IV. — tj 92. La solidarité

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages cités au chapitre précédent

Deloche. Du principe des nationalités. 1860.

Despagnet. La diplomatie, de la III^ République et le droit des gens. 1904.

Dupuis. Ouvrages cités au chap. VII.

Fior. Révision de la carte d'Europe. 1854.

De la Guéronnière. L'Empereur Napoléon III et l' Italie. 1859.

Jerrold. The life of Napoléon III 1874-18S2.

La Marmora. Un po' piii di luce sugli eventi politici e milit.ari deW anno 1S66. 1873.

Laurent. Ouvrage cité au chap. I. Vol X. Les natt07ialités. 1865.

Mancini. Délia nazionalità corne fondamento del diritto délie genti. 1851.

Napoléon III. Vie de César. 1865 sv.

Ollivier. L'Empire libéral. 1895 sv.

î. § 85. Le respect des traités

En 1870 nous voyons se produire un événement très grave qui ébranle jusque dans ses racines les plus profondes le caractère inviolable des traités. Profitant de la complication européenne qui résulte de la guerre ftanco-allemande, la Russie déchire la page du traité de Paris qui ferme la mer Noire aux vaisseaux de guerre. C'est un acte d'éclat. Le gouvernement de Saint-Pétersbourg ne se contente pas ici d'une de ces violations de fait qui ne sont malheureusement que trop fréquentes au cours de l'histoire, il déclare expressément vouloir briser de son autorité propre une convention, signée par lui. En d'autres termes, il s'arroge un droit de dénonciation arbitraire.

Gortschakov essaie de justifier cette rupture dans une dépêche qu'il adresse à l'ambassade russe de Vienne :

La lourde entrave imposée au tsar en 1856, dit-il, n'est pas équitable. Car la Sublime Porte conserve le droit d'entretenir des forces navales illimitées dans les détroits et l'Archipel ; rien n'empêche la France et l'Angleterre de concentrer leurs escadres dans la Méditerranée; enfin, les détroits n'étant fermés aux pavillons de guerre qu'en temps de paix, il résulte que les côtes de la Russie sont exposées sans défense à la première agression venue.

En droit, cet argument était vide de sens. 11 n'avait plus de force, une fois les signatures échangées. Il ne pouvait jouer que pendant les négociations.

Gortschakov continue :

« Le traité du 18-30 mars 1856 n'a d'ailleurs pas échappé aux dérogations dont la plupart des transactions européennes ont été frappées et en présence desquelles il serait difficile d'affirmer que le droit écrit, fondé sur le respect des traités comme base du droit

public et règle des rapports entre les Etats, ait conservé la même sanction morale qu'il a pu avoir en d'autres temps.

On a vu les Principautés de Moldavie et de Valachie, dont le sort avait été fixé, par le Traité de paix et par les protocoles subséquents, sous la garantie des Grandes Puissances, accomplir une série de révolutions, contraires à l'esprit comme à la lettre de ces transactions et qui les ont conduites d'abord à l'Union, ensuite à l'appel d'un Prince étranger. Ces faits se sont produits de l'aveu de la Porte, avec l'acquiescement des Grandes Puissances ou du moins sans que celles-ci aient jugé nécessaire de faire respecter leurs arrêts.

Cette infraction n'est pas la seule.

A plusieurs reprises et sous divers prétextes, l'accès des détroits a été ouvert à des navires étrangers et celui de la mer Noire à des escadres entières, dont la présence était une atteinte au caractère de neutralité absolue attribué à ces eaux.

Notre Auguste Maître ne saurait admettre, en droit, que des Traités, enfreints dans plusieurs de leurs clauses essentielles et générales, demeurent obligatoires dans celles qui touchent aux intérêts directs de son Empire»').

Cet argument, à son tour, est insoutenable. La Russie aurait dû, au moment même où se produisaient les actes incriminés par elle, user de représailles, s'abstenir par exemple d'exécuter quelques obligations de valeur et de portée semblables à celles qui avaient été violées. Mais c'était agir de mauvaise foi que d'enregistrer sans résistance effective une série d'illégalités et de les produire au moment où une crise européenne fournissait l'occasion de faire impunément un coup d'éclat.

