LKS MAIRES ET LES COMMISSAIRES CIVILS

Les fonctions de maire, en France, ont en tout temps été les plus estimées ; les hommes d’une position élevée croiraient souvent s’abaisser en devenant sous-préfets et même préfets ; il n’y en a aucun qui regarde comme au-<lessous de lui la charge de maire offerte à son dévouement. Quoique les dernières, dans la hiérarchie administrative, les fonctions de maire ont quelque chose qui les relève, c’est la commune. Tandis qu’un arrondissement n’est qu’une circonscription de l’Etat, où l’autorité souveraine s’exerce sans partage, la commune est un corps constitué ayant sa vie sociale particulière. En tant qu’elle est indépendante de l’Etat, une part de suzeraineté est nécessairement laissée à son premier magistrat , ce n’est plus là un pouvoir de délégation, pas plus que l’autorité naturelle du père sur sa famille. Sous l’ancienne monarchie, les fonctions municipales, comme les magistratures souveraines, anoblissaient. Aussi les prévôts des marchands, dans les villes, rendaient-ils la justice locale et connaissaient-ils de toutes les contraventions, absolument comme les seigneurs dans leurs fiefs. On ne pensait pas alors que l’exercice de la justice fût incompatible avec des fonctions administratives, le chef d’une localité les réunissait toutes sur sa tête, et ne faisait que déléguer son autorité à un ou plusieurs magistrats, ses lieutenants civils et criminels.

Si des principes dilTérenls prévalurent à la révolution

LES COMMUNES

française, c’est qu’il n’eût pas été possible de conférer des attributions aussi étendues aux maires de toutes les nouvelles communes rurales : il eût été trop ridicule de faire rendre des jugements par des paysans qui souvent n’auraient même pas pu y apposer leur signature

Cest pour parer à cette difficulté et pourvoir à la justice locale, que furent institués les juges de paix. On ne pouvait les multiplier à l’inbni : on comptait en France environ 40,000 communes, on crut qu’il suffirait de les réunir par groupe d’une douzaine, plus ou moins, selon leur importance, et l’on fit, pour les nouveaux tribunaux, de petites circonscriptions judiciaires qui furent appelées cantons.

Mais, pour arriver à une plus parfaite égalité, après avoir groupé les petites communes, on divisa les grandes. On ne se contenta pas, dans certaine ville, de séparer la justice locale de l’administration municipale, on détruisit l’unité, en instituant plusieurs juges de paix avec des circonscriptions différentes.

L’excessif morcellement des communes rurales les avait presque entièrement privées de vie. Elles ne pouvaient se mouvoir dans le cercle étroit qui leur avait été assigné : forcées de le franchir, elles arrivaient à se confondre dans les circonscriptions cantonnales. Ainsi, par la force des choses, le canton prit une nouvelle importance. Bientôt le juge de paix, son premier magistrat, de simple juge qu’il était d’abord devint un personnage politique. Choisi par le chef de l’État, il offrait de bien autres garanties qu’un maire élu au sein d’un groupe de citoyens illettrés. En même temps que le gouvernement avait de plus en plus recours aux juges de paix, les nouvelles lois constitutionnelles ajoutaient à leurs attributions, pour remédier à tout ce qu’avait de défectueux le système municipal. Aussi, lorsqu’en 1851 l’Assemblée nationale fut saisie de l’examen d’un projet de loi sur l’organisation communale et départementale, sa commission fut-elle d’avis de transporter aux chefs-lieux de justices de paix, l’ad-

ministration municipale, comme la justice locale, et de réunir dans les circonscriptions cantonnales les intérêts communaux en souiïrance.

Ce système tendait à la fois à remplacer les anciens maires, par des agents administratifs plus complets, et à faire du canton une nouvelle communauté. C’était sans doute un remède au mal : mais il ne faut pas croire qu’on serait retourné à un état normal. C’eût été bien au contraire le coup de grâce donné à nos anciennes institutions communales, pour n’arriver qu’à une plus grande harmonie de l’organisation départementale.

