Loi du U et loi do 22 décembre

2. Ils correspondent aux habitant! les plus imposât que 1a loi de 1831 adjoignait, dans certains oas, à nos conseils municipaux.

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mois; il veillait à la répartition et à la perception de l'impôt et à l'exécution des travaux d'utilité publique.

Le conseil général de la commune était convoqué pour toutes les affaires importantes : acquisitions et aliénations d'immeubles, impositions extraordinaires, emprunts, tra Taux à entreprendre, etc.

Le procureur de la commune avait à peu près les mêmes attributions que ceux de département et de district.

Le maire, le corps municipal, le conseil général, le procureur, son substitut, étaient élus par tous les citoyens actifs : ils devaient donc avoir un esprit plus démocratique que les administrations de département ou de district.

La durée de leur mandat était de deux ans.

Le bureau était nommé, pour un an, par le corps municipal. Le greffier et le trésorier étaient nommés par le conseil général de la commune.

Parmi les attributions conférées aux municipalités, on distinguait comme aujourd'hui : 1 ° celles qui sont propres au pouvoir municipal; 2° celles qui lui sont déléguées par l'État, comme la répartition et la perception de l'impôt, le recrutement militaire, etc.

C'était à peu près l'organisation municipale d'aujourd'hui, avec ces différences : 1° le maire n'avait pas d'adjoints dans les petites communes, et, dans les plus grandes, c'était le bureau qui lui en tenait lieu ; 2° il y avait, pour ainsi dire, deux conseils municipaux; 3° le pouvoir municipal était chargé non seulement de répartir l'impôt entre les habitants de la commune, ce qu'il fait encore aujourd'hui, mais de le percevoir et de verser les sommes perçues à la caisse du district, office aujourd'hui confié à des percepteurs ; 4° la municipalité pouvait requérir la garde nationale et les autres forces publiques; 5° elle ne pouvait être dissoute; 6° elle était subordonnée aux administrations de district et de département.

locMvénientA de ce système. — Ainsi l'État confiait les deux services qui intéressent le plus la défense nationale, c'est-à-dire la perception de l'impôt et le recrutement de Tannée, à des autorités locales, celles du département, du district, de la municipalité, autorités entièrement indépendantes du gouvernement central, que celui-ci n'avait

pas nommées et qu'il n'avait pas le droit de dissoudre on de révoquer.

Les autorités locales eurent une tendance marquée à agir comme des pouvoirs indépendants ; toutes les administrations s'arrogeaient le droit d'opposer des remontrances aux ordres du gouvernement, à l'instar des anciens Parlements, d'en modifier les dispositions et d'en suspendre l'exécution.

De plus, si ces administrations n'avaient pas les mômes idées politiques que le gouvernement, elles ne pouvaient manquer de tout entraver. C'est ce qui arriva. Quand le gouvernement devint républicain, les administrations étaient encore monarchistes; quand il devint jacobin, elles étaient encore girondines. Beaucoup ne tenaient aucun compte des ordres venus de Paris.

On avait voulu Mer au gouvernement toute action sur les administrations, et il n'en avait aucune. Les levées d'hommes ne se faisaient pas régulièrement; l'impôt n'arrivait plus au Trésor ; les lois, par exemple les lois sur la vente des biens nationaux, ne s'exécutaient pas. L'Assemblée Constituante avait voulu, en supprimant les intendants et subdélégués, garantir l'indépendance des administrations élues, mais elle n'avait pas pris soin de garantir le droit supérieur de l'État. Elle avait voulu fonder Ja liberté : elle ne créa que ^anarchie.

Système de 1703. — L'anarchie amena, a son tour, le despotisme. La Convention, qui avait l'invasion étrangère à repousser et les rébellions intérieures à dompter, entendit être obéie atout prix. La loi ne lui permettait pas de révoquer les administrateurs négligents ou hostiles : elle les fit guillotiner. Le régime de la Terreur s'explique en grande partie par l'impossibilité où la Constituante avait mis les futurs gouvernements de se faire obéir par les moyens légaux. Taudis qu'aujourd'hui une administration régulière assure la levée de l'impôt et le recrutement de l'armée, la Convention ne put obtenir ce résultat que par les moyens révolutionnaires. Le 21 mars 1793, elle établit dans chaque commune un comité de surveillance, formé des républicains les plus ardents, et qui devint ensuite le comité révolutionnaire. Partout il se forma des sociétés

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populaires, des clubs de Jacobins, affiliés avec le club des Jacobins de Paris, et qui se donnèrent pour tâche de surveiller et de dénoncer sans relâche les administrateurs.

