II

Voilà en quoi la royauté s'est séparée de la féodalité, pour la combattre et pour la détruire. Quand elle a recule dans raccomplissemcnt d'une pareille œuvre, c'est qa elle a rencontré un obstacle imprévu; ses concessions ont été forcées, jamais volontaires.

Sur d'autres points elle s'est conformée plus généralement aux idées, aux doctrines féodales. Si elle a enlevé aux seigneurs la plupart de leurs droits féodaux, c'était moins pour faire disparaître ces droits que pour les confisquer à son pr<r fit, pour les déclarer, par exemple, droits royaux exclusifs. J'ai eu souvent occasion de montrer comment un abus féodal était devenu ainsi abus royal, comment en mainte circonstance l'intérêt personnel des seigneurs n'avait dispara que pour laisser la place libre à l'intérêt personnel du roi. Ce ne fut qu'à la longue que l'administration en vint à séparer l'intérêt de la nation de l'intérêt royal personnel, et à chercher pour les institutions existantes une origine rationnelle plutôt qu'une origine historique.

En second lieu la royauté qui combattait le caractère patrimonial de la souveraineté des vassaux, était loin de renoncer aux avantages que ce même caractère attachait à la sienne propre. Le régime féodal avait confondu la souveraineté et la propriété dans une foule de cas : cette confusion, plus ou moins cITaœe aux divers échelons de la hiérarchie nobiliaire, continua de subsister au somniel. Ainsi la législation financière présenta des traces nombreuses de l'action des rois à titre de propriétaires, et il fallait que ces traces fussent bien profondes pour qu'une école de légistes attribuât encore à Louis XIV lui-même la propriété du solde la France entière, et ne regardât le droit de propriété des particuliers que comme un démembrement du droit roval.

On doit faire à ce sujet une importante renianiue, c'est que la royauté s'est abstenue en général de combattre les droits qui étai(>nt inhérentes à la propriété féodale elle-même.

lorsque ces droits n'avaient pas un caractère politique ou ne conféraient pas d'attributions administratiTcs véritables. Les droits de dîmes, de chasses, de corvées, etc., subsistèrent malgré la centralisation monarchique, soit que les rois craignissent de compromettre le succès de leur cause par des attaques trop multipliées, soit que jouissant eux-mêmes de droits semblables, ils eussent avec les seigneurs accord de préjugés et d'intérêts. Sans doute ces droits furent avec le temps limités , restreints dans leur exercice; beaucoup d'entre eux, tels que les droits de péages, furent successivement supprimés; mais ces mesures furent pour la plupart imposées aux rois par le tiers-état, qui se réservait d'achever lui-même de les compléter dans la nuit célèbre du 4 août. Enfin, puisque c'est à la Révolution française qu'il faut aboutir pour voir la dernière empreinte de la féodalité disparaître, signalons encore deux faits dont la trace n'a pu être effacée avant cette époque, l'inégalité civile, et l'inégalité entre les villes et les provinces. Ce n'est pas cependant que la royauté n'ait travaillé d'une manière active à créer l'égalité entre les citoyens, et l'uniformité administrative sur toute rétendue du territoire. Assurément elle fit beaucoup à ce sujet et ce fut elle qui jeta les bases des décrets de nos grandes assemblées. Quoique la société parût constituée au xvm* siècle sur l'équilibre des privil^es, en fait les privilèges avaient été restreints, minés sourdement ou même détruits pour une forte part : en beaucoup de rencontres ils n*a valent été, comme j'ai eu occasion de le faire voir, que la forme passagère de la liberté, et la liberté était alors déjà assez forte et assez grande pour marcher seule. L'uniformité administrative était aussi très-avancée. Il y avait bien encore des administrations provinciales fondant la diversité de leurs droits sur celle de leurs titres, des pays d'élections, des pays d'États et des pays réputés étrangers. Cependant la plupart des services publics s'exerçaient déjà, dans toute

350 HISTOIUE DE L* ADMINISTRATION.

l'étendue de la France, d'après des règles communes : partout ou à peu près, Taction royale avait triomphé de la résistance ou des prétentions des pouvoirs locaux : il suffit presque d'une division nouvelle du territoire pour acheter runiformité préparée de si loin.

Tels furent les caractères les plus généraux de la centralisation monarchique. En fait et en droit , dans leur conduite et dans leurs principes y les rois se séparèrent de li féodalité j mais ils ne s* en séparèrent pas hrusquement; ils laissèrent subsister plus ou moins longtemps, parmi les institutions féodales , celles qui étaient utiles au succès de leur cause, ou celles dont ils n'étaient pas assez forts pour achever la ruine.

