Histoire de l'impôt en France

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INTRODUCTION

L— Définition de l'impôt.

Dans toute société il y a un pouvoir qui la représente ou qui la domine. Quelle que soit l'origine, quelle que soit la forme, quel que soit le but du pouvoir social, il lui faut, pour accomplir son œuvre, des ressources qui lui soient propres. Ces ressources, il les tire nécessairement du milieu où il se trouve, c'est-à-dire du sein même de la société où il agit; et il le fait de deux manières : par voie d'attribution ou par voie de contribution. Par voie d'attribution, quand il déclare que certains biens déterminés lui appartiennent. Par voie de contribution, quand il requiert des personnes soumises à son autorité certaines prestations dont il règle la base, la nature, la quantité, la répartition et l'acquittement.

S'il procède par voie d'attribution, il exploite les biens qu'il s'est attribués et en dispose à titre de propriétaire : il a son Domaine.

S'il procède par voie de contribution, il exerce un droit moins absolu, mais plus vaste; il fait valoir une sorte de créance universelle et privilégiée : il exige l'impôt.

L'impôt est une quote-part des ressources individuelles mise à la disposition du pouvoir social.

Ainsi défini, Tirnpôt comprend aussi bien les prestations en nature que les prestations pécuniaires ; il peut avoir pour objet toute espèce de revenus, toute espèce de produits, toute espèce de services. Mais il ne peut absorber la totalité ni des revenus, ni des produits, ni des services ; sinon , il dégénérerait en con-

II INTRODUCTION

tiscation ou en esclavage. Il n'existe qu'à la condition d'entamer, sans les supprimer, la propriété et la liberté.

Quelquefois les exigences du pouvoir social, sans dépasser la limite extrême au delà de laquelle cesse Timpôt, atteignent de si près cette limite, qu'on hésite à les confondre, sous un même nom, avec des exigences plus modérées. Telle est, par exemple, Tobligation du service militaire. Le soldat n'abandonne sa liberté que pour un certain temps et dans une certaine mesure; mais il l'abandonne pour un temps bien long et dans une bien forte mesure : le sacrifice qu'on lui demande peut aller jusqu'au sacrifice de la vie. Cependant il ne faut pas oublier que, malgré ce qu'il a d'excessif, le service militaire, dans beaucoup de pays, est racbetable à prix d'argent ; que, par conséquent, il constitue uoe charge susceptible d'être évaluée, susceptible aussi d'être répartie d'une manière plus ou moins équitable, et qui pèse sur les populations comme un véritable impôt.

D'autres institutions figurent encore sur la limite extrême de l'impôt, je veux parler des monopoles créés par l'État à son profil. L'établissement d'un monopole a le caractère d'une attribution domaniale; l'État se réserve la vente exclusive de certains produits^ comme il se réserve la possession exclusive de certains biens qu'il déclare domaniaux ; mais les effets ne sont pas les mêmes. Les produits des biens domaniaux se vendent au prix fixé par la libre concurrence; le revenu qu'en tire l'État ne porte aucun préjudice au consommateur. Les produits monopolisés se vendent, au contraire, à un prix supérieur à leur valeur réelle, d'après une taxe réglée à l'avance* Le monopole équivaut donc à un impôt établi sur la consommation^ et il est impossible de ne pas eu tenir compte quand on exa-« mine le système général des contributions. Que si l'État, par des motifs d'ordre public, se réserve de rendre certains services aux particuliers, sans eu tirer profit et moyennant une redevauee qui sert seulement à couvrir ses frais, le monopole semble perdre tout à fait le caractère d'un impôt; cependant il le conserve encore à ce point de vue que, la libre concur* rence faisant défaut, les particuliers qui empruntent les ser-

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vices de TÉtat ne Boni jamais surs de li^s payer à leur juste prix.

Les explications qui précèdent ne tendent pas à autre chose qu'à circonscrire notre sujet avec la précision qu'il comporte. Elles montrent ce qu'est Timpôt, ce qu'il est et ce qu'il a été partout et toujours ; elles n'indiquent pas ce qu'il doit être* Elles font ressortir les traits essentiels qui le caractérisent^ ceux qui le distinguent des diverses institutions dont le mécanisme social se compose; elles n'impliquent point la solution des problèmes que son existence soulève.

IL -^ Problèmes que soulèi^e Tétude de rini|)ôt. -- Diverses méthodes

pour les tésottdre.

Le fait de l'impôt une fois constaté et défini, on se demande s'il est nécessaire, s'il est légitime, s'il est utile. Supposons-le justifié, il reste à savoir par quels principes tt sera régi. Les questions se posent en foule, et à leur suite s'élèteiit les difficultés, difficultés de plus en plus graves, de plus en plus pressantes, à mesure qu'on pénètre davantage dans tes réalités de la pratique* Pour les résoudre, trois méthodes se présentent.

