I. — § 86 Le principe

En 1848, l'Europe est débordée par un soulèvement des peuples contre l'absolutisme des monarques. La Pentarchie et la Sainte- Alliance ne sont plus capables d'arrêter le flot impétueux qui se déchaîne comme une force de la nature. Du reste, l'ancienne ligue des rois contre les peuples ne tarde pas à s'anéantir dans la guerre de Crimée qui jette la division parmi les alliés de 181 5.

Les idées de 1789 s'épanouissent alors en une floraison nouvelle. On voit reparaître la doctrine de la souveraineté nationale qui déclare tout peuple libre de se donner la constitution de son choix. Dans une note du 27 octobre 1860, lord John Russel soutient devant l'Europe que les peuples ont toujours le droit de changer de gouvernement et qu'il est inique de vouloir les en empêcher ^^). En septembre 1870, le ministère britannique promet à Thiers de reconnaître le Gouvernement de la Défense nationale dès c[u'il sera devenu, par des élections régulières, le représentant légitime de la France ^^). r\jutre exemple : Le traité de Berlin décide en 1878 que le prince de Bulgarie sera librement élu par la population^*). Bismarck se met en contradiction avec ce principe lorsque, après la chute de la Monarchie et la constitution du Gouvernement de la Défense nationale, il entame des négociations avec l'ancienne impératrice et Bazaine pour restaurer l'Empire^*).

Cette doctrine de la souveraineté du peuple est un soutien puissant pour la théorie parallèle qui défend la souveraineté de l'Etat. Car si l'on admet la libre organisation des sociétés politiques, il est conséquent de reconnaître leur indépendance dès qu'elles sont constituées et qu'elles vivent. Le respect se transporte de l'action créatrice à la création elle-même. Cette considération est très sem-

"; Debidour, II, 225.

"; Article 3. Strupp, I, 205.

"') Debidour, II, 417; Filon, Souvenirs sur l'impératrice Eugénie, 1920, chap. 10.

blable à telle autre que nous avons faite dans un chapitre précédent pour rapprocher le principe des nationalités de la même doctrine du caractère souverain des Etats.

L'idéal de la liberté remporte plusieurs succès notables au Congrès de Berlin ^^). Le Monténégro, la Serbie, la Roumanie sont élevés au rang de principautés souveraines"^)- Rapprochons de cet acte d'émancipation le traité de 1863 relatif aux lies Ioniennes. L'Angleterre renonce au protectorat qu'elle possède sur l'archipel. Doté d'une neutralité permanente ^^) et après consentement du Parlement local, il est uni à la Grèce ^^). La Bulgarie, d'autre part, reste en état de sujétion. Les diplomates réunis à Berlin la constituent en principauté autonome, mais tributaire de la Porte "^).

Cependant la vassalité n'est pas le seul phénomène qui se mette en contradiction avec le principe de la liberté. Il est un autre système, moins rigide et aux contours plus fuyants, qui met en péril le caractère souverain. C'est l'ascendant politique du plus fort : c'est l'hégémonie.

A une époque où plusieurs puissances de premier ordre se tiennent tête sur l'échiquier européen, se surveillant avec une préoccupation jalouse, aucun Etat ne peut s'arroger une suprématie de fait. On a vu échouer le dessein de Napoléon III, de réunir sous sa domination les pays de race latine, la Belgique, le Portugal, l'Espagne et l'Italie. Le syllabus de 1864, qui veut élever le pape au rang d'arbitre entre les souverains et les peuples et soutient le droit de l'Eglise de s'immiscer dans la législation civile, est resté à l'état de théorie. A pareille époque, l'hégémonie n'est possible que si plusieurs puissances fondent une ligue pour imposer leur volonté commune. Semblable phénomène s'est produit à maintes reprises dans la seconde moitié du XIX^ siècle. La Sainte-Alliance et la Pentarchie ont reparu dans le monde, tout en cessant de se prévaloir d'une mis-

'^) Hollaïul, Studics in international la-a-, 1898, XII, The exécution of tlie treaty of Berlin, p. 226 et suiv.

'^) Articles 26, 34, 43. Strupp, I, 211 et suiv.

