I. § 93- Le respect des traités

« Les traités entre les grands Etats, disait Bismarck, sont purement conditionnels, dès que la lutte pour la vie les met à répreuve. Il n'est pas de grande nation qui consente jamais à sacrifier son existence à la foi des traités, si elle est mise en demeure de choisir. »

Cette théorie du chancelier manque de précision. Certes, le droit civil et le droit criminel tiennent compte du cas de détresse dans lecjuel il s'agit véritablement d'être ou de ne pas être. Car, dans une circonstance pareille, l'instinct de conservation est tout-puissant et le législateur n'a qu'à s'incliner devant sa force primordiale. Mais il résulte de cet argument que l'exemption ne peut être reconnue qu'à l'homme individuel, menacé dans sa vie, et non à une collectivité qui risque tout simplement de perdre sa personnalité politique, son unité, sa conformation actuelle. 11 y a une différence entre la vie elle-même et une simple forme de vie. Ce n'est qu'en cas de péril pour l'existence que l'instinct de conservation joue dans son véritable sens psychologique et justifie l'acte de sauvegarde. Par conséquent un pays, menacé par un péril grave, n'est pas, de ce fait, dégagé de la foi des traités.

Le général de Bernhardi, dans son fameux livre sur l'Allemagne et la guerre à venir, est plus radical que Bismarck et dénie en principe tout caractère obligatoire à la parole donnée : « Les traités ne sont jamais que conditionnels et momentanés, ils lient les parties aussi longtemps qu'elles ne jugent pas utile de les déchirer. »

On ne saurait prétendre que ce funeste principe ait fait des ravages durant la période qui a précédé la grande guerre. On n'enregistre pas, à cette époque, des violations flagrantes de traités internationaux. Ce n'est peut-être pas une conviction morale qui est la cause première de cette fidélité. C'est plutôt la considération utili-

taire que la solidarité entre les peuples se noue plus étroite de jour en jour, qu'elle ne peut vivre sans le respect des conventions et que la rupture de la communauté entraînerait des conséquences désastreuses. Mais enfin, le fait est que, pour un motif ou un autre, les engagements sont en général tenus.

Considérons quelques situations particulières qui ont paru douteuses.

L'expédition de Fez, en 1911, n'était pas contraire à l'acte d'Algésiras, comme le prétendait alors l'Allemagne. La France, en faisant pénétrer ses troupes en terre marocaine, ne violait pas l'indépendance et la souveraineté de Moulay-Hafid, consacrées en 1906^). x\u contraire, elle cédait aux appels du sultan qui, menacé jusque dans sa ville même par les attaques de bandes insurgées, la suppliait de venir à son secours. En l'espace de trois mois, l'armée du général Moinier pacifiait le pays et opérait sa retraite, ayant sauvé non seulement le prince musulman, mais encore les légations européennes. Pareille action, loin de mettre en péril l'autorité du sultan, la consolidait même. Elle se trouvait aussi en accord avec la convention franco-allemande de 1909, par laquelle le gouvernement impérial reconnaissait les intérêts particuliers de la France au Maroc et leur liaison étroite avec la consolidation de l'ordre et de la paix intérieure*). Du reste, les Etats signataires d'Algésiras, diiment informés de la délivrance de Fez et de la prolongation momentanée de l'occupation française, ne protestèrent pas. Les cabinets de Saint- Pétersbourg et de Londres approuvèrent l'action, et la chancellerie allemande dut avouer elle-même que le gouvernement de la République donnait par son attitude la preuve de sa loyauté^).

Il n'y avait pas rupture de la Triple- Alliance lorsqu'en 191 3 l'Italie refusa de suivre l'Autriche dans une guerre contre la Serbie. Retraçons les événements. Les Serbes ayant refoulé les attaques de quelques tribus albanaises et occupé des parcelles de leurs territoires, la cour de Vienne, approuvée par l'empereur d'Allemagne, résolut d'intervenir. Elle voulait empêcher que l'Albanie, qu'elle convoitait,

^) Acte d'Algésiras, préambule. Strupp, II, 47.

') Debidour, II, 151 et suiv. ; Revue générale de droit international public, 1912. Chronique des faits internationaux, p. 636 et suiv; Strupp, II, 67.

') Revue, l. c, p. 642, note i.

