I. — SYSTÈME COMMUNAL

« Lorsque, après avoir étudié attentivement {histoire de l'Amérique, dit Tocqueville, on examine avec soin son état j)olitique et social, on se sent profondément convaincu de cette vérité : qu'il n'est pas une opinion, pas une habitude, pas une loi. Je pourrais dire pas un événement, que le point de départ n'explique sans peine. » Cette observation parfaitement exacte de l'éminent publiciste fera comprendre pourquoi, avant de continuer le récit de cette histoire, il importe de faire un retour sur les premières années de la colonisation afin de bien se rendre compte des institutions sociales, politiques et religieuses des premiers émigrants.

Le point de départ de toute la société américaine nous est connu; nous avons vu les pèlerins en jeter les premières bases lorsque, retenus au cap Cod, faute de pouvoir débarquer sur les terres qui leur ont été concédées, ils sont conduits à faire sortir l'autorité du sein même du peuple souverain. Ce que la nécessité de la situation provoqua dans cette circonstance, arriva ailleurs en vertu môme dos principes. Les fondateurs du Gonnecticut furent administrés par des commissaires du Mas-

sachuselts pendant les premiers mois de leur entreprise; mais, à partir du commencement de la seconde année, ils s'organisèrent d'une manière indépendante sur le même principe de la souveraineté du peuple. Les fondateurs du New-Haven ne procèdent pas autrement. Dès les premiers jours de leur arrivée, ils passent un contrat semblable à celui de Plymouth, Plantation covenant, et, après s'être donné une année [)Our réfléchir aux formes qui conviendraient le mieux à leurs circonstances, ils se réunissent dans une grange alin de s'entendre sur les institutions les plus propres à réaliser leurs principes. Les colons du Massachusetts arrivant jmurvus d'une patente n'eurent pas à établir d'une manière aussi positive les bases mêmes de la société à la suite d'une entente commune ; mais ils n'en firent pas moins, dès le début, acte de souveraineté à tous égards. Nulle part on ne fait aucune mention expresse des droits de suzeraineté de la mère patrie. Les émigrants agissent en hommes qui ont le privilège de se gouverner eux-mêmes ; ils font la paix et la guerre ; toutes les questions qui peuvent intéresser une société naissante sont tranchées, en dernier ressort, par la majorité des électeurs réunis en conseil général. La colonie de Plymouth semble faire une exception à cet égard. Il fut décidé, en 1636, que les francs tenanciers et les habitants ainsi que les fonctionnaires prêteraient serment de tidélité au roi d'Angleterre. Toutefois c'était là une innovation résultant du fait que les puritains avaient enfin obtenu fl6i^9- 30) de la Compagnie de Plymouth une charte qui leur conférait tous les droits que celle-ci tenait de la couronne. Mais ils n'en* avaient pas moins vécu, pendant dix ans, d'une manière plus indépendante que les autres colonies, ne tenant leur investiture que de Dieu seul et des Indiens, dont ils avaient acheté les terres. Ce serment ne changea donc rien aux habitudes de souveraineté absolue qu'ils avaient déjà contractées.

Pendant les premières années, presque toutes les colonies furent des démocraties pures. Un gouverneur nommé annuellement par l'assemblée générale des électeurs était l'unique fonctionnaire. Garver avait été élu gouverneur de Plymouth

Institutions civiles et politiques. 233

avant le débarquement; à sa mort William Bradfort le remplaça. Pendant environ quinze ans il fut réélu presque toutes les années quand il n'y mit pas lui-même opposition. Ce fbnc* tionnaire, avec un conseil de cinq, puis, en 1632, de sept assesseurs, sutfit pour administrer la plantation. Miles Standish remplissait occasionnellement les fonctions de capitaine. Dans les autres colonies plus étendues, dans le Massachusetts et le Connecticut, le nombre des fonctionnnires fut, dès le commencement, plus considérable, mais pai'tout ils avaient à rendre directement compte au peuple assemblé qui les choisissait et les chargeait d'administrer à sa place.