Si nous examinons plus particulièrement chacun des services puhlics, nous aurons encore quelques autres caractères à signaler.

D'abord, la subordination de la noblesse, de l'Église, des Universités et des villes au pouvoir royal n'a pas été un fait simple, mais un fait complexe : elle n'a pas servi seulement la cause de l'ordre, elle a fait aussi prévaloir des idées trèsdifférentes de celles qui tenaient à la féodalité.

La noblesse , bien déchue de ses vieilles prétentions à l'indépendance, ne fut plus considérée, ne se considéra plus elle-même au xvm® siècle que comme l'appui et le soutien du trône; comme telle, elle contractait envers le prince, dans la pensée politique du temps, des obligations rigoareuses. Faisons un progrès encore, remplaçons la noblesse de naissance par l'aristocratie de la fortune et du rang, les obligations envers le prince par les obhgations envers TÉtat, nous arrivons par une transition naturelle à notre manière de voir ; le germe de toutes nos idées actuelles est dans les idées qui furent prédominantes sous les règnes de Louis XIV et de Louis XY, et que la centralisation monarchique ellemême avait fait éclore.

L'Église tomba comme la noblesse de son indépendance primitive sous la domination et le patronage des rois. La royauté , tout en lui empruntant ses idées les plus généreuses et les plus fécondes^ lui enleva presque toute par* ticipation au gouyemement temporel ; j'ai montré conmient la séparation du temporel et du spirituel avait été préparée indirectement par les ordonnances. Supposons c^tte séparation déjà accomplie pour une large part, et l'Église ayant changé des privilèges peu efficaces pour la jouissance plus utile d'institutions libres, nous arrivons au xix* siècle qui n'a fait ici encore que hâter le développement d'idées plus anciennes , et tirer logiquement les conséquences du

Au lieu d'un enseignement fondé par les papes , envahi plus ou moins par la théologie , faisant des religieux à une époque où Ton ne pouvait encore faire des citoyens , on trouve au \\u^ siècle un enseignement déjà plus large et plus complet donné au nom de l'État, bien que l'Église y ait encore la principale part. Toutes nos institutions savantes existent et fleurissent sous la protection royale de Louis XIV. On a fait beaucoup depuis , mais on a surtout étendu , généralisé, perfectionné les institutions déjà créées idors; peut-être la seule chose neuve qui n'eût pas encore été commencée était-elle de constituer renseignement libre à côté de l'enseignement officiel.

Dans radministration communale même résultat. Tumultueuse , multiple à Torigine, elle devient régulière, uniforme; tandis qu'elle empiétait sur toutes les administrations voisines , elle est renfermée dans un cercle d'attributions plus rationnel et mieux déterminé. L'action royale en ce qui la concerne est déjà réglée au xviii® siècle dans toutes les parties de son exercice. La seule chose qui n'eût guère été entreprise était de concilier les libertés municipales

358 HISTOIRE DE L*ÂDBIIRI8TRATIOK.

atec l'action du gonyernement ^ et c'est aajourd'hai ime œavre accomplie.

La création, l'organisation des différents services publics donnent lieu à des obsenrations tontes semblables.

L'administration intérieure, ou, pour emprunter l'expression ancienne, la police générale était un fait tout nouveau. Ge fut la royauté qui, malgré des difficultés extrêmes, créa des pouvoirs de police réguliers, étendit la sécurité à tout le territoire, essaya de faire de la charité légale no service public. Quand le terrain eut été déblayé et préparé, les intendants entreprirent sous Louis XIY d'organiser cette administration ; ils soulevèrent toutes les questions qui s'j rattachaient pour livrer la solution de ces questions à l'État. Au reste , pareille œuvre ne pouvait être achevée que par la création et la participation des assemblées délibérantes, qui devaient soumettre les décisions de l'État an contrôle des intéressés et du pays.

