CHAPITRE VI
Sommai hu. — I. Avant les assignats. — La situation financière en 1789 (113;. — Tentatives pour rétablir l'équilibre (116). — Les biens du clergé (décret du 2 novembre 1789) (118). — Origine des assignats (décret du 19-21 décembre 1789) (121).
— Commencement de la vente des biens nationaux (décret du 14 mars 1|90) (125).
— II. Les assignats sous la Constituante. — Première émission d'assignats (130).
— Deuxième émission d'assignats (137). — Les billets de confiance (150). — Les petits assignats (152). — L'échange des petits assignats et de la monnaie de billon (156). — Dernière émission de la Constituante (158). — Compte rendu de Montesquiou (161).— La dette exigible et Us biens nationaux (163). — Du système financier de la Constituante (165). — III. L Assemblée législative. — Les assignats sous la Législative (168). — IV. La Convention.— Débuts delà Convention (174 .
— L'échange des billets de confiance (178).— L'emprunt forcé (181). — Démonétisation des assignats royaux (183).— Le Grand-Livre (186). — La disette et les émotions populaires (188). — Mesures de la Convention contre l'accaparement et la cherté (190). — La loi du maximum général (29 septembre 1793) (195). — L'application du maximum à Paris et en province (199). — Réquisitions (203). — Suppression du maximum (207). — Les subsistances à Paris sous la Convention après la Terreur (208).— Fin de la Convention (218).— V. Le Directoire. — Les derniers jours des assignats (226). — Les mandats territoriaux (231). — L'approvisionnement de Paris sous le Directoire (236). — La fin du papier-monnaie (238).
Les assignais sonl un des événements les plus considérables de l'histoire économique de la Révolution. Ils n'ont pas seulement dominé tout le système des finances publiques depijis la fin de la Constituante jusqu'aux premières années du Directoire; ils ont en môme temps jeté la perturbation dans la vie sociale en troublant profondément la notion de la valeur des choses, en suscitant les mesures de maximum, en provoquant la spéculation, en produisant une disette factice même au milieu de l'abondance, en rendant très difficile l'existence des salait ries et des petits rentiers. Sans décider encore au début de cette étude s'ils ont l'excuse d'avoir sauvé la République, on peut dire qu'au point de vue économique ils sont coupables d'avoir occasionné beaucoup d'injustices et causé beaucoup de souffrances\Comme la classe ouvrière a été une des plus fortement atteintes par le mal et que l'expérience contient une grande leçon de politique financière, nous n'hésitons pas à donner au chapitre que nous leur consacrons un développement qui paraîtra peut-être excessif, mais que nous croyons motivé par la nature et l'importance du sujet.
La situation financière en 1789. — Pour faire comprendre les motifs île la création des assignats, il faut dire sommairement quelle était la $ilfjation des finances de l'Étal à l'époque de la convocation des États généraux.
Inouïs XIV avait légué à son successeur une dette dont la totalité, èelte constituée, dette flottante el prix des offices, pouvait être évaluée à 3 milliards 400 millions de livres, et qui après la courte illusion du système de Law et la liquidation qui la termina et qui fut une véritable banqueroute, montait encore à 1 milliard 700 millions, dette reconnue par le roi l. Sous Louis XV, les dépenses, modérées tant que vécut Fleury, augmentèrent beaucoup ensuite, surtout pendant la guerre de Septans ; en 1759, le contrôleur général avouait un excédent de dépenses de 217 millions sur les revenus ordinaires, el en 1764, après la signature de la paix, le déficit de Tannée était évalué à 41 millions et demi. L'année de l'avènement de Louis XVI, malgré les suppressions iniques de Terray, il était encore de 37 millions.
Le passage de Turgot aux affaires fut de trop courte durée pour enrayer le mal, et Necker, malgré son désir de régularité et son habileté en matière de banque, fut entraîné par la guerre d'Amérique à aggraver les charges du Trésor. On sait que le Compte rendu que ce ministre fit paraître en 1781, constituant la première publication officielle qui ait initié les Français au secret des finances de l'État, était une balance probable des recettes et des dépenses en temps normal, d'où il résultait un excédent fictif de 10 millions de livres ; mais en réalité les besoins de la guerre laissaient cette même année les recettes ordinaires de 200 millions au moins au-dessous du total des dépenses effectuées, et la différence avait dû être couverte en grande partie par des emprunts ou des billets du Trésor. Lorsque Calonne se décida à convoquer les notables, il leur parla d'abord d'un déficit de 113 millions, puis il produisit un état qui en accusait 125 ', et après sa retraite, son successeur Loménic de Brienne en avoua environ 140. Le budget que celui-ci dressa pour l'année 1788, le seul budget à peu près exact que fournisse l'ancienne monarchie à l'histoire, porte un déficit de près de 161 millions"
1. Voir Recherches historiques sur le système de Law, 1 vol., 1854, par £. Levassbur. — La livre tournois contenait un poids d'argent fin égal en moyenne à 5 gr. 49 de 1701 à 1725 et à 4 gr. 05 de 1759 à 1790.
