CHAPITRE III

La direction des affaires coloniales dans la métropole.

Avant le règnede Jean II (1481-1495)168 territoires d'outremer, sauf les forteresses d'Afrique, n'étaient pas administrés par le roi mais par les princes du sang, dont ils formaient l'apanage. Le roi se réservait tout au plus le droit de juger les crimes les plus graves, d'accorder des foraes ou privilèges aux habitants et de prélever certaines dîmes ( i ) .

Jusqu'au milieu du XV siècle, le prince Henri eut, de fait, la direction exclusive de la colonisation portugaise. Il était gouverneur de Ceuta et donataire des îles Madère (1433), ainsi que de la plupart des îles Açores ; il monopolisait le commerce d'Arguin et des îles Canaries (1443). En sa qualité de maître de l'ordre du Christ, il avait en outre reçu du pape la juridiction spirituelle dans toutes les possessions portugaises (2). Cette réunion des pouvoirs spirituel et temporel lui assurait une grande autorité, car, k cette époque, le clergé jouissait de nombreux privilèges, notamment d'une juridiction étendue.

(1) Chartes de 1433, 1453, 1474, 148g, etc., publiées dans Algiins documentos. pp. 2, 6,8, i3, 38, et dans Archiva dos Açores, t. I,p. 5-y.

(2) Bulle de Martin V (1417-1431) de date inconnue, confirmée par des bulles ultérieures (1454, 1456, etc.). Algiins documentos, pp. 14 et 22.

Vers 1450, Alphonse V, à peine sorti de tutelle, s'occupa en personne du gouvernement de Ceuta (i), mais les autres possessions furent laissées au prince Henri ou données à un prince de la famille royale, notamment au duc de Bragance, à l'infant Fernand, frère d'Alphonse V, etc.

Le gouvernement royal ne commença à s'occuper d'une manière active des affaires coloniales qu'après la fondation des établissements de Guinée et des Indes. Il ne concéda plus à des donataires, mais prit lui-même la direction politique et commerciale de ces établissements. Il assuma de ce chef une tâche importante et lourde; néanmoins il n'essaya pas de l'alléger par une organisation appropriée du pouvoir central. Avant l'époque espagnole, il n'y eut en Portugal ni conseil ni ministère chargé de centraliser les affaires coloniales, de préparer les arrêtés royaux et de veiller à leur exécution. Les rois de la dynastie d'Aviz, après avoir brisé sous Jean II les dernières résistances de l'aristocratie, ne voulaient plus auprès d'eux de corps ou de conseils qui, à un degré quelconque, auraient pu limiter leur pouvoir. Les Cortès ne furent plus réunies et le conseil d'Etat, dont les membres étaient pourtant nommés par le roi, fut réduit dès la fin du XV siècle à un rôle purement honorifique ; tous les pouvoirs émanèrent du roi et furent exercés en son nom par des hommes auxquels il accordait sa confiance. L'administration des colonies, comme celle du royaume, se concentra entre les mains tantôt d'un chancelier, tantôt du greffier royal, tantôt du secrétaire du roi, suivant qu'il plaisait au souverain (2).

Seule l'administration des finances fut l'objet d'une réforme qui consista dans la réorganisation, en 15 16, de l'office des vedores da fazenda ou inspecteurs des finances. Ces fonctionnaires géraient les finances du royaume, de l'Afrique et des Indes. Ils surveillaient les comptables du royaume et des colonies, faisaient les contrats pour l'affermage des droits royaux et veillaient à l'exacte entrée des recettes. Leur autorité s'étendait sur la « factorerie des îles »,qui percevait les recettes

(1) AZURARA, t. I, p. 18.

(2) Rebello da Silva, Hist. de Port., t. V, p. 407, 408.

des îles d'Afrique, et sur les agences appelées maison de Guinée (casa da Miyia ou casa de Guifié) et maison des Indes (casa da India). Ces agences préparaient les cargaisons destinées aux Indes, répartissaient entre les intéressés ou vendaient au profit du roi les cargaisons qui en venaient, et immatriculaient les soldats des armées coloniales.

Les attributions des inspecteurs des finances correspondaient donc assez exactement à celles qui appartiennent aujourd'hui dans les principaux pays d'Europe au ministère des finances, à la trésorerie et aux cours des comptes. La proportion des affaires coloniales qui étaient de leur compétence, était très considérable, car, durant tout le XVP siècle, le gouvernement royal s'occupa principalement de l'exploitation commerciale des Indes. Comme au XV^ siècle, 1} laissa la plupart de ses colonies de peuplement ou de plantations, c'est-à-dire les îles d'Afrique et l'Amérique du Sud, à des donataires dont les pouvoirs administratifs étaient très étendus. Par suite de la prépondérance de la politique commerciale, la gestion des finances constituait donc, au XVP siècle, la branche la plus importante de l'administration coloniale du Portugal. Si l'office des inspecteurs des finances avait été fortement organisé, s'il avait comporté une judicieuse subdivision des affaires métropolitaines et coloniales et s'il avait joui d'une indépendance suffisante, il aurait suppléé partiellement un ministère des colonies.

Mais les inspecteurs n'étaient point les chefs d'un service hiérarchisé, obéissant à leur impulsion. Ils avaient tantôt sous leurs ordres, tantôt sous leur simple surveillance, une multitude d'institutions spéciales et de bureaux isolés; toute l'énergie de leur action se perdait dans les nombreux rouages, indépendants les uns des autres, qu'ils avaient à faire mouvoir. D'un autre côté, leur autorité était souvent bornée par celle de tribunaux ou de conseils dont les attributions empiétaient sur les leurs.

Le principal de ces conseils était la jnesa da cojisciencia e ordens (tribunal de la conscience et des ordres), office ecclésiastique créé en 1532. Il exerçait entre autres fonctions les droits qui appartenaient au roi comme maître des ordres

militaires. A ce titre il possédait l'administration religieuse des colonies, proposait au choix du roi les candidats aux évêchés et aux bénéfices, administrait les biens de l'ordre du Christ et jugeait les crimes commis par les membres des ordres militaires, dont beaucoup servaient outre mer. Ces attributions nombreuses et mal définies permettaient à ce tribunal d'intervenir fréquemment dans les questions coloniales.