Toutefois ce régime ne pouvait durer longtemps. A mesure que les établissements prenaient de Timportance, dans des circonstances où le temps était précieux et les communica-lions peu faciles, il devenait impossible que le peuple Continuât à gouverner directement ; mais ce n'est qu^après s^élre bien convaincu de l'impossibilité de suivre ce système qu'on se résigna à l'abandonner. Ce fut le Massachusetts, la |)lus importante des colonies, qui se trouva tout naturellement conduit à donner l'exemple. La chose eut lieu de fort bonne heure, déjà dans la seconde année de la colonisation. Tandis qu'à Plymouth pendant les dix-sept premières années il n'y eut qu'une seule communauté, la fondation de Boston , Charlestown et Watertown nécessita une organisation ditïérente. Faute de pouvoir se réunir, on se distribua le travail ; chaque petit établissement eut son gouvernement et son administration locales. x\insi naquit, par la force des choses, ce système communal qui est considéré comme la base la plus ferme de la démocratie américaine. Au début, chaque colonie fut simplement une commune; quand elle eutpris trop d'extension elle se morcela et on eut un État qui fut un ensemble de communes. « Chez la plupart des nations européennes, remarque fort bien Tocqueville, l'existence j)olitique a commencé dans les régions supérieures de la société et s'est communiquée peu à peu, et toujours d'une manière incomplète, aux diverses parties du corps social ; en Amérique, au contraire, on peut <|ire que l^

commune a été or<^anisée avant le comté, le comté avant l'État, l'État avant l'Union i. »

Déjà en 1635 les attributions des communes étaient déterminées d'une manière assez exacte dans le Massachusetts. Un conseil général de cette année-là consacra ce qui existait de t'ait. Considérant que les diverses communes ont des intérêts qui ne concernent qu'elles, il fut décidé ^< que les francs tenanciers de cliaque commune ou la majorité d'entre eux auraient seuls le droit de disposer de leurs terres et de leurs bois, de faire des concessions de terrain, et d'établir les règlements pouvant contribuer au bien-être de la localité, en se contbrmant, du reste, aux lois et ordonnances arrêtées par le conseil général. Elles avaient, de plus, le droit de nommer les tbnctionnaires locaux et d'infliger des amendes n'excédant pas 20schellings. » Dans l'intérêt de la société générale ilfutdécidé que" à l'avenir, dans les nouvelles plantations aucune maison ne pourrait être construite à plus d'un demi-mille du meeting house, lieu de réunion.

L'organisation communale s'établit, dès la première aimée, dans la colonie du Connecticut. Il en existait déjà plusieurs en 1638, d'abord après la guerre contre les Péquots.

La commune de la Nouvelle-Angleterre qui était née tout naturellement et spontanérnent par le fait que des émigrants, animés du même esprit et ayant les mêmes intérêts, s'étaient trouvés vivre les uns à côté des autres, se divisa donc et se morcela de très-bonne heure, dans la plupart des colonies. Quand il y en eut d \jà un certain nombre, qui s'étaient formées spontanément et sans réflexion, on juarcha à grands pas dans cette voie qui s'était ouverte d'elle-même. Le conseil général, dans le plein exercice de ses droits sur le territoire qui lui appartenait, en accordait une portion à quelques personnes qui étaient censées en état de payer un ministre, et les

1. Nous avons toujours traduit toivn,township psr commune, bien que notre mot français no donne pas une idée parfaitement exacte du terme anglais.

autorisait h établir une plantation et une église. La congrégation religieuse était toujours le centre indispensable autour duquel se constituait la commune.

Mais comment régler les rapports avec celle-ci et l'État ? Pour que celte question se posât, il t^llait d'abord que l'État lui-même fût constitué, c'est-à-dire que l'État, qui n'était en premier lieu qu'une seule commune, devînt un ensemble de communes. Dans la colonie de New-Haven, on put croire un instant que l'État ne se formerait pas, et que les forces seraient éparpillées en un certain nombre de communes entièrement indépendantes les unes des autres. Dans leur besoin de conserver un individualisme excessif, cbaque plantation prétendit à une autonomie absolue à tous égards. Peut-être voulait-on appliquer rigoureusement à la société civile, le principe en vertu duquel chaque congrégation religieuse forme à elle seule ime Église complète, en pleine jouissance de tous les privilèges évangéliques, sans maintenir aucun lien hiérarchique et olTiciel avec des communautés du môme genre. Mais nous avons vu plus haut que cet essai défaire prévaloir l'élément communal aux dépens de l'État ne fut pas de longue duré^.