Pourtant la Convention restait dans les mêmes idées de décentralisation que la Constituante; elle ne songea pas à rétablir un pouvoir analogue à celui des intendants; elle se borna à sévir contre les individus sans toucher à l'autonomie municipale ou départementale. Elle n'abrogea pas les lois de 1789. Par lu loi du 4 décembre 4793, elle courut au plus pressé. Elle supprima les procureurs de commune et de district, qui ne servaient à rien, et les remplaça par des agents nationaux de commune et de district. Ceux-ci eurent pour mission spéciale « de requérir et de poursuivre l'exécution des lois, ainsi que de dénoncer les négligences apportées dans cette exécution ». Ils purent, mais par une mesure qualifiée de provisoire, être nommés et révoqués par la Convention. Celle-ci supprima aussi les conseils généraux de département, ainsi que les procureurs-généraux* syndics; elle ne laissa subsister que les directoires; chaque membre en aurait la présidence à tour de rôle. Par là, elle rendit la responsabilité plus efficace en la faisant porter sur un plus petit nombre de têtes.

Enfin, au-dessus des agents nationaux, comme autrefois les intendants étaient au-dessus des subdélégués, on vit apparaître, dans les départements les plus récalcitrants, des représentants en mission, qui disposèrent de Yarmée révolutionnaire, du tribunal révolutionnaire et de la guillotine. La Constituante avait poussé à l'excès la décentralisation; la Convention refit un moment la centralisation par la Terreur.

Toutes ces mesures ont un caractère provisoire, car la loi du 4 décembre est précisément celle qui organise le gouvernement révolutionnaire; or il ne devait durer que jusqu'à la paix générale. Avec la dictature du Comité de Salut public, le pouvoir des représentants en mission, Faction des agents nationaux, on espérait, sans toucher aux principes mêmes de l'organisation administrative, obtenir assez de docilité chez les autorités locales pour assurer la défense du territoire et l'obéissance aux lois.

Système <to Tan III. — La Constitution de Tan III sup-

prima les administrations de districts et les districts euxmêmes. L'administration du département resta composée (iniquement d'un directoire départemental : il était formé de cinq membres, tout comme le Directoire national. Comme celui-ci, il était renouvelable, par cinquième, tous les ans.

Toute commune d'au moins 5000 âmes conservait sa municipalité propre, composée de cinq à neuf officiers municipaux. Toute commune dont la population excédait 100000 âmes était divisée en municipalités de 30000 à 50 000 âmes. En revanche, les communes dont la population était inférieure à 5000 âmes étaient groupées pour former une municipalité de canton.

La Constitution, pour atténuer l'inégalité entre les communes, divisait donc les grandes, groupait les petites, maintenait les moyennes. Le nombre de toutes les municipalités de France se trouva réduit d'environ 41 000 communes à environ 5000.

Toute commune faisant partie d'une de ces municipalités collectives élisait au moins un agent municipal et un adjoint : c'était la réunion de ces agents municipaux qui formait la municipalité de canton, sous la présidence de l'un d'eux.

La création des municipalités de canton n'était pas une innovation heureuse : si petite que soit une commune, elle a intérêt à ce que ses fonctionnaires municipaux habitent sur place, afin de résoudre immédiatement les difficultés; s'il faut aller chercher la municipalité hors du village, les choses traînent en longueur; enfin, les affaires de ces petites communes sont des affaires de famille, où Ton n'aime pas à mêler des étrangers.

Il n'y eut plus de maires nulle part, mais seulement des officiers ou des agents municipaux.

Notons une tendance nouvelle à subordonner un peu plus les administrations locales au pouvoir central. Les membres des directoires de département et des municipalités peuvent être suspendus ou destitués par le gouvernement. Auprès de chaque administration départementale ou municipale, il y a un commissaire, nommé et révoqué par lui, et qui « surveille et requiertl'exécution des lois » ;

seulement le commissaire doit être choisi parmi les citoyens domiciliés depuis un an dans le pays. Il est formellement interdit aux autorités locales de modifier les actes du gouvernement, d'en suspendre l'exécution, de s'immiscer dans les affaires étrangères à leurs attributions.