La commune, en effet, première base sociale sur laquelle sont venus se fonder tous les grands empires, n’est pas une circonscription administrative formée à la convenance d’un gouvernement. Elle a le plus souvent sa raison d’être en dehors des prévisions souveraines. Le commerce, l’industrie ou l’agriculture jettent ses fondements, et font sa prospérité plus que la politique et le bon plaisir des rois.

Sans doute, plusieurs hameaux, plusieurs villages ont entre eux des intérêts communs comme les différents quartiers d’une même ville. S’il faut aux uns des rues, il faut aux autres des chemins ; et les populations rurales, pour êtrer plus éparpillées, n’en ont pas moins besoin que les autres d’édifices et d’institutions publiques. Mais ce n’est pas à dire qu’il soit nécessaire pour cela, de réunir tous les villages par groupes, d’une étendue et d’une population égale; pas plus qu’il ne serait convenable d’adopter pour chaque ville des proportions pareilles. Tel village pourra facilement s’annexer à une ville voisine, ou former avec d’autres villages une alliance naturelle ; tandis que tel bouig et telle ville n’auront entre eux qu’antipathie, désaccord et commerce opposé. 11 est dès lors facile de concevoir tout ce qu’a de défectueux le système des communautés cantonnales, où l’on voudrait confondre des intérêts si différents. On ne ferait qu’éteindre les dernières étincelles de la vie municipale en France, sans

LES œMMUNES.

jamais faire de véritables communes de ces circonscriptions de quatre ou cinq lieues d’étendue ; amalgame incohérent de villes et de villages, dont les habitants ne pourraient se connaître, dont les administrateurs comme les administrés seraient astreints à des déplacements continuels, et où l’administration , comme la justice, perdrait son caractère local.

A l’imitation de la France, on avait en Algérie, comme nous l’avons vu, formé d’abord des communes distinctes de tous les nouveaux centres de population, et on s’était empressé d’y nommer des maires. Ces communes n’ayant rien en propre, et leur budget se confondant avec le budget général de la colonie, leurs maires ne pouvaient être que des agents de l’autorité supérieure, chargés de faire exécuter scs ordres et de tenir les registres de l’état civil. Pendant une vingtaine d’années les maires ne firent pas autre chose. Les intendants civils n’avaient guère à s’occuper que de la ville d’Alger qui formait la limite de leur juridiction, et ne pouvaient s’appliquer qu’à rendre des arrêtés municipaux. Aussi, en 1834, tors du premier essai d’organisation communale, avait-on eu soin de leur laisser la présidence du conseil municipal. Fonctionnaires tout à fait subalternes, les maires ne pouvaient prendre un intérêt sincère aux villes dont en définitive ils n’étaient pas les représentants, et pour lesquelles il n’incombait sur eux aucune responsabilité. Dans les petits centres de population, on ne voyait que trop souvent les pauvres maires, incapables d’être utiles aux autres, chercher seulement à mettre pour eux-mêmes leur position à profit.

Pendant que l’administration érigeait en communes les moindres hameaux du littoral et y instituait des maires, elle avait adopté pour les territoires de l’intérieur un système beaucoup plus sage, et qui devait autant favoriser le développement de la colonisation, que l’assimilation à la France, proposée comme progrès, était faite pour tout entraver. Dès le 17 février 1840, on avait formé cinq districts sur la ligne des postes avancés, et au lieu de placer à leur tête