Philippe II crut voir dans la mauvaise organisation administrative une des causes du désordre qui régnait dans les colonies. I! supprima en 1591, les inspecteurs des finances et les remplaça par le conseil des Finances iconselho da fazendd), dont les pouvoirs furent beaucoup plus étendus. Ce conseil était divisé en quatre sections dont l'une dirigeait les affaires du royaume, la seconde celles des Indes, de la Mina, de la Guinée, du Brésil, de S. Thomé et du Cap Vert, la troisième celles des ordres militaires et des îles Madère et Açores, la quatrième celles d'Afrique (Maroc) et la comptabilité.

Cette réforme n'ayant pas produit de résultats satisfaisants, le duc de Lerme, ministre de Philippe JII, pour fortifier l'administration supérieure des colonies, la confia en 1604 à un corps spécial, le conseil des Indes. Ce conseil se divisait en deux sections, dont l'une s'occupait du Brésil et de l'Afrique, l'autre des établissements de l'océan Indien. Sa compétence s'étendait aux affaires civiles, aux affaires religieuses, qui ressortissaient autrefois de la mesa da consciencia e ordens, et aux affaires judiciaires, dont s'occupait auparavant le conseil privé {deseinbargo do paço). Malheureusement le duc de Lerme laissa, on ne sait pourquoi, au conseil des Finances la direction du commerce colonial et la perception des revenus de la Guinée, du Brésil et des îles de l'Atlantique. Ce partage des attributions fut l'origine de conflits nombreux entre les deux conseils et empêcha le conseil des Indes d'intervenir dans la partie de l'administration coloniale où les abus étaient le plus graves (i).

Malgré ses défauts, la réforme du duc de Lerme améliorait

(i) Reuello da Silva. Hist. de Port., t. III, p. 281. Voir aussi un arrêté du 2 janvier 1606 (Livras dos Monçôes, t. III, p. 314).

beaucoup la direction des affaires coloniales. A raison de sa compétence spéciale, le conseil des Indes pouvait apporter à l'étude de ces affaires plus de soin que le conseil des Finances, et, de fait, il s'eiïbrça d'abolir de nombreux abus. Mais son autorité, comme celle des autres organes du gouvernement portugais, était énervée par un vice fondamental de l'organisation administrative du Portugal sous les rois d'Espagne. La décision de toutes les affaires importantes était prise à Madrid et non à Lisbonne. Les conseillers écoutés des rois d'Espagne en ce qui concernait le Portugal, n'étaient point les collèges administratifs résidant à Lisbonne, le conseil d'État (transformé, en 1569, par Sébastien en un corps permanent), le conseil des Finances ou le conseil des Indes, mais le conseil de Portugal établi à Madrid (i). L'intervention souvent tardive et inopportune de ce conseil dans des questions qui étaient de la compétence d'autres agents, rendit incohérente l'administration du royaume et des colonies. Le désarroi fut porté à son comble quand, sous Philippe IV, le duc d'Olivares s'ingéra dans toutes les branches de l'administration et substitua son autorité à celle des conseils.

Malgré l'insuccès des réformes introduites par les rois d'Espagne, Jean IV de Bragance conserva les différentes institutions centrales créées par eux et se borna à modifier les règlements qui les régissaient, dans le but de rendre leur fonctionnement plus régulier. Depuis son règne (i 640-1 657) jusqu'en 1808, les affaires coloniales furent réparties comme suit :

La nomination des vice-rois et des gouverneurs des colonies appartenait au conseil d'État, qui était le premier conseil du r05^aume, choisissait les membres des autres conseils et s'occupait des affaires étrangères. Son secrétaire remplissait souvent le rôle de premier ministre, quoiqu'il n'en portât pas le titre.

Le conseil des Indes, devenu le conseil d'Outre-mer, administrait les possessions d'outre-mer, sauf les iles Madère et Açores et les places du Maroc qui relevaient directement du conseil d'État. Son autorité s'étendait aux affaires civiles,

(1) Rebello da Silva, Hist. de Port., t. V, p. 400-401.

religieuses et militaires. Il avait le droit de présenter des candidats aux évêchés et archevêchés coloniaux et aux places de gouverneur, sauf à celle de vice-roi et à celle de gouverneur général de Bahia. Il affermait les revenus du fisc dans les colonies, en distrayait ce qui était nécessaire pour solder les dépenses locales et versait le surplus au trésor royal. Mais il ne s'occupait pas de l'armement des flottes destinées aux colonies, ni de la gestion des monopoles royaux. Ces deux objets étaient du ressort du conseil des Finances, s'il s'agissait des Indes, de celui de juntes spéciales ou de compagnies privilégiées, s'il s'agissait du Brésil.

Bien que le conseil d'Outre-mer eût la surveillance des tribunaux coloniaux, c'était le conseil privé {desembargo do paço) qui proposait au roi des candidats pour les fonctions judiciaires dans les colonies, ainsi qu'il le faisait pour celles de la métropole.

Avec l'organisation que Jean IV lui avait donnée, le conseil d'Outre-mer n'était pas à même d'assurer la marche régulière des institutions coloniales. Sa compétence était étendue, mais insuffisamment délimitée et, comme il ne nommait pas les gouverneurs et les juges des colonies, il manquait d'autorité sur eux. D'ailleurs il ne jouissait d'aucune autonomie. Ni les rois, ni les ministres qui gouvernaient le pa5^s en leur nom, ne respectaient les attributions du conseil d'Outre-mer, pas plus d'ailleurs que celles des autres conseils. Ils intervenaient directement dans l'administration coloniale et nommaient aux fonctions les candidats qui leur plaisaient. Aussi la tâche du conseil d'Outre-mer, en dépit de l'étendue nominale de ses attributions, se réduisait-elle souvent à liquider les dépenses et à diriger l'approvisionnement des magasins et des arsenaux (i).

