'intendants de justice, police et finance, ils furent chargés exclusivement de la répartition de l'impôt, et accaparèrent peu à peu toute l'administration, ne laissant plus aux bureaux de finance que le contentieux. Au reste, les attributions respectives des intendants et des bureaux de finance ne paraissent avoir été jamais bien déterminées ; car on les voit |)erpétuellement en conflit, soit entre eux, soit avec les élus et les autres agents du même servic<3. Ces conflits devinrent plus nombreux encore lorsqu'eurent lieu , vers la fin du règne de Louis XIV, les créations bursales de nouveaux offices royaux, tels que ceux de subdéJégués et de lieutenants des élus.
' Ce fut une concession faite aux plaintes des Parlements et des autres corps revclus de pouvoirs administratifs dans les provinces.
370 HISTOIRE DE L ADMITVISTHAT10N.
Les poQvoirs financiers des intendants furent plus étendos dans les généralités des pays d'États, où ils eurent la juridiction administrative, en l'absence des bureaux de finance *. Partout les intendants, sous Louis XIV, finirent par accaparer, comme représentants de l'autorité centrale, les attributions isolées qu'avaient conservées les Parlements ou les chambres des comptes des provinces. Il y en eut même d'établis dans les pays d'imposition ou pays conquis^ qui avaient gardé chacun leur organisation et leur loi de iiuaucc particulières ^.
Nous n'avons du règne d'Henri IV que les comptes de l'épargne ; il nous reste de celui de Louis XIII divers registres des chambres des comptes, et ces registres présentent le tableau de la recette et de la dépense des généralités. Mais ce n'est qu'en 1640 qu'on voit le premier tableau complet. La recette totale de cette année s'élève à plus de soixantedix-huit millions de livres, chiffre qui s'accorde avec celui que donne Richelieu dans son testament politique. En faisant sur ce chiffre les mêmes observations que sur celui des budgets de Sully, on arrive aux mêmes résultats ; on voit que les charges publiques n'avaient pas diminué, et que, si l'on tient compte de la dépréciation de l'argent et de l'ac-
' Les cinq premières généralités des pays d'Etats, furent celles de Dijon, de Montpellier, d'Aix, de Grenoble et de Bennes; elles nV vaient pas de bureaux de finance, mais elles avaient des intendants. La généralité de Lille y fut ajoutée en 1691, et celle de la Corse en 1768. Comme dans ces provinces la répartition de l'impôt appartenait originairementf&ux Etats, les intendants soutinrent contre les États la même luUe qu'ils soutenaient ailleurs ^eontre les bureaux de finance.
^ Intendances de Metz pour les Trois évéchés, de Besançon pour la Franche- Comté, de Strasbourg pour l'Alsace, de Nancy pour la Lorraine et le duché de Bar, de Valenciennes pour le Hainaut et le Cambrésis.
Les intendants eurent aussi de nombreuses attributioDS extra -financières. (Voir V Introduction historique).
CHAP. IX. — DE l'administration DES FINANCES. 371
croissement de la fortune générale, elles étaient pins lourdes qu'aujourd'hui.
Ces tableaux peuvent servir encore à faire apprécier certains faits de l'administration financière : ainsi plus de la moitié des dépenses publiques étaient acquittées par les caisses provinciales ' . La recette de l'épargne n'équiyalait donc pas à la moitié de la recette totale de l'État. Telle dépense portée dans une province sur le budget de la généralitéy l'était dans une autre sur le budget central de l'épargne. Le chiffre de la recette brute des différentes généralités variait tellement, surtout entre les pays d'élection et les pays d'États, que cela seul suffirait à prouver la grande inégalité de la répartition de l'impôt.
Malgré l'accroissement du revenu ordinaire de l'épargne *, il n'y eut aucun équilibre dans les budgets de ce règne. Les prodigalités d'abord, la guerre ensuite et les grandes entreprises furent les causes de cet excès périodique de dépenses, excès qui se trouve à peu près uniformément réparti sur tous les chapitres, mais qui est plus considérable pour ceux de la guerre et de la marine, par une suite naturelle de l'extension que prirent alors ces deux services, et des changements d'organisation qu'ils éprouvèrent.