^') Depuis 1864 cette neutralité ne s'attache plus qu'aux îles de Corfou et de Paxos.

-^) Nys, Notes sur la neutralité. Revue de droit internat, et de Icg. comp., 1900, p. 615; Wambaugh, A motiograph on plébiscites, 1920, p. 122 et suiv., 838 et suiv.

^"j Article ler. Strupp, 1, 303; Despagnet, op. cit.. p. 194-5.

sion divine. C'est surtout dans les régions balkaniques et en Orient que les grandes cours européennes ont exercé un pouvoir directorial : En 1869, elles ont réglé d'autorité le conflit gréco-turc, allumé par la révolte des Cretois, qui réclamaient leur union au royaume des Hellènes. Elles sont intervenues, en 1876, dans les conflits entre la Porte et ses pays vassaux d'Europe, pour imposer des réformes. Dans le traité de Londres de 1863, la Russie, la France et la Grande- Bretagne se portent garantes que la Grèce vivra sous le principe monarchique et constitutionnel ; or. pareil engagement ne peut être rempli que si les trois Puissances tiennent le pays dans une dépendance de fait.

11 est des traités qui entament le pouvoir d'un Etat pour en transporter une part à un autre pays. Toutefois, en étudiant les phénomènes de ce genre, il ne faut se laisser troubler par les apparences ; il faut au contraire distinguer avec sein la substance d'un acte et les formes diplomatiques dont il est entouré. Voici quelques exemples :

Dans un traité de 1878, la Turquie charge l'Angleterre de défendre ses possessions d'Asie-Mineure contre la Russie et promet de réformer, sous le contrôle de Londres, le gouvernement de ces provinces; de plus, elle permet à la Grande-Bretagne d'occuper et d'administrer l'île de Chypre qui commande le littoral de l'Anatolie, de la Syrie et de l'Egypte^"). L'Angleterre obtient de la sorte un protectorat de fait sur l' Asie-Mineure. Quant à l'île de Chypre, sa mainmise n'est pas seulement un acte de domination politique. Elle est un phénomène de droit. Elle est l'acquisition d'une puissance souveraine. On voit, en effet, dans un territoire défini, le pouvoir autochtone céder la place à un pouvoir étranger. L'ancien maître ne conserve qu'un titre nominal, théorique. En d'autres termes, pour quiconque ne s'attache pas aux questions de pure forme et considère le vrai des choses, le traité de 1878 est une cession territoriale. Il faut juger du même point de vue l'article 25 du traité de Berlin qui accorde à l' Autriche-Hongrie le droit d'occuper et d'administrer les provinces turques de Bosnie et d'Herzégovine^"). LTn accord austro-turc du 13 juillet a beau statuer que l'occupation sera consi-

"*) Debidour, II, 520-521.

'^) Cf. la convention du 21 avril 1879 entre l'Autriche-Hongrie et la Turquie. Strupp, I, 223.

dérée comme provisoire; du moment qu'aucun délai n'est fixé, cette stipulation reste lettre morte '^).

Le droit que le Congrès de Berlin accorde à la monarchie dualiste sur le sandjak de Novibazar est d'une autre nature ''). « L'administration ottomane continuera de fonctionner dans le territoire. Néanmoins, afin d'assurer le maintien du nouvel état politique ainsi que la liberté et la sécurité des voies de communication, l'Autriche-Hongrie se réserve le droit de tenir garnison et d'avoir des routes militaires et commerciales sur toute l'étendue de cette partie de l'ancien Vilayet de Bosnie. » Ici nous constatons une véritable division des pouvoirs. L'un des Etats conserve la souveraineté, c'est-à-dire la plénitude de la puissance; l'autre en possède une découpure, une part exactement définie. Un second exemple nous est fourni par le traité de 1857 Q^^^ accorde un droit de pêche aux Français sur les côtes de Terre-Neuve. Mais il est un cas plus remarquable : le traité de Vienne de 1815 a décidé «que les provinces de Chablais et du Faucigny et tout le territoire de Savoie au nord d'Ugines, appartenant à S. M. le roi de Sardaigne, feront partie de la neutralité de la Suisse, telle qu'elle est reconnue et garantie par les puissances»''*). Or, fait notable, le traité de 1860 qui cède la Savoie à la France, admet que le roi de Sardaigne ne peut transférer ces territoires qu'aux conditions auxquelles il les possède lui-même. La neutralité de ces provinces, établie par le traité de Vienne, est donc envisagée comme une restriction toute particulière, restriction qui grève le territoire comme tel et sans tenir compte de son allégeance. On peut comparer une semblable restriction à une servitude, précisémxcnt parce qu'elle est inhérente au sol et sans connexion avec la personne qui le possède. Tout de même, il y a une différence. Une servitude peut être opposée à tout le monde, tandis que la neutralité consentie en 181 5 vaut seulement contre les signataires du traité de Vienne'^).