vînt agrandir l'Etat rival. Un ultimatum tout à fait menaçant partit pour Belgrade. La guerre semblait imminente. Mais elle n'éclata pas. La raison principale en était que l'Italie refusait de suivre l'Autriche, en se basant sur le caractère purement défensif de la Triple-Alliance. Le marquis de San Giuliano, ministre des Affaires étrangères, écrivait à M. Giolitti, président du Conseil : « L'Autriche nous a communiqué, ainsi qu'à l'Allemagne, son intention d'agir contre la Serbie et elle définit cette mesure comme une action défensive, espérant appliquer à la Triple-Alliance le casus fœderis, que je crois inapplicable. Il pourrait être nécessaire de dire clairement que nous ne considérons pas cette mesure éventuelle comme défensive et que, par conséquent, nous ne croyons pas que le casus fœderis existe»*). Lors de la première crise marocaine, en 1905, la question se pose entre la France et l'Allemagne, si un tiers est tenu de respecter une situation établie par un traité dont il a eu connaissance et contre lequel il n'a point protesté. Voici les faits : En avril 1904 les gouvernements de Paris et de Londres signent une convention relative au Maroc. En échange de concessions analogues qu'elle obtient en Egypte, l'Angleterre «reconnaît qu'il appartient à la France, notamment comme puissance limitrophe du Maroc sur une vaste étendue, de veiller à la tranquillité de ce pays, et de lui prêter son assistance pour toutes les réformes administratives, économiques, financières et militaires dont il a besoin » ^). L'Espagne adhère à cette disposition dans un traité parallèle. Se basant sur ces accords, le gouvernement de Paris s'apprête, en mars 1905, donc près d'un an après la conclusion de son traité avec la Grande-Bretagne, à doter le Maroc des réformes nécessaires pour assurer la paix, la régularité administrative et la prospérité du pays. A ce moment, M. v. Kiihlmann, ministre allemand au Maroc, déclare à M. Chérisey, chargé d'affaires de France, que l'Empire est tenu systématiquement à l'écart, qu'il ignore tous les traités conclus au sujet du Maroc et n'est, en conséquence, aucunement lié par eux. Un peu plus tard, le prince de Bùlow formule la même plainte et pose le principe qu'il aurait dû être fait notification officielle des pactes conclus; pareille signification aurait engagé les autres Puissances, et notamment l'Empire, à faire connaître leurs revendications.

') Debidour, II, 221.

*) Article 2. Strupp, II, 38.

L'opinion de la diplomatie allemande est donc qu'un traité, qui a été communiqué dans la forme d'usage à d'autres gouvernements et qui n'a pas rencontré de protestation de leur part, doit être reconnu par eux.

Dans le cas présent la notification aurait donc eu pour résultat — non de donner à la France des droits sur le Maroc, droits qu'elle ne pouvait acquérir que par un accord avec le Sultan lui-même — mais d'imposer à l'Allemagne et aux autres Puissances l'obligation de laisser faire, telle (|ue le gouvernement de Londres l'avait acceptée.

Sans entrer dans le fond du débat sur la question marocaine, retenons le principe avancé par l'Allemagne. Il a sa valeur. Il est capable de créer rapidement des situations nettes dans le monde international. En effet, par cette manière de faire, une règle établie par deux Etats peut se convertir à bref délai en une règle générale du droit européen. Du reste, en posant son principe, le chancelier d'Empire ne fait que donner une nouvelle application à une idée plus ancienne. Nous lisons déjà dans la convention de 1885 relative au Congo et au Niger : « La Puissance qui dorénavant prendra possession d'un territoire sur les côtes du continent africain situé en dehors de ses possessions actuelles, ou qui. n'en ayant pas eu jusquelà, viendrait à en acquérir, et de même, la Puissance qui y assumera un protectorat, accompagnera l'acte respectif d'une notification adressée aux autres Puissances signataires du présent acte, afin de les mettre à même de faire valoir, s'il y a lieu, leurs réclamations»^). Demander ;iux tiers de formuler leurs revendications et interpréter leur silence comme un acquiescement n'est pas une prétention excessive, eu égard à l'intérêt solidaire qu'ont les membres de la communauté internationale de voir leurs rapports de droit délimités avec précision.

L'acte de 1885 demande la notification. A juste titre. Admettre qu'une convention entre deux Etats se transforme en une règle de droit commun par le seul silence des autres intéressés, avertis par ha.sard, serait une thèse mal fondée. Ainsi, lors du conflit de Fachoda, l'Angleterre invoquait .ses traités avec l'Allemagne et l'Italie qui lui abandonnaient la vallée du Haut-Nil comme sphère

") Article 34. Strupp, II, 89.

d'influence. Elle avait tort. Ces arrangements, non notifiés au Quai d'Orsay, avaient beau être connus et non contestés par le gouvernement de la République. Ils restaient. f)our la France, res inter alios acta ').

Passons à un autre problème. On discute fréquemment si, au cas où la souveraineté d'un pays passe en d'autres mains, les traités conclus par l'ancien Etat restent en vigueur pour le domaine en question et lient le nouveau maître. Employons un langage plus technique : Les traités internationaux sont-ils rivés au sol ? Font-ils naître des situations de droit réel?

On est d'accord sur un point, c'est que les traités qui se rapportent spécialement au territoire en question, qui prescrivent une certaine attitude à son égard et créent ainsi des droits et obligations localisées, survivent au changement de régime.

Nous avons déjà cité le cas de Chablais et du Faucigny, dont le caractère neutre fut maintenu quand la France acquit la Savoie des mains de la Sardaigne.