2. D'après le compte présente par Calonne pour Tannée 1787, il y aurait eu :
Dépenses 599.135.795 livres
Recettes 474.048.239 livres
Déficit 125.0877556 livres
3. Ce budget est complexe ; pour le comprendre, il faut en analyser les princi- III 8
Depuis longtemps des ministres réformateurs, comme Machault, Silhouette, Turgot. avaient proposé ou môme entrepris des réformes dans l'assiette des impôts. Mais ces réformes semblaient incompatibles avec une société fondée sur des privilèges, et elles avaient été repoussées ou détournées en partie de leur but. Pourtant le danger était devenu si évident sous le règne de Louis XVI que des hommes dévoués au parti des privilégiés, quand ils arrivaient au ministère, se trouvaient amenés à chercher eux-mêmes un remède dans des réformes égalitaires. Après Neckerqui avait été disgracié pour avoir formé des projets trop hardis, Calonne, le favori de la cour, quand il s'était senti à bout de ressources, s'était montré plus hardi encore en proposant l'impôt territorial. Brienne, qui le renversa comme coupable d'avoir voulu porter atteinte aux droits des privilégiés, proposa à son
paux éléments.
Recette totale 640.546.049 livres
dont il faut déduire les assignations, les frais de perception, etc. qui n'étaient pas à la disponibilité du Trésor (258.425.785 livres),
et les moins-values (2,280,787 livres), soit 260.706.572 livres
Restait disponible 379.839.477 livres
Cette dernière somme se composait de :
Revenus ordinaires, évalués à 213,989,764 livres, dont il y avait à déduire, pour les insuffisances de recettes du Languedoc, 2,280,787 livres; il restait donc 211 .708.977 livres
Ressources extraordinaires (que le ministre se proposait d'obtenir par des assignations
sur les recettes futures, par des emprunts, etc.) 168.130.500 livres
Soit au total 379.839.477 livres
Dépense totale 372.444.469 livres
Le Trésor ne percevant en réalité que 211.708.977 livres
le déficit était de 160 735.492 livres
Pour y faire face, le ministre se proposait d'obtenir par des
ressources extraordinaires la somme de 168.130.500 livres
Les principales recettes ordinaires (receltes brutes) étaient : les fermes générales (gabelles, tabac, octroi de Paris, douanes, etc.), 150 millions; les recettes générales (taille, capitation, vingtièmes, etc.), 156 millions; la régie générale desaides, 52 millions ; les domaines, 51 millions ; les fermes des postes et des messageries, 16 millions ; le loterie royale, 10 millions. Comme recette nette, le Trésor ne touchait que 18 millions sur les fermes générales, 11 sur les aides, tandis qu'il en touchait 113 sur les recettes générales.
Les principales dépenses étaient la maison du roi et celles des princes, 163 millions (quoiqu'elle eût été réduite); la guerre et la marine,148 millions; les remboursements à terme fixe, 50 millions ; les pensions, 32 millions, etc.
Quand on compare ce budget avec celui que Necker présenta l'année suivante pour 1789, on est étonné de la différence de plusieurs chapitres. Ainsi, les maisons royale et princières ne figurent plus que pour 33 millions ; les rentes perpétuelles et viagères figurent pour 162 millions en 1789, tandis qu'on trouve à peine 100 millions dans quatre chapitres (9, 12, 13, 14) de 1788, etc. La comptabilité était loin d'être encore régulièrement établie.
LES ASSIGNATS lift
tour le même impôt sous un nom différent et fut renversé comme lui.
Les notables n'avaient rien accordé parce qu'on leur demandait le sacrifice d'une partie de leurs privilèges. Le nouveau contrôleur général, plus incapable que son prédécesseur, se trouvant en face des mêmes difficultés, voulut emprunter ; puis, n'ayant pas trouvé de prêteurs, il prorogea d'un an, sans consulter ses créanciers, le remboursement des assignations et il paya en papier les deux cinquièmes des rentes perpétuelles et viagères : double banqueroute. Il ne payait ses dépenses journalières qu'avec les billets de la Caisse d'escompte, auxquels il avait donné cours forcé !. Quand Necker fut appelé à lui succéder, il n'y avait que quatre à cinq cent mille livres dans le Trésor.
Depuis l'avènement de Louis XVI, l'État avait emprunté 1 milliard 740 millions en rentes constituées et traînait derrière lui une dette flottante de plus de 600 millions. Le cours forcé des billets de la Caisse d'escompte, la rareté du numéraire et le change défavorable qui en étaient les conséquences, la langueur des affaires au milieu des préoccupations politiques, les misères aggravées par un hiver très rigoureux, les dépenses faites pour secourir une foule d'indigents n'étaient pas de nature à améliorer la situation des finances.