'^) Voir sur l'occupation de Chypre et de la Bosnie-Herzégovine : Robin, Les occupations militaires en dehors des opérations de guerre. Thèse, 1913, p. 426 et suiv. ; cf. Convention austro-turque du 21 avril 1879. Strupp, I, 223.

^^) Article 25. Strupp, I, 211.

^*) Article 92. Strupp, I, 144.

^^) Rougier, Le traité de Versailles et la neutralité de la Savoie. Revue gén. de droit internat, publ., 1920, p. 40 et suiv.

Après avoir envisagé le caractère souverain dans les grandes lignes, posons la question de savoir si le principe a été violé par des interventions durant la période qui nous intéresse.

Il se produit, comme à d'autres époques, des ingérences multiples. Cependant, il n'est pas toujours facile de démêler si elles sont des actes autoritaires, incompatibles avec le caractère souverain, ou bien si elles sont des actes de légitime secours en faveur d'un Etat injustement opprimé.

Un premier exemple d'illégalité flagrante : La Prusse continue à tenir garnison dans la ville de Luxembourg à un moment où la Confédération germanique est dissoute et ne peut donc plus donner mandat au roi Guillaume d'occuper cette place comme forteresse fédérale^").

C'est avec raison que le cabinet de Washington proteste contre l'expédition du Mexique, poussée à fond par Napoléon III, qui veut imposer un monarque à ce pays républicain ■''^).

En 1856, la France et l'Angleterre engagent Ferdinand II, roi de Naples, à faire cesser le régime de terreur qu'il entretient dans son pays. C'est une intervention qui n'est pas admissible en droit international, malgré son but louable. En effet, les Puissances européennes ne sauraient se prévaloir d'un simple titre humanitaire pour s'ingérer dans le régime intérieur d'un autre Etat. La religion même ne peut leur donner pareille prérogative : Elles ne sont pas fondées à défendre les chrétiens de Turquie, à moins d'y être autorisées par une convention spéciale, telle que l'article 61 du traité de Berlin.

L'Autriche et l'Angleterre protestent contre la paix de San Stefano, conclue en 1878 entre la Russie victorieuse et la Porte. L'Autriche mobilise des troupes et les masse du côté du bas Danube et de rillyrie. D'autre part, la flotte anglaise passe les Dardanelles et vient mouiller aux îles des Princes, en vue de Constantinople; si bien que les Russes, pour éviter une descente britannique, doivent s'engager à ne pas entrer dans la capitale ottomane ^^). Le sens de cette intervention est d'empêcher la Russie d'étendre sa puissance

'*) Robin, Les occupations militaires en dehors des occupations de guerre. Thèse, 1913, p. 291 et suiv.

^') Kraus, op. cit.. p. 117 et suiv. ^) Debidour, II, 511.

HUITIÈI\IE CHAPITRE. 1856 — 1878 409

dans les Balkans et la Méditerranée. Cependant l'intervention austro-britannique est justifiée en droit parce qu'elle se met au service de l'intégrité ottomane, norme stipulée par la Paix de Paris en

Citons encore une intervention qui est légitime parce qu'elle constitue un acte de protection en faveur d'un Etat injustement menacé. En 1875, lorsque l'Allemagne cherche une mauvaise querelle à la France, Lord Odo Russell, au nom de l'Angleterre, et le comte Schouwaloff, au nom de la Russie, vont représenter à l'empereur Guillaume en termes respectueux, mais fermes, que leurs gouvernem.ents ne peuvent voir sans surprise, ni s'abstenir de blâmer l'attitude provocante que l'Allemagne vient de prendre, sans motifs plausibles, à l'égard de la France*").