Le traité Hay-\^arilla de 1903 stipule que les obligations assumées par le Panama en vue de la construction du canal subsisteront, même si ce pays devait fusionner avec un autre Etat ou s'associer à une confédération, de manière à perdre son caractère souverain. Cette conception est dictée par la raison même. Elle est tout à fait équitable : Si la République de Panama voulait, le cas échéant, soutenir un autre point de vue, elle commettrait sans aucun doute une rupture unilatérale de ses engagements, sous le couvert d'un groupement politique nouveau^). Admettons qu'en s'inféodant au nouveau système elle perde la compétence diplomatique dont elle usait en signant le traité de 1903 ; admettons même que les Etats-Unis reconnaissent la nouvelle formation dans laquelle entre la petite République. On ne pourrait en déduire une annulation des titres concédés. Ce serait là un mauvais argument et l'on répondrait avec raison que les droits acquis priment le nouveau statut qu'a embrassé le Panama.

Citons aussi, dans cet ordre d'idées, la Paix de 1913 entre la Bulgarie et la Sublime Porte : Le gouvernement royal de Bul-

'') Blanchard, L'affaire de Fachoda et le droit international. Revue générale de droit international public, 1899, p. 390 et suiv. ^j Article 24. Strupp, II, 210.

garie est subrogé aux droits, charges et obligations du gouvernement impérial ottoman à l'égard de la compagnie des chemins de fer orientaux dans les territoires cédés®). Une règle semblable se trouve dans la Paix gréco-turque de la même année ^°). Il est vrai qu'il ne s'agit pas ici de traités internationaux, mais la pensée directrice est la même.

La question est plus ardue quand il s'agit de conventions qui ne sont pas localisées, comme de traités de commerce par exemple.

Lors de l'annexion du Texas par les Etats-Unis, en 1845, ^^ France et l'Angleterre exigent le maintien des conventions antérieures. Le traité de 1863, qui réunit les îles Ioniennes à la Grèce, adopte franchement l'idée du transfert"). Citons aussi l'accord conclu en 1884 entre l'Allemagne et l'x^ssociation internationale du Congo. Aux termes de cette entente, l'Association s'engage à ne prélever aucun droit sur les marchandises qui seraient importées sur son territoire; elle accorde aux Allemands pleine liberté de circulation, d'établissement, de commerce, d'achat, de cabotage et leur assure en tout le traitement de la nation la plus favorisée. Or, il est stipulé que ces engagements devront être respectés dans le cas où l'Association céderait ses droits à une autre Puissance. On voit qu'une précaution est prise dès la conclusion du traité. Considérant que la survivance de l'accord pourrait, en cas de cession, être mise en doute par l'acquéreur, l'xAssociation promet de ne transférer ses droits qu'en réservant les titres acquis par l'Allemagne.

Rappelons, d'autre part, qu'en 1910, lors de l'annexion de la Corée, le Japon n'entend pas reconnaître les traités conclus sous le régime précédent ^^).

Il arrive qu'un traité, qui vise une situation particulière, déclare n'entrer en jeu que si tous les Etats impliqués sont parties contractantes. Le code des lois et coutumes de la guerre sur terre, établi à la deuxième conférence de la Haye, déclare n'être applicable que lorsque les belligérants sont tous signataires").

Nous observons, comme à d'autres époques, des traités par

') Article 16. Strupp, Documents relatifs à la question orientale, 293.

^°) Article 14, l. c, 309.

'') Article 4. Strupp, I, 186.

^-) Strupp, II, 153,

") Convention de 1907. Article 2. Strupp, II, 444.

lesquels un tiers se porte garant d'un accord. C'est ainsi qu'aux termes du traité de Bardo, signé en 1881, par le gouvernement de Paris et le bey de Tunis, la France répondra de l'exécution des traités précédemment conclus par la principauté musulmane avec des Puissances européennes"). Citons aussi les conventions par lesquelles plusieurs Etats promettent de maintenir un statu quo territorial et d'intervenir pour le défendre. Ces conventions garantissent un accord qu'elles impliquent tacitement, c'est la reconnaissance du statu quo en question. Voici quelques exemples : Deux conventions franco-russe et anglo-japonaise de 1902 décident de maintenir l'indépendance de la Chine et de la Corée ^'^). Le traité Hay-Varilla de 1903 garantit l'indépendance de la République de Panama*®). Rappelons aussi un traité de 1907 : « Si l'intégrité de la Norvège est menacée ou lésée par une puissance quelconque, les gouvernements allemand, français, britannique et russe s'engagent, après une communication préalable à cet effet de la part du gouvernement norvégien, à prêter, par les moyens qui seraient jugés les plus appropriés, leur appui à ce gouvernement en vue de sauvegarder l'intégrité de la Norvège»"). En 1908, plusieurs puissances maritimes se promettent réciproquement de défendre leur statu quo territorial dans les régions de la Baltique et de la mer du Nord^^).

Les traités sont nuls quand leur signature est imposée par la violence. Il est impossible de contester cette maxime. Elle a été reconnue de tout temps parce qu'elle découle de la nature même des conventions. Toutefois, lorsqu'on l'applique dans le domaine du droit des gens, il faut observer une certaine prudence. En effet, pour qu'un traité soit nul, il ne suffit pas qu'il soit conclu avec un peuple dont la résistance est brisée par les armes; il faut, au contraire, que la force brutale soit exercée contre la personne de celui qui signe l'accord. Il s'agit donc d'établir exactement les faits et de discerner avec soin les deux alternatives, pour décider si, comme on l'a prétendu"), le traité de protectorat conclu entre la France et

") Article 4. Srupp, Documents relatifs à la question orientale, p. 177.

