Montesquieu, Esprit des îois^ ix, U

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réunion d'ambassadeurs, dont les décisions se trou* vaient soumises à l'approbation des États particuliers. Ce n'est pas tout : quand à l'intérieur les États n'étaient pas d'accord, il fallait s'en référer aux villes qui étaient indépendantes, et la Hollande comptait ainsi une cinquantaine de petits gouvernements locaux qui discu* talent chacun à son tour. Vous concevez qu'un gouvernement comme celui-là, s'il pouvait subsister pendant la paix, ne pouvait vivre pendant la guerre. Quand l'ennemi avançait, on ne pouvait demander à chaque ville soaavis; à ce moment, le chef de l'armée, le stathouder, prenait nécessairement la puissance dictatoriale^ c'est lui qui menait la répubUque. Seulement, comme l'habitude du pouvoir est toujours dangereuse, chaque fois qu'on avait remis le pouvoir à un stathouder, il fallait se demander comment on pourrait le lui ôter. Si bien que la Hollande courait toujouw le risquç de perdre sa liberté, et ne la conservait que par la loyauté de ses citoyens.

Ce fut sur la Hollande que TAmérique^eta les yeux, quand elle institua le congrès. Quels furent les inconvénients de ce gouvernement, ce serait une trop longue histoire; pour la résumer, je prendrai un moyen plus bref, je chercherai avec vous quelles sont les conditions de l'unité. N'imaginez pas que nous allions rien inventer d priori. Non : nous rappellerons nos souvenirs, nous exposerons sous forme didactique les leçons de l'expé^ rience.

Quel est te premier besoin d'unpeuple? C'est de con^ server son indépendance. Il lui feiut écai\jex \fîiw\^Sxï%^^

76 HISTOIRE DE lA CONSTITUTION.

rence étrangère. L'indépendance nationale, voilà le premier bien que l'unité doit procurer. Or, quelles sont les conditions de l'indépendance nationale, ou, pour préciser la question, quelles sont les ressources qu'un gouvernement, garant de l'indépendance nationale, doit avoir à sa disposition?

Il est évident d'abord qu'il faut qu'il ait la puissance diplomatique. A lui d'envoyer des ministres auprès des autres gouvernements, de faire des traités de commerce, de négocier des alliances, en un mot , de représenter la nation en face de l'étranger. Puis, pour qu'il puisse traiter au dehors, il faut nécessairement qu'il ait une certaine autorité à Fintérieur ; car, pour que je négocie avec l'étranger, il faut que je sois en possession d'une certaine part de la puissance législative. Je ne puis pas faire un traité de commerce s'il y a cinquante villes dans mon pays qui put le droit de régler comme elles l'entendent les entrées et les sorties des marchandises. Je ne puis pas davantage signer un traité par lequel, en vertu du droit des gens, je m'engage à ne pas sou&ir de parti qui conspire contre un pays voisin, si je n'ai cas le moyen de faire la police chez moi. Il y a différentes manières d'organiser cette police. On peut charger, par exemple, un tribunal fédéral de Texercer, mais enfin il faut toujours un certain pouvoir intérieur qui me fournisse les moyens de donner satisfaction aux gouvernements amis, et de tenir mes engagements.

Il faut, de plus, que le pouvoir central ait le droit d'avoir des troupes sous ses ordres; car, à moins de supposer que ce pouvoir s'exerce dans une île, au bout du

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monde, vous avez toujours à craindre que les Anglais, qui, de nature , sont très-curieux , ou que tout autre peuple ne prenne envie de se mêler de vos affaires. Il faut donc une armée et une marine. Pour une armée et une marine, il faut de l'argent, et, par conséquent, il faut un certain pouvoir financier. Ôr, aujourd'hui la défense nationale estchose très-compliquée et très-chère; la guerre est devenue une grande industrie, une industrie, il est vrai, qui ne produit rien, qui a la destruction pour objet, mais enfin une très-grande industrie. Bâtiments cuirassés, canons rayés, c'est de l'industrie trèsperfectionnée ; mais pour tout cela, il faut beaucoup d'argent, et il n'y a qu'un moyen pour en avoir, c'est de mettre des impôts considérables. A une nation qui veut tenir son rang dans le monde, il faut donc nécessairement un gouvernement central qui ait un droit de représgitation au dehors, un certain pouvoir légi^atif au dedans, et en outre le droit de lever des troupes, de percevoir des impôts et d'avoir des finances. Voilà les conditions coûteuses, maisnécessaires de l'indépendance nationale.