(i) Rebello da SiLVA, Hist. de Port., t. V, p. 373-474. — Schaefer, Geschichte von Portugal, t. V. p. 376 et ss. — Coelho da Rocha, Ensaio sobre a historia do governo, passim. — Schmauss, Neuester Staat von Portugal, p. 207. — Cornide, Estado de Portugal, p. 69 et ss.

L'administration locale.

Les institutions des colonies portugaises furent pour la plupart calquées sur celles de la métropole sans être adaptées à leur nouveau milieu. Jamais l'organisation administrative n'a procédé d'un plan d'ensemble. Elle s'est faite au gré des événements. Les attributions des fonctionnaires, leur rang et leurs relations de service n'ont point été fixés par des lois ou des règlements généraux, mais par de multiples arrêtés spéciaux, ayant pour objet, les uns la nomination d'un fonctionnaire, les autres la solution d'une difficulté momentanée ou la suppression d'un abus. Très souvent, l'agencement des divers rouages administratifs s'est opéré de lui-même, par l'effet de l'usage et de la routine, tantôt en harmonie avec les intentions du gouvernement central, tantôt en opposition avec elles. De même que les rois de Portugal, depuis le règne de Jean II (i 481-1495), avaient leurs légistes qui interprétaient au mieux de leurs intérêts les lois du ro3'aume, les gouverneurs des colonies avaient les leurs, qui donnaient au texte des lois et des décrets la signification la plus favorable au pouvoir de leur chef. S'il est difficile de décrire les rouages de l'administration, même lorsqu'on connait le texte des lois ou des décrets qui les ont créés, ce qui n'est pas toujours le cas, il est plus malaisé encore d'en exposer le fonctionnement réel. Il est souvent impossible de distinguer avec certitude les lois qui étaient appliquées, de celles qui ne l'étaient pas ou qui l'étaient autrement qu'elles auraient dû l'être, et l'on parvient avec peine à délimiter d'une façon précise les attributions des diverses autorités (i).

Jusqu'au milieu du XVIP siècle surtout, les colonies de peuplement et de plantations eurent des institutions adminis-

(1) CouTo, Soldado pratico, p. 19. — Coelho da Rocha, Ensaio sobre a historia do governo, p. 194.

tratives très différentes de celles des colonies de commerce. Il faudra examiner d'une part les colonies des Açores, de Madère, des îles du Cap Vert, de Sào Thomé et du Brésil, d'autre part les colonies du continent africain, de l'Asie et des Moluques. Les premières, à l'époque de leur fondation, étaient inhabitées ou peu peuplées et devaient être mises en valeur par des colons de race blanche, généralement avec l'aide de travailleurs serviles ; les autres étaient fondées dans des terres plus ou moins bien peuplées et qui se prêtaient, en général, à une exploitation commerciale immédiate.

Toutes ces colonies furent données dès leur fondation, comme terres de la couronne, à des nobles qui en étaient, à titre héréditaire ou viager, à la fois les ^ropùétaires (donatarios) et les gouverneurs (capitaes) (i). Un certain nombre de ces capitaines-donataires reçurent leur charte des grands maîtres de l'ordre du Christ, Henri le Navigateur, l'infant Ferdinand, l'infant Emmanuel, qui avaient reçu en apanage les îles Açores, Madère et du Cap Vert. Leurs chartes ne différaient guère de celles qui furent octroyées directement par le roi aux donataires de Sâo Thomé et du Brésil. Aussi est-il inutile de distinguer les colonies d'après l'autorité qui les constitua en capitainerie. D'ailleurs, à partir de l'avènement d'Emmanuel (1495), la charge de grand maître de l'ordre du Christ fut toujours occupée par le roi et tous les capitaines donataires, dès ce moment, dépendirent de lui.

En règle générale, les capitaines donataires possédaient la juridiction civile et criminelle sans autre restriction qu'en cas de condamnation à mort ou à la mutilation, l'accusé pouvait interjeter appel devant la cour suprême de Lisbonne {casa do civel, plus tard casa da sicpplicaçâo) (2). Ils étaient les chefs

(1) \^AncEv\.os, Snb s idios, t. I, p. 40.

(2) Algiins dociimentos, p. 1 1 et 38. — Barcellos, Subsidios, t. I, p. 52 et 112.

ILES DE l'atlantique ET BRÉSIL 89

militaires des habitants. Toute la terre leur appartenait, mais ils étaient obligés de la distribuer à des colons aux conditions prévues par les lois sur les sesmarias (terrains vagues) ou à d'autres conditions spécifiées dans leurs chartes. Généralement, ils avaient seuls le droit d'établir des moulins, de louer des fours à pain et de vendre du sel au prix fixé par leur charte. Au XV^ siècle, ils avaient la dîme de tout ce que leur capitainerie produisait. Au XVP, ils ne touchaient plus d'ordinaire que la redizima, c'est-à-dire le dixième ou le vingtième des impôts perçus pour le roi, au lieu des dîmes proprement dites (i). Ils devaient respecter \q^ foraes ou privilèges que le roi accordait aux habitants, et ils étaient soumis à la surveillance des commissaires^ qu'il plaisait au roi d'envoyer dans leur capitainerie (2). Les capitaines du Brésil furent seuls exemptés de cette surveillance pendant quelques années.

Jusqu'à la fin du XV^ siècle, les capitaines-donataires restèrent les maîtres quasi absolus de leurs territoires. En dehors des employés du fisc chargés de percevoir les impôts dus au roi ou d'en surveiller la perception aucun officier royal ne résidait d'une façon permanente auprès d'eux. L'Église seule, dont les membres échappaient à leur juridiction, pouvait leur résister. De bonne heure des conflits très graves éclatèrent entre les agents des donataires et les juges ecclésiastiques (3).