des maires ou des sous-préfets qui n’eussent que très-imparfaitement pourvu aux nécessités du moment, on imagina d’y préposer, sous le nom de commissaires civils, des fonctionnaires investis à la fois de pouvoirs administratifs et judiciaires. Ce premier essai ayant réussi, on résolut d’instituer des fonctionnaires de ce genre dans tous les postes de l’intérieur, à mesure que la colonisation s’y répandrait. Bientôt leurs attributions y furent déterminées d’une manière complète par l’arrêté ministériel du 18 décembre 1842. Gomme administrateurs, ils reçurent une délégation de l’autorité préfectorale, ils furent investis de toutes les fonctions de maire, et à défaut d’agents spéciaux, ils furent chargés de surveiller la perception des revenus, taxes, impôts de toute nature poursuivis à la diligence du directeur des linances. Comme juges, ils furent autorisés à connaître en matière civile de toutes les affaires personnelles et mobilières, jusqu’à la valeur de 100 fr. en dernier ressort, et de 200 fr. à charge d’appel. Pour certaines affaires telles que les contestations entre hôteliers et locataires en garni, entre voituriers et voyageurs, entre fermiers et propriétaires, leur compétence à charge d’appel s’étendit jusqu’au taux de la compétence en dernier ressort des tribunaux de première instance. Enlin, dans d’autres cas, leur compétence à charge d’appel n’eut point de limite ; ils purent ainsi connaître des actions en paiement de loyer, des demandes en résiliation de baux, des contestations relatives aux engagements entre ouvriers et maîtres, des actions civiles pour rixes ou diffamation. En matière commerciale, la compétence des commissaires civils, fixée également à 100 fr. en dernier ressort, fut limitée à 300 fr. à charge d’appel. En matière criminelle, ils furent appelés à connaître, comme les juges de paix, de toutes les contraventions de police ; ils furent investis des fonctions d’officiers de police judiciaire, avec les mêmes pouvoirs que les procureurs du roi et les juges d’instruction. Du reste, ils remplacèrent les juges de paix dans toutes leurs attributions spéciales, pour

LES COMMUNES

les conseils de famille, l’apposition et la levée des scellés, les inventaires, etc.

Les commissaires civils furent assistés d'un secrétaire, d’un interprète, de gardes coloniaux et meme d’une brigade de gendarmerie. Leurs secrétaires, particulièrement chargés de la tenue des actes de l’état civil, furent investis des fonctions de greffier pour toutes les affaires judiciaires ; ils furent autorisés à faire rofficc de notaire dans les inventaires. L’arrêté ministériel du 30 décembre 18S2 sur le notariat les autorisa en outre à passer des actes ayant valeur de sous-seings privés, et même, en certains cas, de remplacer complètement les notaires. Enfin, en l’absence des commissaires civils, il fut réglé que l’intérim du commissariat serait ordinairement confié au secrétaire. Quant aux gardes coloniaux, ils furent chargés de remplir à la fois les offices d’huissier et de garde champêtre.

Procédure comme compétence, tout fut réglé par l’arrêté ministériel du 18 décembre 1842. Le costume des commissaires n’y fut même pas oublié ; on leur assigna celui des maires des chefs-lieux d’arrondissement. Dans les cérémonies publiques, ils durent prendre rang après le secrétaire général de la direction de l’intérieur et le tribunal de première instance. Les commissaires civils durent correspondre avec le directeur de l’intérieur dans la province d’Alger, et par l’intermédiaire des sous-directeurs dans les autres provinces. Néanmoins, lorsque le bien du service l’exigeait, le directeur de l’intérieur pouvait leur donner toujours directement ses ordres. Par cela même que leurs fonctions étaient exceptionnelles, elles étaient beaucoup plus élastiques que celles des sous-directeurs. Ils avaient beaucoup plus d’initiative et n’avaient pas besoin d’attendre d’ordres pour agir, ni de solutions pour résoudre chaque difficulté. « Les fonctions du commissaire civil, disait l’article 97 de l’ordonnance du 13 avril 1813, sont essentiellement actives. » Quoique fonctionnnaires civils, les commissaires civils n’étaient pas com-

plétement affranchis de toute subordination envers l’autorité militaire ; iis étaient tenus d’en référer à toutes les réquisitions que leur faisaient par écrit les commandants supérieurs dans l’intérêt de l’armée et de la sûreté du pays. Us n’exerçaient, du reste, leurs fonctions judiciaires qu’à défaut de juges de paix institués dans leur district.

L’exercice des fonctions de commissaire civil et de secrétaire du commissariat exigeait des garanties ; aussi fut-il décidé que pour en être revêtu il faudrait avoir 25 ans, être Ucencié en droit, ou avoir pendant deux années au moins rempU des fonctions administratives, soit en Algérie, soit en France.