Dans le premier moment, l'Amérique n'y avait pas songé. On avait bien accordé au congrès le droit de représenter le pays au dehors; ce n'était pas un sacrifice pour les colonies. Mais quand il fallut lever des troupes, alors deux sentiments se produisirent : l'un, particulier aux Anglais, l'horreur des armées permanentes, la crainte que des soldats de profession ne soient une arme contre la liberté, sentiment si fort, qu'au milieu même d'uno crise de vie ou de mort, il y eut certaioa^ \5iû»sXs&

qui se firent jour et qui n'étaient pas à leur place. Les États aimaient mieux se défendre chez eux et payer une milice, que de laisser le congrès entretenir des troupes trop considérables. Le second sentiment était la personnalité des États, très-bonne chose en soi-même, mais très-mauvaise quand elle est exagérée. Chaque État voulait agir de son propre chef, si bien qu'on arrivait à ce résultat bizarre, que le même homme pouvait être payé deux fois plus cher pour être simple milicien dans l*État où il était né que pour défendre la patrie commune en quaUté de soldat.

Cette mauvaise organisation, cette absence d'unité amena des désastres terribles. Au début de la guerre, Washington fut battu à Long-Island, obligé d'évacuer l'État de New-York, et de se retirer sur Philadelphie avec une poignée d'hommes. Et bientôt le congrès luimême fut obligé de fuir de Philadelphie. Il fallait se tirer d'affaire; dans ces tristes circonstances, on recourut à la ressource suprême, on concentra tous les pouvoirs entre les mains d'un homme; heureusement c'était une décision qui n'était pas dangereuse pour l'Amérique, parce que l'Amérique avait Washington. On donna donc au général un pouvoir dictatorial. En le lui donnant, le président du comité, Robert Morris, lui dit que le congrès se félicitait de remettre un pareil mandat entre les mains d'un homme à qui on pouvait donner la puissance la plus illimitée, sans que la sécurité, la liberté et la propriété des citoyens fussent le moins du monde en danger. Washington répondit avec sa grandeur habituelle : « Au lieu de me croire affranchi de toute obli-

GomiEiiT s'est faite la gorstitotion. 7d

gaticm eiyile par cette marque de confiance, j*aurai toujours présent à Tesprit que Tépée a été notre dernier recours pour défendre nos libertéS) et que c'est la première chose que nous déposerons quand ces libertés seront établies. »

Des deux parts la confiance était belle; mais un régime qui pousse à Tusurpation est jugé. Comme le dit Byron, Washington a été le premier à donner cet exemple et le dernier^ ajoute-t*il. Le dernier c'est beaucoup dire, Fhistoire n'est pas finie ; mais enfin il sera toujours dangereux pour un peuple d'oublier le jugement de lord Byron.

Si la ^tuation militaire était mauvaise , la situation financière ne valait pas mieux. On n'avait pour toute ressource que des assignats émis par le Congrès et qui devaient être remboursés par les États» Or les États ne se soucièrent bientôt plus de rembourser ce papier. •On put marcher de 1776 à 1778 avec la planche aux assignats par la raison que rien n'est agréable comme le commencement des assignats. Comme ils perdent peu à peu de leur valeur, sans qu'on s'en aperçoive, le prix des choses et des salaires s'élève peu à peu; tout le monde a l'air de devenir millionnaire, il semble que chacun s'enrichisse. Aux États-Unis on est, aujourd'hui, dans cette illusion; mais quand vient le quart d'heure de Rabelais, le moment où on échange le papier contre 'de Tor, on s'aperçoit de l'inanité de cette richesse. En 1777 on fut réveillé par la dépression des assignats, on marchait droit à la banqueroute. !

Telles furent les expériences qjoi ^^uV. ^^\ss^\^\x^^'

80 HTSrotRB DE LA GOnSTITUTION.

'^à FÂmérique qu'elle n'aurait un gouvernement bien ' constitué que lorsque ce gouvernement aurait le droit de lever des troupes et de les payer, par conséquent le droit de percevoir des impôts. Ce fut la grande question qui occupa les fondateurs de la constitution. Ainsi, la représentation au dehors, Tannée, la marine, les finances , Toilà les quatre grandes attributions qu'il fallut reconnaître au gouvernement de l'Union.

