I. § 74- L^ caractère obligatoire des traités

Les Grandes Puissances, épuisées par les guerres napoléoniennes et menacées par l'esprit de révolution qui s'agite parmi les peuples, manifestent pendant une longue période le désir sincère d'éviter les conflagrations de quelque envergure. Pendant quarante années la diplomatie déploie toute son habileté pour assurer la paix^). Or, une des conditions primordiales pour réaliser cette œuvre est d'observer les traités établis, et nous voyons en effet qu'à partir de 1815 les puissances respectent assez fidèlement les lois consenties entre elles.

Du reste, l'acte du Congrès de Vienne et d'autres traités qui l'accompagnent possèdent une solidité notable par le fait même d'être l'œuvre de tous les grands Etats. Il en résulte une garantie collective, qu'elle se trouve stipulée ou non dans le texte. A moins de constellations politiques tout à fait particulières, une partie ne pourra risquer d'enfreindre la loi générale, sans voir aussitôt une coalition se dresser contre elle.

L'annexion de Cracovie est un des rares exemples de la rupture flagrante d'une convention à cette époque'). Le bruit qu'elle a fait, malgré son faible intérêt pratique, montre bien que le mépris des traités européens n'était pas à l'ordre du jour.

Dans l'acte du Congrès de Vienne, Cracovie était déclarée cité libre, indépendante et strictement neutre, sous la protection de la Russie, de l'Autriche et de la Prusse^). Grâce à cette autonomie et à sa position géographique la ville devint tout naturellement un refuge pour les insoumis de Pologne. Bien que les moyens d'action

^) Muir, Nationalisme et internationalisme. 1918, p. 235 et suiv.

") De Martens, Causes célèbres du droit des geyis, 1858, vol. V, p. 359 et suiv.

') Article 6. Strupp, I, 128.

des réfugiés fussent bien faibles, les trois souverains du Nord et principalement le czar affectaient un grand souci de leurs complots, et, lorsqu'en 1846 éclata la Révolution polonaise, ils saisirent cette occasion pour occuper la ville. Craignant l'opposition de l'Angleterre et de la France, qui étaient cosignataires et par conséquent garantes du traité de Vienne, les trois gouvernements du Nord hésitèrent à rayer le petit Etat de la carte européenne. Mais lorsque les événements d'Espagne eurent fortement refroidi les rapports des deux cours occidentales et que leur coopération en faveur de Cracovie devint par conséquent peu vraisemblable, la Convention de Vienne, en 1846, attribua la ville à l'Autriche qui, en retour, rétrocéda quelques cantons de la Galicie à la Prusse et à la Russie*). La France et l'Angleterre ne firent pas d'opposition sérieuse et se contentèrent d'une protestation platonique. Palmerston fit observer avec raison que pareille mesure ne pouvait être prise valablement que de concert avec les autres parties contractantes de 1815. Si le traité de Vienne, disait-il, n'était pas bon sur la Vistule, il devait être également mauvais sur le Rhin et sur le Pô. La note de Guizot, alors ministre de Louis-Philippe, était plus catégorique. Elle démontrait qu'une attitude semblable ébranlait l'idée même du traité qui était le fondement du droit international : « Après de longues et redoutables agitations qui ont si profondément ébranlé l'Europe, c'est par le respect des traités et de tous les droits qu'ils consacrent que l'ordre européen se fonde et se maintient. Aucune puissance ne peut s'en affranchir sans en affranchir en même temps les autres. »

Dans ce cas spécial un pacte a pu être violé parce que, parmi les Grandes Puissances qui l'avaient signé, trois étaient d'accord et les deux autres divisées entre elles. Mais il est naturellement encore plus facile d'enfreindre une convention lorsque tous les forts s'y résolvent et que les faibles seuls défendent le droit. Pareille situation se présente assez rarement, il est vrai, car presque toujours des rivalités empêchent les grands Etats de marcher ensemble. Tout de miême, en 1831, nous assistons à un spectacle de ce genre. La Belgique s'étant détachée de la Hollande par la révolution, les cinq Puissances règlent le statut futur du pays par un traité de dix-huit articles qu'elles signent avec la nation belge, représentée par le Congrès

^j Strupp, 1, 129.

national de Bruxelles. Mais à peine le pays s'est-il constitué en monarchie sous Léopold de Saxe-Cobourg, que la Hollande l'envahit brusquement et fait une dernière tentative de le reprendre par les armes. Immédiatement et sans consulter ses alliés la France court au-devant de l'agresseur et le force à la retraite. Par ce fait d'armes libérateur Louis-Philippe acquiert une grande popularité en Belgique dont il apparaît dès lors com.me le protecteur naturel. L'Angleterre ne tarde pas à en prendre ombrage et. craignant de voir le nouvel Etat devenir un pays vassal de la France, prend la résolution de diminuer les territoires consentis aux Belges. Elle gagne facilement à son projet les trois monarchies absolues du Nord, très peu favorables à un peuple révolté contre la dynastie que lui a donnée le traité de Vienne. Elle sait aussi gagner la France par différentes concessions. Et voici les cinq Puissances qui désavouent leur ancienne convention et lui substituent un traité de vingt-quatre articles qui est beaucoup moins avantageux pour la Belgique, lui reprend une partie du Luxembourg et laisse Maestricht à la Hollande. Le faible pays qui ne peut exister sans l'autorisation des grandes cours d'Europe est incapable de résister. Il accepte. Pour la forme, c'est un traité qu'on signe avec lui, en réalité, c'est une loi qu'on lui impose.