'^) Debidour, II, série I, 276.

") Article ler. Strupp, II, 205.

'^) Strupp, II, 159.

") Strupp, II, 196, 197.

") Strupp, ibidem, p. 179; cf. Debidour, I, 46.

le bev de Tunis en 1881 fut incorrect. Voici un exemple typique d'une convention extorquée : En 1905. le gouvernement coréen signa un traité par lequel l'indépendance du Vieil Empire fut indirectement confisquée au profit du Japon. La signature fut imposée aux ministres par la menace d'une contrainte directe sur leurs personnes; enfermés dans la salle de délibération, ils n'obtinrent la liberté que par leur adhésion à l'acte fatal ^*').

Il est entendu qu'un traité peut être annulé par une déclaration unilatérale quand l'autre partie viole ses obligations. La IV^ Convention de la Haye, en 1907, applique cette maxime à l'armistice. Toute infraction grave à pareil accord, dit-elle, donne le droit à l'adversaire de le dénoncer et même, en cas d'urgence, de reprendre immédiatement les armes"').

Un traité signé par un Etat non souverain en dehors de ses compétences est nul ou peut du moins être attaqué par l'Etat supérieur. La Sublime Porte combat, avec cet argument, l'accord franco-tunisien de 1881. La France répond que depuis près de deux siècles elle traite les beys comme étant affranchis du sultan et que, depuis 1835 notamment, elle s'est toujours opposée aux tentatives de la Porte de rétabhr sa suzeraineté à Tunis.

Une dernière observation : A côté des traités proprement dits il faut signaler les réglementations identiques édictées de concert par plusieurs Etats. Il arrive que des gouvernements s'entendent j)our établir des lois nationales de même teneur, mais sans assumer l'engagement strict de les maintenir. S'ils devaient les abroger sans raison grave, ce serait un manque de courtoisie, mais non la méconnaissance d'une obligation juridique. Citons comme exemple les lettres échangées en 19 13 entre MM. Cambon et v. Jagow afin d'instituer, dans les deux pays, les mêmes règles pour l'admission des aéronefs étrangers").

■") Rev. gén. de droit interrat. publ., 191 o. Chronique, p. 535.

*') I\'e Convention de 1907, article 40. Strupp, II, 452.

"j Rolland. L'accord franco-allemand du 26 juillet içj-{ relatif à la navigation aéricnvc. Revue générale de droit international public, 1913, P 701.

IL La souveraineté

A. — § 94 La notion

L'idée du caractère souverain des Etats, l'idée que le pouvoir exercé sur un pays doit être indépendant et non soumis à une ingérence étrangère est si profondément enracinée dans l'Europe moderne qu'il serait oiseux de vouloir démontrer l'autorité du principe, mais qu'il peut uniquement s'agir de signaler certaines curiosités de son aspect.

Dans le traité de paix qu'elle signe en 1895 ^^ec le Japon à Simonoseki, la Chine concède l'autonomie de la Corée. Elle en déduit qu'elle ne pourra plus exiger de cet Etat aucun hommage, aucune cérémonie en contradiction avec le statut nouveau *') . C'est correct, c'est franc. 11 y a toujours un certain danger à maintenir une situation nominale en contradiction avec le véritable état de choses. L'exemple de la Bosnie-Herzégovine et de la crise européenne qu'engendre, en 1908, son statut déguisé le démontre amplement.

L'acte du Congo, signé en 1885 à Berlin, rappelle cette vérité que le caractère souverain ne peut être reconnu qu'à un pouvoir effectif. Un Etat d'Europe, lisons-nous, qui voudra prendre possession d'un territoire sur les côtes de l'Afrique, « aura l'obligation d'assurer dans le pays l'existence d'une autorité suffisante pour faire respecter les droits acquis»"*).

Il résulte de cette vérité qu'un simple manifeste portant annexion d'une terre étrangère reste sans effet en droit international, s'il n'est traduit en réalité par l'établissement d'une véritable puissance de commander. Voici pourquoi la déclaration par laquelle le gouvernement britannique s'adjugeait en 1900, dès avant la conquête, le pays des Boers, était prématurée. Il en était de même de la proclamation du 5 novembre 191 1 par laquelle l'Italie prétendait

'^^) Article 1er. Strupp, II, 125.

^*) Articles 3^. 35. Strupp, II, 89: Uespagnet, op. cit., p. 269 et suiv,

442 HISTOmE DES GRANDS PRINCIPES DU DROIT DES GENS

s'approprier la Tripolitaine et la Cyrénaïque ^") . Il faut porter un jugement analogue sur la déclaration faite par sir Edward Grey en 1895 à la Chambre des Communes, une année entière avant l'expédition soudanaise et portant que toute la vallée du Nil était comprise dans la sphère d'influence de l'Egypte et de la Grande-Bretagne'").