Il y eut d'ailleurs une chose plus fâcheuse encore que le manque d'équilibre, et qui dérangea toute l'économie des budgets. Ce fut la distinction des dépenses ordinaires et des dépenses extraordinaires : les dernières se payaient par acquits de comptant. Elles montèrent souvent à un chiffre très^ élevé, surtout après la mort de d'Ëffiat, sous les surintcn-
^ La proportion est de 37 à 6S, d'après les registres de 1690, d« moins pour les six généralités que Ton trouve seules comprises dans le tableau de cette année.
^ D'après les comptes du trésor, publiés par Mallet, cet accroissement est très-sensible. En 1611, la recette ordinaire de l'épargna n'atteint pas 17 millions; en 1642, elle monte à 41 millions
372 niSTOIKE DE r/AUMINlSTAATro^M.
dants de Bouthillier et de BuUion, et pendant lc5 années dr guerres. Dans les onze dernières années de Louis XIII, le minimum annuel des dépenses extraordinaires fut de 29 millions, et dans la seule année 1634, elles atteignirent 84 millions. Or il fallait y subvenir par des recettes extraordinaires, et imaginer en conséquence de nouveaux impôts. En second lieu, elles servaient à couvrir de fausses finances qu'on pouvait multiplier par leur moyen sans contrôle. Ainsi en 1 634 on convertit tous les droits aliénés à des particuliers en rentes sur l'Etat, et la constitution du capital de ces rentes augmenta le chiffre de la dépense extraordinaire. Cela explique la facilité du désordre et des concussions auxquels l'administration financière fut livrée sous Mazarin. Les ordonnances de comptant, soustraites à la règle que d'ElTiat avait établie, n'étaient soumises qu'à l'homologation des chambres des comptes; et encore cessorenttllesde l'être en 1652.
Les surintendants qui administrèrent sous Alazarin, le président Bailleul, Emeri qui disait que les financiei*s n'étaient faits que pour être maudits, le maréchal de la Meilleraye, le comte d'Avaux, le duc de La Vieiiville, le président de Maisons, Servien et Fouquet*, ne songèrent qu'à trouver de l'argent, et ne se firent faute d'engager Tavenir. Ils ne vécurent que de deniers extraordinaires et d'avances faites par les receveurs généraux à un intérêt élevé qui monta jusqu'à 25 pour cent.
I^a crise financière fut une des causes de la Fronde ; les plaintes qui s'élevèrent de toute part contre le désordre de l'administration furent portées au Parlement, qui se trouva par là investi en quelque sorte du droit de contrôler les
• Servien et Fouquet administrèrent ensemble, depuis I6.>.3 jusqu'en 16Û9, année de la mort de Servien. Fouquet était chargé de la recette et Servien de la dépense.
CBAP. IX. — DE i/aDMIIVISTRATIOA DES FIflAJfÉES. 373
budgets et radmiuisti'ation supérieure. Le mécontentemeut et la souffrance publique étaient alors au comble. « MazariUy disait-on, a pillé toutes les finances du roi, réduit Sa Majesté à une indigence extrême, et tous ses sujets à un« misère pire que la mort. Il a fait pour cinquante et soixante millions de comptant, et consommé par avance trois années du revenu. Les cruautés des agents de finances ont été telles que les Français eussent été bien aises de leur abandonner tous leurs biens, et de paître Therbe, comme de pauvres bètes, s'étaut vus tout à la fois vingt-trois mille prisonniers dans les provinces du royaume, pour Jes taxes des tailles et autres impositions, dont cinq mille morts en cette langueur en 161G, comme Fattestent les registres des geôles*. «
Le Parlement fut Tinterprète do ces plaintes auprès du pouvoir, et voyant son intervention sans succès, il déclara (arrùt du 19 janvier 1649) que tous les deniers publics seraient dorénavant versés dans les coffres de THôtel-de- Villc, au lieu de Tètredans ceux du trésor. Mais on sait Tissue de cette tentative et de la guerre civile qu'elle fit naître ; après quatre années de luttes, la cour et les ministres reprirent les rênes de Tadministration et se délivrèrent encore pour un siècle de toute menace de contrôle .