L'administration judiciaire est peut-être celle qui a fut le plus d'honneur à la royauté , car elle fut , dès Fori^ne, uniformément simple, et il a presque suffi de la suppressioD de quelques débris des justices patrimoniales pour que la hiérarchie des tribunaux fût constituée, comme elle l'est aujourd'hui, avec plus de régularité, ce semble , qu'en aneun autre pays du monde. L'ancienne monarchie n'avait guère laissé à ce sujet au xix« siècle que deux réformes importantes à faire : l'une consistant à rédiger enfin, après de longs efforts, des codes uniformes, mais il faut rappeler que cinq ou six siècles de travaux avaient laborieusement préparé et rendu possible ce résultat ; Tautre à séparer l'ordre judiciaire de la politique, à restreindre les magistrats en tant que magistrats dans la sphère de leurs attributions , à les éloigner des agitations et des troubles que les passions du jour soulèvent ; ce devait être un des résultats du système

représentatif. Il ne saurait d'ailleurs être ici question d'autres améliorations non moins réelles , mais secondaires « et qui ont été dues aux progrès du temps.

Dans les finances , la création d'institutions centrales , le développement du mécanisme des budgets et de la comptabilité , toutes choses perfectionnées depuis, ont été l'œuvre de la royauté. Mais son travail le plus persévérant , le plus entouré de difficultés de toute espèce^ est celui qui a con^ sisté à rendre plus juste , plus rationnel , plus avantageux au point de vue économique le système d'impôts établi. Ce système, œuvre incohérente de la nécessité et du hasard , <levait passer par des transformations lentes et successives. J'ai signalé la plupetrt des améliorations qui y furent introduites jusqu'à la fin du règne de Louis XIV : d'autres, plus importantes encore, ont été accomplies depuis cette époque. Il s'en faut , cependant , qu'on ait fait disparaître aujourd'hui tous ses vices originels, et que le système des contributions publiques soit arrivé en France à ce point où il n'aura plus à si* modifier que suivant les variations de la constitution économique du pays.

J'ai montré le développement successif du crédit de l'Etat et du crédit privé ; celui des entreprises de travaux publics; celui de l'industrie manufacturière, lorsque les siècles féodaux n'avaient connu que l'industrie des métiers ; celui du cx)mmerce, à l'intérieur de la France, avec les nations étrangères ou avec les colonies, c'est-à-dire les phases par lesquelles a passé la constitution économique de la France , plus curieuse à étudier, à mesure que les temps se rapprochent des nôtres. J'ai dû suivre les progrès de cette révolution, dès son origine, parce qu'elle a subi l'influence de l'administration royale et qu'elle a réagi sur elle à son tour. Le gouvernement n'a pu créer une administration centrale pour tous ces intérêts, pour les travaux publics, pour l'agriculture, le commerce et riuduslrie, qu'à une épo-

SfiO HISTOIUE DE L'ADMiKISTRATlOiN.

que relativement réceute. Son action , longtemps faible et indécise, après avoir consisté dans Torigine en mesures dictées par l'intérêt personnel ou financier du prince , a été réglée de jour en jour par des vues plus intelligentes et plus habiles. On peut faire, pour le passé et le présent de toutes ces branches d'administration , la même observation que pour le système financier.

£n créant une force capable de maintenir Tordre inté* rieur, de défendre le pays, de fonder même et de développer au dehors les bases de sa puissance, la royauté a tout à fait rompu avec les traditions féodales ; non-seulement elle a empêché que Tarmée, ainsi constituée, comme une grande forcîc permanente, pût jamais devenir instrument de désordre; mais elle a fait d'un service dû au suzerain un service dû à l'État ; eUe a introduit dans les rangs militaires tonte l'égalité compatible avec la hiérarchie ; elle a remplacé l'ancienne fidélité par le patriotisme , chose presque nouvelle aux xvi* et xvn* siècles. Les dernières traces de la féodalité conservées dans les institutions militaires sous Louis XIY^ ont rapidement disparu , et les modifications que les besoins des temps, que les progrès nécessaires de l'art militaire et de la marine ont fait subir à ces institutions , ne leur ont pas ôté le caractère qu'elles avaient déjà au xvii* siècle.

Aucune de ces créations, aucun de ces progrès n'eût été possible si le régime féodal n'eût cessé de gouverner la Trancc, si la souveraineté fût restée patrimoniale, si la décentralisation eût continué de produire l'isolement , si le tiers-état ne fût pas sorti du germe où le moyen âge le tenait enfermé.

