CUAP. IX. — ADMINISTRATION DES FINANCES

EniiUy pour améliorer le service , on sépara la comptabilité de Tadministratiou proprement dite : on enleya le mouvement des fonds aux baillis et aux prévôts pour le confier à des receveurs j comptables spéciaux : les baillis et les prévôts ne conservèrent plus que Fadministration et la juridiction, partage analogue sous quelques rapports à celui qui venait d*étre établi entre les maîtres des comptes et les trésoriers. Cependant les receveurs eurent aussi certaines attributions administratives , telles que le soin de conclure eux-mêmes les marchés; ce premier partage des fonctions de finance entre deux sortes d'agents fut donc assez irrégulier. 11 éprouva même quelque peine à s'établir; car les charges de receveurs, qui existaienten 1320, furent supprimées en 1323 ailleurs qu'à Paris ; mais la suppression fut révoquée ou demeura sans exécution. Il faut remarquer que les Italiens et les Lombards étaient exclus de toutes les charges de finances * .

Sous les règnes de Philippe de Valois et de Jean , les règlements disciplinaires se multiplient pour tous les agents de l'ordre financier. On les oblige de jurer qu'Us ne prendront de gages de personne , qu'ils ne feront jamais valoir l'argent du roi , ni même le leur propre ^. Tout fait de commerce leur est interdit , ainsi qu'aux autres officiers royaux en général. On supprime les droits, les indemnités qu'ils peuvent recevoir en dehors de leurs gages ^. La surveillance devient aussi plus active; en 1335, Philippe de Valois signale plusieurs receveurs comme redevables d'un fort arriéré, et il ordonne de les contraindre par corps et d'exiger les amendes dues pour le retard des paiements. La grande préoccupation du gouvernenpient d'alors était donc d'assurer

trésor les deniers qu'ils auront reçus, sans marquer , ni le jour ni l'heure. » Cf. ordonnance de 1318, art. 33.

* Ordonnance de 1323.

- Ordonnance de 1331.

• Ordonnance de février 1334

338 HISTOIRE DE L'ADMITflSTRATIOK.

la marche du Dou\eau système et rexécution des règles pré cédemment établies. Philippe de Valois, cédant aux plaintes qui lui Tenaient de toute part, lit changer de récite tous les receveurs en 1342 ; et en 1 348 il les suspendit, se réservant d*eKaminer leur gestion, de destituer les prévaricateurs, et de replacer dans des recettes nouvelles ceux contre lesquels ii n'y aurait pas de charge grave ^ loutre autres griefs artioulé8 contre eux, (m les accusait de spéculer sur les changements de monnaie. On exigea qu'ils fournissent un cautionnement pour la valeur d'une année du produit de leui*s recettes ^. On essaya surtout de prévenir la complicité de la chambre des comptes y en lui enlevant le pouvoir qu'elle s'était attribué de nommer elle-même les agents comptables ^. Les États de 1356 demandèrent qu'elle fut réformée, qu'elle expédiât plus promptemont les affaires, et qu^une ordonnance nouvelle en constituât le service régulièrement , ce. qui fut fait en janvier 1360.

Echapper au désordre était le vœu général du gouvernement, vœu qu'il ne put remplir et que les malheurs du temps rendaient fort difficile à réalisejr. I^ désordre n'existait pas seulement aux divers degi'és de la hiérarchie administrative , on le retrouvait partout. Le paiement des gages des

* Les officiers de finance vivaient sous la menace perpétuelle^ d*une suspension. Charles V les suspendit tous en 1379, et commit de bonnes personnes à leur place pendant la vacance ; il annonça qu'il donnerait l'héritage de ceux dont la gestion n'aurait pas été trouvée bonne à de nouveaux officiers , bons bourgeois , notables et résidents,

» Ordonnances du 2S janvier et du 4 mars 1318. — Cf. Tordonnance de 1401.

3 14 juillet 1349. « Chancelier, et vous, gens de nos comptes, nous vous défendons, cette fois pour toutes, qu'en nos recettes vous ne fassiez ou ne mettiez dorénavant aucuns receveurs, car, quand ils sont faits par vous , gens de nos compti^ , ils ae comptent point, mais s'aident do nos deniers et en demeurent riches, et achètent terres et font grands niaisonnements et autres choses, et si en aiseiU oeux qui les y mettent. »