Les mémoires des Frondeurs n'en furent pas moins une vive protestation de Topiiiiou publique, protestation aussi sérieuse que l'était autrefois celle des États généraux , et dont le gouvernement devait être obligé tôt ou tard de reconnaitre Timportance. Les principales récriminations furent dirigées contre les intendants qui avaient au reste dans leurs provinces beaucoup d'c»nncmis , et contre les chambres des comptes dont la surveillance redevenait illusoire chaque fois que le surintendant était faible. «. Du temps du
* Bib. roy. Fonds Diipuv, ii'» 7.)4.
371 HIST01A£ DK L'aDMINISTRATIOR.
duc de Sully, lit-on dans une pièce d'alors, il y avait moins d'abus, parce que la chambre des comptes marchait avec plus de bride et de retenue qu'elle ne fait à présent, les oflBciers d'icelle n'ayant plus d'autres règles que leurs volontés et leurs maûmes, toutes contraires aux ordonnances, ce qui est justifié par les arrêts qu'ils donnent en faveur des comptables*. »
Nous avons encore les comptes des quatorze premières années de Mazarin, mais depuis 1656 jusqu'à l'arrivée de Colbert au pouvoir on cessa d'en rendre. Les comptes des quatorze premières années sont eux-mêmes tout a fait illusoires; ainsi, sur les quatorze exercices, il y en a dix où la recette ordinaire est supérieure à la dépense ordinaire ; or, ce n'était là qu'un excédant fictif, une grande partie des dépenses étant reportée au cliapitre de Texlraordinaire qui s'acquittait par comptants, et dont le détail n'était pas connu. On a évalué à \1ngt-trois millions chaque année les sommes que Mazarin reçut au moyen de comptants, et dont il ne justifia pas l'emploi.
Pour juger ce que devint alors la comptabilité des budgets, il suffira de mettre en regard le chiffre total des recettes et des dépenses extraordinaires sous l^uis Xlll et le chiffre correspondant pendant les quatorze premièi-es années de Louis XIV. Sous Louis XIII, en trente-trois ans, les recettes extraordinaires n'atteignirent pas 700 millions et les dépenses restèrent au-dessous de 800. Pendant le ministère de Mazarin, en quatorze ans, les recettes extraordinaires furent de 959 millions et les dépenses de 1 1 50.
La gloire des traités de Westphalie et des Pyrénées jeta un voile sur ces désordres, et l'acquisition de nouveaux territoires valut même à la France une augmentation de revenu. Mais, à la mort de Mazarin, cet avantage était corn
♦ Idem. -- Fonds Harlai, n« 352. Pièces diverses^
CHAP. IX. — D£ l'aDMINISTKATION DES FINANCES. 375
pensé et au delà par une augmentation plus forte de la dette publique. Il laissait aussi dans la caisse de TÉtat un déficit de 45 1 millions, dont 384 avaient été inscrits sur les budgets de dépenses des années précédentes , pour les comptants ou pour prêts faux et simulés, et 26 dépensés d'avance sur rcxercice de 1 662 * . Le legs que Mazarin mourant fit de son immense fortune à Louis XIV, et la confiscation des biens du surintendant Fouquet, furent pour TÉtat une indemnité des pertes que lui avait fait éprouver une administration prodigue et corrompue.