Mais, dès le début du XVP siècle, le pouvoir des capitainesdonataires fut graduellement restreint par la substitution de fonctionnaires royaux à ceux qu'ils nommaient eux-mêmes. Cette extension de l'autorité centrale dans les colonies est en relation étroite avec le mouvement centralisateur qui se manifeste en Portugal à cette époque (4). La réforme de

(i) Au Cap Vert dés i5i5. Barcellos, Siibsidios, t. I, p. 79-109. — Cordeyro, Historia insulaua, p. 5 14.

(2) Bakceui-os, Sîtbsidios, t. I, p, 40.

(3) Archiva dus Açores, t. I, p. 108-1 1 1 .

(4) Cette affirmation est contredite en apparence par les droits étendus concédés en i534 aux donataires du Brésil. Mais il est à remarquer que, dès 1549, le roi revint sur ces concessions et soumit tous les donataires à la surveillance du gouverneur général de Bahia.

Jean II (148 2- 149 5), qui avait enlevé aux grands seigneurs portugais l'indépendance à laquelle ils prétendaient en matière judiciaire, fut étendue aux colonies. Les donataires coloniaux se virent peu à peu astreints, sous le règne d'Emmanuel^ à s'adjoindre des auditeurs (oiividors), chargés de rendre la justice de la même manière que les juges royaux de Portugal. Beaucoup de ces auditeurs et même d'autres officiers de justice {provwtor da justiça, inqiieridor , etc.), devaient être confirmés dans leurs fonctions par le roi (i).

Dans les capitaineries les plus importantes, une atteinte plus grave encore fut portée, vers la même époque, à l'autonomie des capitaines par la nomination de corregedors royaux, notamment aux Açores, avant 1 5 1 1 , au Cap Vert, avant 1544 (2). Au XV^ siècle, ces officiers étaient en Portugal les représentants du roi dans les diverses provinces. Ils avaient pour mission de réprimer les abus de pouvoir commis par les donataires, les juges ou les autorités communales. Mais, jusqu'au règne de Jean II (1482- 1495), les corregedors, toujours nommés à vie et recrutés parmi les membres de la haute noblesse, défendirent plutôt les intérêts des donataires que ceux du pouvoir royal. Jean II, pour briser la puissance de la noblesse, les remplaça par des légistes, agents dévoués du roi. Jean III compléta cette réforme en 1527. Il remplaça les provinces trop étendues par des comarcas (districts) et transforma les corregedors en des officiers de justice chargés de surveiller l'administration des districts. Leurs fonctions étaient des plus variées. Ils revisaient sur la plainte des parties les jugements rendus dans leur comarca; ils parcouraient celle-ci à des intervalles réguliers pour réformer les jugements des magistrats locaux entachés de partialité ; ils surveillaient les administrations municipales {concelhos)\ ils défendaient enfin le peuple contre les abus des donataires (3). Jusqu'en 1555, ils furent en outre les chefs de l'administration fiscale, mais

(1) Barcellos, Stibsidios, t. I, p. 60. — Archiva dos Açores, t. I, p. 53. — LoPEZ DE Lima, Ensaios statisticos, t. II, p. Sg.

(2) Archiva dos Açores, t. 1, p. 107. — Barcellos. Sitbsidios, t. I, p. 120.

(3) Rebello da Silva, Hist. de Port., t. V, p. 418.

il en résulta de tels abus qu'à la demande des Cortès ces fonctions leur furent enlevées ( i).

Dans les colonies habitées presque exclusivement par des Portugais, comme Madère et les Açores, les corregcdors remplirent leur office comme ils le faisaient en Portugal et, imposant de plus en plus leur autorité aux donataires, devinrent pour ainsi dire des gouverneurs civils (2). Dans les colonies à esclaves des îles du Cap Vert, de Sâo Thomé et du Brésil, leur rôle de protecteurs du peuple contre les abus de pouvoir des classes privilégiées n'avait pas de raison d'être : tous les hommes de race blanche, parfois même tous les hommes libres, y constituaient une sorte d'aristocratie au-dessus d'une plèbe composée d'esclaves et, à ce titre, vouée à l'oppression. D'un autre côté, ces colonies servaient de lieu de déportation pour les condamnés de la mère-patrie ; il ne convenait pas d'y affaiblir l'administration en partageant l'autorité entre le capitaine-donataire et un fonctionnaire royal chargé de le surveiller et de le corriger. Aussi, dès le milieu du XVP siècle, parut-il préférable d'enlever au donataire ses attributions administratives pour les confier à un officier royal. Celui-ci était tantôt un légiste qui sous le titre de corregedor exerçait à la fois les fonctions de capitaine et celles de juge, tantôt un militaire qui remplissait uniquement les fonctions de capitaine et avait sous ses ordres un ouvidor chargé de rendre la justice. A raison des devoirs qui incombaient au capitaine au point de vue militaire, ce second mode d'organisation prévalut bientôt et, vers la fin du XVP siècle, les corrcgedors furent supprimés dans les colonies à esclaves où ils avaient été introduits.

Le remplacement des capitaines-donataires par des officiers royaux, commencé sous Jean III, se continua sous les rois de la maison de Habsbourg à mesure que les colonies se développaient, et s'acheva sous ceux de la maison de Bragance. Avant la fin du XVIP siècle, cette réforme centralisatrice était

(i) Rebello da Silva, Hist. de Port., t. V, p. 417.

(2) CoRDEYRO, Historiainsulana, p. 5 1 3-5 14. — André Brûe, qui visita les îles Açores en 171 3, appelle le corregedor d'Angra « gouverneur général. » Labat, Nouvelle relation de V Afrique occidentale, t. V, p. 288. Il y avait en réalité deux corrcgedors aux Açores.

virtuellement achevée ; il n'y avait plus aucune capitainerie de quelque importance qui fût encore gouvernée par un donataire. La constitution d'une nouvelle capitainerie en faveur d'un donataire devint exceptionnelle après 1640. A partir du ministère de Pombal (i 750-1 777), il n'y eut plus à la tète des colonies que des fonctionnaires royaux. Là où les donataires furent maintenus comme aux Açores, au Cap Vert, à Porto Santo, ils furent réduits à la condition de propriétaires privilégiés, soumis aux gouverneurs, mais investis de la gestion des affaires locales.