CHAP. IX. — D£ L'AJDMiyiSTRATIOIV ]>ES FINANCES. 339

offic^on rofw^ , ^rès-irrégulier d'ailleurs^ étfUt sans cesse suspendu pendant la guivre ^ En 1350, 1351, 1355, 1357 et 1358 , ie trésor suspendit la plupart 4e ses .paiemenls, chaque lois , pendant plusieurs mois, à cause de ses grands cMrges et dépens inmimérables ; « et ne s'en doit aucun i»er\'eiller, ajoutait le roi Jean dans une ordopamcc, ip4 te nir mal content; car nous toipK)ns état, irépit^t dâai de leurs dettes payer aux ncibles et autres qui entendent au fait de Qos^ucirreç^ si ne devons mie être de pire condition que autres. *» On ne justifiait pas autrement ces sortes de ^bfuiqueroutes, d autant plus fréquentes qu'on n* avait alors aucimes ressources prêtes pour les circonstances extraordinaires. Qn se contentait de faire une exception pour certains paiements auxquels la mesure ne pouvait être appliquée sans trop de dureté ou sans danger de ruiner le crédit du roi *. Plus tard, les plaintes qui .s'élevaient de toutes pai*ts en firent successivement modérer la rigueur.

Le système des affectations spéciales fut compliqué par l'acoroissement de^ sources du revenu, par la muUi()lication les impôts, ije reveiai du domaine fut exclusivement consaré aux dépenses de la maison du roi, de celle de la reine, ecelles des princes; le produit des aides, aux dépenses de la lerre ; le profit des monnaies, c'est-à-dire le gain fait sur ir ^refonte ou leur affaiblissement , aux dépenses de la erre également^. Le produit des amendes dut être em- >yé à faire de la vaisselle d'argent pour le roi. Le Parlent eut ses gages assignés sur certains bailliages. jEu 1358,

Kn 1345, ce paiemeut fut suspeulu pour uu an.

t)n exceptait, par exemple, les paiements à foire « à pauvres éco-

et à pauvres gens de religion, qui n'auraient autrement de quoi

» L'ordonnance du :26 septembre 13.55 portait que rintérêt des

mis contractés argent comptant devait <Ure payé aussi avec la

rande régularité.

1 1414, le profit des monnaies; est destiné spécialement à dégajoyaux engagés de la couroBue.

on consacra d'une manière spéciale, au paiement de la rançon royale, le revenu des amendes, des compositions, le produit des droits de rachat et de forfaiture. En 13G4,oq affecta les reliquats de compte aux réparations du palais et de la Sainte-Chapelle.

Rien n'était moins propre que ce système à éclaircir la comptabilité et à introduire Tordre dans les budgets ; il donnait lieu au contraire h de fréquents virements de comptes qui favorisaient les détournements. Les dépenses, à leur tour, n'étant jamais déterminées d'avance, il était rare qu'elles fussent en équilibre avec les recettes, et presque toujours elles les dépassèrent. 11 fallut donc déterminer avec soin Tordre dans lequel les dépenses devaient être ordonnancées et acquittées. Celles de Tentretien du domaine passent les premières; vi(»nuent ensuite les aumônes et Tintérét des rentes, puis les gages des officiers royaux, enfin les dons et les assignations des [)articuliers. Les dons royaux n'étaient jamais payés qu'en dernière ligne ; et comme ils se trouvaient toujours en grand nombre , on mit des conditions rigoureuses à leur validité '. Tel fut Tordre à peu près invariablement imposé aux receveui-s des i)rovinccs : le receveur général de Paris et le trésorier suivaient des règles semblables et également fixes.

Le budget des dépenses, préparé par les directeui-s de chaque service, ne pouvait être arrêté que par le mandement du roi, donné en présence du grand conseil, signé par un des quatre secrétaires, et expédié par le premier trésorier ^. Le mandement du roi était obligatoire pour toute

» Règlement circulaire de 1367. I^es dons royaux n'étaient valable5 que quand ils s'appuyaient sur des lettres du roi qui leur servaient de titres, quand ces lettres contenaient le motif de leur concession (ordonnance du 13 novembre 1372, art. 6), quand elles avaient été enregistrées à la Chancellerie ( 7 janvier 140H, art. 11).

2 Ordonnance du 1" mars 138îl. Elle fut rendue après les dilapidations des oncles de Charles VI qui s'étaient attribué, en prenant la

CHA1>. IX. — DE l/ADMiDiiSTIlATIU^ DES riNAKCEiS. 34 k

somme payée par le trésor central ; celui des trésoriers pour toute somme payée par les caisses provinciales. Sous Charles YI, le nombre des caisses provinciales se trouvait fort augmenté par les recettes spéciales que Ton avait créées pour la levée des impositions ou de quelques taxes particulières'. Ou fit alors des ordonnances pour centraliser le revenu des impositions, comme on eu avait fait sous Philippe le Long pour centraliser celui du domaine. On ne laissa subsister que très- peu d'assignations sur les caisses provmciales , et on en régla les formes avec soin. Dans le Languedoc, par exemple, elles ne comprenaient que les gages des officiers royaux '^.