Une intervention peut être consentie. « La Sublime Porte, dit le traité de Berlin, s'engage à réaliser sans plus de retard, les améliorations et les réformes qu'exigent les besoins locaux dans les provinces habitées par les Arméniens et à garantir leur sécurité contre les Circassiens et les Kurdes. Elle donnera connaissance périodiquement des mesures prises à cet effet aux Puissances qui en surveilleront l'application"). C'est en vertu de cet article que les Puissances protestent contre les cruautés d'Arménie en 1896.

Avant de clore ce chapitre, rappelons que la courtoisie internationale, elle aussi, est une marque de respect au caractère souverain des Etats. Un manque d'égards entre gouvernements peut avoir des suites funestes.

Ainsi la guerre de 1870 est déchaînée par des blessures d'amour-propre. Après la renonciation du prince de Hohenzollern à la couronne espagnole, les ministres Gramont et Ollivier somment l'ambassadeur prussien de leur apporter une lettre d'excuse du roi Guillaume dans laquelle le monarque, approuvant la renonciation, exprime « son désir que toute cause de mésintelligence disparaisse à l'avenir entre son gouvernement et celui de l'Empereur ». Le diplomate ayant repoussé pareille exigence, Gramont ordonne à Benedetti, son ambassadeur, d'aller trouver le roi Guillaume et de

^^) D'un avis contraire : Despagnet, op. cit., p. 60. *") Debidour, II, 473-474; Schefer, D'utic guerre à l'autre, 1920, P- 33-35 ; Despagnet, op. cit., p. 9 et suiv. *') Article 51. Strupp, I, 220.

lui demander la déclaration formelle que non seulement il s'associe au désistement du prince Léopold, mais ne lui permettra jamais de revenir sur sa renonciation au trône d'Espagne. Benedetti expose sa mission à plusieurs reprises, mais sans succès. Bismarck répond alors par une insulte plus grossière. Il jette dans le monde diplomatique cette nouvelle inexacte : Benedetti ayant voulu renouveler sa demande, le roi Guillaume lui aurait fait dire « par l'aide de camp de service » qu'il ne pouvait plus le recevoir. C'est la dépêche d'Ems. Enfin, voici encore un geste discourtois que nous citons dès à présent parce qu'il se rattache à la guerre franco-allemande : En 189 1, le gouvernement de Berlin permet à l'impératrice douairière de se rendre à Paris et d'accomplir un pèlerinage à Versailles").

Il est des interventions indirectes. En 1860, Victor-Emmanuel et Cavour permettent à Garibaldi d'organiser publiquement à Gênes un corps expéditionnaire pour conquérir la Sicile. La Grèce encourage l'insurrection Cretoise de 1866 par l'envoi d'hommes, d'armes et de munitions, attitude qui est blâmée par les Puissances. En 1876, le tsar fournit aux Serbes un de ses meilleurs officiers pour diriger la campagne contre les Turcs. Autre événement dont l'appréciation est plus difficile: En 1860, Napoléon III, pour protéger François II, roi de Naples, fait croiser une escadre française devant Gaëte et empêche ainsi la flotte sarde de bloquer cette place par mer. Or, la Grande-Bretagne demande et obtient l'éloignement de cette flotte, estimant son intervention illicite. Pour juger ce litige, il faudrait établir au préalable si la guerre de Victor Emmanuel contre le roi de Xaples était une guerre juste, question très délicate parce qu'en cette occurrence le principe des nationalités et l'enthousiasme qu'il éveille risque d'obscurcir la vision du droit strict.

La médiation et l'arbitrage

L'histoire de la médiation n'est pas en progrès.