La substitution de fonctionnaires royaux aux donataires fut toujours un bien pour les colonies. Il n'y avait guère d'inconvénient au début de la colonisation à confier les fonctions administratives et judiciaires au propriétaire. Celui-ci n'avait alors à gouverner que ses fermiers et quelques compagnons qui s'étaient volontairement joints à lui. Mais cette réunion de pouvoirs donna lieu aux plus graves abus quand, par l'accroissement de la population et de la richesse publique, les intérêts de beaucoup d'habitants se trouvèrent en conflit avec ceux du donataire. D'ailleurs le caractère de l'institution se modifia assez rapidement. Au XV® siècle et même pendant le premier quart du XVP siècle les donataires habitaient leur capitainerie. Souvent même ils étaient choisis par le roi parmi les principaux habitants de la colonie. Plus tard, les donataires résidant dans leur capitainerie devinrent exceptionnels. La plupart remplissaient des fonctions à la cour ou dans les colonies royales et déléguaient leurs pouvoirs à des capitaines-majors, sortes d'intendants^ qui exploitaient sans mesure la capitainerie (i). Oppressif dans les colonies faibles, comme les îles du Cap Vert (2), le gouvernement des donataires était sans forces dans les capitaineries habitées par une population énergique. Au Brésil, leurs agents étaient fréquemment réduits à une complète impuissance. Parfois même les habitants refusaient de les reconnaître comme chefs de l'administration : il en fut ainsi

(1) Voir sur ce point l'avis de Cordeyro, Historia insiilana, p. 5i5.

(2) Barcellos, Siibsidios, t. I, p. 122 et t. II, p. 278 à 281, donne différents exemples des abus commis par les donataires.

pour les mandataires des vicomtes d'Asseca, qui obtinrent en 1674 la capitainerie de Parahiba do Sul (Brésil).

Jusqu'à l'époque espagnole, l'administration des capitaineries royales resta fort rudimentaire. Souvent le gouverneur quel que fût son titre {corregedor ou capitaine), centralisait tous les pouvoirs. Il dirigeait même les affaires communales du cheflieu de la colonie.

Les rois d'Espagne introduisirent dans les capitaineries de nombreuses améliorations. Ils enlevèrent partout à leurs chefs le droit de rendre la justice et le confièrent à des juristes ipuvidors on juges de fora), ils précisèrent la compétence des juges et facilitèrent dans une certaine mesure le recours aux juridictions supérieures. Enfin, ils réagirent contre l'émiettement de l'autorité dans les colonies. Avant leur règne, tous les établissements dépendaient directement de Lisbonne. De petites capitaineries, comme celles qui existaient dans les îles du Cap Vert, n'avaient aucun lien entre elles. Quelquesunes formaient le ressort d'inspection du corregedor de Santiago, l'île principale du groupe ; mais ce fonctionnaire n'était point le chef des capitaines des autres îles. Il n'avait que le droit dont il usait fort rarement, de réprimer leurs infractions aux ordres du roi. La situation était la même au Brésil, le gouverneur général de Bahia n'ayant pas d'autorité directe sur les capitaines (i). Les rois d'Espagne essa3'èrent de renforcer l'administration de certains groupes de colonies en mettant à leur tête un capitaine général. Ils divisèrent le gouvernement général du Brésil en deux et même, durant quelques années, en trois gouvernements, pour rendre plus aisée la surveillance des diverses capitaineries. Mais beaucoup de ces réformes très opportunes ne purent qu'être esquissées par suite du désarroi qui régna dans les colonies durant la guerre avec la Hollande (1622-1640).

Les princes de la maison de Bragance modifièrent très peu l'organisation donnée par le gouvernement espagnol aux capitaineries. Ils se contentèrent d'augmenter, où il le fallait, le nombre des fonctionnaires. Ils conservèrent à certains gouver-

(1) Handelmann, Gesch. von Brasilien, p. \^b.

neurs le titre de capitaine général, mais ils abandonnèrent les essais d'organisation hiérarchique entrepris par les rois d'Espagne. Le gouverneur général du Brésil, élevé en 1720 à la dignité de vice-roi, n'eut, comme autrefois, en matière administrative qu'un pouvoir presque nominal sur les capitaines généraux du Brésil. Chaque capitainerie générale constituait une unité administrative soumise directement aux autorités de Lisbonne. Mais souvent la décentralisation était poussée plus loin. Les simples capitaines placés sous les ordres des capitaines généraux ne leur obéissaient guère. Ils possédaient en effet le droit, destructif de toute hiérarchie, de correspondre avec le gouvernement central et d'en recevoir des ordres sans passer par l'intermédiaire du capitaine général (i). Ce fait explique, au moins en partie, les contrastes que présente l'histoire des différentes capitaineries. Chacune vivait d'une vie propre, à peu près aussi indépendante de ses voisines que l'ont été les colonies anglaises de l'Amérique du Nord.

Là où elle était entièrement organisée, l'administration d'une capitainerie royale comprenait au XVIP et au XVIIP siècle les fonctionnaires suivants.

A la tète de la capitainerie se trouvait le gouverneur, portant le titre, soit de capitaine, soit de capitaine général, soit de capitaine et gouverneur; au Brésil, il eut même le titre de vice-roi. Ce fonctionnaire dirigeait l'administration civile, en nommait les agents, sauf ceux de grade supérieur dont la nomination était réservée au roi, commandait les troupes, surveillait l'administration des finances et ratifiait les contrats faits pour le compte de la couronne par les agents fiscaux. Il n'était responsable de ses actes que devant le roi.