Parmi les moyens employés pour améliorer la comptabihté, il faut citer l'institution d'un contrôleur auprès de chaque receveur, du moins elle existait dans le Languedoc dès 1368. On établit aussi une inspection permanente, indépendamment des commissaires enquêteurs qui faisaient des inspections extraordinaires. Charles V avait fixé le nombre des trésoriers à trois, dont l'un devait demeurer à Paris, et les deux autres visiter les provinces en changeant tous les ans de département. Ces derniers reçurent de Charles VI le pouvoir de vérifier les états de recette et de dépense de tous les comptables, avant même Tépoque ou les comptes devaient être rendus^.

La chambre des comptes reçut elle même sous ce règne un complément d'organisation. Une répartition meilleure du travail y fit introduire la distinction des conseillers- maîtres, des conseillers-correcteurs et des conseillers-auditeurs'^. Elle dut aussi, chaque année, avant de clore les

régence, « la distribution des linances du royaume,» c'est-à-dire le droit d'arrêter les budgets des dépenses.

* Voir le chapitre des impositions.

2 Ordonnance de 1389.

^ Ordonnance de r.38î>. — 4 Kw 1410.

342 HISTOIRE DE L'ADlViniSTfiATIOff.

comptes, commnniqner les états de débet h l'an des trésoriers pour le domaine ou des généraux conseillers pour les a{(fed, afin quccenx-ci pussent en poursuivre le paiement'. On essaya d'étendre au roi lui-même et aux intendant*; de son trésor priré l'obligation de rendre des comirtcs. Le trésorier privé dn roi n'en rendait qu'en gros; en 1390 il lui fut enjoint de le faire dans un détail complet^ : ses états durent être certifiés par le contrôleur du trésor publie. Eu 139! j la cbambre reçut Tordre de ne passer dans les comiH tes des receveurs généraux ou particuliers des aides aucunes sommes en vertu de mandements portant qu'elles auraient été remises entre les mams du roi ou distribuées par sa volonté. En 1^40 f, de nouvelles obligations furent imposées au trésorier privé, comme celle d*apporter des états sigillés de la main du roi, ou scellés de son sceau secret. Kn 1408, le premier valet de chambre de Charles VI, faisant les fonctions de trésorier privé, dut prêter le serment de ne porter sur ses états de recettes que les sommes réellement reçues, et sur ses états de dépenses que les sommes payées argent comptant ; en d'autres termes, il dut jurer de tenir une comptabilité régulière.

§ 111. — Souveraineté, attributions, pri>iit'gosde la chambre des comptes.

La souveraineté de ki chambre des comptes fut contestée par le ParlemeiiFt qui voulait juger ses appels. Après de nombreux conflits, des lettres de 1 407 décidèrent que les appointements, les coimrnissions, les jugements ou les arrêts de la chambre, ne pourraient jamais être cassés que par le roi, et défendirent en conséquence d'en porter ap|K4 si>it au

* Ordonnances de 1381) et de 13î>ô.

* '< De ce qu'il recevra, de ce qu'il aura rei:u, et à quel jimr. '

CHAP. K. DE L ADMimSTRATIOI» DES FINANCES. J4ï

l^lement, soit à la chaneellerie. On se fondait sur le besoin du secret pour la silnatioit du trésor et de la célérité pour l'apurement des compte» et le paie/neat des reliquats. Le roi reçut donc seul les pourvois : au reste il les renvoya d'ordinaire au tribunal des conseillers maîtres qu'il faisait assister en cette circonstance de plusieurs meoibres du Parlenent et du conseil V

Si Ton so^e combien Tincertitude des juridictions facili* tait le» eoràits, on comprendra Timportance que leur délimitation pouvait avoir. Ainsi la connaissance des appels des juridictrons financières fut revendiquée par la cbambre des compte»et par le Parlement. U s'agissait de savoir si la chambre des comptes servirait de tribunal administratif supérieur pour ce service : c'est ce qui fut généralement décidé. En 1349, elle connaissait des contestations sur les ordonnances des foire» de Champagne; en 1358, elle recevait les appels des tribunaux des maîtres des ports et des maîtres des eaux et forêts.