En 1887, le cabinet de Londres demandait au gouvernement de Lisbonne de renoncer à ses anciennes prétentions sur de vastes territoires dans l'Afrique centrale, au nord du Zambèze, susceptibles de former un jour le pont entre les colonies portugaises de Mozambique et d'Angola. L'Angleterre contestait avec raison la souveraineté lusitanienne dans cette zone parce qu'elle ne s'y était point traduite par une prise de possession effective ^^) .

Du moment que l'acquisition d'un domaine suppose l'établissement d'une puissance réelle et constitue de la sorte une question de fait, il faut, en bonne logique, en tirer cette conclusion qu'un territoire ne saurait être véritablement transféré par le moyen d'un traité. Tout ce que l'ancien gouvernement peut faire et promettre par une convention, c'est d'abandonner le pouvoir et de laisser ainsi le champ libre à son successeur, qui devra s'introniser lui-même et par ses propres moyens. Le traité de paix italo-turc de 19 12 évite la formule d'une transmission en réglant le sort de la Tripolitaine et de la Cyrénaïque ^^). C'est une précision louable. Le principe une fois établi que la puissance effective est la condition de la souveraineté, il s'en suit qu'à une puissance imparfaite doit correspondre un droit limité. Cette conséquence apparaît dans deux sphères qui, de par leur nature, ne sont accessibles à une maîtrise complète. Il s'agit de la mer littorale et des airs. Ces deux zones peuvent bien être tenues sous la force des armes, mais elles ne peuvent être régies, pénétrées.

") V. Liszt, Dos V'ôlkerrecht, 1918, p. 85; Fiore, Die Annexion von Tripolis und Cyrenaika tm Lichte des Staats- und V'ôLkerrechts. Jakrbuch des Volkerrechts, J, p. 567 et suiv., 640 et suiv. ; Tambaro, ibidem, p. 583 et suiv.; Revue générale de droit international public, 1913. Chronique des faits internationaux, p. 605 et suiv.; Strupp, Vol. compl., p. 90.

^®) Blanchard, L'affaire de Fachoda et le droit international. Revue générale de droit international public, 1899, p. 384.

") Debidour, I, 152 et suiv.; Despagnet, op. cit., p. 256.

") Annexe IV, article 2. Strupp, Documents relatifs à la question d'Orient, 257.

NEUVIf:ME CHAPITRE. LA VEILLE DE LA GRANDE GUERRE

administrées d'une manière aussi intense que la surface terrestre. Voici pourquoi l'on ne reconnaît dans ces régions qu'un droit territorial diminué. L'Etat n'y est pas maître absolu, il n'y possède la plénitude des titres.

En ce qui concerne la mer littorale, il y a longtemps qu'on lui attribue un statut limité. Voici quelques règles qui démontrent cet état de choses : L'Etat riverain ne peut s'opposer au passage inoffensif des navires de commerce et même des bâtiments de guerre étrangers. D'autre part, la bande côtière participe à sa qualité neutre et ne peut être le théâtre d'hostilités entre des Puissances étrangères. Ce principe est le nœud de l'incident du Tavignano qui s'éleva en 1912 entre la France et l'Italie, en guerre avec la Porte. Il s'agissait de savoir si le navire Tavignano, battant pavillon français, avait été saisi par le destroyer italien Fulmine dans la mer littorale tunisienne ou en dehors de cette zone, en pleine mer^').

Même restriction pour le statut des airs. Nous n'en voulons pour exemple que l'entente franco-allemande de 1913. Elle pose deux règles qui étendent la souveraineté au domaine aérien. Les voici : Les aéronefs militaires ne peuvent survoler le domaine de l'Etat voisin que sur son invitation expresse. De plus, chaque gouvernement a la faculté d'interdire certaines zones aux avions étrangers de toute espèce. Mais en principe et sauf exceptions, l'accord reconnaît la liberté de la circulation aérienne, et cette liberté prime le droit de domination territoriale^").

Le pouvoir sur un pays peut être limité par le fait d'appartenir conjointement à plusieurs Etats.

Nous observons, dans l'histoiie moderne, quelques phénomènes de souveraineté commune et indivise : Par un traité de 1899 l'Angleterre et l'Egypte étendent leur domination sur le Soudan. Ce pays, dans lequel flotteront dorénavant les deux drapeaux, sera placé sous l'administration d'un gouverneur général, nommé par le Khédive sur la proposition de Londres ^^). La France et l'Angle-

-®j Jahrbuch des Vôlkerrechts, vol. I, p. 553.

^°) Rolland, L'accord franco-allemand du 26 juillet IÇ13 relatif à la navigation aérienne. Revue générale de droit international public, 1913, 697 et suiv. ; Spiropoulos, Der Litftraum integri^render Teil des Staatsgehiets, 1922.

'^) Strupp, II, 34.

terre, par un traité de 1906, constituent l'archipel des Nouvelles- Hébrides en territoire d'influence commune. Deux hauts commissaires, nommés, l'un par le gouvernement de la République française, l'autre par le gouvernement de S. M. britannique, représenteront dans les iles les puissances signataires. Il sera institué un tribunal mixte"'*).