La justice était rendue au degré inférieur par des juges municipaux nommés par les administrations locales, ou par des juges royaux {de fora), jurisconsultes nommés par le conseil privé de Lisbonne. Les affaires graves et les affaires appelables étaient portées devant des auditeurs jurisconsultes {ouvidors et onvidors généraux) nommés de la même manière que les juges

(1) Feo Cardozo, Memorias, p. 364. — Barcellos, Subsidios, t. Il, pp. 86 et 3oo. — Handelmann, Geich. von Brasilien, p. 6;6.

de fora. Les petites colonies n'avaient <^xmoiividor et point déjuges de fora. La compétence des oiividors était fixée pour chaque colonie en particulier. Elle était d'ordinaire très restreinte. Au Cap Vert, suivant le règlement de 1606, elle était limitée, en matière civile, aux affaires d'une valeur de 20 milreis(482 francs), s'il s'agissait de meubles, et à 1 6 milreis (385 francs), s'il s'agissait d'immeubles. Comme en Portugal, elle variait en matière pénale selon la qualité de la personne en cause. Les ouvidors du Cap Vert, par exemple, pouvaient condamner sans appel les esclaves au fouet et au bannissement pour quatre ans, les péons au bannissement pour quatre ans. Mais les personnes de qualité avaient toujours le droit d'interjeter appel devant la cour suprême de Lisbonne (i). Les otividors du Brésil et les juges ayant rang de corregedor comme aux Açores, possédaient une compétence plus étendue ; néanmoins elle n'embrassait pas les affaires dépassant une valeur de 50 à 60 milreis (au maximum 1400 fr.) en matière civile et ne s'étendait jamais aux crimes graves. Les affaires plus importantes devaient être portées devant un tribunal supérieur. Mais la plupart des justiciables étaient par leur éloignement exclus de la juridiction de ces tribunaux. Jusqu'en 1609, la cour suprême de Lisbonne eut dans son ressort toutes les colonies situées dans le bassin de l'océan Atlantique. Philippe III, pour faciliter l'administration de la justice, créa en cette année un tribunal supérieur (relaçâo) spécial pour le Brésil, qui eut son siège à Bahia. Un autre fut établi en 1751 à Rio de Janeiro. Ces mesures furent peu efficaces. Elles laissaient à ces tribunaux des ressorts tellement vastes que les parties ne pouvaient en général recourir à leur intervention.

Les affaires fiscales étaient dirigées par le provedor da fazenda (procureur des finances), assisté de différents fonctionnaires : douaniers (rt/;;î(?.v«rzy^5), comptables^ inspecteurs, juges des douanes, etc. En général, les fonctions de procureur des finances étaient remplies par les ouvidors.

Les villes avec leur banlieue, souvent très étendue, étaient administrées par une chambre municipale {senado da camara)

(1) Barcellos, Siibsidios, t. I, p. igS,

dont les pouvoirs étaient déterminés par la charte créant la ville. Cette charte était copiée sur celle d'une ville de Portugal. Les villes coloniales les plus favorisées jouissaient des privilèges de Porto et même parfois de ceux de Lisbonne. En principe, les fonctions municipales étaient électives. Mais, comme en Portugal, les élections étaient une pure formalité. Les fonctionnaires municipaux étaient désignés, en réalité, par le fonctionnaire ro3^al (capitaine, corregedor, jiiiz de fora), qui présidait aux élections et confirmait les magistrats élus. De plus quand une ville possédait un juge de fora ou un oiividor,ce qui était le cas pour toutes les villes importantes au XVIP siècle, ce magistrat remplissait les fonctions dévolues aiix juges municipaux (i). Dans ces conditions, les colons tenaient peu à leur droit électoral : en 1696, le gouvernement put décider, sans soulever aucune protestation, qu'à Pernambuco et à Rio de Janeiro, deux des villes les plus importantes du Brésil, la chambre municipale serait composée par le gouverneur, de concert avec le juge de fora et Yoiividor (2).

Malgré la dépendance dans laquelle elles se trouvaient vis-àvis des officiers royaux, les chambres municipales jouèrent souvent un rôle important dans l'histoire des colonies. Le cercle de leurs attributions était fort étendu et excédait notablement ce qu'on entend d'ordinaire par affaires municipales. Comme tous les fonctionnaires supérieurs étaient étrangers et nommés pour peu de temps, elles constituaient le corps le plus stable de la colonie et le seul qui put recruter ses membres sans l'intervention de la métropole. C'est pour ces motifs que le gouvernement leur avait confié le soin d'enregistrer les actes de nomination des fonctionnaires et de désigner le chef de l'administration^ lorsque la charge de gouverneur était vacante. Durant les longues guerres maritimes du XVIP siècle, quand les relations entre la métropole et les colonies étaient difficiles, ces chambres durent parfois assumer le gouvernement de la colonie. D'autre part, quoiqu'elles ne fussent pas en réalité des corps élus, elles ne laissaient pas d'épouser les sentiments

(1) Rebello da. Silva, Hist. de Port., t. V, p. 418.

(2) SouTHEY, History of Bra^il, t. III, p. 32,

ILES DE l'atlantique ET BRÉSIL 97

de la population au sein de laquelle elles étaient recrutées. C'est par leur intermédiaire que les habitants pouvaient faire parvenir jusqu'au souverain leurs doléances sur les mauvais agissements des gouverneurs. Mais, en de nombreuses circonstances, les municipalités s'insurgèrent contre les gouverneurs, non pour défendre les privilèges de la colonie, mais pour servir l'ambition des officiers de justice qui étaient à leur tète et cherchaient, en s'appuyant sur elles, à faire échec aux gouverneurs, au profit de leurs intérêts personnels. Pombal opéra une réforme utile à l'ordre public dans la plupart des colonies en limitant aux affaires municipales la compétence des camaras (i).

Les créoles étaient admissibles au même titre que les Portugais aux fonctions supérieures des colonies. Mais il leur était difficile de faire à Coïmbre les études nécessaires pour occuper les places d'oicvido?- et de juge de fora (2). D'un autre côté, les charges de gouverneur étaient presque toujours (3) réservées à des Portugais. Aussi n'y avait-il qu'un très petit nombre de créoles parmi les fonctionnaires supérieurs des colonies. Par contre, presque tous les fonctionnaires inférieurs étaient recrutés sur place, de même que les membres des administrations municipales.