Necker, qui prit la direction des finances au mois d'août 1788, aune date où les États généraux étaient déjà convoqués, se contenta de faire subsister l'État jusqu'au 1er mai à l'aide des billets de la Caisse d'escompte, et de solder les dépenses les plus urgentes avec une centaine de millions que son crédit personnel lui permit de se procurer sans ouvrir publiquement d'emprunt. Le 5 mai 1789, Necker avouait un déficit probable de 56 millions sur le budget ordinaire, mais il n'y comprenait ni les remboursements ni les dépenses extraordinaires qui avaient figuré dans le budget de Brienne. Son rapport, beaucoup trop long et chargé de détails dans lesquels se noyaient de judicieuses observations, ne répondait pas au sentiment réformateur de l'Assemblée et ne fit pas une heureuse impression sur elle.
L'Assemblée laissa le ministre se débattre avec les difficultés journalières de la trésorerie et elle s'occupa dans ses comités,sans même le consulter, des grandes réformes politiques et financières qu'elle pensait avoir reçu la mission d'accomplir. Elle avait raison, non de se priver de l'expérience de Necker, mais de subordonner l'équilibre du budget au remaniement de la Constitution politique et sociale de la France. Si
1. C'était la seconde fois que l'État donnait cours forcé aux billets de la Caisse d'escompte. Cette caisse, fondée en 1776 sous le ministère de Turgot, au capital de 12 mi/lions, avait prospéré jusqu'au moment où le contrôleur général d'Ormesson puisa tant dans son coffre qu'il dut, par un arrêt de surséance, donner cours forcé à ses billets (27 sept. 4783).Calonne rétablit le payement des billets à vue, mais porta le capital de la caisse de 12 millions à 15, puisa 100 dont 70 furent attribués à l'État, Brienne rendit le 18 avril 1788 un nouvel arrêt de surséance.
1IC UVIΠIMIKMIKH. CHAIMT1ΠVI
l'Assemblée nationale constituante n'avait pas accompli une réforme radicale, elle aurait échoué dans des tentatives de réformes partielles, comme avaient échoué les ministres novateurs.
L'Assemblée nationale, quoique privée des ressources financières de l'ancienne monarchie, n'accepta pas moins tout entierThéritagedeses dettes, auxquelles elle allait bientôt ajouter elle-même l'énorme fardeau des remboursements des charges et offices supprimés. Elle avail déclaré, le 17 juin, qu'elle prenait les créanciers de l'État sous la sauvegarde publique; le 15 juillet, qu'elle n'écouterait aucune proposition directe ou indirecte de banquerou-te ; et après la séance du 4 août, le *27, elle renouvela solennellement la même déclaration. Son honneur était engagé ; mais comment faire face à ses engagements au milieu île telles circonstances ?
Tentatives pour rétablir l'équilibre, — « Suppléer à la masse presque entière des impôts semblait impossible », disait le comité des finances. Necker cependant voulut tenter l'impossible.
11 eut d'abord recours aux emprunts. Il avait toujours regardé ce moyen comme le plus légitime et le moins onéreux de procurer à une nation des ressources extraordinaires. Son crédit personnel avail beaucoup contribué au succès de ses premières opérations. Il crut pouvoir l'employer encore utilement au service de la Révolution, et il ouvrit successivement deux emprunts, le premier de 30 millions (9 août 1789) ; puis, celui-ci n'ayant pas réussi !, un autre de 80 millions qui ne fut pas couvert non plus. Quelle confiance les capitalistes pouvaient-ils avoir dans une nation qui rompait brusquement avec tout son passé et dont l'avenir était enveloppé de nuages ?
Necker reconnut son erreur. « De nouveaux emprunts, dit-il dans son mémoire du 24 septembre, ne peuvent qu'augmenter le déficit actuel », et il déclara qu'il était nécessaire de demander à chaque citoyen le sacrifice du quart de son revenu. Cette contribution patriotique ne devait être levée qu'une seule fois,de 1790 à 1792, et on laissait même entrevoir la possibilité de la rembourser quelque jour ; elle n'atteignait ni le journalier ni les citoyens dont le revenu n'excédait pas 400 livres. Aucune perquisition, aucune recherche ne devaient être faites pour établir le chiffre des fortunes : on se fiait à la bonne foi, au patriotisme des Français. En outre, on faisait appel aux dons patriotiques et on déclarait ne refuser aucune offrande, quelque modique qu'elle fût. Mirabeau avait approuvé, peut-être insidieusement, le ministre, en lui laissant toute la responsabilité du succès ou de l'insuccès. Il
1 . 11 est vrai que Necker avait proposé le 7 août l'emprunt de 30 millions à un in. lérét de 5 p. 100 et que l'Assemblée l'avait réduit à 4/12. Mais le second, dont l'intérêt était à 5 p. 100 et qui autorisait les prêteurs a verser la moitié de la somme en billets* d'Etat, ne réussit pas non plus : 47 millions seulement furent souscrits.