La situation financière était donc fort mauvaise, lorsque Louis XIY résolut de gouverner lui-même; elle l'était surtout dans un temps oii le crédit n'existait pas ; mais le scandale et rimmoralité de l'administration étaient choses plus fâcheuses encore et plus difiiciles à réparer. Il fallait recommencer l'œuvre de Sully, et Golbert ne recula pas devant une pareille tdclie; il entreprit même davantage, car il commença par donner une organisation et des bases nouvelles à l'administration financière supérieure.
Depuis 1573, le surintendant était à la tête de cette administration ; il remplissait les fonctions actuelles du ministre, et il travaillait avec le roi, assisté de la partie du conseil qu*on appelait conseil d'État ou de finance. Comme les surintendants avaient pris trop de pouvoir, Louis XIV supprima leurs charges par l'avis de Colbert; du moins il déclara qu'il se réservait leurs attributions, et il créa un nouveau conseil, le conseil royal, pour régler le budget annuel des recettes et celui des dépenses, pour faire le brevet de la taille, donner les revenus à bail et à ferme, traiter enfin toutes les questions financières générales. Ses décisions durent être rédigées en forme d'ordonnances, et signées par le roi. Les chiffres du budget durent rester secrets. Le cou-
* (U)mptes de Mallet.
376 HISTOIRE DE l/ADMI!HlSTRATIOf(.
seil royal était composé d'un président et de trois conseil- 1ers, dont l'un intendant de finance ; le chancelier pouvait être admis aux délibérations. Le conseiller intendant , qui fut Colbert, fit les fonctions de trésorier de Tépargne ; et quant au contrôle général, on le supprima en 1G66, ou plu. tôt ses fonctions furent réunies à celles du conseiller intendant; car le titre de contrôleur général fut conservé, et servit longtemps à désigner le ministre des finances.
Golbert institua ensuite au-dessous de ce conseil des conseils inférieurs que Ton appela grandes et pelUes directions, et qui furent composés des principaux directeurs, contrôleurs et intendanlsde finance. Chacune de ces directions fut chargée de l'examen spécial des questions administratives qui se rattachaient à tel ou tel impôt ; les anciens bureaux de finances ne gardèrent que le soin de la répartition et le contentieux ; encore ces dernières attributions leur furentelles contestées et enlevées en partie par les intendants.
Cette nouvelle organisation achevée, Colbert créa aussitôt une chambre de justice pour rechercher les malversations commises depuis 1G35. On obligea tous les fermiers et sousfermiers des impôts d'apporter à cette chambre leurs baux, leurs registres, leurs comptes rendus ou à rendre ; tous les engagistes, leurs traités ; les receveurs, leurs états de recette et de dépense. L'enquête, entreprise de la môme manière que les précédentes, paraît avoir été plus sévère, malgré l'obligation où l'on fut, en 1665, de convertir les condamnations eu amendes pécuniaires. La chambre révisa tous les traités, vérifia les titres des créanciers de l'État, eu annula un certain nombre, et réussit à effacer la plupart des traces des désordres précédents.
Colbert fit faire deux registres pour le conseil royal des finances; r un journal en partie double, où Ton écrivit la recette et la dépense journalière, cl que le roi signa chaque mois ; 2» un grand livre qui renferma tous Us documents
CHAP. IX. — DE LADMIiMSTllATIOW DES FUVANCES. 377
nécessaires sur les divers revenus^ leur nature, leur modo de ferme, etc.