Maintenant, faut-il attribuer tous ces résultats à la royauté seule? ^'on ; ils ont été à la fois l'œuvre de la royauté et celle du pays. La royauté a pris l'initiative; le pays s'est associé au travail d'organisation et de civilisation entrt^pris

par elle , et comme tous ses intérêts y étaient engagés , sa coopération à ce travail a été tous les jours plus éclairée et plus active. A toutes les époques et avec toutes les formes de constitutions , les gouvernements ont dû subir ce qu'on a souvent appelé la pression extérieure , c'est-à-dire qu'ils ont dû céder plus ou moins à l'opinion publique quand elle leur traçait une direction. Ainsi a fait la royauté ; elle a compris de bonne heure que l'intérêt de la nation tout entière pouvait se confondre avec le sien; mais l'instinct populaire ne fut pas moins fort, dès qu'on vit un roi aimé et respecté de tous , saint Louis , conduire ce mouvement, et réunir la puissance et le libéralisme. Depuis ce moment, l'intervention du pays a été constante ; elle a pris tour à tour les organes les plus divers , les États généraux, les États provinciaux, les assemblées de notables, le clergé, les jurisconsultes , plus tard encore, les chambres de commerce, enfin, dans les derniers temps , l'organe de la presse et de la publicité.

Sans doute, il n'est pas facile de déterminer jusqu'où s'est étendue l'action royale et où a commencé l'action du pays, n y a un péril réel à faire trop d'abstraction, à classer trop métliodiquement les causes et les effets dans une œuvre historique; la réalité n'admet pas toujours ces distinctions vraies en général, subtiles si on leur cherche une application trop rigoureuse. Tenons-nous- en à l'ensemble : observons que la royauté , dans toute l'époque que nous avons étudiée, a seule agi, seule gouverné; qu'elle a subi le contrôle public, qu'elle ne l'a jamais accepté , encore moins avoué ; elle a toujours été absolue en principe, quand elle était bien loin de l'être de fait. £lle conserva cette direction exclusive jusqu'au xvin* siècle, jusqu'à l'époque où, devant la force croissante de la pression du pays, elle tomba en des mains faibles, comme celles de Louis XV ou de Louis XVI , chancela et fut entraînée par degrés ; la révolution de 1 7f$9,

362 HISTOIRE DE L'ADMirilSTRATION.

en lai faisant alors accepter ^ avouer , sous toutes les formes, la participation et le contrôle de Topinion populaire, vint imprimer un sceau légal à un changement tout accompli.

Qu'on ne se trompe pas sur ma pensée : la part de la royauté a été grande , et je ne veux pas l'amoindrir. Avec une forme de gouyemement essentiellement personnelle, il faut d abord faire honneur au talent des rois, à celui des ministres investis de leur confiance, des résultats obtenus. On ajustement rappelé que la famille capétienne est, parmi les familles régnantes , celle qui offre la succession la plus longue de talents, et, ce qui n'est pas moins remarquable, des talents les plus divers : ce serait répéter une Yérité banale que de vanter l'habileté politique de Philippe Auguste, de saint Louis et de Charles Y, ou l'habileté administrative de Sully et de Colbert. Ce sont les rois et leurs ministres jpà ont réussi à rallier autour du pouvoir royal, comme en un faisceau, toutes les forces matérielles et morales du pays.

Mais l'influence des intéressés était et devait être trèsréelle , même dans la sphère indécise où elle s'exerçait. Si petite d'ailleurs que fût la part qui lui était faite , cette part devenait plus considérable tous les jours.

La royauté subit d'abord l'influen'ce morale et religieuse du clergé; il était naturel que le clergé, seul pouvoir intellectuel existant à l'époque féodale, donnât alors aux princes des conseillers, à l'opinion publique des directeurs et des organes. J'ai montré combien la royauté avait emprunté à l'Église au début de son œuvre d'institutions grandes et utiles, d'idées fécondes et élevées; comment, en se réservant d'agir elle-même et seule, elle avait accepté son patronage. Cette influence qui , après avoir été unique au début, fut quelquefois plus tard effacée par d'autres, s'exerça pourtant sans beaucoup s'affaiblir, pendant toute la durée de répoque que nous avons parcourue. Elle fut de sa nature très- variable, suivant les circonstances et l'esprit des

COKCLUSIOH. 363

temps. ËUe eut sans doute quelques mauvais effets quand elle fut exclusive ou aveugle ; mais ces mauvais effets furent passagers, tandis que les bons subsistèrent. Ce fut elle qui réussit a faire passer par degrés, dans le gouvernement et dans les lois, le progrès de la religion et de la morale publique.