Le pouvoir souverain peut être abandonné. Mais il arrive que, pour des raisons politiques, pareil acte soit déguisé de manière à donner l'illusion d'un désistement limité.

Voici quelques exemples :

Dans une convention de 1903, les Etats-Unis se font attribuer par la République de Panama l'autorisation perpétuelle d'employer, d'occuper et de contrôler une zone de territoire dans laquelle ils établiront le canal interocéanique^*). En 1913, concession analogue à la Confédération nord-américaine de la part du Nicaragua^). Dans un traité de 1898. l'Empire d'Allemagne obtient à titre de bail la région de Kiautschou de la Chine. La durée de la concession est provisoirement fixée à 99 ans. Si l'Allemagne veut se dessaisir du territoire à une date antérieure, la Chine lui restituera les dépenses faites en faveur du pays et lui attribuera une autre zone plus propice^). La même année la Chine donne une concession similaire à d'autres Etats : la Russie obtient le sud de la presqu'île de Liao- Toung avec les rades de Port-Arthur et de Ta-lien-Wan, la Grande-Bretagne reçoit Weï-haï-Weï et la France Kouang-Tchéou- Ouan'").

Il ne faut pas se laisser induire en erreur. Dans tous ces cas l'intention bien arrêtée des signataires est le transfert intégral du territoire. La région du canal interocéanique est concédée à perpétuité, cela est significatif. Quant à la zone de Kiautschou, elle doit servir de foyer à l'expansion coloniale de l'Allemagne en Asie.

'-j Strupp, II, 171.

^') Article 2. Strupp, II, 205; Martin. The policy of the United States intervention, 1921.

^) Revue générale de droit international public. 1913. Documents, p. 65.

^'') Strupp, II, 128.

'*j Robin, Des occupations militaires en dehors des occupations de guerre. Thèse, 1913, p. 522 et suiv.

L'Empire ne peut donc pas songer un instant à la possibilité d'une restitution, si ce n'est pour échanger la baie contre un territoire plus favorable. La Chine, pour sa paît, ne se fait aucune illusion sur la portée de son acte. Si l'on a choisi la forme d'un bail, c'était uniquement pour ménager la susceptibilité de l'Empire céleste. Et les trois autres Puissances favorisées comptent de même sur une situation définitive.

Pour faire contraste, mentionnons un autre traité, qui a véritablement le sens et le but économiques d'un bail. Dans une convention de 1898, relative aux sphères d'influence britannique et française dans l'Afrique centrale, l'Angleterre concède à sa voisine un terrain sur le Niger. Ici nous distinguons nettement les signes caractéristiques d'un transfert de possession temporaire et limité. Le traité court pour 30 ans, il est ensuite dénonciable d'une année à l'autre. Le terrain cédé reste soumis aux lois qui régissent le protectorat anglais du Niger. Il est assujetti au régime douanier britannique. Son emploi subit mainte restriction. D'autre part, l'Angleterre « s'engage à remplir les obligations qui lui incombent en sa qualité de propriétaire. » En cas de reprise elle aura le droit de racheter les constructions et installations faites sur le terrain concédé^').

On se rappelle que le Congrès de Berlin autorisait l' Autriche- Hongrie à occuper et administrer les provinces de Bosnie et d'Herzégovine. C'était une manière de parler. Aucun droit réel ne restant au Sultan, une restitution du territoire n'étant pas prévue, la clause équivalait à un transfert du pouvoir souverain. On ne voulait pas nommer les choses par leur nom. afin de ne pas heurter l'amour-propre de la Turquie. Un accord du 13 juillet 1878 entre l'Autriche-Hongrie et la Porte, accompagnant le traité de Berlin, qualifiait même la mainmise des Habsbourg comme provisoire et affirmait que la souveraineté du Sultan ne subirait aucune atteinte. Ce n'étaient encore que de belles paroles. Du moment qu'aucun délai, aucune forme de reprise, aucun véritable pouvoir du Sultan n'étaient stipulés, il y avait cession territoriale pure et simple. Or, en 1908, l'empereur François-Joseph déclara l'annexion de la Bosnie et de l'Herzégovine à ses Etats. Cet acte ne changea pas la situation effective. Mais elle constitua néanmoins une infraction au tiaité de

^") Strupp. Vol. compL, p. 63 et suiv.

Berlin. Car la forme d'investiture qu'avaient choisie les diplomates de 1878 était, elle aussi, partie intégrante du traité. L'ignorer constituait une méconnaissance de la signature donnée. L'Autriche-Hongrie était tenue de respecter non seulement la substance de l'institution, mais encore son étiquette. Cette violation du droit ne fut effacée dans la suite que par la reconnaissance du nouvel état de choses par la Porte et les autres Etats signataires du traité de Berlin ^^).