Il renouvela et remit en vigueur toutes les anciennes règles de comptabilité, et toutes les obligations imposées aux receveurs. Il en ajouta aussi de fort importantes. Ainsi nulle dépense ne dut être faite que sur une ordonnance signée du roi et expédiée par les secrétaires d'État, ou par le contrôleur général ; il fallut de plus un ordre exprès du contrôleur général pour le paiement. — A chaque fin de mois le garde du trésor reçut Tétat des sommes que devaient verser les receveurs généraux ; celui de ces receveurs qui manquait ' au versement, même pour partie de son obligation, était assigné à huitaine, et, à la seconde ou à la troisième faute, forcé de se démettre de sa charge. On appliqua la même règle aux receveurs particuliers. — Les comptables furent tous également tenus de représenter aux fins de mois les assignations portées sur leurs états, et la preuve qu'ils les avaient acquittées, de compter aux chambres des comptes dans l'année qui suivrait chaque exercice : leurs débets furent déclarés imprescriptibles. — On frappa leurs biens d'une hypothèque légale au profit du roi. On leur défendit même, sous peine de mort, de faire en aucun cas d'avances à l'État; mais cette défense, expliquée par les désordres de l'administration au temps de l^lazarin, ne fut jamais exéeutée. Enfin on supprima tous les oflices triennaux ou quatriennaux, et la plupart des charges des caisses provinciales furent supprimées à leur tour ou centralisées en 1G65.
Les budgets du ministère de Colbert présentent une élévation à peu près constante de la recette totale. De quatrevingt-quatre millions en 1661, cette recette monte chaque aimée juscpi'en 1 666, où elle est de quatre-vingt-douze millions : elle s'élève alors par oscillations jusqu'en 1675, où elle est de cent dix neuf millions. Elle redescend quelque peu dans les années sui\*antes pendant les guerres que ter-
378 HISTOIRE D£ l'ADMIMSTRATION.
mina la paix de Nimègue; enfin elle se relève en 1080, et atteint cent vingt millions en 1G83, Tannée où Colbert mourut.
Cette élévation est due tout entière à une perception meilleure et à l'accroissement de la richesse générale, car les anciens droits ne furent pas élevés; à peine y eut- il quelques augmentations légères et momentanées, compensées bien au delà par une diminution considérable des tailles. L*élévation porte à peu près d'une manière égale sur toutes les branches du revenu, les tailles exceptées; elle est particulièrement sensible pour le produit des recettes des pays d'États et les dons gratuits; on voit s'effacer ainsi peu à peu la différence qu'établissaient entre les provinces, pour la quotité des contributions, les formes distinctes de leur organisation financière.
Voilà pour la recette brute. La recette nette, c'est-à-dire la quotité des sommes qui entrèrent au trésor central, ù l'épargne, s'éleva dans une proportion encore plus forte, par la diminution successive des charges annuelles auxquelles les diverses branches du revenu furent affectées. Le chiffre total de ces charges, qui était de cinquante-deux millions en 1661, demeura en moyenne de vingt- neuf à trente millions pendant les dix dernières années de Colbert.
Le budget des dépenses demeura fixé presque continuellement à un chiffre inférieur à celui des recxîltes ; la différence est surtout sensible pour les premières années. Plusieurs services jouirent cependant d'une plus large rétribution : celui des bâtiments, dont la dépense, qui ne dépassait guère deux millions en 1661, s'éleva par degrés et se maintint, depuis 1681, au minimum de sept millions : celui des ponts et chaussés, dont les allocations, bien que faibles encore, surpassèrent celles des budgets précédents. £nfin l'ordinaire et l'extraordinaire des guerres montèrent, dans lu seule année 1677, au chiffre de cinquante millions.
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Golbert ne s'effrayait donc pas des dépenses ; mais il dépensait pour l'utile, tandis que ses prédécesseurs avaient beaucoup dépensé pour le luxe. Son panégyriste ne manque pas de foire ressortir à cet égard sa supériorité sur Bichelieu et Hazarin qu'il attaque Tivement. « De leur temps, s'écrie-t-il, il se voyait plus d*or dans les lambris de leurs folles dépenses que dans les escadrons de nos troupes. »
Les budgets de Golbert sont Texpression fidèle de sa gestion. Il tenait à l'exactitude de ses comptes et ne faisait pas de fausses finances. La recette extraordinaire ne comprit, sous son ministère, que les amendes , les restitutions , le produit de la recherche des financiers ou des usurpateurs de noblesse. Elle est pour vingt-deux ans d'environ trois cents millions, tandis qu'elle avait été, sous Mazarin, de neuf cent cinquante-neuf millions pour quatorze ans. La dépense extraordinaire est, pour ces vingt-deux ans, de trois cent soixante-dix millious environ ; elle présente ainsi sor la recette un excédant, mais cet excédant à son tour se trouve compensé et au delà par celui de la recette ordinaire sur la dépense ordinaire.