Ailleurs, cette ditTiculté passagère ne se présenta même pas. Les rapports entre les communes et l'État se fixèrent d'eux-mêmes d'une manière aussi sûre que naturelle. Pour tout ce qui ne concernait qu'elles seules, les communes restèrent des corps entièrement indépendants ; elles n'abandonnèrent à l'État que la seule gest'on des intérêts généraux les regardant elles toutes. Ainsi, quand l'État a besoin d'argent, les communes ne peuvent refuser ; s'il veut ouvrir une route dans l'intérêt d'elles toutes, aucune ne saurait empêcher de la laisser passer sur son territoire ; quand l'Élnt décrète des écoles publiques, aucune commune ne peut se refuser à en ouvrir. Mais même quand l'intérêt général doit prévaloir, on laisse le plus grand rôle possible à l'individualité communale, toujours respectée. L'État décrète les principes, la commune les applique. C'est elle qui répartit et perçoit la taxe votée

par la législadire ; c'est elle aussi qui bàlit, paye et dirige l'école locale. L'État étant né d'une réunion de communes, celles-cij en se dépouillant en sa faveur d'une partie de leur indépendance, n^ont cédé que ce qu'elles ne pouvaient décidément pas garder. La distribution des terres aux divers colons, le choix et le salaire du ministre, l'entretien des chemins, la police locale, la fixation des poids et mesures, voilà tout autant de sujets qui rentrent dans la compétence communale. Chaque commune, prise en masse, est une petite république se gouvernant d'après le principe de la souveraineté du peuple. Nulle pfli't ce dogme fondamental ne s'applique d'une manière j)1us immédiate et plus directe. La circonscription communale comprend en général, de nos jours, de deux à trois mille habitants ; mais dans les premières années de la colonisation, on eut soin de la restreindre sutfisamment afin que tous eussent à peu près les mêmes intérêts. Pour ce qui tient à l'administration, elle ne s'est pas compliquée avec le cours des années, elle a vu seulement augmenter le nombre des fonctionnaires. Dès le début, chaque commune avait un certain nombre d'hommes élus, selectmeii, variant de trois à neuf; un greiïier, chargé d'enregistrer toutes les délibérations et de tenir l'état civil; un caissier, des inspecteurs des routes, un surveillant des pauvres, un vérificateur des poids et mesures ; un officier appelé constable, chargé de la police ; des commissaires des écoles, des assesseurs, chargés d'établir l'impôt, des collecteurs ayant mission de le lever. Les fonctionnaires ecclésiastiques étaient nommés par le même corps électoral; jusqu'au commencement de ce siècle dans le Massachusetts, on a eu les mêmes registres pour la commune et pour l'Eglise. A cela se joignaient un ou deux tythingmen, officiers communaux spécialement chargés de veiller à l'exécution des lois générales de l'État, ou de les exécuter eux-mêmes.

De tous ces fonctionnaires, élus pour une année, les selectmen jouent le plus grand rôle. Dans toutes les choses qui sont abandonnées à la direction du pouvoir communal, ils sont les exécuteurs des volontés populaires ; comme parmi

nous le maire est l'exécuteur des délibérations du conseil municipal. Le plus souvent ils agissent sous leur responsabilité privée, et ne font que suivre, dans la pratique, la conséquence des principes que la majorité a précédemment posés. Mais, veulent-ils introduire un changement quelconque dans l'ordre établi ? désirent-ils se livrer à une entreprise nouvelle? il leur faut remonter à la source de leur pouvoir. Je suppose qu'il s'agisse d'établir une école : les sclectmen convoquent à certain jour, dans un lieu indiqué d'avance, la totalité des électeurs; là, ils exposent le besoin qui se fait sentir; ils font connaître les moyens d'y satisfaire, l'argent qu'il faut dépenser, le lieu qu'il convient de choisir. L'assemblée, consultée sur tous ces [)oints, adopte le princi{)e, tixe le lieu, vote l'impôt, et remet Texécution de ses volontés entre les mains des selectmen. Ceux-ci ont seuls le droit de convoquer la réunion communale (town- meeting), mais on peut les provo- (|uer à le faire. Si dix propriétaires conçoivent un projet nouveau et veulent le soumettre à l'assentiment de la commune, ils réclament mie convocation générale des habitants; les selectmen sont obligés d'y souscrire et ne conservent que le droit de présider l'assemblée.

Le trait le plus remarquable de cette organisation communale c'est l'absefK e de tout lien hiérarchique et de subordination entre ses nombreux fonctionnaires : chacun d'eux est appelé à rendre compte directement au peuple réuni en assemblée générale de la mission qui lui a été confiée. Dans les premiers jours do la colonisation cependant, les exigences du moment ne permirent pas à ces petites républiques de se gouverner sans l'intermédiaire d'un conseil municipal. La ville de Charlestown, en 1635, considérant que les fréquentes réunions des commimiers étaient une cause de dérangement et de dépenses, et qu'en outre dans les assemblées nombreuses il était plus difficile d'arriver à un résultat, chargea onze conseillers de veiller à tous les intérêts de la commune mais en réservant expi'essément le choix des fonctionnaires a l'assemblée générale des électeurs. Cette mesure paraît avoir été