Tandis que la proclamation de la souveraineté austro-hongroise en Bosnie-Herzégovine fut, dans un certain sens, une atteinte au droit international, on ne peut émettre le même jugement sur la déclaration d'indépendance de la Bulgarie, survenue en octobre 1908. Le pays était une terre vassale de la Porte. En brisant ce lien il commit une insubordination vis-à-vis du pouvoir suzerain qui le dominait, une infraction à la discipline intérieure de l'Etat ottoman. Mais ce ne fut pas, de sa part, une transgression du droit des gens. Car la Bulgarie, qui n'était autre chose qu'une province turque, n'avait pas été partie contractante au Congrès de Berlin. Elle avait été un simple objet des négociations et des accords. Elle ne pouvait enfreindre ce qu'elle n'avait pas signé. N'empêche que l'acte de la libération bulgare laissait ouverte une question de droit international : La nouvelle situation politique du pays ne correspondait plus au grand traité européen ; c'était un problème à régler entre les signataires. Nous disons que le statut de la principauté, œuvre du traité de Berlin, ne pouvait être violé que par les Puissances contractantes. Or, François-Joseph le transgressait, lorsqu'il reçut, quelques jours avant la déclaration d'indépendance, le roi et la reine de Bulgarie avec des honneurs souverains. I^e geste était d'autant plus frappant que l'agent diplomatique bulgare à Constantinople n'avait pas été invité, peu de jours auparavant, au premier dîner offert par le ministre des Affaires étrangères de Turquie aux chefs de mission'"), nuance très significative et qui devait précisément marquer la situation vassale, inférieure de la principauté.

Dans ces deux cas, celui de la Bosnie-Herzégovine et celui de la Bulgarie, il faut chercher l'origine des difficultés survenues dans

^) Strupp, II, 24 et suiv.; Koytsch, L'annexion de la Bosnie. Thèse, 1910; Blociszewski, L'annexion de la Bosnie et de l'Herzégovine. Etude historique et juridique. Revue gén. de droit intcrn. publ., 1910, p. 417 et suiv.

''®) Gauvain. L'Europe an jour le jour, ig\7, vol. I, p. 4.

le fait que la formule peu sincère du droit d'occupation et d'administration d'une part, et l'état de vassalité d'autre part se trouvaient en contradiction avec le postulat de la souveraineté, maxime primordiale du droit des gens. Les deux proclamations de 1908 firent maison nette et remplacèrent les situations fausses par un état de choses conforme à une grande vérité du droit international; seulement le malheur voulait que les situations malsaines étaient consacrées par un traité.

Signalons deux accords qui forment contraste par la netteté de leurs décisions et se signalent encore par un trait tout à fait original : L'un des signataires transporte intégralement son pouvoir souverain à l'autre partie, s'incorpore à son domaine et se raye ainsi de la liste des Etats. Ce sont des traités d'extinction*").

Depuis 1885, Léopold II, roi des Belges, possédait en union personnelle le pouvoir souverain sur l'Etat du Congo"). Par un acte de 1889 il léguait tous ses droits sur le pays à la Belgique. Ce document, qu'on a pris l'habitude d'appeler improprement le Testament du roi des Belges, était une offre de traité, portant cession. Pour que le transfert fût vraiment décidé, il fallait une convention signée par les deux parties. Elle intervint, après diverses difficultés, en 1907, un accord de 1890 ayant autorisé la conclusion de l'acte du vivant de Léopold"). A cette transaction se rattache une situation de droit qui n'est pas moins originale. En vertu d'un traité de 1895, qui a remplacé une convention de 1884, la République française a un titre de priorité sur les possessions congolaises en cas d'aliénation"). Citons un autre traité d'extinction, l'accord de 1910 entre le Japon et la Corée : « His Majesty, the Emperor of Korea makes complète and permanent cession to his Majesty the Emperor of Japan of ail rights of sovereignty over the whole of Korea»").

*") La dette publique du pays incorporé doit passer à l'Etat qui l'absorbe. Cette règle fut admise lors de l'annexion à la Sardaigne des Etats d'Italie en 1861 et des territoires pontificaux en 1870; elle fut également reconnue par la Prusse en 1866. Rev. gén. de droit internat, publ., 1902. Chronique, p. 667.

**) Pierantoni, Il trattato di Berlino del 1885 et lo stato independente del Congo, 1898; Brunet, L'annexion du Congo à la Belgique et le droit international, 191 1.

") Strupp, I, 91 et suiv.

") Strupp, II, 91 et suiv.; Despagnet, op. cit., p. 289 et suiv.

**) Article ler. Strupp, II, 151.

Il arrive que deux pouvoirs souverains entrent en collision dans un territoire étranger sur lequel ils rayonnent. L'incident de Casablanca en est un exemple instructif. Cinq déserteurs de la Légion étrangère, appartenant au corps expéditionnaire français du Maroc, s'apprêtaient, sous la protection que leur accordait le chancelier du consul allemand, à s'embarquer sur un vapeur en rade de Casablanca. Un sixième déserteur les rejoignit au moment où ils allaient prendre place dans une barque pour atteindre le navire. A cet instant précis survinrent des marins français. Voulant se saisir des coupables, ils frappèrent le soldat marocain attaché au consulat d'Allemagne et brandirent un revolver. Finalement la troupe française arrêta tous les déserteurs et les conduisit au camp. Parmi les six légionnaires, l'un était Suisse, l'un Autrichien, un troisième Russe, deux possédaient la nationalité allemande, le sixième était naturalisé français.