enleva le vole par son éloquence : « La banqueroute, la hideuse banqueroute est là ; elle menace de consumer vous, vos propriétés, votre honneur, et vous délibérez ! » Malgré Dupont de Nemours ! et quelques autresoraleurs,le projet, accepté sans discussion par lecomilédcs finances, fut volé (26 septembre et 6 octobre 1789;, et le 29 septembre-, l'Assemblée invita le clergé à porter à la Monnaie l'argenterie des églises. Necker se repaissait de naïves illusions sur la générosité du contribuable devant le fisc. Il donna le premier l'exemple du dévouement en faisante la pairie un don de 100.000 livres (1er octobre 1789). Cet exemple fut suivi, mais il le fut surtout par le peuple qui vint offrir, qui son salaire, qui ses bijoux ; les plus riches ne se montrèrent pas les plus généreux, et l'enthousiasme qui s'était rapidement propagé s'amortit vile. A la fin de Tannée 1790,on n'estimait pas à plus de 31 millions le produit de la contribution patriotique 2; les dons patriotiques n'avaient procuré que 1 million en numéraire, et on n'évaluait pas à plus de 6 millions la valeur des coupons et objets mobiliers offerts à la patrie par la générosité des citoyens : c'étail bien peu pour combler le vide du Trésor.
L'insuffisance dh$ emprunts et des contributions forçait Necker à s'adresser sans cesse à la Caisse d'escompte dont le crédit chancelant suppléait au crédit ruiné de l'État3. Depuis sa nomination (aoùl 1788) jusqu'à l'ouverture des Étals généraux, Necker en lira 50 millions. L'Étal devait alors à la Caisse 155 millions.
Cependant il fallait à l'Étal un appui plus solide. Les brochures se multipliaient sur cette question. L'un proposait une Caisse nationale de crédit et de secours prêtant sur hypothèque à 3 p. 100 ; l'autre, une Banque nationale intimement liée avec l'Élat et surveillée par les députés. Mais où trouver le capital de ces banques quan.d l'argent faisait défaut de toutes parts?
11 y avait bien quelques téméraires que cette objection n'arrêtait pas, et qui voyant circuler les billets de la Caisse avec cours forcé, parlaient d'un papier-monnaie, et voulaient lui donner pour garantie la bonne foi publique *. Mais le souvenir de Law effrayait les esprits dès qu'on
1. Dupont de Nemours s'efforçait de démontrer que le produit brut de l'agriculture ne dépassait pas 4 milliards, dont 2 milliards 500 millions représentant les faiis d'exploilation,700 millions la dtmc, les impôts; que le revenu net des propriétaires n'excédait pas 700 à 800 millions, dont 300 millions à peine appartenaient à des propriétaires capables de payer l'impôt. Il proposait d'employer aux besoins de l'État la (lime, dont il serait injuste de faire un cadeau gratuit aux propriétaircs,ctune partie du revenu des biens du clergé. *
2. Cependant, en février 1793, Clavièrc dans son rapport évalue A 111 millions 1/2 te produit de la contribution patriotique pour les trois années.
3. Le louis de 24 livres se payait en billets de la Caisse d'escompte 24 livres 7 sous en août 1789, 25 livres 1 sou en décembre et 25 livres 5 sous en mars 1790.
4. Cn certain Gare, de Beau mont- sur-Oise proposa la création de 600 millions de
prononçait ce mot de papier-monnaie, un jour (1er octobre) qu'Anson, n'osant aborder ouvertement la question, proposait de voter qu'aucun papier de ce genre ne serait mis en circulation, sinon par décret, Mirabeau se leva et foudroya de son éloquence les partisans de cette mesure : « Je ne sais, dit-il, dans quel sens M. Anson soutient que la théorie du papier-monnaie n'appartient ni à celle de l'emprunt ni à celle de l'impôt ; mais je consens, si Ton veut, qu'on l'appelle un vol ou un emprunt le sabre à la main... Non que je ne sache que dans des occasions extrêmement critiques, une nation peut être forcée de recourir à des billets d'État (il faut bannir de la langue cet infâme mot de papier-monnaie), et qu'elle le fera sans de grands inconvénients si ces billets ont une hypothèque, une représentation libre et disponible, si leur remboursement est aperçu et certain dans'un avenir déterminé. » Mirabeau semblait prévoir les assignats.