nécessitée par les circonstances du moment, et en tout cas elle n'était pas une abdication de la part des électeurs. La commune de Dorchester en établissant un pareil conseil, en 1633, a soin d'ajouter « qu'd ne possédera aucune autorité particulière et que les autres habitants seront toujours libres d'assister à ses séances, de prendre part aux délibérations et aux votes. » L'élément représentatif dans l'administration des communes fut donc une exception momentanée qui, de bonne heure, cède le pas à la démocratie pure qui est la règle, il n'a reparu que plus tard dans les grandes villes, encore sous la pression des circonstances. *De là, la différence américaine entre city et town, cilé et commune ; tandis que celle-ci s'administre directement, l'autre le fait par l'intermédiaire d'un conseil municipal *.

Bien loin de détourner l'attention des affaires d'un intérêt général, ce déploiement de l'activité et de l'indépendance communale fut une précieuse école de gouvernement singulièrement favorable à la démocratie ^, qui bientôt domina dans la sphère de l'État comme dans celle de la commune. Il y eut cependant quelques années d'hésitation et de tâtonnement.

1 . Du reste, en justice, une cité est tout simplement une commune.

2. Ainsi qu'on le voit par ce qui précède, le gouvernement démocratique est parti d'en bas, il a pris ses racines dans la commune. Celle-ci n'a jamais permis qu'on arrivât en Amérique à cette centralisation, qui ailleurs rend toute liberté impraticable, quelle que soit du reste la forme du gouvernement : monarchie absolue, constitutionnelle ou république. Tocqueville a relevé à cet égard un contraste qui mérite d'être signalé. » En France, dit-il, le percepteur de l'État lève les taxes communales; en Amérique, le percepteur de la commune lève la taxe de l'État. »

Dans le Massachusetts le gouverneur et ses assesseurs formaient, (Je i)ar la charte, un coiiseil chargé d'administrer la colonie. Dès les premiers mois de la plantation les difficultés de l'entreprise, la crainte de voir un trop grand nombre d'étrangers faire invasion conduisirent à fortifier l'autorité centrale. Renonçant au droit d'élire directement le gouverneur et le vice-gouverneur, les colons décidèrent qu'ils se borneraient à choisir les assesseurs qui ensuite prendraient ces deux principaux fonctionnaires dans leur sein. Ce conseil devait en outre avoir le pouvoir de faire des lois et de choisir des fonctionnaires pour les exécuter. Un peu plus tard, en 1631, il fut décidé encore que les assesseurs n'auraient pas a être réélus tous les ans, qu'ils seraient maintenus en charge à moins que le conseil général du peuple ne demandât leur destitution. Ces mesures, inspirées par un premier moment d'appréhension et d'inexpérience, étaient si peu en accord avecl'esprit des colons et avec leurs circonstances, qu'elles furent rapportées déjà en mai 1632. Il fut seulement décidé que le gouverneur serait toujours choisi parmi les assesseurs de l'année précédente.

Le pasteur John Gotton, récemment arrivé d'Angleterre, lit bientôt après une nouvelle tentative en faveur de l'oligarchie. 11 exposa dans un sermon le principe qu'un magistrat ne devait pas être renvoyé à la vie privée sans juste cause, avant d'avoir été publiquement convaincu de quelque faute, de même que les magistrats ne peuvent de leur côté priver un simple citoyen de ses droits sans un jugement public. Cette doctrine sonna si mal aux oreilles des planteurs qu'elle contribua pour sa bonne part à empêcher la réélection de Winthrop qui était d'ailleurs révéré et aimé de tous. Pendant quatre ans, le conseil général s'abstint de réélire aucun gouverneur pour un second terme. Toutefois, la tendance aristocratique reprit sa revanche en 1636. Le conseil général décida que, de temps à autre, il pourrait élire un certain nombre de magistrats à vie, pour former un conseil permanent. On ne pourrait en être révoqué que pour crime, incapacité, ou autres raisons graves: le gouverneur en tbnctions était de droit président de