Ce qui prcrfongea riiicertitndc à cet égard, c'est que les traces de l'ancienne confusion des diverses assemblées sou- Yeraino» n'étaient pas toutes efl'acées au xiv« siècle. On voit souvent la chambre des comptes s*unir au Parlement pour des af tes de diverse nature, pour confirmer avec loi des pri- \iléges^, ou fixer le prix des denrées^. L'ne ordonnance sur les Juifs eu 13^iO est rendue par le conseil étant en la chamhre des comptes. Les membres du Parlement surtout étaient souvent appelés m» séances, et il était nécessaire que des conseillers laiqnes le fussent dans toutes les causes qui en-

1 Ordonnances de 1408 et de 1413, art. 150. La souveraiueté de la chambre des comptes fut encore reconnue contre toute prétention contraire du Parlement, par Charles Vil en 1459 et 1460, par Louis \l en I46t. Cela prouve au reste que les conflits n'a\ aient pas cessf' ; en effet, on en trouve encore un en 1520.

' 1354. Priviléi:;rs di' Jonvillc. — ^ exemple : en 1355.

344 HISTOIRE DE LADMIïMSTUATION.

traînaient des condamnations capitales, parce que les maîtres des comptes étaient presque tous clercs.

Afin d'être tout à fait assimilée au Parlement, la cham' bre des comptes s'efforça d'obtenir, et obtint en effet, les mêmes privilèges.

Elle prétendit aussi avoir le droit de choisir les officiers de finance, comme le Parlement choisissait les ofDciers de justice. Cette prétention combattue par le roi Jean, qui voulait empêcher toute connivence entre les malversateurs, fut admise par Charles VI. La chambre des comptes obtint en 1401 que la nomination des vicomtes (prévôts) et des receveurs lui fût attribuée; elle obtint même eu 1 108 de pouvoir les changer de vicomtes ou de recettes tous les trois ans si elle le jugeait à propos.

Les pouvoirs de plus en plus étendus, comme Ton voit, de la chambre des comptes de Paris, furent réglés par Tordonnance de 1 108 et ])ar la grande ordonnance de réforme de 1413. Parmi les questions que soulevait à cette époque l'organisation financière, deux surtout méritent d'être signalées.

Devait-on établir une hiérarchie entre les receveurs. l)t^ 1389, on distinguait deux classes de recettes, les grandes et les petites, pour lesquelles la caution exigée n'était pas la même*, mais elles ne paraissent pas avoir été subonlonnées les unes aux autres. En 14 13, on confirma l'institution déjà existante de deux receveurs généraux, Tun pour la Languedoïl, et l'autre pour le Languedoc. Le premier, le receveur général de Paris, était le grand agent de la centralisation financière , pour le revenu des impositions; celui du Languedoc lui était subordonné et faisait l'office d'un simple intermédiaire que rendaient nécessaires l'éloigné ment et la constitution distincte des provinces méridionales. Plus tard le nombre des receveurs généraux se multi-

* Ordonnance (\v i:]Sî), arr.^J/.

CHAP. IX. DK L ADMIWiSTRATIOJ!< DES FIffAI«G£S. 345

plia et les autres prirent alors le titre de receveurs particuliers*.

Devait- on aussi réunir les recettes spéciales créées pour chaque branche du revenu et pour chaque nouvel impôt, et rendre de cette manière, sa première unité à Tadministration financière qui tendait au morcellement^? L'ordonnance de ] i 1 3 trancha cette question, en attribuant aux receveurs du domaine la recette des deniers extraordinaires (impositions). Elle confondit même l'administration supérieure du domaine et celle des aides ^; elle remplaça les trésoriers et les généraux conseillers^ par deux dignitaires, ou Commis ordonnés par le roi pour le gouvernement des finances de tout le royaume. Ces deux administrateurs souverains devaient être élus par le chancelier et les gens des comptes, avoir la direction de tous les services financiers, et faire les budgets de recette et de dépense, au sein d'un comité composé de membres du grand conseil, du Parlement et de la chambre des comptes.

On ne voit pas que l'ordonnance de 1413 ait reçu d'exécution, mais on y peut déjà reconnaître la tendance marquée de l'administration des finances vers l'unité qu'un jour elle devait atteindre.

Les dernières années du règne de Charles VI furent signalées par de graves perturbations financières, aussi bien que politiques. Le pouvoir de fixer les budgets fut attribué

' La distinction actuelle de ces titres n'existait pas au xiv« et au xv« siècle. Presque tous les receveurs portaient le nom de receveurs généraux *• celui du Dauphiué, par exemple. Il en était de même des contrôleurs qui furent distingués plus tard en contrôleurs généraux et contrôleurs ordinaires.

* Voir plusieurs articles de l'ordonnance de 1408.

' Le mot d'aides était pris ici dans un sens général pour désigner les impositions.

* Voir le chapitre suivant, où j'expose Thistoire de l'Administration proprement dite. «