Pelletier, Pontchartrain et ChamiUart, qui remplacèrent saccessivement Golbert au contrôle général, recoururent à l'ancien système des expédients pour soutenir une guerre dont les dépenses croissaient toujours. Ils semblèrent prendre à t&che de défaire son œuvi*e. D'une part, ils embarrassèrent l'administration en abusant des créations d'ofilces, qui, de leur propre aveu, étaient presque toujours de simples mesures fiscales'; d'autre part, ils recoururent aux gens d'affaires, aux traitants, à ceux que BoisguUlebert appelle les entrepreneurs de la ruine du roi et de ses peuples, les fausses finances reparurent dans les budgets, et le cha-
* Pootehartrain disait à Louis XIV : » Sire, chaque fois que V. M. «Téc on office, Dieu crée un sot pour Tacheter. »
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pitre de l'extraordinaire y occupa une place de plus en plus large. La comptabilité s'obscurcit de cette manière tous les jours.
On peut remarquer dans les budgets du ministère de Pontchartrain (de 1689 à 1699) la diminution successive et non interrompue du revenu net de l'épargne, i augmentalion des charges, l'excédant constant de la dépense annuelle sur la recette depuis Tan 1690, le chiffre considérable de l'ordinaire et de Textraordinairc des guerres qui s'élève ù soixante-deux millions par an au minimum, et Félévation proportionnelle des frais du service de la marine. Il y eut en dix ans cinq cent soixante-dix huit millions d'affaires extraordinaires, tandis qu'il n'y en avait eu soas Colbert que trois cent soixante neuf millions en vingt-six ans. Enfin ou vit croître à celte époque et le bénélice des traitants et la dette de l'Ktat.
Chamillart fit pour plus de quatre cents millions d'affaires extraordinaires dans les sept dernières années de son ministère (de 1701 à 1708), et le bénéfice des traitants s'éleva jusqu'à vingt-cinq pour cent. Les taxes arbitraires pai' lesquelles il les rançonna ne firent d'ailleurs que nuire au crédit ^ Dès 1703, le trésor cessa de payer régulièrement; la guerre, la fiscalité, l'effroi général déterminèrent alors une crise ; la recette éprouva une sensible diminution , et les rentrées devinrent assez incertaines pour que l'État ne put renouveler, de 1 705 à 1707, le bail des fermes générales, qu'on se contenta de proroger pour cinq ans , et dont on laissa le prix ilolter au gré des circonstances. L'État ne payant plus ni la valeur des billets émis, ni les arrérages de rente, les comptables différèrent à leur tour de s'acquitter envers le trésor. On peut du reste juger, par
* Kn 1701, les traitants fureut obliges de payer une taxe extraonlinaire de 21 millions
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la sévérité des peines portées contre eux, combien il était difficile de les atteindre. On avait rétabli, dès 1690, la peine de mort contre les comptables qui avaient un débet de trois cents livres. La fiscalité fit aussi disparaître dans ses mauvais jours quelques-unes des garanties établies par les anciennes lois ; ainsi les receveurs généraux furent déchaînés, moyennant finance^ de l'obligation d'avoir un cautionnement (1 707).
Quand Chamillart quitta le ministère, en 1708, la recette du trésor n'était plus que de soixante quinze millions, dont cinquante-quatre dépensés à l'avance. De plus, l'ancienne dette s'était accrue de tous les billets émis par les trésoriers, les fermiers et les receveurs généraux '.
