FRANCIS £ A

17 Jaa.1894

PRÉFACE

L'Académie des sciences morales et politiques avait mis au concours pour 1847 la question suivante :

« Faire connaître la formation de l'administration monarchique depuis Philippe- Auguste jusqu'à Louis XIV inclusivement; marquer ses progrès; montrer ce qu'elle a emprunté au régime féodal ; comment elle l'a remplacé. »

L'ouvrage que je publie fut présenté pour ce concours et obtint une médaille à la suite d'un rapport de M. Mignet (1). M. le rapporteur y parlait de mon travail avec une bienveillance qui m'a encouragé à l'améliorer par de nouvelles recherches. À la fin de son rapport, M. Mignet exprimait le désir que mon mémoire fût publié, en même temps que celui de M. Cl. Dareste qui avait obtenu le prix (2) . Les termes dont se servait M. Mignet sont trop flatteurs et l'autorité d'un pareil juge trop imposante pour que je ne m'empresse pas de les citer. Ce sera la meilleure recommandation de mon livre. «L'Académie, disait M. Mignet (3) , peut se féliciter d'avoir provoqué, par la question qu'elle avait mise au concours, deux savants mémoires, qui publiés sans doute, après avoir été retouchés et perfectionnés par leurs auteurs, deviendront deux excellents livres. »

Malgré un appel aussi bienveillant, j'aurais peut-être renoncé à publier mou travail, si une considération tirée du rapport même de M. Mignet ne m'avait déterminé.

(1) Ce rapport a été publié dan9 le tome VI des Mémoires de l'Académie des sciences morales et politiques, p. G97 et suiv.

(2) L'ouvrage de M. Cl. Dareste a été publié, en 18û8, sous le titre d'Histoire de C administration en France; Guillaumin, 2 vol. in-8°.

(3) Pag. 761 et 762 du tome VI des Mémoires de l'Académie des sciences morales et politiques.

II PRÉFACE

Parlant du plan qu'on pouvait adopter dans un ouvrage decette nature, il s'exprimait ainsi (1) : « Il y avait deux méthodes à suivre ; la méthode historique et la méthode analytique. La première consistait dans l'exposition chronologique et raisonnée de la formation territoriale et administrative de la monarchie française; la seconde dans l'examen comparatif du mécanisme monarchique substituant ses ressorts complexes aux ressorts grossiers du mécanisme féodal. La première de ces méthodes était la meilleure. Seule, elle permettait de faire bien connaître la suite et la raison des changements. Par elle, on pouvait montrer l'ordre monarchique se dégageant peu à peu de l'ordre féodal pour l'utilité du pays, à l'aide de l'ambition intelligente des rois. Sans doute, les répétitions étaient à craindre dans un sujet qui embrasse tant de points divers, et se développe pendant plusieurs siècles. Mais il n'était pas impossible de les éviter et dégrouper les établissements de la couronne avec assez d'art pour les offrir dans leur ensemble, sans altérer leur succession. L'autre méthode exposait trop à ne tenir compte ni des temps, ni des lieux, ni des desseins dans la formation générale de la monarchie, et à ne laisser qu'une part insuflisante à l'histoire dans le développement de chaque service partilier. Elle conduisait à traiter la matière presque abstraitement, à présenter des tableaux et non des révolutions.»

Comme j'avais suivi, dans mon mémoire, la méthode préférée par M. Mignet, tandis que M. (11. Dareste avait adopté l'ordre analytique, j'ai cru que la publication de mon ouvrage, tout imparfait qu'il est, aurait quelque utilité. Je m'étais attaché, en effet, à faire ressortir le mérite et les caractères divers de tous les rois administrateurs, Philippe- Auguste, Saint-Louis, Philippe-le-Bel, Charles V,

(1) Rapport, p. 7/i0-7/il du tome VI des Mémoires de l'Académie des sciences morales et politiques.

PRÉFACE

Charles VII, Louis XI, François I", Henri IV, LouisXlV, et ceux de leurs ministres, entre lesquels Jacques Cœur, L'Hôpital, Sully, Richelieu et Colbertse placent au premier rang. J'ai dû aussi signaler la part de la nation dans les progrès administratifs. Quoique mineure et soumise cà une tutelle souvent tyrannique, elle a contribué au développement des institutions ; elle a fait entendre plus d'une fois d'utiles conseils dans les assemblées d'états-généraux, et presque toujours les rois en ont profité pour faire disparaître les abus et exécuter les améliorations réclamées. L'étude complète et approfondie d'un pareil sujet demanderait un ouvrage bien plus étendu que celui que je publie.