.Quant au pouvoir intérieur, dans les premiers temps, on ne s'en inquiéta guère; chaque État s'imaginait qu'il pourrait se gouverner lui-même. On s'aperçut bientôt qu'il fallait encore donner au gouvernement fédéral un certain pouvoir exécutif et même législatif, et que, sans ces deux pouvoirs, il n'y avait pas de sécurité possible pour la confédération. Les États pouvaient se quereller et se battre ensemble à coups de fusil, à coups de tarifs; qui maintiendrait la paix intérieure? On chercha donc à constituer une autorité fédérale, -supérieure aux États, tout en respectant leur indépendance intérieure, et on arriva à des résultats très-dignes d'attention.

Cette question de la bonne ou de la mauvaise constitution du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif dans une confédération ne nous touche guère ; mais si quelques-uns d'entre vous étudiaient l'histoire de la malheureuse Pologne, ils verraient comment un noble peuple s'est perdu par l'absence d'un pouvoir législatif et d'un pouvoir exécutif bien constitués. La Pologne a péri non par l'incapacité de ses habitants, maïs par l'impuissance de ses institutions politiques.

Ainsi, dans la constitution polonaise, c'était un axiome reçu que chaque nonce avait le pouvoir, non-seulement d'opposer son veto aux décisions de la diète, mais de la dissoudre. Ces deux mots : Sisto activitatem, suffisaient pour que la diète fut rompue; le caprice ou la vénalité d'un homme pouvait tout entraver. Lorsque se fit l'élection de Michel Eoributb, tout le monde dans la • diète était d'accord, excepté un nonce; lui seul empêchait l'élection. On trouva un moyen tout simple d'en finir sans toucher à la constitution : les Polonais tirèrent leurs sabre et mirent l'homme en morceaux. De cette façon on eut immédatement l'unanimité. Cette anarchie légale dura jusqu'à la fin de la Pologne. Dans les derniers temps de leur existence nationale , les Polonais cherchèrent à réformer ces déplorables institutions. Ce fut la pensée du roi Poniatowski et des princes Czartorîsky ; ils tâchèrent de supprimer le liberum veto, pour que la nation put vivre; aussi lorg du premiei partage de la Pologne , les trois mauvais génie^ qui firent ce vol eurent bien soin d'exiger dans la constitution qu'ils accordèrent à la Pologne, ainsi diminuée, que le principe républicain fût conservé. Trois des-» potes infligèrent à la Pologne ce républicanisme exorbitant qui la condamnait à périr ^

Voilà où peut mener l'absence d'un pouvoir législatif et d'un pouvoir exécutif bien constitués.

Quant à l'unité de monnaie et de tarifs commerciaux.

1 . Voyez, dans mes Etudes contemporaines sur V Allemagne et le» pays slaves, l'arUde intitulé : Le premier partage de la "BoXo^ue*

8S msTOiBX m uk cohstitotton.

umté presque impossible sans un gouvernement central, ce sont là des bienfaits dont nous jouissons sans en sentir tous les avantages. Mais je me rappelle qu'il j a quelques trente ans, comme je voyageais en Allemagne avant Funion de douanes, il m'est arrivé dans la même journée de rencontrer trois douanes, ce qui . veut dire qu'il fallait décharger la voiture six foie, trois fois à la sortie et trois fois à l'entrée des petits États que je traversais. J'ai compris alors les douceurs de runité des tarifs.

Il en est de même de la monnaie. Il y en a peut-être parmi vous qui ont été en Suisse avant la réforme de la monnaie; chaque fois qu^on y changeait de canton, la monnaie changeait. Il m'est arrivé de faire un jour une excursion de Zurich à Horgen, c'est-à-dire de traverser le lac ; le billon qu'on m'avait donné à Zurich n'était plus reçu de l'autre côté de l'eau. L'écu de six livres, la cour.onne, était la monnaie qu'on recherchait le plus quand on faisait un voyage en Suisse, parce que c'était celle qui avait cours partout. Mais, dans la même journée, j'ai vu l'écu de six livres varier trois fois de valeur selon les endroits. Cela n'avait sans doute pas beaucoup d'importance pour un touriste. Dans cette grande exploitation des voyageurs par les aubergistes, deux sous de plus ou de moins sont chose in^ signifiante; mais c'est beaucoup pour des commerçants.