Desmarets arrivait ainsi au pouvoir dans les plus difficiles circonstances ; il éprouvait en outre l'embarras d'être gêné sans cesse dans ses projets par des volontés étrangères, car il ne réglait ni les dépenses de la guerre, ni celles de la marine, ni le chiffre des pensions, qu'il laissait fixer par le roi et les secrétaires d'État, chacun dans son département. Comme il ne voyait d'issue à la crise que dans le rétablissement du crédit, il crut que la première condition de ce rétablissement était le retour de l'ordre dans la comptabilité et la remise en vigueur des règles de Colbert. Il fit acquitter le plus fidèlement possible les obligations contractées par l'État *, et s'il n'y réussit que par le moyen de nou- Teaux impôts et d'affaires extraordinaires, il fut du moins assez habile pour n'augmenter la dette publique que d'un tiers environ (deux cents millions de livres), augmentation qui paraîtra faible si l'on songe aux désastres de tout genre dont fut marquée la fin du grand règne. On ne pouvait sauver la France d'une banqueroute totale qu'à ce prix.
• Voir le chapitre XII, Des ressources extraordinaires ; Section 2, Dtt crédit public.
* Voir le chapitre XII. Section 2.
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Mallet, qui était le premier commis de Desmarets, et qu nous a laissé des documents d'une haute importance, ra conte qu'en 1710 on fut obligé de faire un tableau de tou ce qui pouvait être aliéné dans le revenu et ajourné dans h dépense. La principale ressource que Desmarets employa dans ce moment critique fut la création d'une caisse cen traie du trésor, où l'on porta tous les fonds, ceux même des affaires extraordinaires. On chargea de la régie de cetti caisse les receveurs généraux, qui ne demandèrent d'autr< bénéfice que l'intérêt des avances qu'ils auraient à faire. L recette extraordinaire fut dès lors perçue sans les frais ac coutumes, et sans passer par les mains des traitants, ce qu fut une heureuse amélioration. Le mouvement des fonds » fit aussi avec plus de facilité, et Ton ordonna même, poui mieux inspirer la confiance, qu'une partie des assignations fût payable chaque mois. Ce qu'il y eut de plus remarquable dans l'établissement de cette caisse de régie, c'est qu< l'État fut obligé de faire régir pour son compte, par les receveurs généraux, tous les impôts dont il n*avait pu renou veler le fermage, faute de soumissionnaires. La nécessité fil alors prévaloir, pour la première fois, le système qui était destiné à détrôner celui des fermes.
Une autre innovation remarquable appartient au ministère de Desmarets : il rendit compte de sa gestion, au roi, il est vrai, et non au public; mais c*est le premier exemple que l'on trouve d'un compte rendu, et comme un premier symptôme de responsabilité ministérielle. Les ordonnateurs et les comptables avaient seuls jusqu*alors présenté leur» comptes, or Desmarets observe lui-même que depuis 1 66 1 le contrôleur général n'avait aucune de ces deux qualités, qu*il était simplement Texécuteur des ordres du roi.
Quand il compare sa gestion à celle de Golbert, il force à reconnaître qu'il ne pouvait employer les mêmes moyens pour réprimer le désordre, qu'une enquête dirigée contrf
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leg traitants eût été à peine praticable, tandis qu'elle paraissait très-simple au temps de Golbert '. Tel était le progrès des mœurs publiques, et TinefiBcacité de la chambre de justice créée en 1716 ne fit que confirmer ce jugement.
La publicité commençait, vers cette époque, pour toutes les affaires de gouvernement. Desmarets savait ce qui se passait en Allemagne, en Angleterre, en Hollande. Il avait sous ses yeux le tableau des impositions et le tarif des douanes de tous les pays. L'opinion publique elle-même commençait à s'emparer de ces questions; une polémique sérieuse, à laquelle des hommes considérables prirent part, s'engagea contre les actes de l'administration financière, dans les vingt dernières années du règne de Louis XIY .
Au reste, cette administration était celle dans laquelle le dix-huitième siècle devait entreprendre le plus de réformes.