J'ai, du moins, cherché, dans cette histoire rapide des progrès administratifs de la France, à m' appuyer sur des documents d'une authenticité incontestable. Les ordonnances des rois de France sont la principale source pour un ouvrage de cette nature. Je me suis servi habituellement de ces documents dont il existe plusieurs recueils (1). Cependant on courrait risque de se tromper en s'en tenant exclusivement aux ordonnances. Plus d'une fois elles sont restées sans exécution: ainsi l'ordonnance cabochienne de 1413 a été impuissante : ainsi les réformes de L'Hôpital, consignées dans les ordonnances d'Orléans, de Roussillon et de Moulins, ont été paralysées par les guerres civiles. Il est donc nécessaire de contrôler perpétuellement les actes officiels par le témoignage des historiens contemporains. Le Journal de Henri III, par exemple, montre comment fut exécutée l'ordonnance de Blois , qui faisait espérer de si heureuses réformes.

(1) Ordonnances des rois de France de ta troisième race (Paris, 1723-1849, 21 vol. in-P ). Comme cette collection s'arrête a la fin du règne de Louis XII, j'ai eu recours, pour la compléter, au Recueit des anciennes tois françaises (Paris, 1822; 38 vol. in-8").

PRÉFACE

Je n'insisterai pas sur les documents inédits que m'ont fournis les archives et les bibliothèques. Les notes placées au bas des pages prouveront, je V espère, que j'ai cherché à profiter des richesses accumulées dans les dépôts de Paris. La correspondance de Colbert et le journal de l'intendant Foucault m'ont beaucoup servi pour le règne de Louis XIV. Le ministre, dont les travaux ont été si féconds pour le bonheur de la France, trouva dans Foucault un instrument dévoué et habile. Le journal de cet intendant retrace en grand détail les actes administratifs auxquels il a coopéré et fait connaître l'état des provinces, dont les autres Mémoires tiennent peu de compte (1).

On trouvera peut-être que la place réservée au règne de Louis XIV est trop étendue pour l'ensemble de l'ouvrage. Seul,eneflet, il remplit un volume, tandis que l'histoire de l'administration sous ses prédécesseurs est résumée en trois cents pages. A cette objection je répondrai, avec Voltaire ("2) , que le gouvernement Louis XIV a plus fait pour la France que les efforts de vingt de ses prédécesseurs. Ils avaient combattu pour former un royaume et en avaient ébauché l'administration. Louis XIV, recueillant le fruit de leurs luttes séculaires, a perfectionné et souvent môme créé les services administratifs. Il était donc indispensable d'insister tout spécialement sur un règne que l'on peut considérer comme l'apogée de l'administration sous l'ancienne monarchie.

(1) M. Bemier et M. P. Clément ont publié quelques extraits de ce manuscrit, le premier à la suilc des Mémoires du marquis de Sourches, et le second dans l'ouvrage intitulé Gouvernement de IjouîsXïV; mais ils n*ont pas insisté sur les renseignements administratifs que fournit le journal de Foucault.

(2) Siècle de Louis XIV, chap. 29.

INTRODUCTION

Caractère et conditions d'une bonne administration ; division générale de l'histoire administrative de la France en quatre époques; progrès de la France dûs surtout à l'administration monarchique.

En commençant l'histoire de l'administration monarchique en France, il est nécessaire de préciser le sens du mot administration et les points principaux sur lesquels nous devrons insister dans cet ouvrage. « L'administration, sous le point de vue le plus général, consiste, dit M. Guizot (1), dans un ensemble de moyens destinés à faire arriver le plus promptement, le plus sûrement possible , la volonté du pouvoir central dans toutes les parties de la société, et à faire remonter vers le pouvoir central , sous les mêmes conditions, les forces de la société soit en hommes , soit en argent. » Pour arriver à ce but, il faut un gouvernement central fortement organisé, dominé par une volonté une et puissante, servi par des agents dociles et intelligents, qui soient, selon l'énergique expression des anciens, les yeux et les oreilles du

{i) Cours d'histoire de la civilisation générale en Europe, XIV* leçon.

d INTRODUCTION.

pouvoir ; une hiérarchie de fonctionnaires partant du sommet et descendant jusqu'aux derniers degrés, enfin des communications faciles et rapides du centre aux extrémités de l'État. L'autorité qui dispose des forces d'un pays, de ses richesses et de ses armées, doit pour être digne de sa haute mission t développer les ressources nationales en favorisant le commerce, l'industrie et l'agriculture, assurer la sécurité de tous par une bonne administration de la justice et stimuler par une intelligente protection le progrès des lettres, des sciences et des arts. Il faut, en un mot, que le pouvoir rende au peuple en bien-être, en grandeur intellectuelle et morale autant qu'il en reçoit pour sa force personnelle. En remplissant ces conditions, l'administration obtient l'adhésion et la sympathie des peuples, force et gloire d'un bon gouvernement.