ce conseil qui serait revêtu des pouvoirs que l'assemblée générale lui conférerait à l'occasion. C était là une concession faite à cerlaines pei'sonnes qui, avant tl'émigrer, voulaient stipuler leurs conditioiis aux colons. En flagrante violation de la charte, Winthrop, Dudley et Endicott furent nommés membres de ce conseil à vie. Mais ce furent ià les premières et les dernières élections. On n'insista pas sur ce projet mal vu par le peuple : cette institution exotique ne put prendre racine sur le sol de la Nouvelle-Angleterre. Au bout de trois ans, en 1638, l'assemblée générale enleva toute ombre d'influence à ce comité en décidant qu'aucun conseiller à vie ne posséderait l'autorité d'un magistrat s'il n'était d'ailleurs appelé par les élections annuelles à une des fonctions publiques reconnues par la charte. La réaction fut si forte qu'il parut, en 1042, un livre dans lequel l'établissement d'un conseil à vie était présenté comme une innovation fâcheuse, un péché. Toute autorité ayant été de fait enlevée à ce conseil, cette controverse n'avait plus d'objet, aussi tomba-l-elle d'elle-même au bout de quelque temps. Les anciens des églises avait été chargés de faire un rapport sur cet ouvrage. Fut-il communiqué au conseil général du peuple? Celui-ci s'en occupa-t-il? C'est ce qu'on ignore.

Pendant que la tendance aristocratique ou bien conservatrice, très-faiblement représentée d'ailleurs, faisaient ces tentatives qui ne pouvaient aboutir à rien, un contre-courant gagnait journellement du terrain. Coidbrmément à la charte, l'administration de la colonie était remise aux mains du conseil, formé du gouverneur et de ses assesseurs, soumis tous les ans à la réélection. Mais déjà, en 1G32, on voit poindre une institution qui devait bientôt le supplanter. Le conseil général du peuple décida que chaque plantation choisirait deux personnes pour conférer avec le conseil administratif, mais exclusivement au sujet de l'établissement d'un impôt. C'était 1 influence des conununes déjà constituées, qui se faisait sentir de bonne heure au centre du gouvernement. Les circonstances devaient beaucoup favoriser ce mouvement. La colonie comp-

lait alors de trois à quatre mille habitants dispersés dans seize communes. La plus éloignée de Boston, Ipswich, était à une distance de 30 milles : il n'était ni convenable ni prudent que tous les électeurs s'éloignassent à la fois de chez eux. Il fut décidé qu'ils délégueraient à quelques-uns d'entre eux une partie de leur pouvoir pour l'administration des affaires d'un intérêt commun. En conséquence, dans un conseil général de 1634, parurent vingt-quatre députés de huit communes pour prendre part, au nom de leurs commettants, aux discussions à l'ordre du jour. Pendant quelque temps il y eut un compromis. Le pouvoir du conseil administratif, du gouverneur et de ses assesseurs dut subir quelques restrictions à ses privilèges, il fut décidé que le conseil général aurait seul le droit d'admeltre de nouveaux citoyens; de choisir les fonctionnaires, de déterminer leurs attributions, de lever les impôts et de disposer des terres. En même temps qu'on augmentait les attributions du conseil général, 'on rendit permanent l'usage des délégations qui n'avait été jusque-là qu'accidentel. Il fut convenu (1634) que chaque commune élirait deux ou trois députés ; ceux-ci s'entendraient sur le sujet qu'ils croiraient bon de porter devant l'assemblée générale, et représenteraient leurs commettants. Les communes ne se réservaient qu'un seul privilège, le droit, pour chaque citoyen, de concourir directement à l'élection du gouverneur et autres fonctionnaires. Les sessions de ce conseil général qui avait en main une grande partie du pouvoir administratif et législatif étaient parfois fréquentes et prolongées. Il ne pouvait être dissous sans le consentement de la majorité des membres présents.

C'est ainsi qu'au bout de quatre ans (1634), le pouvoir passa des mains du conseil administratif, établi par la charte, dans celles des députés des communes. En faisant ainsi acte de souveraineté d'une manière décidée et énergique, les colons ne paraissent pas avoir eu l'intention de blesser personne. Soit qu'on veuille voir dans leur modération un simple fruit du caractère et des habitudes, soit qu'on la tienne pour inspirée par le besoin de ménager des hommes influents et riches, ou,

comme le pense Palfrey, par un sentiment de justice envers des fonctionnaires distingués qui avaient rendu de grands services à la république, elle n'en fut pas moins très-grande. La même assemblée qui venait d'opérer cette réforme si importante, choisit de nouveau la plupart des fonctionnaires dont elle venait de diminuer les pouvoirs, et leur remit certaines amendes qu'ils avaient encourues l'année précédente.

