Histoire des conseils du roi depuis l'origine de la monarchie jusqu'à nos jours

Il serait historiquement puéril de rechercher si les Rois ont toujours eu un Conseil. La Monarchie n'est pas plus le gouvernement d'un seul que la Répubhque celui de tous. Le souverain^ dit Aristot6y ne pouvant ni tout voir ni tout régler par lui-même, aura un Conseil qui l'éclairera de ses lumières et le soulagera dans le détail de Tad^ ministratiou ^

C'est la nature, la forme^ l'action de ce Conseil, appui contemporain et nécessaire de la puissance royale, que nous nous proposons d'étudier dans les actes de nos Rois et dans les monuments de notre histoire. Nous verrons comment le Conseil, d'abord variable et incomplet, autant que le pouvoir royal est indéterminé, se constitue de plus en plus régulièrement, à mesure que l'autorité suprême acquiert des forces et de la stabilité ; nous verrons par quels efforts habiles et persévérants il a conquis et conservé, pour la royauté, des droits que la seule victoire des armes n'aurait pas sufQ à lui donner; nous verrons enfin l'origine des corps judiciaires sortis de son sein et maintenus, par des mesures habiles qui n'ont pas toujours été sans danger, dans une dépendance trop souvent contestée j usqu'à l'oubli séditieux des attributions les mieux définies et des devoirs les plus étroits.

Dans l'histoire de toutes les nations, comme en France, on trouverait la trace du Conseil confondue avec celle de la royauté. Les Rois, nécessairement entourés des grands, des riches, des savants, des habiles, ont toujours des Conseillers. Âgamemnon demandait au ciel d'en avoir dix, sages comme Nestor *. L'Ecriture nous apprend qu'Flsdras fut envoyé dans la Judée au nom et par l'autorité du roi Ârtaxerce et de ses sept Conseillers'. Les Conseillers des Rois de Perse,

' De Rep., lib. m, c. 16.

* Iliade, chant n, y. 371 .

* A facie Régis et septem Consiliarioruin ejus misçus est. E$d„ vu, i4r

parmi lesquels sept étaient plus privilégiés que les autres en prérogatives et en honneurs depuis la déposition de Smerdis', devaient être instruits à fond des lois, des masimes d'Etat, des coutumes anciennes, et suivie parloill le Priilbé, qui ne fïliSait ribn d'imi>ortant sans les avoir consultes *. Et l'Ecriture apprend encore qu'en Perse le Hoi et ses Conseillers acquéraient les connaissances nécessaires pour bien gouverner, en lisant soigneusement dans les registres publics tous les arrtils, toutes les Ordonnances du Prince, tous les privilèges donnés aux peuples, toutes les grâces accordées aux particuliers, enûn tous les événements des règnes passés ^

Hérodote raconte une séance du Conseil de Xercès, qui, enflé de ses Succès contre les Egyptiens, voulait faire la guerre aux Grecs. Mardonius, le général qui, sous Darius, avait été vaincu parlée Tbraces, parla le premier, et, pour flatter le Roi dont il était gendre, pour obtenir ainsi lo commandement de l'armée, il donna le conseil de la guerre. Les autres Conseillers n'osant pas le contredire, Artabanno, oncle de Xeroèsj'priace reeommandable par son âge et par sa prudence, opina contre l'avis de iVfardonius, et, se tournant de son côté, lut reprocha son peu de jugement ou de sincérité. Xertès fut choqué du discours de son oncle. C'est le malheur des princes, gâtée par la flatterie, de traiter de hardiesse séditieuse tout conseil libre et généreux*. Mais le lendemain Xercès, en plein Conseil, avoua qu'il avait eu tort de s'emporter contre Artabanne et ne rougit pas de lui faire ses excuses'^.

Solou, GQ établissant l'Aréopage, a mérité que Cicéron le mette au-dessus de Thémistocles, qui a gagné la bataille de Salamiue '. & ce Conseil d'AlUènes s'assemblait tous les jours, après avoir oITert un sacrifice à Jupiter et à Minerve, sous le surnom de bon conseil, pour leur demander la prudence et les lumières dont ils avaient besoto pour délibérer sagement.