En Amérique s'il y avait uniformité de monnaie, il y avait des différences infinies dans les tarifs. Chaque État les réglait à son gré, et ces gênes excessives furent

GOMMEIfT s'est FAITE LA CONSTITUTION. 83

une des causes principales qui amenèrent rétablî^e'ment de la constitution.

Vî^t enfin une question qui a joué un très-grand rôle en Amérique, c'est la question des territoires.

Dès qu'on avait passé les AUeghanys, on trouvait devant soi ces immenses solitudes du Far-West, au- ' jourd'hui peuplées et qui sont destinées à l'être plus encore. A qui appartenaient ces territoires? Certaines colonies, comme la Pensylvanie, prétendaient que, sur une ligne tracée de la mer à l'Océan glacial, tout leur appartenait. On lisait dans la constitution de la Caroline , que Charles II lui avait accordé tout le territoire qui s'étendait d'un océan à l'autre. 11 fallut donc décider à qui appartiendraient ces richesses, si ce se* rait aux États ou au pouvoir central; on transigea, et ce fut le gouvernement central qui eut la propriété des territoires.

C'est ainsi que par la force des choses on fut amené à constituer le gouvernement fédéral pièce à pièce. L'expérience apprit qu'il n'y a d'unité nationale, qu'autant qu'on donne à une autorité centrale, l'armée, la marine, la diplomatie, des finances, une part de la législation, et un pouvoir exécutif suffisant pour qu'il puisse régler et défendre les intérêts com muns.

Restait un dernier point. Comment ce gouvernement agirait-il à l'intérieur? Par la force? ce n'est plus la liberté ; il fallait trouver une organisation qui donnât toute garantie à la liberté des États. Difficile problème que l'Amérique a résolu en organisant le çowolr \\3Av-

claire , la pièce la plus neuve et non pas la moins importante du système.

Telle fut l'œuvre des auteurs de la constitution.

On a dit qu'il n'ont pas fait le gouvernement central assez fort, et que, s'ils l'avaient fait plus fort, on n'aurait pas eu la séparation. Cela se peut : si on avait eu un gouvernement central comme ceux des États européens, peut-être n'aurait-on pas eu la révolte du Sud ; mais on n'aurait pas eu non plus le magnifique développement qui s'est produit pendant ces soixante-dix ans. Ce sont les libertés locales qui ont permis l'immense extension qu'a prise FÂmérique.

Pour bien juger de l'œuvre d'Hamilton et de ses amis , jetons les yeux sur ce qui se passe autour de nous. Voyez l'Allemagne : l'Allemagne! Rassurez-vous, je ne vais pas vous parler de la question du Sleswig ] ce n'est pas moi qui me chargerai de l'expliquer. — Un Anglais de beaucoup d'esprit disait à ce propos, qu'après avoir étudié la question du Sleswig pendant longtemps, il avfidt renoncé à y rien entendre ; il n'y avait, ajoutait-il, qu'une seule personne au monde qui y eût compris quelque chose, c'était un Allemand, professeur de philosophie , et il était devenu fou. — Mais voyez ce que c'est que la diète germanique. L'Allemagne est une grande nation, qui a de nobles sou* venirs, la même langue, la même religion, quoiqu'il y ait cette distinction de deux communions qui contribue beaucoup à la division politique. Ajoutez à cela que ce peuple a joué un des rôles les plus considérables dans la civilisation moderne; quand nous ne devrions aux

Allemands qae rimprimerîe , ce serait déjà une des plus belles conquêtes de rhumanité! Eh bien, FÂllemagne a toujours été impuissante; le cardinal de Richelieu disait que les Français devaient bénir Dieu d'avoir fait l'Allemagne comme il l'avait faite. D'où vient cette impuissance? L'Allemagne a son rang en Europe; si l'Allemagne disparaissait, un des grands foyers de la civilisation disparaîtrait avec elle. Ce n'est donc pas Tintelligence qui lui manque ; ce n'est pas la bravoure : l'Allemagne a toujours produit de braves soldats et elle en a toujours fourni à l'étranger. La maladie dont souffre l'Allemagne est une maladie politique. En temps de paix, l'Allemand jouit d'une liberté plus grande que nous ne le pensons ; nous pourrions envier les privilèges des municipalités allemandes. Mais en temps de guerre, la puissance de ce grand peuple est paralysée.