Aucune condition d'âge ni de qualité n'était exigée d'une manière formelle pour exercer les fonctions publiques. Cependant la plupart des charges conférées dans les colonies mêmes avaient pour titulaires les habitants les plus riches ; ceux-ci y voyaient un moyen d'accroître leur influence et d'entrer dans

(1) Pour le Brésil, voir SoL'THEY, History of Bra:[il ,x, II, pp. 535 à 587; t. III, p. 19 et io5. — Sur les fonctions des Senados.vo'w Cordeyro, Historia insulana, pp. 5i3 et ss. Dans quelques capitaineries du Brésil (au Maranhâo. par exemple), les créoles ne pouvaient faire partie des Camaras. (Varniiagen, Historia do Brai^il, II, p. 265.)

(2) Par une singulière anomalie, on pouvait cependant être membre d'un relaçâo ou tribunal supérieur, sans avoir fait d'études [juridiques. (Cordeyro, Historia insulana, p. 5o8. — Catalogo dos governadores de Angola, p. 41 5.)

(3) En 1622, le fils d'un habitant de Pernambuco devint capitaine du Maranhâo (SouTHEY, Hist. of Bra:^il,t. I, p. 434). En 1722, le fils d'un donataire du Maranhâo, Antonio de Albuquerque, fut nommé gouverneur de l'Angola, après avoir été gouverneur de Rio-de-Janeiro [Catalogo dos governadores de Angola, p. 40g). — Différents gouverneurs des îles du Cap Vert étaient originaires de Madère.

la noblesse. Il suffisait, en effet, d'occuper pendant un certain temps une charge municipale pour acquérir la qualité de noble. Les gouverneurs, à raison du commandement militaire qui leur était dévolu, furent de tout temps choisis de préférence parmi les personnes possédant un grade dans l'armée ou appartenant à un ordre militaire (i). Jusqu'au ministère de Pombal (i 750-1 777), les gouverneurs et les juges royaux des colonies, comme ceux du Portugal d'ailleurs, ne restaient en fonctions que pendant trois ans. Pombal supprima cette règle en ce qui concerne les gouverneurs, qui furent nommés dès lors pour une période d'une durée indéterminée.

Telles étaient les institutions administratives des îles de l'Atlantique et du Brésil durant le XVIP et le XVIIP siècle. Voyons comment elles fonctionnaient.

Pour que le pouvoir absolu des gouverneurs ne fût pas nuisible aux colonies, il aurait dû n'être confié qu'à des hommes intègres et capables, dévoués aux intérêts coloniaux. Aucune de ces conditions ne fut réalisée pendant la plus grande partie du XVIP siècle. Sous les rois d'Espagne, comme sous ceux de la maison de Bragance, jusqu'à la fin du règne d'Alphonse VI (1667), toute l'attention du gouvernement fut absorbée par la guerre qu'il avait à soutenir sur terre et sur mer. Les fonctionnaires coloniaux usèrent sans contrôle de leur autorité. Ils en profitèrent pour accaparer presque tout le commerce. Leurs agissements malhonnêtes amenèrent souvent de graves désordres. Tantôt ils se disputaient entre eux le produit de leurs rapines; tantôt les colons pressurés par eux se révoltaient. On vit même le clergé se livrer au commerce comme les fonctionnaires et participer à ces conflits qui arrêtaient le développement des colonies (2). Pierre II (i 667-1 706), débarrassé des soucis de la guerre, put accorder plus de soins à l'administration des colonies. Il s'occupa surtout du Brésil et ses successeurs suivirent son exemple. Mais, tout en appréciant la haute valeur

(1) Des ecclésiatiques furent cependant parfois gouverneurs de colonies, notamment aux îles du Cap Vert en^iôSo et en 1781. (Barcellos, Subsidios, t. I, p. 237.)

(2) SouTHEV, History 0/ Bra:^il, t. II, p. 6o5. — Barcellos, Subsidios, t. II, p. 17.

des colonies brésiliennes, le gouvernement de Lisbonne ne sut jamais les doter d'une administration capable de travailler à leur prospérité. Imbu d'idées singulièrement étroites, il mesurait les qualités de ses gouverneurs aux revenus qu'ils lui procuraient chaque année. Il ne vit jamais que l'intérêt des colons se confondait avec le sien et que toute mesure favorable à l'essor des colonies devait, au bout d'un certain temps, lui être également profitable. En outre, par une étrange inconséquence, d'un côté, il voulait une administration forte qui pût dominer les colonies et leur soutirer d'abondants revenus, de l'autre, il répugnait aux dépenses nécessaires pour atteindre ce résultat. Aussi, cette administration était-elle à la fois despotique et faible.

Jusqu'à la fin du XVIIP siècle, le gouvernement royal ne prit, pour améliorer le fonctionnement de l'administration brésilienne, que deux mesures importantes qui furent appliquées plus tard dans les autres colonies. La première fut d'interdire aux fonctionnaires la pratique du commerce (1666-1673). Cette réforme donna aux représentants de l'autorité plus de dignité et mit fin aux vexations dont les commerçants étaient l'objet de la part des gouverneurs. La seconde réforme, due à Pombal (i 750-1 777), consista à augmenter la durée des fonctions des gouverneurs. Ceux-ci ne pouvaient, en un laps de trois ans, connaître leur colonie, entrer en contact avec leurs subordonnés et surtout prendre à cœur les devoirs de leur charge. A dater de la réforme de Pombal, les gouverneurs restèrent en place aussi longtemps qu'ils étaient à même de rendre des services. Dès lors on vit parfois des gouverneurs doués d'initiative, se dévouer aux intérêts de leur colonie et y introduire de notables améliorations. Néanmoins, la mesure prise par Pombal ne supprimait qu'un des vices du régime administratif. Pour rendre la direction des affaires publiques ferme et vigilante et pour doter les colonies de ce régime du « despotisme éclairé » que Pombal voulait introduire en Portugal, il aurait fallu soumettre les institutions coloniales à une refonte que le gouvernement portugais n'avait ni le désir, ni la force d'opérer.