Les biens du clergé (décret du 2 novembre 1789). — Le clergé avait d'immenses propriétés. Il possédait, pensait-on, près de la moitié des terres dans les provinces du Nord et plus du sixième dans le reste du royaume ; on disait même, non sans exagération : le tiers de tous les biens fonciers. Ces propriétés et ces revenus appartenaient au corps du clergé et ce corps avait cessé d'exister depuis l'abolition de tous les privilèges. « La possession du territoire, disait l'abbé Montesquiou, ne pouvait survivre à la dissolution du corps qui n'était propriétaire qu'à titre colleclif,et qui ne Tétait qu'à condition de remplir un service public ; et cette possession passait de droit à ceux qui désormais se chargeaient d'acquitter ce service, c'est-à-dire à la nation. »
Dès le mois d'août 1789, lorsqu'on discutait un projet d'emprunt de Necker, le marquis de Lacoste avait dit : « Les biens ecclésiastiques appartiennent à la nation, elle est tenue de les revendiquer », et le chevalier de Lameth : « Je demande qu'on donne aux créanciers de l'État les biens ecclésiastiques pour gage de leur créance ».
lettres de change nationales, disantque le salut delà France dépendait du prompt rétablissementdes finances et montrant la différence de son système avec les billets de 1780 {Coll. Desnoyers).— Dans une Lettre à un des Messieurs Us députés sur U question da papier-monnaie (22 septembre 1789), un anonyme dit qu'on « parle plus que jamais des projets de papier-monnaie » et ajoute que, sans s'en effrayer absolument, il croit que tout papier-monnaie sera funeste ou insuffisant s'il n'est pas prouvé... Il énumère ainsi vingt-cinq conditions parmi lesquelles celles-ci :
c xui S'il n'est pas prouvé que la portion des contributions publiques qui sera affectée au remplacement complet des revenus des ministres des autels actuellement vivans, des hôpitaux et de tous les main-mortables sera réputée aussi sacrée que celles qui sont affectées à la dignité de la couronne et aux besoins les plus indispensables de l'État. » (Donc on parlait des biens du clergé avant novembre.)
xx. « S'il n'est pas prouvé qu'il sera strictement représentatif d'espèces sans aucune sorte d'intérêt. » (Coll. Desnoyers.)
Déjà même on avait proposé diverses mesures financières relativement à l'emploi de ces biens. On trouve des propositions de ce genre dans une centaine de cahiers de bailliages '. Dans l'Assemblée, Dupont de Nemours avait demandé que sur les 100 millions du produit des dîmes, 70 fussent réservés pour les frais du culte et 30 appliqués aux besoins de l'État. Un autre avait proposé de combler le déficit avec les trésors des églises, évalués à 140 millions, et l'archevêque de Paris avait fortement appuyé cette motion.
Un abbé Desodoard avait même publié, dès la fin de septembre, une brochure intitulée Considérations sur les moyens de concourir au rétablissement des finances, en vendant pour deux milliards de biens du clergé.
Après les journées des 5 et 6 octobre, lorsque l'Assemblée siégeait encore à Versailles, Talleyrand, évêque d'Autun, fit une motion qui avait pour objet le rétablissement des finances. « L'État est depuis longtemps aux prises avec les plus grands besoins. Il faut donc de grands moyens pour y subvenir. Il est une ressource immense et décisive et qui, dans mon opinion, peut s'allier avec un respect sévère pour les propriétés. Cette ressource me parait tout entière dans les biens ecclésiastiques. » Le clergé n'est pas propriétaire à l'instar des autres propriétaires, puisque les biens dont il jouit et dont il ne peut disposer ont été donnés non dans l'intérêt des personnes, mais pour le service des fonclions.il en concluait que, si l'État pouvait légitimement « devenir propriétaire de la totalité des fonds du clergé et des dîmes »,et que si la nation assurait soigneusement à tout bénéficiaire, prêtre ou religieux, un revenu suffisant, et aux pauvres ou malades l'assistance, « toute justice se trouverail sévèrement accomplie ».
Le capital dont on avait tant besoin était donc trouvé. Si la France n'avait pas de numéraire, elle avait des terres que les calculs les plus nu>4érés évaluaient à 2 milliards. 11 suffisait d'un décret pour la rendre propriétaire de ces biens que, la déchéance du corps ecclésiastique une fois prononcée, nul autre qu'elle ne pouvait réclamer, et que des membres nràpnc du clergé l'invitaient à prendre.
La motion de Talleyrand avait vivement ému la droite. Elle devint l'objet d'une vive discussion, qui occupa cinq séances à la fin d'octobre et au commencement de novembre. Camus, MauryM'archevêqued'Aix Boisselin, lévêque d'Uzès Bethizy s'appliquèrent à établir le droit de propriété du clergé et la légitimité des propriétés qu'il possédait, et à prouver que l'aliénation ne produirait pas ce qu'on en attendait. Barnave, Treilhard, Thouret, Mirabeau, La Rochefoucauld soutinrent au contraire que le clergé n'était pas propriétaire comme un particulier,
1. Voir Hist. financière de V Assemblée constituante, par M. Gombl, 1. 1, p. 138 ci suivantes ; 114 cahiers contiennent des articles sur cette matière.