Gortschakov recourt à un dernier raisonnement :

« A mesure que s'affaiblissaient les gages offerts par le Traité et notamment les garanties d'une neutralité effective de la mer Noire, l'introduction des bâtiments cuirassés, inconnus et non prévus lors de la conclusion du Traité de 1856, augmentait pour la Russie les dangers d'une guerre éventuelle, en accroissant, dans des proportions considérables, l'inégalité déjà patente des foi ces navales respectives. »

Cette déduction .semble s'appuyer sur la clausula rébus sic

') Cf. Circulaire de Gortschakov du 20 août 1866. Strupp, I, 283 et suiv.

HUITIÈME CHAPITKE, 1856—1878 399

stantibus^). En fait, elle n'est qu'un faux- fuyant. Car le traité de Paris procède à un désarmement non relatif, mais absolu de la Russie dans le Pont-Euxin. Il ne s'agit donc pas de savoir si les forces maritimes du tsar peuvent, oui ou non, affronter une flotte ennemie qui franchit les détroits en temps de guerre. Cette question ne se pose pas. Car les vaisseaux de la Russie sont entièrement bannis de la mer Noire. Dura lex, sed lex.

Ces trois démonstrations de Gortschakov ne sont pas sérieuses. Elles ne veulent pas l'être. La Russie n'a qu'un dessein, profiter du désarroi de l'Europe causé par la défaite française pour s'affranchir d'un traité qui la gêne. C'est là son forfait de 1870.

Un mouvement d'indignation traverse aussitôt le monde. « Le procédé de la Russie, dit le comte de Granville dans une dépêche adressée à Sir Buchanan, anéantit tous les traités ; l'objet d'un pacte est de lier les contractants l'un à l'autre; d'après la doctrine russe, chaque partie soumet tout à sa propre autorité et ne se tient obligée qu'envers elle-même. »

Une conférence, réunie à Londres, tente d'effacer cet incident pénible en consacrant à nouveau, par une déclaration solennelle, le caractère inviolable des accords internationaux : « Les plénipotentiaires de l'Allemagne, de l'Angleterre, de l'Autriche, de l'Italie, de la Russie et de la Turquie reconnaissent qu'il est un principe essentiel du droit des gens qu'aucune puissance ne peut se libérer des engagements d'un traité, ni en modifier les stipulations, qu'à la suite de l'assentiment des parties contractantes, au moyen d'une entente amicale »^).

En fait, les puissances européennes cèdent au désir impérieux de la Russie et renoncent à la neutralisation de la mer Noire dans un traité de 1871. Mais du moins cette abrogation est maintenant consacrée par un accord en bonne forme. C'est reculer en politique, mais sans sacrifier une maxime primordiale du droit des gens*).

^) Cf. Kaufïmann, Das Wesen des V'ôlkerrechts und die clausula rcbus sic stantibiis, 191 1, p. 12 et suiv.

^) Cf. la déclaration anglaise protestant contre la paix de San Stefano en 1878 : « Tout traité conclu entre les gouvernements de la Russie et de la Porte, affectant les traités de 1856 et de 1871, doit être un traité européen et n'est pas valide sans l'assentiment des Puissances qui ont été parties à ces traités. Dupuis, op. cit., p. 361.

*) Article ler, Strupp, I, 283.

\'oici donc le caractère obligatoire des traités à nouveau reconnu. La violation grave commise par la Russie est battue en brèche. T^es protestations véhémentes des Etats européens et la déclaration de principes signée à Londres effacent l'acte tout à fait révolutionnaire de Gortschakov et ramènent le droit international dans son ancienne demeure.

Quelques traités de l'époque tentent de garantir leur efficacité ])ar des précautions particulières :

Le pacte de 1867, qui règle la neutralité du Luxembourg, se consolide par un engagement collectif : « Le Grand-Duché, dans les limites déterminées par l'acte annexé aux Traités du 19 avril 1839 sous la garantie des Cuurs d'Autriche, de France, de Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie, formera désormais un Etat perpétuellement neutre.