Une grande cause de faiblesse pour l'administration coloniale résidait dans l'absence de moralité chez ses agents,

souvent vénaux et concussionnaires. Vers la fin du XVIP siècle, le Père Antonio Vieyra écrivait : « Le verbe voler est conjugué sur tous les modes dans l'Inde portugaise ; il l'est aussi en deçà du cap de Bonne-Espérance et non seulement à tous les modes, mais à tous les temps et à toutes les personnes. » La situation ne se modifia pas au XVIIP siècle, si nous en croyons le marquis de Lavradio, vice-roi du Brésil, qui appréciait en 1779 de la façon suivante les magistrats brésiliens : « Ils ne viennent accomplir leur terme de service (trois ans) que pour acquérir des titres à une promotion en Portugal. Pendant leur séjour, leur seule pensée est d'amasser le plus qu'ils peuvent, afin d'avoir, à leur retour, le moyen d'améliorer la situation de leur famille (i) ».

Peu instruits eux-mêmes, les gouverneurs étaient mal servis par des subordonnés ignorants. Les fonctionnaires nés dans la mère-patrie étaient peu nombreux et ne possédaient qu'une instruction fort rudimentaire, le niveau de l'enseignement étant très bas en Portugal. Les fonctionnaires créoles qui occupaient les emplois inférieurs, étaient souvent complètement dépourvus de connaissances : où auraient-ils pu les acquérir ? Il n'y avait guère d'écoles dans les colonies et la circulation des ouvrages imprimés y était à peu près prohibée. Enfin pour diminuer les charges du Trésor royal, on avait étendu le plus possible les attributions des chambres municipales, dont les membres n'étaient point payés ou l'étaient par les villes. Ces chambres étaient, il est vrai, soumises au gouverneur et souvent même, en fait, nommées par lui ; mais leurs membres ne pouvaient être astreints à la même obéissance, ni à la même activité que des fonctionnaires de carrière.

Le gouvernement royal s'était réservé l'action disciplinaire sur les magistrats. Aussi les gouverneurs trouvaient-ils en ceux-ci des subordonnés peu soumis. Ces magistrats, eussent-ils été plus zélés, étaient d'ailleurs trop peu nombreux et ne disposaient pas, en matière répressive, d'une compétence assez étendue pour pouvoir combattre d'une manière efficace la criminalité. Tous les crimes graves devaient être déférés à une

(1) Handelmann, Gesch. von Brasilisn, p. 683.

cour supérieure {relaçâo) ; or, on l'a vu plus haut, il n'y avait dans la seconde moitié du XVIIP siècle que deux de ces cours au Brésil. Par suite de l'éloignement de la juridiction compétente, les autorités devaient laisser beaucoup de crimes impunis (i).

Enfin, les capitaineries du Brésil étaient très vastes et dépourvues de moyens de communications. Aussi les gouverneurs n'avaient-ils souvent d'autorité réelle que dans les environs immédiats de leur résidence. Les fonctionnaires locaux et les riches planteurs isolés dans des domaines assez étendus chacun pour constituer une province, jouissaient d'une indépendance très grande.

Par les faibles moyens d'action dont elle disposait, l'administration ne pouvait soumettre des colonies considérables comme celles du Brésil à un joug très rigoureux. En dehors des villes, les colons éprouvaient peu les effets du despotisme gouvernemental. A ce point de vue on peut admettre avec M. Leroy- Beaulieu qu'au Brésil l'administration portugaise ne fut pas très oppressive (2). Mais on se tromperait en expliquant par ce fait seul qu'il ne s'y est pas produit de révolution contre l'autorité de la métropole. Si celle-ci maintint sans peine sa domination sur ses colonies, elle le dut surtout au caractère apathique et soumis des colons, qu'ils fussent de sang pur ou de sang mêlé. Ils étaient trop peu éclairés pour réclamer la jouissance des droits politiques et trop indolents pour s'élever contre les agissements de la métropole, qui prélevait à son profit tous les bénéfices du commerce. Exempts de besoins dispendieux et peu portés au travail, ils étaient assez indifférents à la prospérité économique des colonies. Humbles et obéissants, quoique vaniteux, ils voyaient sans envie la direction des affaires entre les mains des fonctionnaires de la métropole et se contentaient des places secondaires qui leur étaient laissées. Ils eussent été moins patients si l'administration avait tenté de réprimer leurs

(1) Au XVI1I<^ siècle, les Açores demandère-.it à avoir une relaçâo, tant il était dfficile de recourir aux juges de Lisbonne. Ces îles étaient cependant à une distance relativement faible de la métropole. Gordeyro, Historia insulana, p. 5o3.

(2) De la colonisation che:{ les peuples modernes, 4^ éd., p. 56.

mœurs licencieuses, mais sur ce point elle était très tolérante (i).

Il se fit ainsi que les colonies du Brésil supportèrent sans révolte la domination de la métropole. Elles auraient pu aisément s'en libérer : les fonctionnaires portugais étaient peu nombreux ; les troupes royales, beaucoup moins fortes que les milices locales. Mais aucun mouvement révolutionnaire n'éclata et les troubles qui se produisirent parfois d'une manière sporadique, n'eurent jamais de réelle gravité. Il semble même qu'ils furent dus, non pas aux colons eux-mêmes, mais aux émigrants de la province du Minho, qui conservaient en Amérique leur esprit turbulent et révolutionnaire (2).

Des tendances séparatistes n'auraient pu se manifester que dans les colonies du Brésil. Les îles Açores et Madère possédaient une population arrivée à un stade de civilisation assez avancé pour désirer de meilleures institutions politiques. Mais ces îles étaient trop faibles pour songer, même un instant, à s'émanciper de la métropole. Quant aux grossières populations nègres des îles du Cap Vert et de Sâo Thomé, elles s'accommodaient sans peine d'une administration qui se trouvait d'habitude dans un état semi-anarchique.