i*) LIVRE PREMIER. CHAPITRE VI
et qu'en tout cas il avait cessé de pouvoir l'être, que la nation pourvoirait au soulagement de l'infortune et qu'elle améliorerait la condition des curés à portion congrue. Mirabeau prit la parole ; il évita, pour prévenir une objection, le mot de confiscation, et sur sa proposition fut voté le 2 novembre, par 568 voix contre 346 (et 40 voix nulles), le décret suivant :
« Tous les biens ecclésiastiques sont à la disposition de la nation, à charge de pourvoir d'une manière convenable aux frais du culte, à l'entretien de ses ministres, au soulagement des pauvres, sous la surveillance et d'après les instructions des provinces ; dans les dispositions à faire pour subvenir à l'entretien des ministres de la religion, il ne pourra être assuré à la dotation d'aucune cure moins de 1,200 livres par année, non compris le logement et les jardins en dépendant. »
Les biens du clergé s'ajoutaient aux biens de la couronne qui étaient devenus le domaine de l'État. La Constituante pouvait se croire désormais assez riche pour faire face à toutes les difficultés financières. A Paris et dans beaucoup de villes l'opinion fut en général favorable à cette mesure ; le public pensait comme la Constituante. Depuis ce temps la mesure a été souvent disculée ; elle Test encore. Le parti catholique la condamne absolument comme une spoliation ; le parti de la Révolution estime qu'elle a été non seulement légitime, mais nécessaire. Le jugement de l'histoire doit, ce nous semble, se garder de ces deux extrêmes ; en principe il était légitime, sans doute, que le corps cessant d'exister, ses biens fussent dévolus à l'État ; toutefois les biens appartenaient non au corps du clergé, mais à des membres du clergé, églises, abbayes, congrégations,que la Constituante ne supprimait pas, et beaucoup de ces biens avaient, de parla volonté des donateurs, une affectation spéciale et bien connue que l'État n'avait pas le droit de changer.
En réalité, la politique a primé le droit, comme il arrive souvent en révolution ; la pensée qui a guidé ou entraîné l'opinion et l'Assemblée était, tout d abord de doter l'État d'une fortune supérieure à sa dette; elle était aussi d'abattre une puissance territoriale qui avait ses racines dans la féodalité et qui paraissait inconciliable avec le nouvel état social, et de créer par la vente un grand nombre de petits propriétaires intéressés au triomphe de la Révolution.
Cinq mois plus tard, la discussion se rouvrit sur les biens ecclésiastiques à propos des assignats. Le 10 avril, Prieur de la Marne estimait que le public n'aurait confiance dans l'hypothèque qu'autant que ces biens seraient nettement déclarés nationaux ; après lui, au nom du comité des dîmes, Chasseten demanda la confiscation : « Le décret du 2 novembre ne sera rien jusqu'à ce que vous ayez dépossédé le clergé. Les ennemis de la Révolution espèrent que vous n'en viendrez jamais là. » A la suite d'une discussion très vive qui dura près d'une semaine
LES ASSIGNATS l?l
et qui ameuta le peuple de Paris, un décret, volé le 16 avril 1790, porta que les dettes du clergé deviendraient nationales et que les biens qui lui avaient appartenu seraient mis en vente sans être grevés d'aucune hypolhèque au profit des créanciers.
Origine des assignats (décret du 19-21 décembre 1789). — Appliquer ce capital au remboursement des dettes était la raison du vote du 2 novembre. On ne différait que sur les moyens d'exécution. Les uns voulaient une vente immédiate ; d'autres,un papier-monnaie hypothéqué sur les biens ; le plus grand nombre, Necker entre autres, demandaient une banque.
Necker lut à l'Assemblée, le 14 novembre, un long mémoire dans lequel, tout en déplorant la situation financière et le sort du ministre condamné à la lâche ingrate de combler un vide qui se creusait sans cesse, il proposait de former une caisse pour la perception des deniers extraordinaires, de reviser les statuts de la Caisse d'escompte, de porter son capital de 100 à 150 millions et d'en faire une banque nationale en la mettant sous la surveillance de 1 Etat, d'accepter d'elle un nouveau prêt de 170 millions hypothéqués sur la vente des biens du clergé et d'élever à 240 millions l'émission totale de ses billets dont l'Etat se porterait garant. Un receveur de l'extraordinaire devait recevoir les fonds provenant de la vente des biens du domaine et du clergé à l'aide desquels la Caisse nationale serait remboursée. Cette opération pouvait seule, selon lui, combler le déficit.
Ce projet fut renvoyé au comité des finances, qui, deux jours après, présenta lui-même un premier contre-projet ; puis, le 18 novembre, un second par lequel il refondait tout le système des impositions et proposait la création d'une caisse d'amortissement, sans fournir les moyens pratiques de tirer le Trésor de ses embarras actuels. C'est Montesquiou qui rédigea les deux rapporls.