Il sera tenu d'observer cette même neutralité envers tous les autres Etats.

Les Hautes Parties Contractantes s'engagent à respecter le principe de neutralité stipulé par le présent article.

Ce principe est et demeure placé sous la sanction de la garantie collective des Puissances signataires du présent Traité, à l'exception de la Belgique, qui est elle-même im Etat neutre. » Une deuxième caution vient s'ajouter à cette première : « I.e Grand-Duché de Luxembourg étant neutralisé, aux termes de l'article précédent, le maintien ou l'établissement de places fortes sur son territoire devient .sans nécessité comme sans objet ^).

La Paix de Francfort stipule que l'occupation allemande sera maintenue dans plusieurs départements comme gage de la dette de guerre^). C'est une méthode déjà employée en 1815 et en mainte autre circonstance.

11 est un principe reconnu que la guerre, par le fait même qu'elle éclate, rompt certaines conventions qui existent entre les belligérants. La Paix de Francfort admet l'annulation des traités de commerce"). La Paix de San Stefano, en 1878, énumère en fait de pactes invalidés les engagements relatifs au commerce, à la juri-

^) Articles 2, 3. Strupp, I, 249.

diction et au statut des sujets russes en Turquie*). D'autre part, la Paix de Vienne conclue entre l'Autriche, la Prusse et le Danemark en 1864 ^) et la Paix de Prague signée en 1866 '**) paraissent adopter la thèse plus générale que tous les traités, sans différence, prennent fin avec l'ouverture des hostilités *^). Cette théorie est reprise par la Chine et le Japon dans la paix de Simonoseki ^^) et par la Turquie en 1911 "). C'est là une doctrine inadmissible, car il y a des accords qui sont précisément établis pour le cas de guerre, comme par exemple la Déclaration de droit maritime, signée après la campagne de Crimée.

La Paix de 1864 statue que la cession des duchés de Slesvig- Plolstein et de Lauenbourg transporte les droits et obligations, stipulés dans l'intérêt tout spécial de ces territoires, aux nouveaux acquéreurs '*). Maintenir ainsi les conventions existantes et les attribuer à qui de droit, est une marque de respect qu'on leur témoigne.

On pose expressément la règle tout à fait logique et résultant de la nature du traité même qu'une convention ne peut être revisée à moins du consentement unanime des anciens signataires. Beaconsfield exige en 1878 que toutes les Puissances ayant conclu les traités de 1856 et de 1871 concourent à régler la situation critique de l'Orient.

On soutient d'autre part qu'un Etat ne peut exiger l'exécution d'un traité dont il n'est pas signataire. Cette théorie est logique en elle-même. Mais en 1867, elle fut appliquée d'une manière peu louable. Dans la paix de Prague, l'Autriche et la Prusse avaient stipulé que la partie septentrionale du Slesvig devait être rétrocédée au Danemark si la population le demandait par un libre vote^^). Or, Napoléon III, ayant soutenu la revendication danoise qui invoquait cette clause, reçut de la part du gouvernement prussien la réponse hautaine que le droit de réclamer l'exécution du traité de Prague appartenait exclusivement aux parties contractantes et que la France, qui

") Article 23. Strupp, I, 201.

") Article 2. Strupp, I, 236.

'^) Jacomet, La guerre et les traités, 1909, p. 128 et suiv.

*2) Article 6. Strupp, II, 126.

*^) Jahrbuch des offentlichen Rechts, I, 728.

") Article 17. Strupp, I, 237.

^*) Article 5. Strupp, I, 246.

n'était pas du nombre, n'avait qu'à se taire "*). Cette réplique de la Prusse était correcte en droit formel, mais elle était injuste malgré tout. Car le principe défendu par Napoléon III était une liberté individuelle qui, dès cette époque, s'imposait à la conscience humaine. C'était le droit des nationalités, le droit des peuples de disposer de leur sort. La Prusse pouvait défendre son attitude en disant que pareil droit n'était pas reconnu comme partie intégrante de la loi internationale. Mais cela n'empêche que sa manière d'agir allait contre le flot de l'histoire et s'attaquait à une croyance fondamentale des nations modernes.