Une seconde influence fut celle des jurisconsultes , des légistes, qui firent école en France au xm^ siècle, comme ils avaient fait en Italie au xii®. Leurs efforts pour coordonner les lois fépdales ou pour retrouver et appliquer les lois Romaines, donnèrent naissance à une science juridique, dont les Parlements et la magistrature devinrent les organes. J'ai eu occasion de caractériser l'action des Parlements sur toutes les branches de l'administration, de montrer comment, favorables au progrès du pouvoir monarchique, ils en avaient été en même temps les régulateurs, comment ils avaient adopté et suivi des traditions communes, coopéré enfin pour une large part à la rédaction des lois administratives. Il faut dire de cette influence ce que nous avons dit de celle de l'Eglise ; elle eut ses périls et ses mauvais jours ; mais quelques difficultés passagères ou quelques prétentions trop ambitieuses ne doivent pas faire oublier qu'elle eut d'utiles et de salutaires effets, qu'elle travailla sans cesse à faire prévaloir dans l'administration monarchique la régie du juste sur celle de l'utile, à remplacer l'arbitraire par le droit, à changer un simple instrument de puissance en une institution savante et rationnelle.

Enfin, sans tenir compte des influences secondaires et qu'il serait trop long d'énumérer, signalons- en une troisième qui n'a pas eu de moindres effets sur le développement de l'administration, l'influence du commerce, de l'industrie. Très -faible à son origine, elle a suivi une progression rapide, et s'est emparée des questions économiques pour en préparer, pour en commander la solution. C'est là assuré-

3G4 HISTOIAE DE L*ADMIffISTRÀTIOIf.

ment un des aspects les moins étudies de notre histoire ; cependanty sans s*exagérer la valeur des doctrines économiques encore mal arrêtées du xvn* siècle*, il est facile de se convaincre que ces doctrines avaient une force immense, que le gouvernement les subissait déjà en toute occasion. Cette nouvelle influence a été, comme les précédentes, mauvaise ou bonne selon les temps ; mauvaise quand elle fit prendre des mesures dictées par Tintérêt particulier au liea de mesures dictées par Fintérèt général, on bien encore quand la législation économique ressentit le contre>coup des variations d'une opinion publique indécise ; mais bonne bien plus souvent, puisque ce fut elle qui contribua sortout à augmenter dans une proportion constante la force, la richesse du pays, et à soumettre par degrés son administration financière aux principes de Texpérience et de la raison.

Somme toute, la pression extérieure exercée par le pays sur le gouvernement a grandi et s'est développée peu à peu sous tous ses formes. J'ai étudié son développement parallèle à celui de Tadministration elle-même, et leur influence réciproque. J'ai montré la liberté grandissant vis-àvis des pouvoirs publics, jusqu'à l'époque où elle allait se séparer d'eux, pour devenir sous Louis XIV un embarras, et sous Louis XA7 une ennemie. Au xvni* siècle les limites étaient mal fixées de côté et d'autre ; le gouvernement ne faisait plus aux influences légitimes 'et inévitables leur juste part : les institutions libres elles-mêmes, mal dégagées d'un alliage suranné ou féodal, étaient pour le progrès tantôt un instrument et tantôt un obstacle. Il fallut que la révolution de 1789 vînt établir une limitation plus précise et une pondération nécessaire des pouvoirs.

Toutefois, dans la lutte difficile de l'unité et de la liberté mises alors en présence , ce fut l'unité qui triompha. Quand

* Voir aux Pièces justificatives.

les dernières traces du régime féodal disparurent , elles emportèrent avec elles une partie des anciennes institutions libres , et ces institutions ne furent pas toujours rétablies. La Révolution et TEmpire ont achevé de donner à Tadministration , en France , une uniformité , une régularité qui tout en admettant de nouveaux , d'indispensables perfectionnements^ n'eûstent en aucun autre pays da monde. Mais si elle se trouve par là bien supérieure dans son ensemble à celle des gouvernements qui nous entourent, il ne lui en reste pas moins un progrès à faire, c'est d'assurer encore une part plus large à l'intervention des intéressés , et aux droits des administrés des garanties plus complètes, en dehors de celles que le gouvernement constitutionnel, la liberté de la presse et toutes nos institutions actuelles de publicité, leur oflfrent déjà d'une manière réelle, mais trop indirecte et trop mêlée aux passions de la politique.

J'ai cru devoir joindre à mon travail quelques pièces peu nombreuses, mais très-importantes, et que leur étendue ne me permettait pas de citer dans les notes au bas de chaque page. Quelques-unes d'entre elles n'ont d'ailleurs pas encore été publiées, à ma connaissance. J'ai choisi en général celles qui me paraissaient prouver le mieux la part que le pays avait prise à la solution des questions économiques.