Âlexaodro discuta ot régla> dans un Gooseil, soa expédition coûtée

*Esdr.,iv-v, ( eH7.— Esth., VI, 1,

* 'taùt. hist-, lib. m, cap. 5C.

» Bôrodot-, lib. TU, cap. 8.— Plul. in Apoph., p. 173.

tDèbfÊC.,llb. i,p.75.

pi

la IMM^ MtH ptndi iuYiuoa de VOrient par roccident^ él l'ou \oit uxm cesse dens Pqlybe les délibérations des Conseils de tous les pois,

ses eucoesseurs.

A Bme, les Rois étaient obligés de prendre Tavis du Sénat^^ que Cicéron appela le Conseil royal'.

Après U vii^toîre d'Aetipip, Octave, feigqant de balancer entre la puissance de César et le repos de SyUa, youlut consulter Agrippa et liécracs avai|t de fixer les irrésolutions simulées de soq afpbitipq. Q donne de grands élevés au discours d' Agrippa, qui avait parlé pour la liberté de Rame, et suivit le conseil de Mécènes, qui le menaça d^étre le dernier des Romains, s'il cessait d'en être le premier '.

Devenu Auguste, il constitua le pouvoir impérial avec une grande babileté, le l|t supérieur aux magistratures temporaires de la République, s'attribua le droit de statuer législativement par ses Editi, de donner des solutions judiciaires par ses rescrits , de décider des affaires contentieuses par ses décrets. Mais il éprouva en même temps te besoin d'avoir un Conseil pour discuter, éclairer, résoudre toutes Pfâ affaires gQuvemementales\ Dès l'origine, les jurisconsultes les plus émînents furent appelés aux délibérations et aux travaux de ce Conseil. La part qu'ils prirent aux projets de Sénatus-Consultes et leur iX)nçQurs aux décisions des Empereurs, sont fréquemment signalés par les bistorienSj qui citent quelquefois leurs noms.

Adrien sépara le Conseil créé par Auguste en deux sections ^ : l'une, pour les affaires gouvernementales, appelée le Camistorium; l'autre, pour les affaires juridiques et contentieuses, Y Auditorium, présidé par le préfet du Prétoire *. Le Sénat reçut de Mamée, mère d'Alexandre Séyère, la mission d'élire, parmi ses membres, les Conseillers du l^y^m Elmpereur. Parvenu à Tâge de régner par lui-même, ce^Prince

\ Oio4., lib. VU, p. 499.— Plut, in Alex., p. 672.

* De Rep., lib. i^, § 8.

* Hfst. Vom. de Dion., liv. ha, p. 639.

t Sibiqee instituit Consilia sortiri semestria cum quibus de nego-

cii3 |4 frequentein Senatum referendis ante tractaret. — Sueton. in ûctav. Aiig.,cap. xxxv.-^oan. Bodini Âudegavensis Galli de Rep...

^ Quum judicaret^ in Consilio habuit nou amicos sues aut comités solum, sed juriscQnsttltQiS. ^ist. ^i\gu^t9^ xvn.

* Kt^toire de la Légi^ati'on rôx^aine, par M. Ortolan, professeur à to Fiiculté de ^t^\ ifi fi«|ria«TrI)io. xo, 1, de Rebu$ crédit,, ifi.

ne prenait aucune décision importante sans consulter -lés juriscôn^ suites et les magistrats connus par leur savoir, leur expérience et leur sagesse, sans leur faire donner leur opinion, par écrit, après avoir entendu leurs discours* : parmi eux étaient Fabius Sabinus, appelé le nouveau Gaton/et Ulpien.

Nous ne citerons pas les noms des principaux Conseillers d'Auguste, d'Adrien, d'Antoine, d'Alexandre Sévère, des autres Empereurs; il nous sufQra de savoir qu'ils ont été conservés par l'histoire; elle dit que le grand Papinien a été tué sous les yeux de Caracalla.