La première, qui est la méthode purement rationnelle, consiste à déduire, par voie de raisonnement, les règles de l'impôt, en prenant pour point de départ un certain nombre de propositions préalablement démontrées. Telle est la méthode des physiocrates*. Ils établissent d'abord que la terre seule donne un revenu net, c'est-à-dire un revenu qui excède les dépenses nécessaires pour l'entretien d^s cultures et des cultivateurs ; ils établissent ensuite que ce revenu net est la source qui alimente tous les autres revenus; ils en concluent qu'il est inutile de poursuivre les revenus mobiliers à travers les tnilïe canaux où ils circulent, qu'il est plus commode et plus juste de les

^ Voir, dans la collection des principaux économistes éditée par Guillauiiiin^ les œuvres de Quesnay, Turgot, Dupont de NemcMirs, "etc.

IV INTRODUCTION

atteindre à leur source, et ils aboutissent à la théorie de Tinipôt unique sur le revenu foncier.

La seconde méthode, que j'appellerai la méthode comparative, met en présence les divers impôts qui existent de nos jours, étudie en détail leur assiette, leur mode de perception, leur montant, leur taux, leur produit, leur incidence définitive, leurs rapports avec les mœurs, le genre de vie, les institutions et le bien-être des contribuables ; elle pèse avec soin les avantages et les inconvénients de chaque système; rarement elle conduit à une théorie logique, complète, absolue : presque toujours elle inspire à ceux qui remploient une sorte d'éclectisme qui les détourne des choix exclusifs ; elle les porte à corriger le vice des choses par des combinaisons ingénieuses ou de prudentes compensations, plutôt que par des réformes subversives et radicales \

La troisième méthode est la méthode historique. Elle s'attache, comme la seconde, à Tétude des faits; mais, au lieu de les décrire dans leur état actuel, elle remonte à leur origine et les suit dans leurs développements successifs à travers les siècles. De là des enseignements d'un ordre particulier. L'histoire ne se contente pas de montrer les choses telles qu elles sont : elle montre comment elles se sont faites; sous Tempire de quelles nécessités, par quel mobile, par quels hommes, à Taide de quels moyens, dans quel but elles ont été réalisées. Or, il n'est pas indifférent de connaître ces circonstances, si l'on veut apprécier le véritable caractère d'une institution fiscale; il est certain, par exemple, que, si Ton voit dans tous les temps les octrois municipaux concédés à titre de privilège, on sera naturellement amené à croire que ces sortes de taxes n'intéressent pas seulement les habitants des villes qui les perçoivent, et que les gens de la campagne , étrangers à la recette, participent de quelque manière à la charge qui en résulte.

Après avoir montré les origines, Thistoire constate les effets;

^ Voir M. Rau, Finanzwissenschafl ; M. de Parieu, Traité des impôts, — L'élément historique se mêle, dans ces ouvrages, à Tctude comparative des impôts existants ; mais il n'y figure que d'une manière accessoire.

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seule, elle nous permet de les comprendre dans toute leur plénitude. Nous ne connaissons guère les effets des choses actuelles; les effets immédiats ne nous arrivent qu'à travers un tourbillon de passions et d'intérêts qui les dissimulent en partie; quant aux effets indirects et lointains, qui sont souvent les plus décisifs, ils se dérobent à nos regards ; c'est à peine si nous pouvons les pressentir; nous sommes réduits à les deviner. Il est vrai que la science économique nous donne quelquefois les moyens de prévoir et de prédire des résultats encore éloignés ; mais cette science elle-même s'alimente des observations que Thistoire lui fournit.

Il y a des lois qui se dégagent de l'ensemble des faits contemporains. Il y en a d'autres qui n'apparaissent clairement que dans la série des faits accomplis. Une tendance uniforme, qu'on retrouve, au même moment, chez tous les peuples parvenus à un degré de civilisation à peu près égal, est à coup sûr une indication précieuse. Une tendance constante, manifestée pendant plusieurs siècles, mérite aussi qu'on en tienne compte. L'histoire marque la direction dans laquelle l'humanité se meut. Elle fait plus, elle prouve que cette direction n'est pas toujours due à des causes fatales. Elle éclaire d'un jour de plus en plus vif la part de plus en plus considérable qui revient à la volonté de l'homme dans les événements humains.

En résumé , le grand avantage de la méthode historique, c'est d'observer, dans le milieu vivant et mobile où se produisent les faits sociaux, l'objet spécial qu'il s'agit d'étudier. Il ne faut pas en méconnaître l'importance ; il ne faut pas non plus l'exagérer. Aucune des trois méthodes que nous avons exposées ne se suffit à elle-même ; toutes trois dépendent l'une de l'autre. Elles se complètent, se contrôlent et se vivifient par une influence réciproque. Il peut être utile de les appliquer séparément, pour que les résultats de chacune d'elles apparaissent avec plus de netteté; mais, pour aboutir à une conclusion définitive, il est nécessaire qu'elles convergent vers un centre commun ; et, même en les appliquant séparément, on ne doit jamais perdre de vue le lien qui les unit.