Concédons qu'à maintes reprises il est fait usage de ce moyen d'amiable composition. En 1857, Napoléon III réunit en conférence les huit signataires du traité de Vienne et le Gouvernement suisse,

") Schefer, D'une guerre à l'autre, 1920, p. 159. — Voir encore Despagnet, op. cit., p. 4 et suiv.

pour proposer une solution dans l'affaire de Neuchâtel. Son effort est couronné de succès. Frédéric-Guillaume renonce à ses prétentions sur le pays, qui ne sera plus désormais qu'un simple canton helvéticfue. Le Congrès, en élaborant une solution pacifique de ce litige, se fait le champion du traité de Vienne, qui stipule la neutralité de la Suisse et s'oppose par conséquent à une expédition armée contre le pays de Neuchâtel. Autre exemple : Pendant la guerre de sécession, l'Empire français et d'autres Puissances intercèdent dans un litige entre la Grande-Bretagne et les Fédérés qui ont arrêté des agents sudistes à bord d'un croiseur anglais, le « Trent ». Après la bataille de Sadowa, Napoléon offre ses bons offices aux belligérants et propose des conditions de paix qui passent dans le traité de Nicolsbourg. En 1867, quand se pose la question luxembourgeoise et que la guerre menace d'éclater entre la France et la Prusse, les Puissances recommandent la neutralisation du grand-duché, solution qui est acceptée dans le traité de Londres"). Une conférence européenne intervient en 1869 dans un conflit entre la Porte et la Grèce, accusée de soutenir la rébellion Cretoise. Enfin la Grande-Bretagne offre ses bons offices à la veille de la guerre franco-allemande.

Il y a là des exemples nombreux. Toutefois, quelques-unes de ces actions médiatrices ont une particularité notable. Elles n'atteignent pas leur but par une simple persuasion des adversaires, elles ne terminent pas le litige en inspirant une libre décision aux parties : elles agissent, dans une certaine mesure, par intimidation. Dans les affaires de Neuchâtel et de Crète c'est l'Europe qui offre ses bons offices. Or, pour l'Europe, s'intéresser à un litige c'est presque en dicter la solution. Après Sadowa les désirs de la France ont un poids considérable. Car cet Empire n'est pas entré dans la lutte et ne se trouve pas affaibli comme les deux parties belligérantes. On le voit bien, ces médiations opèrent avec une énergie qui est inconciliable avec leur nature même. Elles ressemblent à des interventions autoritaires, elles sont presque des actes de domination. C'est un phénomène presque inévitable : Dès que les forts prêtent leurs bons offices aux faibles, la médiation risque de perdre son vrai caractère. Il vaut donc mieux, pour sauvegarder l'esprit de

*) Strupp, I, 249.

rinstitiition. que le tiers ait seulement une autorité morale et soit doté d'une puissance faible comparativement à celle des parties en litige.

Passons à l'arbitrage. Il s'affirme avec succès. De nombreux conflits sont réglés par une procédure de justice. Nous signalerons le jugement rendu en 1872 par l'Empereur d'Allemagne sur une délimitation territoriale entre les Etats-Unis d'Amiérique et le Canada. Nous rappellerons aussi la sentence prononcée en 1877 par la Commission d'Halifax sur le droit de pêche des citoyens américains dans les eaux britanniques du Canada et de Terre-Neuve. Mais le procès le plus fameux a été l'affaire de l'Alabama. Les Etats-Unis reprochaient à l'Angleterre d'avoir, pendant la guerre de sécession, laissé construire ou ravitailler dans ses ports plusieurs corsaires des Etats du Sud. dont l'un surtout, 1' « Alabama », avait fait des ravages terribles dans la marine marchande des Etats du Nord. Après un échange de notes violentes et une tension diplomatique de plusieurs années, intervint le traité de Washington qui décida l'arbitrage. Le tribunal devait être composé de cinq membres nommés par le président des Etats-Unis, par la reine d'Angleterre, le roi d'Italie, l'empereur du Brésil et le président de la Confédération suisse. La sentence déclara l'Angleterre responsable et la condamna au paiement de 15 millions et demi de dollars. Le gouvernement de Londres se soumit au jugement. Il accueillit la sentence qui proclamait ses torts, dit Cockburn, avec la soumission et le respect dûs à la décision d'un tribunal qu'il avait librement reconnu. Cet exemple donné par deux puissants Etats dans un litige qui avait surexcité les passions de leurs peuples a été d'une portée magnifique. Il a engendré un grand mouvement d'opinion en faveur de l'arbitrage dans le monde entier"").