Le débat commença le 20 novembre. Mirabeau attaqua le plan du ministre et la Caisse d'escompte. Dupont de Nemours défendit l'un et l'autre, et une déposition par laquelle les administrateurs firent connaître l'étal de la caisse produisit une impression favorable. Une discussion longue et confuse s'engagea qui dura près d'un mois. Dès le 20 novembre, un député, Lavenue, demanda la création de 350 millions de billets nationaux gagés sur la vente des biens ecclésiastiques ; Je baron d'Allarde, le marquis de Gouy-d'Arcy, le comte de Custine, le baron de Cernon, Cazalès, quelques jours après, opinèrent dans le même sens1. Regnault de Saint-Jean d'Angely (5 décembre)
I. Lavenue et d'Allarde repoussaient le projet de Necker et proposaient la création d'un papier-monnaie national (21 novembre). Custine proposait des billets d'État de 50 â 1*000 livres émis jusqu à concurrence du total des anticipations et hypo-
demanda qu'on donnât à la banque, comme hypothèque, des billets nationaux dont le remboursement serait assigné sur la partie des domaines ecclésiastiques mis en vente. « Je propose, disait-il, de vendre des valeurs mortes dans les biens du clergé et du domaine, c'est-à-dire les châteaux, les bâtiments des monastères que vous détruirez ; ces billets nationaux seront mis en circulation pour une somme égale au produit de cette vente ; on ne recevra des acquéreurs que ces billets nationaux, et quand tous ces fonds seront vendus, il ne restera pas un seul de ces billets en circulation. » — « Ne pouvons-nous pas, disaità son tour Pétion de Villeneuve dans la séance du 10 décembre, fabriquer nous-mêmes le numéraire fictif dont la nécessité est reconnue? Ne pouvons-nous pas lui donner, nous-mêmes, la confiance dont il a besoin pour circuler dans toutes les parties de l'empire? Nous avons à notre disposition les fonds ecclésiastiques et domaniaux : créons des obligations à ordre ; faisons-leur porter un intérêt : assignons-leur un payement certain. La Caisse d'escompte peut-elle donner de semblables avantages à ses effets ? Remettons ainsi à nos créanciers véritables l'intérêt que nous payerions à la Caisse d'escompte. » Toute la théorie des assignats se trouvait en germe dans ces discours.
Talleyrand, Dupont de Nemours, Lebrun parlèrent dans un sens contraire.
De son côté, Treilhard vint faire au nom du comité ecclésiastique une déclaration qui confirma la majorité dans le sentiment de la confiance. Il s'appliqua à prouver qu'en vertu du décret du 2 novembre,la nation non seulement peut disposer des biens ecclésiastiques, mais qu'elle le doit : 1° pour ramener les jours de la primitive Eglise; 2° pour effacer jusqu'à l'idée d'une corporation particulière. Les pauvres n'y perdront rien, car la nation les assistera. L'État réglera le salaire des prêtres, les pensions, le service des pauvres. Le rapporteur ne proposait d'ailleurs d'aliéner que les biens non productifs de revenu, et affirmait qu'on trouverait facilement ainsi 400 millions sans amoindrir le revenu ; il annonçait à l'Assemblée que les biens disponibles pouvaient valoir environ 4 milliards. Cette déclaration rassura l'Assemblée, qui ne recula plus devant l'aliénation de quelques centaines de millions. Elle conçut de vastes espérances et prit en pitié les petites
théqués sur les biens ecclésiastiques. Cazalès proposait une émission de 600 millions de billets d'État portant intérêt ('28 novembre). Labordc proposait la création d'une banque au capital de 300 millions dans laquelle serait fondue la Caisse d'escompte et qui deviendrait la caissière de l'État et serait chargée de la fabrication des monnaies. Necker adressa â l'Assemblée à propos de ce projet un rapport dans lequel il défendait la Caisse d'escompte. Lccouteulx de Cantelcu proposa demetireen vente 400 millions de biens et de donner sur ces biens 170 millions d'assignats à la Caisse d'escompte pour la rembourser. Montcsquiou ne voulait pas d'hypothèque ; « la dignité de l'Assemblée en serait blessée » (17 décembre).
LES ASSIGNATS lt3
combinaisons banquières de Necker. « Ils sont finis, les jours de notre enfance 1 disait Montesquiou ; c'est un plan général, et un plan régénérateur dont nous avons besoin. » Mirabeau appuyait : « L'impôt, dont le nom seul jusqu'à présent a fait trembler les peuples, mais qui présente maintenant un tout autre aspect, l'impôt va recevoir chez nous une forme nouvelle. Nous n'aurions rien fait pour la tranquillité et le bonheur de la nation si elle pouvait croire que le règne de la liberté est plus onéreux que celui de la servitude. » A la suite d?un dernier rapport présenté au nom du comité des Dix, le 17 décembre, par Lecouteulx de Canteleu, le projet proposé par Necker et transformé fut voté non sans un nouveau débat, le 19 décembre, et la loi fui sanctionnée le 21 par le roi. Cette loi ordonnait la vente des biens provenant du clergé ou du domaine royal jusqu'à concurrence de 400 millions et la formation d'une Caisse de l'extraordinaire, destinée à recevoir les fonds provenant de la vente et de la contribution patriotique.