Tel est, si je ne me trompe , le but et en quelque sorte l'idéal vers lequel doit tendre toute puissance qui comprend sa mission. Jusqu'à quel point l'administration monarchique a-t-elle réalisé, en France, ces conditions d'un bon gouvernement ? Elle avait reçu de la féodalité un pays morcelé, où l'autorité centrale était nulle, où la force brutale régnait à l'abri des châteaux dont la France était hérissée, interceptait le commerce, désolait les campagnes et méprisait les arts ingénieux de la paix. Il fallut plusieurs siècles de guerres incessantes pour détruire les repaires de la féodalité et assurer la sécurité des marchands et des laboureurs. La royauté commença par fonder solidement sa puissance et l'imposer à

DIVISION DR l/OffVRAGlî.

tous. Trois siècles de luttes perpétuelle* fureht nécessaires pour arriver à ce résultat, et, lors même que la féodalité fut dépouillée des droits régaliens, l'opposition d'intérêts et de mœurs qu'elle avait créée entre les provinces suscita de nouveaux obstacles. La royauté eut à soutenir de longues guerres pour créer cette hiérarchie de fonctionnaires qui devaient faire exécuter ses volontés d'une extrémité à l'autre de la France. Elle y parvint enfin, et Louis XIV héritant des travaux de ses prédécesseurs put s'occuper avec plus de succès des finances, du commerce, de l'industrie» des arts, des lettres et des sciences, en un mot, de tout ce qui enrichit et illustre une nation. Ainsi fondation et unité du pouvoir central, organisation d'une hiérarchie administrative, développement des ressources matérielles et intellectuelles de la France sous la protection de l'autorité monarchique, tel est le spectacle que la France nous présente pendant les six siècles où la royauté a lutté, vaincu, et administré. Pour se reconnaître dans un sujet aussi vaste , il est nécessaire d'en déterminer les principales périodes.

L'histoire de l'administration monarchique en France depuis l'avènement de Philippe-Auguste jusqu'à la mort de Louis XIV peut se diviser dans les quatre époques suivantes :

1° De 1180 à 1328, lutte contre la féodalité;

2° De 1328 à 1498, victoire de la royauté sur les maisons apanagées ;

3 # De 1498 à 1661, organisation de l'administration monarchique ;

IV INTRODUCTION

4° De 1661 à 1715, triomphe et résultats de l'administration monarchique.

Première époque (1180-1328). — Lorsque Philippe-Auguste monta sur le trône (1180) , la royauté avait vaincu les vassaux du duché de France; mais elle se trouvait en présence d'une multitude de seigneurs qui étaient les véritables souverains du royaume. Le xm e siècle et une partie du xiv e furent consacrés à la lutte contre ces seigneurs. Philippe- Auguste, par les armes et les conquêtes; Louis IX, par ses lois et la sainteté de son caractère ; Philippele-Bel , par ses institutions et par son despotisme, établirent sur des bases solides l'autorité monarchique. Unis avec le clergé et les communes, ils étendirent leur domination de la Lys aux Pyrénées, du Rhône à l'Océan. Dès le xiv° siècle, l'autorité rovale était reconnue dans toute la France; et l'administration centrale et locale était ébauchée. Au sommet, se plaçait la cour du Roi [curia domini régis) qui se divisa, sous Philippe-le-Bel et ses fils, en grand conseil (conseil d'État), parlement ou cour de justice et chambre des comptes chargée de surveiller et de contrôler l'administration financière dans tout le royaume. Les provinces étaient administrées par des baillis et des sénéchaux qui cumulaient tous les pouvoirs militaire, judiciaire et financier.