VI INTRODUCTION

J'ai indiqué d'une manière générale ce qu*on pouvait attendre de la méthode historique appliquée à Tétude de Timpôt. Je voudrais maintenant rendre plus sensible rutlllté der celte méthode par une série de considérations particulières : j'em^ prunterai la plupart des faits qui leur serviront de base k rhistoire de l'impôt en France avant la révolution de 89.

On s'étonnera peut-être de me voir remonter au delà de 89 et même au delà des temps modernes, jusqu'aux premiers siècles de Tère chrétienne. Beaucoup de personnes s'imaginent qu'entre Taiicien régime et le régime actuel, il y a un abime. C'est là une illusion qu'il importe de dissiper. L'œuvre révo* lutionnaire, perfectionnée sur certains points, exagérée sur d'autres, a été, dans son ensemble, amoindrie et eorrompue par des réactions successives; elle subsiste néanmoins et, Dieu merci, l'ancien régime n'a pu être intégralement reconstitué ; mais la différence entre les deux régimes n'est pas si grande, surtout en ce qui concerne les choses du fisc, qu'elle autorise à dédaigner les faits antérieurs à la Révolution. Un autre motif encore nous encourage dans nos recherches rétrospectives, c*est que l'œuvre révolutionnaire ne saurait être comprise si l'on ignore le passé d'où elle est sortie.

m. — Légitimité et utilité de Timpôt.

Il n'est pas impossible de concevoir une société sans impôt, pas plus qu'il n'est impossible de concevoir une société affranchie de toute autorité coactive ; mais uhe pareille société 8up« pose, parmi ses membres, un développement moral et intellectuel élevé et généralisé à uu tel point, qu'on peut le considérer de nos jours comme un état chimérique. En fait, il ne s'est jamais ren* contré, De là, la légitimité du pouvoir social; de là aussi, la lé* gitimité de l'impôt. Il est vrai que le pouvoir social, comme nous l'avons déjà dit, a le choix entre deux moyens pour se procurer des ressources permanentes : l'attribution domaniale et l'im-* pôt ; mais l'attribution domaniale a des. inconvénients qui ne

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tardent pas à la restreindre dans d'étroites limites. Nous en trouvons une double preuve dans notre histoire.

Après la conquête des Gaules, de vastes domaines furent attribués au peuple romain et, en son nom , au pouvoir impé* rial. Les Gaulois n'en furent pas moins soumis à un système de contributions très-oppressif. Après l'invasion des barbares, le même fait se renouvelle; la spoliation recommence, des do^ inaines plus vastes encore que les domaines impériaux sont accaparés par les* vainqueurs ; l'impôt semble disparaître ; il se désorganise , se réduit en petites parcelles , change de nature et devient chose domaniale, transmissible à titre de propriété privée ; il se maintient cependant sous diverses formes ; quand la féodalité triomphe , on le retrouve périodiquement exigé sous forme de services personnels et même acquitté en argent^ à titre d'aides, dans les occasions extraordinaires; puis il grandit de nouveau et ne cesse de croître avec les progrès de la royauté.

Diverses raisons expliquent cette insuffisance inévitable des revenus domaniaux» Le domaine ne peut être constitué que par la dépossession des anciens propriétaires ; poussée trop loin, cette dépossession exciterait un soulèvement universel. Vextension du pouvoir domanial rencontre donc dès le principe une limite» limite d'autant plus étroite que les peuples vaincus sont plus aptes à la résistance et qu ils sont soumis à un pouvoir plus intelligent. A peine constitué, le domaine sert à ré^ compenser les hommes qui ont accompli ou facilité la conquête ; il se partage, et la portion qui reste réservée pour subvenir aux dépenses publiques diminue sans cesse par des aliénations successives; car ceux qui maintiennent un gouvernement déjà établi ne sont guère moins exigeants que ceux qui concourent à rétablir. Bientôt les aliénations à titre onéreux accompagnent les aliénations à titre gratuit. Les revenus fixes du domaine ne peuvent répondre aux besoins mobiles de TÉtat ; la culture, soustraite à l'aiguillon de la propriété individuelle , ne donne qu'un produit médiocre; il se trouve ainsi qu'il est souvent nécessaire et, à beaucoup d'égards, avantageux de vendre ou d'engager à long terme les terres domaniales. Peu à peu le

VIII INTRODUCTION

domaine ne figure plus que dans une proportion minime parmi les ressources de TÉtat.

La préférence accordée à l'impôt se justifie par ce triple motif, qu'il n*enlève aucune portion du sol à Tinfluence salutaire de la propriété individuelle, qu'il est susceptible d'être réparti avec une certaine égalité, et que la souplesse de son mécanisme se prête à la satisfaction de besoins variables.