Des commissaires civils furent successivement institués au Hamis, à Kouba, Douéra,Bouffarik, Blidah, Chercbell, Mostaganem. Bougie, PhilippeviUe, Constanline, La Galle, koléah, Tenès, Médéah, Miiianah, Mascara, Arzew, Guelma, Sétif, Orléansville, Tlemcen, Saint-Denis du Sig, Marengo, Dellys, Sidi-bel-Abbès , Jemmapes, Aumale, Nemours, Bathna, DjidjcUy et Souk-Harras. A mesure que ces localités prirent de l’importance, des juges de paix et des notaires furent placés à côté des commissaires civils, et l’on finit par y instituer des maires et même des sous-préfets. Il ne reste plus de commissaires civils que dans une dizaine de districts, parmi lesquels quatre sont déjà pourvus de juges de paix. Quand un juge de paix est établi dans une ville, et que d’un autre côté le district du commissariat ne s’étend pas au delà de la commune, cette dernière institution devient inutile, et l’on peut sans inconvénient rentrer dans la règle ordinaire, avoir un maire. 11 n’en est pas ainsi dans le cas contraire. Si le district administratif s’étend au delà de la commune, substituer un maire à un commissaire civil qui en remplit parfaitement les fonctions, ce n’est qu’enlever à tout le territoire circonvoisin, l’administration la plus convenable pour y développer la colouisalion. Les commissaires civils ayant des fonctions essentiellement actives, le préfet

LES COMMUNES

leur délègue ses pouvoirs beaucoup plus efficacement qu’aux sous-préfets, simples agents de transmission : on ne peut, du reste, multiplier ces derniers fonctionnaires sur tous les points, et faire de chaque commune un chef-lieu d’arrondissement.

La dernière oi^anisation des communes algériennes permettra sans doute à beaucoup d’entre elles d’avoir des juges de paix. La plupart forment déjà des groupes de plusieurs milliers d’habitants ; dans certaines communes les juges de paix ne suffisent plus à leur tâche, et ont besoin d’avoir des suppléants rétribués. Pour peu que la colonisation se développe, il y aura donc bien peu de communes qui ne puissent à elles seules suffisamment occuper un magistrat spécial. Toutefois l’on s’abuserait étrangement si l’on croyait qu’il y eût, en attendant, progrès à substituer des maires aux commissaires civils, dans celles qui ne peuvent encore avoir de juges de paix. Ce serait priver ces communes de leur justice locale que leur assure l’institution des commissaires civils, comme celle des prévôts des marchands et des consuls l'assurait aux anciennes communes françaises. La première condition d’une bonne justice, surtout pour de petits intérêts, est d’être prompte et peu coûteuse ; comme aussi le meilleur préliminaire de conciliation est la confiance que peut inspirer un magistrat de la localité. La division du pouvoir judiciaire, du pouvoir administratif ne peut avoir de sérieux avantages qu’ autant qu’il ne faut pas l’acheter par des retards et des déplacements. L’inconvénient de la juridiction trop étendue des juges de paix , se révèle bien davantage, quand on songe à tous les offices qui leur sont réservés ; tels que les descentes des lieux, les bornages, les actes de notoriété, les inventaires, la présidence des conseils de famille. Dans quel embarras, par exemple, se trouveraient les habitants de Marengo, de Gherchcll, d’Orléansville si, pour le seul honneur d’avoir des maires, ils étaient réduits à s’adresser au juge de paix de Blidah ou Milianah, à 10 et

20 lieues de distance ! En Algérie, cette division de pouvoir qui enlèverait à certaines communes leur justice locale aurait encore d’autres inconvénients. Dans la hiérarchie administrative, les places de commissaires civils ne sont données qu’à d’anciens employés, comme premier titre d’aptitude aux plus hautes fonctions. Dans la hiérarchie judiciaire, au contraire, le dernier des postes est celui de juge de paix : c’est une pauvre garantie pour avoir des magistrats expérimentés, et la seule chose qui doive surprendre, est que dans ces conditions les choix soient encore aussi bons. L’intérêt de la population exige donc que, loin de multiplier les maires pour former ensuite des cantons de justice de paix, on ne cherche, au contraire, qu’à augmenter le nombre des commissaires civils, et à en doter toutes les communes qui ne peuvent avoir de juges de paix. La chose est d’autant plus facile en Algérie que les fonctions de maire y sont rétribuées. Du reste, il y aurait encore un moyen de faciliter davantage cette organisation, la plus propre à bien constituer les communes algériennes.