Deuxième époque ( 1 328 - 1 498 ) . — La seconde époque commence avec les Valois et se termine vers la fin du XV* siècle, à la mort de Charles VIII (1228-1498). Une nouvelle féodalité était née des

D1MSI0N DE l'OUVHAGE.

branches mêmes de la dynastie capétienne; les maisons apanagées de Bourgogne, de Bourbon, d'Anjou et d'Orléans avaient morcelé le royaume. Les chefs de cette aristocratie aimaient tant la France, comme disait l'un d'eux, qu'au lieu d'un royaume, ils en eussent voulu six. Pour vaincre cette féodalité apanagée, il fallut l'astuce, l'activité, la politique habile et terrible de Louis XI. Dès la fin du xv c siècle, il n'y avait plus en France qu'un seul souverain. Des gouverneurs de province, qui relevaient uniquement de l'autorité royale, remplacèrent les anciens seigneurs féodaux. Les parlements se multiplièrent; établis dans des provinces éloignées (parlements de Toulouse, Bordeaux, Grenoble et Dijon) , ils rendirent l'administration de la justice plus rapide et plus vigoureuse. Les baillis cessèrent de percevoir les impôts, et une classe spéciale de fonctionnaires, sous le nom de receveurs généraux ou simplement de généraux des finances et d'élus, fut chargée de la répartition et du recouvrement des impôts.

Troisième époque (1498-1661). — La troisième époque commence à la fin du xv* siècle, au moment où les guerres d'Italie, les découvertes maritimes, la renaissance des lettres et des arts agitaient tous les esprits et leur ouvraient un nouveau monde; elle se termine à la mort de Mazarin, lorsque Louis XIV commence à gouverner par lui-même (1498-1661). La royauté, quoique détournée des affaires intérieures par les guerres d'Italie, ne cessa cependant de perfectionner l'organisation adminis-

VI INTRODUCTION

trative. Si les souverainetés féodales avaient disparu, il existait toujours daus les provinces une profonde diversité de mœurs, de lois et d'institutions. La royauté, sans parvenir à détruire ces différences, établit une administration plus homogène. Douze gouverneurs furent chargés de l'autorité militaire; huit parlements, de la justice; autant de chambres des comptes et de cours des aides, de la juridiction financière; les bureaux de finances, de la répartition des impôts et de la gestion domaniale ; enfin dix-sept receveurs généraux furent institués pour percevoir les taxes et les verser dans une caisse centrale, nommée Épargne. Dès cette époque la France parvint à une unité qui étonnait les étrangers. « Il y a des pays plus fertiles et plus riches que la France, écrivait en 1546 l'ambassadeur vénitien Marino Cavalli (I), tels que la Hongrie et l'Italie; il y en a de plus grands et de plus puissants, tels que l'Allemagne et l'Espagne; mais nul n'est aussi uni [tanto unito). »

À la fin du xvi* siècle, les guerres de religion entravèrent de nouveau le développement de l'autorité monarchique en France : les pouvoirs, que la royauté avait créés comme instruments d'administration, se tournèrent contre elle. On vit les gouverneurs et les parlements se mettre à la tête de l'opposition provinciale. Il fallut que Richelieu abattit l'autorité des gouverneurs et confiât l'administration locale à des agents plus dociles, aux in-

(1) Relations des ambassadeurs vcnitiensûam le recueil des Documents inédits de V Histoire de France, L 1, p. 271.

DIVISION Dl L'OUVRAGE.

tendants institués dès 1632. La Fronde, coalition de grands seigneurs, de gouverneurs de province et de parlements, fut vaincue par Mazarin, et avec elle succomba la dernière tentative de résistance à l'autorité absolue.

Quatrième époque (1661-1715). — La quatrième époque comprend le gouvernement personnel de Louis XIV (1661-1715). La puissance monarchique, parvenue à son apogée, avait une œuvre difficile et glorieuse à accomplir. Féconder les richesses naturelles de la France, creuser des canaux et des ports, ouvrir des voies de communication , créer une marine, développer le commerce et l'industrie, travailler au bonheur du peuple et à son amélioration morale et intellectuelle, telle était la mission de la royauté; elle n'y manqua pas. Les vingt-deux premières années du gouvernement personnel de Louis XIV, depuis la mort de Mazarin jusqu'à la mort de Colbert (1661-1683) , furent surtout fécondes. Secondé par Colbert et Louvois, il imprima à tous les services publics une merveilleuse activité, et mérita le nom de roi administrateur , que Lemontey proclame le plus beau de ses titres. Un historien d'une grande autorité (1) a comparé l'ardeur que montrèrent, à cette époque, le roi et la nation, au zèle que déployèrent, après les tourmentes révolutionnaires, le premier consul et ses conseillers. Lois, finances, hiérarchie administrative, tout paraissait sortir du chaos pour s'organiser sous l'œil du génie. L'héritier des rois,

(1) M. Guizot, Histoire de la civilisation générale en Europe, dernière leçon.