Entre autres attributions, le conseil général pouvait se faire rendre compte du budget, mais il ne paraît pas avoir fait habituellement usage de ce droit. En 1634 cependant une commission fut nommée pour examiner les dépenses de Winthrop qui venait d'être remplacé par Dudley dans les fonctions de gouverneur, à l'inaugurafion du nouveau régime représentatif. En rendant son budget, quatre mois plus tard, « il déclare (ju il se serait contenté de ses déboursés dans l'intérêt du public, mais que puisqu'il lui en était demandé compte il était forcé d'en faire mention. » Après leur avoir montré que les dépenses ont excédé les recettes de plus de 1000 livres, « je ne me repens nullement, poursuit-il, d'avoir consacré mes peines et mon argent au service de cette république, mais je rends de tout mon cœur grâces à Dieu notre Seigneur, qui m'a fait cet insigne honneur de me réclamer une partie des biens qu'il m'avait confiés pour les consacrer au service de son Église et de son peuple. La prospérité qui pourra en résulter, si vous avez la gracieuseté d'accepter, sera pour moi une récompense suffisante. Je termine par une dernière demande, qui, en bonne justice, ne saurait m'être refusée : puisqu'il est mentionné dans les procès-verbaux qu'au terme de mes fonctions j'ai été appelé à rendre compte, qu'on fuisse également mention de la déclaration que je viens de faire, de peur que plus tard, quand j'aurai été oublié, il n'en rejaillisse quelque honte sur ma postérité, alors qu'il n'y aura plus rien pour expliquer ce qui s'est passé. » Cette déclaration se trouve encore dans les archives de la république. On voit qu'il y avait profit de la part des députés des communes à ne pas y regarder de trop près avec de pareils pères de la patrie. On se bornait à

ne pas réélire les fonctionnaires dont on n'était pas pleinement satisfait et tout était dit. Ce n'est qu'en 1642 que nous voyons les députés, à la suite d'une administration peu satisfaisante, faire, pour la première fois, usage de leur droit de censurer le gouverneur.

Dans le Gonnecticul, qui avait toujours l'avantage de pouvoir profiter des expériences faites ailleurs, le système représentatif s'établit dès la première année. Il fut décidé, en 1639, que le conseil général, composé du gouverneur, de quatre magistrats au moins et d'une majorité des députés des diverses communes, aurait le droit de faire des lois pour la colonie entière. Mais là, comme à Boston, l'ensemble des électeurs se réserva le droit de nommer directement les magistrats. Vers cette époque (1638), le même régime s'établissait également à Plymouth. Les électeurs trouvant qu'il était trop onéreux de se rendre fréquemment au conseil général, il fut décidé qu'ils y enverraient des députés, rétribués par les communes. Si un d'entre eux était trouvé insuffisant ou turbulent, il pouvait être renvoyé par ses collègues du conseil et les communes procédaient à une élection nouvelle. Tout en concédant au conseil général le droit de faire des lois, les électeurs se réservaient, comme dans les autres colonies, le privilège d'élire directement les fonctionnaires, de faire eux-mêmes et d'abroger des lois quand ils étaient réunis en assemblée générale. Au fait, la plus grande part du pouvoir législatif et administra tif demeurait dans les mains du corps des électeurs.

Pour faciliter le jeu des nouvelles institutions, qui étaient celles d'une démocratie mixte, à la fois représentative et directe, on eut recours à quelques mesures importantes. Dans le but d'éviter d'inutiles déplacements pour l'élection des fonctionnaires il fut arrêté (1636) que chacun pourrait voter par délégation. C'était un acheminement au vote dans les communes, qui ne devait venir que plus tard. Une autre modification importante s'introduisit dans le mode des votations. Au commencement, elles avaient lieu à main levée. Mais déjà en 1634, lorsqu'il fut question de ne pas réélire Winthrop

comme gouverneur, ou sentit qu'il y aurait quelque dureté à procéder ainsi. Le scrutin secret, auquel on eut naturellement recours, fut maintenu à partir de cette époque, « afm que les électeurs pussent avoir la plus grande liberté de choix. » L'introduction du système représentatif permit de réduire à deux par an le nombre des sessions du conseil général. Bientôt, par suite de l'extension de la colonie on trouva que les députés étaient trop nombreux. Quelques esprits inquiets craignirent que les magistrats n'eussent l'intention d'absorber en eux tous les pouvoirs, aux dépens de l'assemblée des repi'ésentants. Ils se laissèrent pourtant convaincre par les bonnes raisons qu'on avança, et, à partir de 1039, il n'y eut que deux députés par comnume. Ce nombre fut trouvé sufiisant pendant quarante ans. Il restait cependant une dernière question à régler. Les magistrats avaient-ils le droit d'arrêter, par leur veto, les dispositions législatives:^ En 1643, il fut mis un terme à cette controverse, qui avait agile la colonie du Massachusetts, par l'établissement de deux branches de la législature. L'occasion de cette réforme, partout admise aujourd'hui en xVmérique et généralement considérée coinme un des boulevards de la hberté, fut des plus triviales. Un pourceau errait dans les rues de Boston. On le conduit chez le capitaine Keayne, homme riche et important mais impopulaire, parce qu'il passait pour être fort serré en affaires. Cependant il fait connaître, à son de trompe et par d'autres moyens de publicité, ce qui vient d'avoir lieu. Pendant environ une année personne ne réclame, jusqu'à ce qu'il ait tué un animal de la même espèce qui, durant ce temps, avait été nourri avec le fugitif, qu'on avait emmené chez lui. Alors une femine, nommée Sherman, vient eniin voir la bête survivante, et ne pouvant reconnaître en elle sa propriété égarée, elle [)rétend que c'est son porc qui a été tué. Les anciens de l'Église de Boston évoquent laffaire, et, après avoir entendu les parties accompagnées de leurs témoins, ils déclarent le capitaine Keayne innocent de l'accusation portée contre lui. Mais la femme Sherman se tenant toujours pour lésée porte l'alTaire devant