Deux jurisconsultes éminents, Grégoire et Hermogènes firent un recueil des principaux rescrits des Empereurs sur le droit civil et donnèrent à leur collection le nom de Code. Bientôt Tempereur Théodose fit rédiger, par une commission de jurisconsultes, qui y employa neuf années, un recueil beaucoup plus important des Constitutions impériales depuis Constantin. Enfin, Justinien voulut réunir les codes Grégorien, Hermogénien et Théodosien en un seul code, décoré, ditil, de son nom glorieux, et il confia ce travail à dix jurisconsultes, à la tète desquels on remarque Jean, ex-consul et patrice •, et l'illustre Tribonien. Il leur fallut trois ans de travail pour composer les Pan-

DEGTES.

Si le nom de Tribonien est inséparable de celui de Justinien, la gloire du long règne de Théodoric est également due en grande partie à Cassiodore, son Conseiller et son ministre.

Cette rapide excursion historique suffit, nous le croyons, pour rappeler que l'action d'un Conseil est indispensable et apparente, quels que soient la forme du gouvernement, la puissance, le caractère, les projets du Prince. Les gouvernements d'Orient, les Républiques de la Grèce et de Rome, l'Empire romain ou le Bas-Empire, les Royautés qui en ont été démembrées, nous ofi'rent le même mode de discussion, de préparation, de sanction de leurs actes. Si le but de nos études était de pénétrer dans l'intérieur et d'assister aux séances de ces Conseils de l'antiquité, nous serions surpris de la similitude que nous y remarquerions avec les Conseils modernes. Nous venons de voir que

* Histoire Auguste, xv, Lvii.— OElii Lampridi, Alex. Sever, 16, etc.

* Constantin avait donné le nom de Patrices à quelques personnages éminents qu'il choisit pour ses Conseillers. (Cod. \, 2, 3, de Consul. Patrie.)

l'empereur Adrien avait divisé le sien en deux sections; on les a .renouvelées- de nos jours^ sous le nom de Comités administratife et contentieux. Peut-être que les Ck)Dseils où Xercès et Alexandre firent discuter leurs expéditions^ trouveraient^ après plus de deux mille ans^ la Adèle reproduction de ces débats solennels^ daus des séances où ont été agités^ il n'y a pas longtemps^ des projets' aussi grands.

Cest que Tesprit humain, tournant aussi dans un orbite dont il ne lui est pas permis de s'échapper^ est condamné à plus imiter quMnveuter. L'art de gouverner les peuples a des limites; il n'a pas reçu de merveilleuses modifications par les siècles ou par les novateurs^ et les exemples les plus anciens en sont encore les meilleurs enseignements. Dans les grandes choses comme dans les petites, on fait aujourd'hui comme on faisait autrefois; on exhume plus qu'on ne trouve; Forgueil le plus aveugle doit le reconnaître; notre histoire le prouvera à chaque page. Le Conseil des Empereurs romains est le Conseil d'Etat des Rois de France. Au rapport de Lampride^ Alexandre Sévère avait trois sortes d'archives, dont les officiers l'accompagnaient et lui faisaient la lecture des pièces à expédier; Charles- Quint aura trois Chancelleries : l'une allemande^ l'autre espagnole^ la dernière italienne et de plus un Conseil composé de docteurs et de légistes, pris parmi les Siciliens, les Lombards, les Franc-Comtois, les Flamands, les Aragonais, les Castillans, et présidé par Granvelle, évêque d'Arras, l'un des plus habiles hommes d'Etat de son temps*. Dans tous les temps, les grands souverains ont de grands ministres et le génie administratif aboutit aux mêmes moyens.