VIII IMRODUCTIOX.

comme le soldat couronné, allait s'asseoir dans un conseil de légistes et discutait avec eux les Atticles du code. Tous deux descendaient aux plus petits détails de l'administration , sans crainte de déroger; mais l'un dirigé par d'habiles ministres, l'autre guidé surtout par l'inspiration du génie; Louis, atf sein d'une paix glorieuse, due aux négociations de Mazarin; Napoléon, en face d'une coalition européenne. On ne doit jamais de perdre de vue, en parlant des premières années du gouvernement de LouU XIV, l'appréciation si juste de Saint-Simon (1) : « Sa première entrée dans le monde fut heureuse en esprits distingués de toute espèce. Ses minisires au-dedans et au-dehors étaient alors les plus forts de l'Europe ; ses généraux , les plus grands; leur! seconds, les meilleurs : les mouvements dont l'État avait été si furieusement agité au-dedans et au-dehors depuis . la mort de Louis XIII, avaient formé une quantité d'hommes qui composaient une cour d'habiles et d'illustres personnages et de courtisans raffinés. » Louis XIV eut le mérite de discerner la capacité de ces hommes éminents, de comprendre leurs pensées et de faire concourir à la grandeur de la France la diversité de leurs talents, et souvent même l'opposition de leurs caractères et de leur ambition.

Grâce à l'activité et à l'habile politique du grand roi, cette quatrième période, la plus courte pour le temps, a été la plus féconde en choses utiles et brillantes.

(i) Saint-Simon. Mémoires, édil. in-8% t. Xitl, p. 2-3.

DIVISION DE l'oUYRAGE.

En rendant justice à Louis XIV, il ne faut pas oublier ses ministres , surtout Colbert et Louvois. Le premier, après avoir réparé le désordre des finances et payé les dettes léguées par Fouquet, enrichit la France en développant l'industrie, le commerce et le système colonial ; il releva la marine française qui devint en peu de temps la première du monde, creusa des ports et prépara le code maritime auquel son fils Seignelay mit la dernière main. L'activité de Colbert embrassait toutes les branches d'administration. 11 proposa la réforme des lois et la dirigea par son oncle Pussort. Les lettres, les arts, les sciences, reçurent une féconde impulsion par la création de nouvelles académies et par les récompenses données avec discernement aux savants, aux artistes et aux littérateurs. De magnifiques monuments s'élevèrent sous la direction de Colbert. Il entreprit mémo la réforme des monastères et du clergé régulier. Les travaux glorieux et pacifiques de ce ministre avaient enrichi la France; Louvois la rendit redoutable par l'organisation de l'armée. Entré au ministère cinq ans après Colbert, en 1666, il ne commença à balancer son crédit que pendant la guerre de Flandre ; il l'emporta définitivement , lorsque Louis XIV se laissa entraîner par la passion des conquêtes. Alors commencèrent les désastres ; Louvois épuisa la France par la guerre, tarit la source de ses richesses, ruina sa marine, ses colonies, son commerce, viola la liberté de conscience, et, après avoir fait servir à son ambition les armes et la religion, la ruse et la violence, les œuvres d'art et les

INTRODUCTION

secrets de police, il tomba vaincu par l'esprit patient et astucieux d'une femme. Mais ces tristes résultats d'une ambition insatiable ne doivent pas faire oublier les excellentes mesures qui remplissent une partie de son ministère : la discipline solidement établie, tous les services militaires améliorés et subordonnés à l'autorité centrale sans distinction de rang ni de naissance.

Cet aperçu rapide suffît pour répondre au scepticisme de quelques esprits chagrins qui ne voient dans l'histoire qu'un cercle fatal de succès et de revers, de crimes et d'actions héroïques, où l'humanité tourne sans avancer. Une étude superficielle parait favorable à ce triste système. La royauté, victorieuse sous Philippe-Auguste, Saint-Louis et Philippe-le- Bel, retombe pendant l'époque suivante que signalent les désastres de Crécy, de Poitiers et d'Azincourt, la folie de Charles VI et la guerre civile des Armagnacs et des Bourguignons. Si elle triomphe avec Louis XI et parait absolue sous François I er , c'est pour subir une nouvelle décadence pendant les guerres de religion. Enfin l'éclat dont elle brille sous Henri IV, Richelieu et Louis XIV, est bientôt obscurci par les désastres de la fin du grand règne, les turpitudes de la régence et de Louis XV et les faiblesses de Louis XVI. Faut-il donc croire à ces vicissitudes fatales qui ramènent toujours l'homme au même point, immobile, alors même qu'il rêve le progrès? Cette solution n'est pas, grâce à Dieu, celle qui ressort des faits mieux étudiés. L'histoire des institutions surtout, en nous faisant pénétrer