un jury, qui, partageant l'opinion des anciens, accorde au défendeur <f une indemnité de trois livres pour les frais d'entretien de l'animal. » Fort de ces deux sentences, le capitaine Keayne intente une action en diffamation contre sa partie adverse qui l'a accusé de vol, et réclame 50 livres comme réparation. Dame Sherman, toujours plus mécontente, comme de raison, porte l'affaire en appel devant le conseil général. Ce corps, composé des magistrats et des députés des communes, siégeait dans une même chambre. Les préjugés populaires sur le compte de Keayno étaient partagés par les députés; après de nouvelles plaidoiries qui « occupent la meilleure partie de sept longues journées, » deux magistrats et quinze députés cassent la sentence des premiers juges, sept magistrats et huit députés la confirment, les autres sept députés ne se prononcent pas. Ainsi, tandis qu'une forte majorité des magistrats supérieurs se prononce dans un sens, la chambre, prise dans son ensemble, se décide pour l'autre. La division étant telle, il n'y eut pas moyen d'obtenir sentence. Mais l'attention publique avait été éveillée; elle s'était portée sur la question fondamentale des rapports entre les deux classes de membres, députés et fonctionnaires, siégeant dans cette chambre unique.

La controverse s'échauffa et devint des plus sérieuses. La partie qui se tenait pour lésée était des plus opiniâtres, elle se démena à tel point qu'on en vint bientôt à dire qu'on lui avait fait tort par égard pour la richesse et la position sociale du capitaine Kerayne. Bien des gens prirent occasion de ce long procès pour parler avec peu de respect du conseil général et tout spécialement des fonctionnaires. On finit par' dire (\we leur veto avait arrêté le cours de la justice ; que ces magistrats devaient être destitués; qu'il fallait en finir avec le droit de veto. Là-dessus le gouverneur et les magistrats jugent bon de publier une circulaire exposant les faits de la cause afin qu'on ne condamne pas la vérité sans la connaître.

Les anciens de l'Église, après avoir une seconde fois examiné les arguments des deux parties, approuvent la sentence

du conseil général ; mais Bellingham, homme ardent, prend activement en main les intérêts de Sherman débouté, et demande que les magistrats renoncent à leur droit de veto. Le plaignant, trop fortement appuyé par quelques membres du conseil, demande que le cas soit entendu de nouveau et obtient une sentence favorable. « Deux choses, d'après le gouverneur Winthrop qui n'approuvait pas cette marche, étaient aux membres du conseil leur hberté d'esprit. Les députés, qui étaient allés retremper leur courage dans les rangs de leurs commettants, ne voulaient voir qu'une chose : leurs communes n'étaient pas contentes de la tournure de l'affaire (ce qui, pour le dire en passant, montre que les députés étaient dominés par l'esprit démocratique). En outre, eux-mêmes désiraient vivement remporter la victoire. Une autre considération plus généreuse, résultant de la position respective des parties, agit puissamment sur le peuple. » Le capitaine n'était-il pas un homme riche, et son adversaire une pauvre femme? ^ Cette circonstance impressionna tellement le peuple, qu'aveuglé par une compassion déplacée, il ne voulut pas laisser la justice suivre son cours. Pour calmer ce sentiment on obtint que Keayne restituât une partie des sommes qui lui avaient été allouées ; et il sembla, encore une fois, que l'affaire en resterait là.