En 1 815 on a voulu organiser l'Allemagne; mais les gens habiles qui ont fait les traités de 1815 l'ont organisée au profit de l'Autriche et de la Prusse. En faisant cela on ne l'a pas fortifiée, et on le savait bien. Aujourd'hui on a une diète dans laquelle il y a deux membres qui jouent les premiers rôles. Quand on sait ce que veulent la Prusse et l'Autriche, et d'abord quand la Prusse et l'Autriche sont d'accord, ce qui est assez rare, parce que, pour la Prusse, l'idée fixe, c'est de faire l'unité à son profit, tandis que le seul désir de l'Autriche est de maintenir la division, également à son profit; quand ces deux puissances, dis-je, sont d'accord , il se passe la comédie suivante > et e\k& ^^ ^'^'^

en ce moment même dans la question que je ne peux pas vous expliquer. Si les petits États disent : « Nous voulons ce que veulent rAutriche et la Prusse, » à l'instant rAutriche et la Prusse répondent : « Nous sommes les chefs de la Confédération, donnez-nous des troupes et de l'argent. » Mais quand les petites puissances, et parmi ces petites puissances il y en a qui sont des États importants et dont les chefs sont des hommes distingués, quand les petites puissances disent : a Nous voulons agir de façon indépendante ; car.nous sommes l'Allemagne ; » alors l'Autriche et la Prusse changent de ton et disent : « Nous sommes de grandes puissances ; nous ne vous devons rien. r> Et l'on adresse à TAHemagne des paroles aimables comme celles que vient de lui adresser tout récemment M. de Bismark et que j'ai lues dans le Journal des Débats de ce matin ^ « La diète ! qu'elle fasse attention qu'elle n'est qu'une espèce de serre chaude destinée à préserver les petits États allemands des courants d'air européens. » {On fit.)

Si je pouvais adresser une dépêche à M. de Bismark, je crois qu'il serait flatté de voir que vous appréciez son esprit; mais c'est avec cet esprit qu'on perd les monarchies.

Du système de confédération accepté ou imposé en 1815, il résulte que la diète est dans un état d'impuissance absolue. Voilà une nation qui souffre dans son honneur , dans son légitime orgueil national , quand

1, Débats du 25 jaaYierl864«

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des peuples moins nombreux, plus petits, sont de grands peuples. Pourquoi ? parce qu'à l'Allemagne il manque l'unité politique. Demandez au dehors, dans n'importe quel coin du monde, ce que c'est qu'un Français ou un Anglais, on le saura ; on aura eu querelle avec l'Angleterre ou la France pour avoir maltraité quelqu'un à Mexico ou ailleurs ; mais un Allemand, on n'en aura pas une idée aussi nette. En dehors de l'Europe, on ne connaît pas de peuple allemand. Il y a là une humiliation qui amènera quelque jour un effoit pour conquérir l'unité nationale. Ce jour-là, quand les Allemands voudront conquérir l'unité, je ne dis pas en faisant une révolution , ça n'avance guère les choses, mais en faisant une réforme pacifique ; sera-t-il possible à l'Allemagne d'imiter la confédération américaine, lui sera-t-il possible de faire une confédération avec des princes comme l'Amérique en a fait une avec des États républicains ? Montesquieu en doute * : je ne veux pas être plus sage que lui , mais il y a quelque chose à essayer.

La Suisse nous donne un autre exemple. Elle avait en 181S une diète impuissante. Quand elle voulait agir, elle était obligée d'en référer aux cantons comme autrefois la Hollande aux provinces. Il y avait vingt^ieux cantons qui décidaient chacun pour soL Vous savez à ce siij.et le mot de M. de Rayneval. M. de Rayneval, qui, sous le dernier règne, était ministre plénipotentiaire de France en Suisse, et qiui y était resté dix ans