La Constitution de Fan ni maintenait la nomination des municipalités aux électeurs primaires, et celle des directoires départementaux aux électeurs du second degré.

Système do Consulat et de l'Empire. — La loi de pluviôse an YTI1 i supprima les municipalités de canton, rétablit les anciennes communes, divisa le département, non plus en districts, mais en arrondissement. Partant de cet axiome, posé par Sieycs, « agir est le fait d'un seul, délibérer est le fait de plusieurs », elle établit à chaque degré un fonctionnaire exécutif et une assemblée délibérante. En conséquence, dans chaque département il y eut un préfet et un conseil général; dans chaque arrondissement, un ms-préfet et un conseil d'arrondissement; dans chaque commune, un maire, assisté d'un ou plusieurs adjoints, et on conseil municipal. Le préfet et le sous-préfet étaient uniquement les agents du gouvernement; le maire était à la fois le pouvoir exécutif de la commune et l'agent du pouvoir exécutif central.

En outre, le préfet était assisté d'un conseil de préfecture, chargé de la justice administrative : on appelait de ses décisions au Conseil d'État. Ainsi les tribunaux administratifs, que la Constituante avait formellement abolis, se trouvaient restaurés.

L'agent national de 1793 et le commissaire de l'an III devaient être pris parmi les citoyens domiciliés dans le pays; au contraire, le préfet et le sous-préfet de l'an VIII sont étrangers au pays qu'ils administrent; nommés et réToqués par le gouvernement, ils peuvent être aussi transférés d'un bout à l'autre de la France.

V agent national et le commissaire se bornaient à requérir et à surveiller l'exécution des lois. Le préfet, le souspréfet, le maire de l'an VIII, exécutent les lois. Ils sont essentiellement des agents d'exécution.

t. Loi du SS pluviôse an VIII - 17 février 1800.

Les préfets, agents supérieurs du gouvernement central, ont la haute main sur les municipalités. Dans les communes de moins de 5000 âmes, ils peuvent suspendre les maires, les adjoints, les conseillers municipaux; dans les autres communes, ce droit est réservé au Premier consul. La tutelle administrative qu'avait exercée sur les communes l'intendant de l'ancien régime reparaît; les communes sont des mineures, et le préfet est leur tuteur. Elles ne peuvent vendre, acheter, agir en justice, sans son autorisation.

Le conseil général répartit l'impôt entre les arrondissements, le conseil d'arrondissement entre les communes, le conseil municipal entre les particuliers; mais les conseils municipaux, généraux et d'arrondissement sont débarrassés du soin de percevoir l'impôt. Ils n'ont plus à faire le recrutement; les communes ont seulement l'obligation de dresser annuellement la liste des conscrits. Tous ces corps doivent se renfermer dans des attributions purement administratives et ne jamais s'occuper de politique.

Dans le mode de nomination, il n'y eut d'abord aucune différence entre les maires et les conseillers municipaux, entre les sous-préfets et les conseillers d'arrondissement, entre les préfets et les conseillers généraux. Tous, en vertu de la Constitution de l'an VIII, sont également nommés par le pouvoir. A la vérité, ils sont nommés soit sur la liste de notabilité communale, soit sur la liste de notabilité départementale ; mais on sait quelle latitude ces iïstes laissaient au choix du pouvoir.

A partir du sénat us-consulte de Tan X, les listes disparaissent. Les conseillers municipaux, dans les communes au-dessous de 5000 âmes, sont nommés par rassemblée de canton, sur une liste des cent plus imposés. Dans les communes de population supérieure, ils sont nommés par le Premier consul ou l'Empereur, sur une liste de deux noms pour un, présentée par l'assemblée de canton. Les conseillers d'arrondissement et les conseillers généraux sont nommés par lui sur une présentation semblable, soit du collège d'arrondissement, soit du collège de département. Les maires et adjoints, comme agents du pouvoir

exécutif, restèrent toujours à sa nomination, aussi bien que les préfets et sous-préfets.