Cependant, ayant appris que la manière dont il avait présenté les faits avait déplu, dans le but de dissiper ce sentiment et afin de ne pas commencer l'année sans s'être réconcilié avec tout le monde, le gouverneur crut devoir faire un discours sur ce sujet dès Touverture du conseil général. « Quant àu fond du débat, il avait, disait-il, le concours de ses frères, soit magistrats, soit députés ; il avait examiné plusieurs fois le cas, à la lumière que Dieu nous offre dans la religion, la raison et Fusage ; en vérité il ne pouvait rien trouver à rétracter ; par conséquent il désirait qu'on le laissât libre à cet égard... » Quant à la focme, il passait sous silence tout ce qu'il pour-

1. Il est bien vrai que la demanderesse avait été remplacée par son mari, mais il valait mieux la faire toujours figurer elle-même. Ce sont là de ces nuances auxquelles les cœurs généreux ne s'arrêtent pas.

rait alléguer pour sa justilicalion devant les hommes et il en appelait à un autre tribunal. Il confessa ne faire pas assez de cas de la réputation de ses frères et avoir une trop haute estime de lui-même et pas assez des autres ; il reconnut ses fautes et pria ceux auxquels il avait déplu de vouloir bien les oublier : il ajouta qu'il espérait être à l'avenir plus sage et plus prudent.»

Cette conduite généreuse de Winthrop coupa court à tout ce qu'il pouvait y avoir de personnel dans le débat. Mais il n'était pas si aisé d'en tinir avec la grave question qui avait été soulevée; les magistrats pourraient- ils, par leur veto, arrêter les décisions prises par la majorité du conseil général ? Un des magistrats écrivit un petit traité sur la matière ; il ht voir que c'était là une des bases fondamentales du gouvernement et que si elle était renversée on tomberait dans la démocratie pure. Il démontra l'utilité et la nécessité de ce veto par plusieurs preuves tirées de l'Écriture, de la raison et de l'usage général. Tous ces arguments ne peuvent convaincre les adversaires du veto ; les députés et la masse du peuple demandaient son abolition avec une grande insistance. Il parut donc contre ledit traité une réplique, due, pensa-t-on, à la plume d'un autre magistrat. Les députés insistaient fortement pour qu'on en vînt à une décision, mais on leur répondait que c'était un point très-grave, touchant aux fondements mêmes du gouvernement. On finit par décider que l'occasion se présenterait de considérer de nouveau l'affaire et que les anciens seraient invités à faire connaître leur avis avant la prochaine réunion du conseil général. Les magistrats n'avaient qu'une chose en vue : gagner du temps, persuadés qu'ils étaient que, l'agitation une fois calmée, le peuple entendrait raison, ils ne se trompaient pas. Quand le point controversé revint à l'ordre du jour, bien loin d'être aboH, le droit de veto fut étendu. Sans opposition aucune, le conseil général, considérant qu'après une longue expérience on avait trouvé des inconvénients à faire siéger les députés et les magistrats dans une même chambre, et jugeant qu'il était sage de suivre l'exemple d'autres

états, on divisa le pouvoir législatif en deux branches (mai 1644). Il fut décidé que les magistrats siégeraient à part, et après avoir voté les lois qu'ils jugeraient convenables en leur sagesse, ils les soumettraient à l'approbation des députés; ceux-ci, de leur côté, après avoir délibéré entre eux, soumettraient leurs arrêts à l'approbation de l'autre chambre. Puis, dans le dernier jour de la session, les deux branches de la législature devaient se réunir pour approuver les mesures qifi auraient été précédemment acceptées par les deux, agissant isolément. Le différend se termina donc en conférant aux députés un droit de veto en tout semblable à celui que possédaient les magistrats. Ainsi fut délinitivement arrêtée cette forme de gouvernement qui devait durer quarante ans sans être en rien modifiée.

Quelque temps auparavant, les trente communes formant alors le Massachusetts, avaient été divisées en quatre comtés : Sutïolk, Norfolk, Essex et Middlesex. C'était là une division purement administrative, sans aucune portée politique et destinée uniquement à servir d'intermédiaire entre les communes et l'État. Le comté américain, assez semblable, selon Tocqneville, à l'arrondissement de France, forme un corps dont les différentes parties n'ont point entre elles de lien nécessaire, et auquel ne se rattache ni affection, ni souvenir, ni communauté d'existence. 11 devait pourvoir aux besoins également ressentis par toutes les communes qui le composaient ; l'autorité fut placée entre les mains d'un certain nombre de magistrats : un lieutenant prenant rang après le gouverneur et le sergent-major de la colonie, un sergent-major, et plus tard une cour de justice. C'est ainsi que, de bonne heure, dans le principal état de la Nouvelle-Angleterre, la vie politique ou administrative se trouva concentrée dans trois foyers d'action que Tocqueville compare aux divers centres nerveux qui font mouvoir le corps humain : au premier degré se trouve la commune y plus haut le comté, enfin Y Etat.