Citons encore une autre action mémorable par laquelle les cinq Puissances méconnaissent, non cette fois le caractère obligatoire du traité, mais la liberté de décision immanente au pacte et sans laquelle il ne saurait être imaginé. En 1839, lors du conflit de la Porte avec le pacha rebelle d'Eg^^te. Méhémet-Ali, les cinq gouvernements désirent régler par une intervention commune la lutte qui éveille entre eux des rivalités dangereuses. Pour ce motif ils font savoir au sultan qu'il doit s'abstenir de toute négociation et de tout arrangement direct avec son adversaire : « Les ambassadeurs soussignés, conformément aux instructions reçues de leurs gouvernements respectifs, ont l'honneur d'informer la Sublime Porte que l'accord entre les cinq grandes Puissances sur la question d'Orient est assuré et qu'ils sont chargés d'engager la Sublime Porte à s'abstenir de toute délibération définitive sans leur concours et à attendre l'effet de l'intérêt qu'elles lui portent. » C'est dénier à la Turquie la libre faculté de conclure. Les Puîssances ne reconnaîtront pas un acte, passé entre les deux adversaires, comme un traité valable. Elles élèvent la pré-

tention dagir au nom de la Porte en vertu d'un mandat qu'elles se donnent elles-mêmes. C'est une mesure qui correspond à une mise sous tutelle.

Nous avons dit qu'un traité signé par plusieurs Etats porte en lui une garantie collective. Car il faut admettre que si l'une des parties l'enfreint, les autres l'obligeront à réparer son acte illégal. C'est là une garantie de fait, une garantie politique. Mais il arrive qu'elle prenne la forme d'une véritable obligation, prescrite aux signataires par une clause spéciale. Alors, en cas de violation, chacun des participants a le devoir strict de jeter son autorité, sa force même dans la balance pour obtenir le redressement du tort fait à l'un des contractants.

Quelques exemples : Les traités de 1839, conclus entre les Puissances d'une part, la Belgique et les Pays-Bas de l'autre, sont placés sous la garantie des cinq grandes cours d'Europe. Dans la Paix de Paris du 30 mars 1856, les Puissances et la Sardaigne « s'engagent, chacune de son côté, à respecter l'indépendance et l'intégrité territoriale de l'Empire Ottoman ; elles garantissent en commun la stricte observation de cet engagement, et considéreront, en conséquence, tout acte de nature à y porter atteinte comme une question d'intérêt général»^). Et un traité du 15 avril signé par l'Autriche, la France et la Grande-Bretagne ajoute : « Les Hautes Parties Contractantes garantissent conjointement et séparémient l'indépendance et l'intégrité de l'Empire Ottoman, consignées dans le traité conclu à Paris le 30 mars 1856. Toute infraction aux stipulations dudit traité sera considérée par les Puissances signataires du présent traité comme un casus belli. Elles s'entendront avec la Sublime Porte pour les mesures qui seront devenues nécessaires et régleront entre elles, sans délai, l'emploi à faire de leurs forces militaires et navales »®).

Quand une convention est garantie, les Etats signataires s'efforceront tout naturellement d'éviter les conflits qui en pourraient naître ou de régler du moins leurs controverses par la voie d'amiable compKDsition. Voici pourquoi la clause de la médiation se trouve introduite dans la Paix de Paris. « S'il survenait, entre la

'•) Article 7. Strupp, I, 187.

•) Strupp, I, 186.

Sublime Porte et l'une ou plusieurs des autres Puissances signataires, un dissentiment qui menaçât le maintien de leurs relations, la Sublime Porte et chacune de ces Puissances, avant de recourir à remploi de la force, mettront les autres Parties Contractantes en mesure de prévenir cette extrémité par leur action médiatrice»^").

A cette époque où les lois constitutionnelles sont en pleine transformation dans les pays d'Europe, il est utile de rappeler une ancienne vérité, c'esr que les conventions internationales lient les Etats sans égard à leurs changements de régime. 11 est clair que la parole donnée n'oblige pas seulement les gouvernants, qui sont des figures passagères, mais l'Etat comme personne morale. Le Congrès de Londres, qui se réunit en 1830 pour régler la question belge, affirme « comme un principe d'ordre supérieur, que les traités ne I>erdent pas leur puissance, quels que soient les changements qui interviennent dans l'organisation intérieure des peuples»^). Et Napoléon III. le jour où le Sénat vient le proclamer empereur, se déclare solidaire de tous les gouvernements antérieurs de la France et promet de respecter les traités signés par eux.

Enfin, pour compléter la doctrine du caractère obligatoire des traités, notons un acte qui fait entrer un Etat par un seul trait de plume dans tout un système de conventions. Les six cours européennes, signataires de la Paix de Paris « déclarent la Sublime Porte admise à participer aux avantages du droit public et du concert européen»'). En vertu de cette décision la Turquie se trouve associée à toutes les lois coutumières qui se sont établies par convention tacite entre les six Etats.