Môme sous l'ancien régime, jamais le pouvoir central n'avait exercé une telle autorité sur les affaires locales. Les préfets étaient au moins aussi absolus que les intendants d'autrefois. Les conseils de département et d'arrondissement devaient moins à l'élection que les anciens États provinciaux, et beaucoup moins que les Assemblées provinciales de l'éditde 1787. Autrefois les officiers municipaux qui avaient acheté leurs offices à Louis XIV ou Louis XY en étaient propriétaires, et, jusqu'à un certain point, restaient indépendants du pouvoir : maintenant ils sont nommés par lui et entièrement à sa discrétion.

L'organisation de l'an VIII est exactement la contrepartie de l'organisation de 1789. Si les lois de la Constituante avaient méconnu les droits de l'autorité, celles du Consulat et de l'Empire ne tenaient aucun compte des droits de la liberté. Celles-là avaient conduit à l'anarchie; celles-ci organisaient l'arbitraire. Les citoyens n'avaient plus aucune action sur l'administration de leur village, de leur ville, de leur département : les intérêts qui les touchaient de plus près dépendaient du bon plaisir du préfet, agent docile du pouvoir, et dont les maires et les conseils n'étaient que les dociles subordonnés.

Pour renforcer encore l'action administrative, dans toute ville au-dessus de 5000 âmes, on installe un commissaire de police, agent direct du ministre de la police. Paris est divisé en douze municipalités ou. arrondissements, dans chacun des* quels il y a un maire et des adjoints, plus un commissaire de police. Les douze mairies sont subordonnées au préfet de la Seine, et les douze commissaires de police sont placés sous les ordres du préfet de police. Ces deux fonctionnaires ont succédé au prévôt des marchands et au lieutenant de police de l'ancien régime. Les douze arrondissements de Paris n'ont même pas de conseils municipaux : c'est le conseil général de la Seine qui en tient la place. Paris revenait donc au régime exceptionnel sous lequel l'avait maintenu l'ancienne royauté.

On peut dire qu'aucun des gouvernements de la période révolutionnaire et napoléonienne n'a résolu le problème do

l'administration locale : les uns ont péché par excès de décentralisation, les autres par. abus de centralisation.

L'assistance publique. — La Commune de Paris, même dans sa période hébertiste, a racheté une partie de ses violences par le zèle avec lequel elle se consacra à l'assistance des malheureux, & la réforme des hospices et des hôpitaux. Le service de santé fut perfectionné. Nous verrons les services rendus par le médecin pirbl aux aliénés. L'abbé bicàbd, qui faillit périr dans les massacres de septembre, fut le digne élève et le continuateur de l'abbé de l'Épée : il trouva moyen d'enseigner aux sourds-muets le catéchisme, la grammaire et les éléments ies sciences. VAiENTW haUy (1745-1822) fonda à Paris, en 1806, un établissement où il instruisait les jeunes aveugles au moyen de signes en relief, perceptibles au simple toucher *.

La Convention, malgré d'excellentes intentions, avait failli tarir les ressources de l'assistance publique : confiante à l'excès dans sa création d'une Caisst de prévoyance et d'un Grand-Livre de la Bienfaisance, qui devaient être largement dotés par le budget, elle avait autorisé, en juillet 1794, la vente des biens des hospices. Elle fut obligée d'y surseoir, treize mois après, car la pénurie du budget avait laissé vide la nouvelle caisse. Napoléon rendit aux hospices tous leurs biens qui n'avaient pas été vendus et leur assura une allocation sur le budget.

OOVRAOSS A CONSULTER. — FaUS-

Lin Hélie, Les Constitutions de la France. — Maurice Block, Dictionnaire de l'administration française.

— A. Hesse, L'adm. provinciale et communale en France et en Europe, U85-1S70. — Girardot, Les adminia~ trations électives et collectives (1857).

— Oapont-White, La liberté politt-

?ue considérée dans ses rapports avec adm. locale. — P. Leroy-Beaulîeu, L'adm. locale en France et en Angleterre. — M. Block, Les communes et la liberté. — E. Flandin, Des assemblées provinciales... et des conseils généraux de départements. — Maxime du Camp, Paru, ses organes, sa oie.

1. Mal soutenu par le gouvernement impérial, il alla fonder des établissements semblables à Berlin et à Saint-Pétersbourg.