Quoi qu’on fasse pour faire prévaloir en droit le principe de la séparation des fonctions de maire, de juge de paix et de notaire , il y a en fait la plus grande affioité entre elles. En Algérie comme en France, elles sont recherchées par les mêmes hommes, et l’administration elle-même, en confondant toutes ces ambitions, ne croit pas desservir l’intérêt de ses administrés. C’est ainsi qu’à chaque instant les maires deviennent juges de paix et que les notaires sont nommés maires ou suppléants de juge-de-paix. S’il est admis en pratique que les maires fassent de bons juges de paix, il est naturel de penser que les avantages de la division des fonctions ne tiennent pas à des aptitudes différentes nécessaires pour les titulaires. Dès lors, lorsque le même magistrat peut suffire à l’une et à l’autre charge en qualité de commissaire civil, il n’y a pas lieu de s’inquiéter que les différents services seront en souffrance. D’un autre côté, si un notaire peut remplir

LES COMMUNES

les fonctoins de maire ou de suppléant de juge de paix, qui peut s’opposer à ce qu’il supplée un commissaire civil dans ces doubles fonctions? Lors donc qu’un commissaire civil n’a pas assez de son secrétaire pour l’assister, pourquoi se presser de lui adjoindre un juge de paix quand, au moyen d’unnotaire, on pourrait avoir dans la commune un magistrat de plus, coûtant moins et pourvu d’un office minLstériel, qu’un greffier de justice de paix ne pourrait que très-imparfaitement remplir, de même que le secrétaire du commissariat civil? Aussi, la première chose à faire quand un commissaire civil ne peut plus suffire à sa charge, serait de lui donner un notaire adjoint, au lieu d’appeler un juge de paix pour entrer en partage d'attributions. Ce partage d’attributions ne permet pas, du reste, que tes deux magistrats se suppléent l’un l’autre, et comme un juge de paix ne peut pas se faire suppléer par son greffier, ainsi que le commissaire civil par son secrétaire, la nomination d’un juge de paix ne fait qu’entraîner celle d’un nouveau suppléant, dont on ne peut toujours proportionner les appointements aux services qu’on en exige.

Dans tous les cas, il serait nécessaire dans toutes les localités éloignées de l’Algérie qui ne peuvent encore avoir de notaires, de déterminer d’une manière plus précise les circonstances dans lesquelles le secrétaire du commissaire civil |)Ourrait en remplir l’office. L’arrêté du 18 décembre 1842 les chaire de faire des inventaires; l’arrêté du 30 décembre suivant leur reconnaît le droit de passer des actes ayant valeur de sous-seings privés, et même, en certains cas, de suppléer complètement les notaires ainsi que les greffiers de juges de paix. Les dispositions de ces arrêtés avaient pour but d’éviter autant que possible de laisser en souffrance les intérêts des colons indigènes. On en avait conclu qu’ils pouvaient toujours s’adresser aux secrétaires du commissariat civil lorsqu’ils étaient dans l’impossibilité de recourir au ministère d’un notaire. Un arrêt de la cour impériale d’ Al-

Digilized by Guu^le

ger, du 10 février 1858, a validé un testament reçu par un secrétaire de commissariat civil, se fondant sur l’esprit de ces arrêtés plutôt que sur leur texte qui était muet à cet égard : mais, le 28 mai suivant, la même cour a rejeté l’appel d’un jugement qui avait refusé de reconnaître à un acte reçu par un secrétaire de commissariat civil la même force que s’il avait été passé devant notaire. D’après cela l’institution des commissaires civils ferait quelquefois regretter le régime militaire, qui admet les commandants de place à remplacer les notaires aussi bien que les juges de paix. Les Arabes eux-mêmes ne trouvent-ils pas partout des cadis qui peuvent à la fois dresser des actes et rendre la justice? Pourquoi donc les commissaires civils et leurs secrétaires, en Algérie, n’oQriraient-ils pas à nos colons les mêmes garanties, qu’en pays étranger, les consuls et leurs chanceliers?