L'article 5 était ainsi conçu : « Il sera créé, sur la Caisse de Textraordinaire,des assignats de 1,000 livres chacun, portant intérêt à 5 p. 100 jusqu'à concurrence de la valeur desdits biens à vendre, lesquels assignats seront admis de préférence dans Tachât desdits biens. II sera éteint desdits assignats, soit par les rentrées de la contribution patriotique, et par toutes les autres receltes extraordinaires qui pourraient avoir lieu, 100 millions en 1791, 100 millions en 1792 *, 80 millions en 1793, et le surplus en 1795. Lesdits assignats pourront être échangés contre toute espèce de titres de créance sur l'État ou de dettes exigibles, arriérées ou suspendues, portant intérêt. »
Telle fut l'origine des assignats. Ce n'était pas encore une monnaie, c'était simplement une assignation sur les domaines nationaux ; on l'offrait aux créanciers de l'État en échange de leurs anciens titres ; ceux-ci devaient en toucher le montant à l'époque qui serait fixée par le sort ; il y en avait au porteur et à ordre, mais chacun était libre d accepter ou de refuser ces titres. L'intérêt était de 5 p. 100, payable par année au moyen d'un coupon qui se détachait de l'assignat. La Caisse d'escompte avait droit pour sa part à 170 millions; elle émettait des promesses d'assignats, espèce de lettres de change tirées sur la Caisse de l'extraordinaire, et qui, comme ses autres billets, avaient un cours forcé, mais à Paris seulement. On en émit; parait-il, 166,981, valant 111.596.800 livres, qui ne tardèrent pas à perdre 5 et 6 p. 100*.
1. Necker fit mettre dans le décret 120 millions en 1791 et 80 en 1792.
J. Au commencement de Tannée 1790 on prenait 9 livres pour changer un billet de 300 livres de la Caisse d'escompte. Sur dépôt d'assignats, la Caisse d'escompte remit ses propres billets. Elle délivra aussi jusque dans les premiers mois de 1792 des billets à vue au porteur qui étaient des promesses d'assignats payables à la
L'appui que leur prêtait le crédit de l'État n'était pas de nature à les soutenir longtemps. En effet, il ne suffisait pas de décréter vaguement, comme on l'avait fait, la vente de 400 millions de biens ; il fallait spécifier quels biens on voulait vendre dans la niasse de ceux dont on disposait; il fallait commencer la vente ; il fallait, de plus, trouver des acheteurs. Or, la Révolution naissante inspirait encore trop peu de confiance pour que les créanciers de l'Etat, partisans la plupart de l'ancien régime et victimes du nouvel ordre de choses, consentissent à tremper dans une opération que leur prudence réprouvait, non moins que leurs scrupules politiques et religieux. « C'est une indicible balourdise, écrivait Mirabeau, que de décréter, dans les circonstances actuelles, la vente de 400 millions de biens du clergé ' . »
L'Assemblée se plaignait que les porteurs d'assignations sur les biens nationaux ne trouvassent pas à les échanger contrç de l'argent. Rue Vivienne, on n'en voulait pas : les spéculateurs attendaient la baisse. De plus, le cours forcé des billets à Paris mettait dans une position très fâcheuse les négociants de la capitale, qui obligés de faire leurs achats en argent, ne recouvraient sur place leurs créances qu'en billets. Le reste de la France, souffrant déjà de la rareté du numéraire, ressentait le contre-coup de la crise de Paris.
Le système voté le 19 décembre pouvait être défendu en principe, et il Ta été par quelques financiers. 11 parait cependant plus critiquable et plus hasardeux que celui de Necker. Toutefois il ne portait pas atteinte à la circulation monétaire etaucrédit public. Dans la pratique, l'opération fut mauvaise. On ne parvint ni à relever le crédit delà Caisse d'escompte, ni à faciliter les opérations commerciales, ni à augmenter les ressources du Trésor. 90 millions fournis parla Caisse furent propaptement consommés.2, et l'Assemblée se retrouva en face des mêmes difficultés, avec des revenus toujours décroissants et des besoins chaque jour plus grands. « Les revenus de l'État sont anéantis, disait déjà en septembre 1789 Mirabeau, le Trésor est vide, la force publique est sans ressort. » Depuis septembre, la situation s'était aggravée parce que les anciens impôts n'étaient plus payés et que les nouveaux n'étaient pas encore décrétés 8.
Cuisse de l'extraordinaire. Voir dos spécimens de ce billets dans Cent ans de numismatique française, par Dewaymin, t. I, p. Sa et suiv.