Mais la forme extérieure des Conseils ne nous présente pas, seule, des similitudes remarquables. Leurs travaux, leurs attributions, leurs tendances sont encore plus semblables. Ainsi que nous l'avons dit^ Auguste avait concentré dans sa main plus d'autorité que n'en avaient les magistratures réunies de la République, puisqu'il avait absorbé même l'autorité souveraine et législative du peuple romain. Il évoquait donc à son tribunal les affaires de la compétence ordinaire de tous les autres tribunaux ; il était également maître de réviser tous les jugements civils ou criminels et ceux contre les Sénateurs

^ Charles-Quint^ son abdication, son séjour et m mort au monastère de Vuste; par M. Mignet*

ïpêwe é^i^Rt subqrôonp^s h cet apppl : les ^ugepenls geul^ de ITûaip^rf|^r oyaient u|i efTet inatt^qual^le. Pour les ifejïic^i il çltçinîggfit ^{^llraireoient §es assesseurs^ recevait leur ^yis secret^ et proqpD^aii sçul^ san§ que l'on sût si les lumières çles ç^utrçs avaieAt {qfl^é sur sa djâçision. Enfln^ les Empereurs s'arrog[èrent le pot^yoïr d'établir^ ^e cbsfpger^ d'augmenter^ sans contrôle^ le$ imp^tç ^

Up bpqime ne pouvait exercer seul cette magistrature immense^ çpuYçraine et absolue. Si le préfet de Rome, le préfet du Pr^^oire^ les gouyerqeurs des provinces le déchargeaient des affaires prdinaire^j, TEmpereur était forcé d'en ab£|ndonner un grand nombre encore ^ des juges, qu'il faisait souverains comme luij, pour les pauseç qu'il ne se réservait pas. Ses Cpnseillers habituels jugeaient donc po^f lui: c'ét^t sa justice qu'ils rendaient.

Il 7 a longtemps qu'il ne faut plus compter avec le S^nat. Auguste rayait réformé, épuré, agrandi en nombrp, ann^^é en pouypir. Cog^plètemçnt dépouillé des restes de sa splepdeur par Dioclétien, il n'^t§it plus qu'un instrument aviU des révoltes des soldats pi| des caprices die l'Empereur, et, s'il ayait quelquefois l'air de reprendre de nudépendance,ce n'était qu'^ la fin de chaque règne, poqr classer auran^ des Dieux ou pour flétrir l'Empereur mort, pour lui dresser de§ statues ou pour jeter dans la boue celles qu'il lui avait plevées la yeille. \\ ne délibérait plus ; ses débats ne passionnaient p^us la multitude, cette multitude que le plus grand orateur de la Grèce appelle légère, ignorante, qui oublie ce qu'elle croit voulpir pendant qu'on délibère et ce qu'elle a voulu après qu'on a délibéré *.

La toute-puissance des Empereurs roma|nS;» écrite daps les lois qpi put survécu à leur empire, a été, sinon l'héiritage imn]|édiat^ au mpiqs l'ambition des Princes, qui en ont détaclfé des provinces avant de régner sur des royaumes. Nous verrons les premiers Rois de la nionarphie s'appuyer sur leur Conseil, plus encprq que sur leurs ^rméps, pour étendre les conquêtes et les droits dP l'autorité royale j nous verrons les assemblées féodales disparaître, les grande yassaux se CP^irber deyant leur ^pi devenu lepr ipaîlrp, et Ip Çop^sejl rçndant une justice souveraine, ou confiant à des juges, sortis de son sein et

^ Histoire romaine et Godes impériaux.

? Demosth. De fais. Leg., p. 314*

Boumifl à ses ImeaEttoiw, la justice ordinaire. L'application de la loi romaine a été longtemps le but des efforts de la royauté moderne et le plagiat persévérant de son Conseil.

Ces efforts et cette imitation ressortiront de Tétude des actes du Conseil^ autant que de l'histoire des Monarques français ; et nous trouverons autour de ces princes des Conseillers, alors même que nous ne pourrons pas encore déterminer la nature de leurs fonctions spéciales^ judiciaires ou administratives. Ce n'est qu'avec le temps^ à mesure que^ par leur concours, Tautorité royale se fortifiera et se développera^ que leur action sera distincte et qu'ils constitueront un pouvoir^ destiné à être un modèle après les révolutions les plus radicales et les expériences les plus contradictoires.

L'organisation de ce pouvoir est l'objet de nos études.