Ixs violations de traités ne manquent pas à cette époque. Plusieurs d'entre elles ne sont pas flagrantes, elles ont un caractère tortueux et subtil :

La Paix de Prague autorise la Prusse à créer une ligue entre le Nord et le Sud de l'x'Vllemagne, mais à la condition expresse que les Etats associés conservent leur indépendance*^). Or, Bismarck vient de fonder, quelques jours auparavant, une alliance offensive et défensive de toute l'Allemagne*"). Cette alliance n'est pas en contradiction avec la lettre du traité; à ne considérer que sa structure extérieure, elle est un simple accord international et ne diminue pas la souveraineté des contractants. Mais de fait elle n'est autre chose qu'une inféodation des Etats du sud à la Prusse, une première esquisse de l'Empire. Car Berlin sera libre de régler sa politique de manière à entraîner ses alliés dans une guerre d'agression. Maintenir cette ligue ou, ce qui est équivalent, signer le traité de Prague malgré son existence, est donc porter atteinte à ce traité, au moment même de sa conclusion.

La consolidation de l'union douanière allemande en 1867 a une portée semblable. Le nouveau statut de cette ligue, avec son président ]>erpétuel, qui est le roi de Prusse, avec son Conseil de Plénipotentiaires et son Parlement élu, a une telle similitude avec la loi constitutionnelle qui régit la Confédération de l'Allemagne du Nord, qu'il apparaît comme une ombre précédant l'Empire de 1871 ").

Autre exemple : Le prince Guillaume, régent de Prusse, inter-

•*) Debidour, II, 349.

") Article 4. Strupp, I, 245.

") Laband, Das Staaisrecht des deiitschen Reiches, 1911, I, 37.

'•) Laband, op. cit., I. 38.

rogé par Napoléon III qui va s'engager dans la campagne d'Italie, promet de rester neutre. Mais il pose la condition que la France ne prenne pas l'offensive. En effet, l'Autriche, dès lors qu'elle subirait une attaque, pourrait exiger le secours de la Confédération germanique, secours qui ne saurait guère lui être refusé. Si, au contraire, elle ouvre les hostilités, elle fournit à la Prusse une excellente raison pour lui refuser son appui. Le prince Guillaume est évidemment de mauvaise foi. Car il sait que l'empereur veut détacher l'Italie des Habsbourg. Demander que l'offensive parte de l'Autriche, c'est inciter NapKDléon III à user de stratagèmes pour amener François-Joseph à déclarer la guerre.

Citons un dernier cas dans lequel un pacte est enfreint dans son esprit. L'événement date de janvier 1871, après la signature de l'armistice. Le Gouvernement de la Défense nationale était confiné dans Paris, mais entretenait une délégation en province. « Jules Favre, la tête perdue de douleur, commit deux fautes dont la seconde surtout eut les plus funestes conséquences. En informant la délégation de l'armistice qu'il venait de conclure, il omit d'un côté de l'avertir que la suspension d'armes ne devait commencer que le 31 janvier, si bien que, les troupes françaises ayant reçu partout l'ordre de s'arrêter dès le 29, les Allemands purent pendant deux jours continuer leurs opérations; de l'autre, il négligea d'aviser la délégation que l'armée de l'Est était exceptée de l'armistice. M. de Bismarck, qui eut à transmettre le télégramme à Bordeaux, n'eut pas la générosité de corriger cet oubli inconcevable. Le résultat, c'est (jue l'armée de l'Est, immobilisée dès le 29 par les ordres de Gambetta, vit l'Allemand Manteuffel lui barrer la seule route qui lui restât ouverte vers Lyon et que le 31 elle dut se réfugier toute entière sur le territoire suisse, où elle fut aussitôt neutralisée»^"). Bismarck n'avait pas compris qu'ayant conclu l'armistice et accepté d'en transmettre la nouvelle, son attitude était contraire à la bonne foi qui régit les traités.

-") Debidour, II, 432; Sorel. Histoire diplomatique de la guerre franco-allemande, 1875, 11, 186.

IL La liberté des Etats