Il faut de suite éliminer le cas des déserteurs non allemands. Le consulat n'avait aucun droit de les protéger. C'est à tort et par une faute grave et manifeste, a statué le tribunal de la Haye, que le secrétaire du consulat impérial a tenté de les faire embarquer.

En ce qui concerne les deux déserteurs allemands, il y avait conflit entre le pouvoir militaire du corps d'occupation et le droit du consul de protéger ses nationaux. Deux autorités se trouvaient en présence. Or, le tribunal de la Haye a reconnu que dans le cas spécial l'autorité militaire prévalait. A son avis, le consul devait s'incliner devant elle et renoncer, en conséquence, à couvrir les légionnaires allemands. Le jugement ne reproche à la troupe française qu'un manque de forme. Elle aurait dû, dans la mesure du possible, respecter la protection de fait exercée sur les déserteurs et ne pas exercer de violence inutile").

B. — § 95 Un arc-boHtant de la souveraineté : le droit de l'homme

Nous avons toujours pensé que la reconnaissance du caractère souverain de l'Etat est en fonction du respect qu'on témoigne à la personnalité humaine.

*"') Albin, Les grands traités politiques, 191 2, p. 371,

Or. ce respect se développe et se consolide au cours de l'histoire et atteint un degré de perfectionnement tout à fait marqué durant la période qui précède la grande guerre.

Un premier principe est généralement acquis, c'est que l'étranger bénéficie d'une situation de droit civil équivalente à celle de l'indigène.

Le traité de commerce de 1905 entre l'Allem.agne et la Bulgarie consacre et développe cette maxime : En ce qui concerne le droit d'acquérir, de posséder ou d'aliéner toute espèce de propriété mobilière ou immobilière, les Allemands en Bulgarie et les Bulgares en Allemagne jouiront du droit des nationaux, sans être assujettis a d'autres taxes, impôts ou charges, que les citoyens du pays. Les ressortissants de chacune des deux Parties contractantes auront le droit, en se conformant aux lois du pays, d'ester en justice devant les tribunaux, soit pour y intenter une action, soit pour s'y défendre, et, à cet égard, ils jouiront de tous les droits et immunités des nationaux ou des ressortissants de l'Etat le plus favorisé"). Il faut citer aussi le traité d'amitié, de commerce et de navigation passé en 1892 entre l'Allemagne et le Mexique")- et la convention Knox-Uchida signée en 1911 par le Japon et les Etats-Unis").

Des conférences tenues à la Haye ont abouti, en 1902 et en 1905, à plusieurs accords sur le droit international privé d'une part et la juridiction civile de l'autre. Les conventions déterminent quelle législation s'applique à l'étranger pour déterminer son droit de contracter mariage, la forme de célébration de l'acte, les droits et les devoirs des époux, le régime de leurs biens et enfin le divorce*'). Elles règlent ensuite la tutelle du mineur et l'interdiction^"). Elles prévoient, entre les juridictions civiles des pays contractants, une collaboration, un secours mutuel et stipulent deux garanties notables pour les ressortissants des Etats signataires : Aucune caution ni dépôt, sous quelque dénomination que ce soit, ne peut être mis à leur charge, s'ils habitent le territoire de l'un des associés. Les

") Article 2. Strupp, II, 300.

"'') Strupp, II, 292.

*®) Article i^r. Strupp, II, 306.

*') Strupp, II, 315 et suiv.

^) Strupp, II, 322 et suiv.

citoyens des Etats contractants seront admis au bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite, comme les nationaux eux-mêmes"^).

La conclusion s'impose : Soulever et régler la question de savoir laquelle de plusieurs législations s'applique, est reconnaître implicitement que la protection de la loi civile est due à l'étranger. Abolir la caution et généraliser l'assistance judiciaire, est partir de la conception initiale que les portes du prétoire sont ouvertes à tous ceux qui demandent justice, sans différence de nationalité.

Le même principe de protection équivalente domine le Traité de Paris de 1883 sur la propriété industrielle et la Convention de Berne de 1886 relative aux droits d'auteur. En matière de brevets d'invention, de dessins ou modèles, de marques de fabrique ou de commerce et de firme, les citoyens des parties contractantes jouiront, dans chaque Etat de l'Union, des avantages que les lois accordent aux nationaux ^^). Une disposition semblable protège les auteurs d'ouvrages littéraires et artistiques^^).

L'étranger peut se prévaloir des droits civils, apanage de la personnalité humaine, mais non des droits civiques, inhérents au citoyen et qui lui donnent la faculté de participer à la gestion de l'Etat. Cette maxime acquise, il est logique d'exonérer le sujet étranger de la contre-partie de ces droits, c'est-à-dire des charges civiques. Pareil affranchissement est du reste un égard qu'on doit au pays d'origine. Car le même homme ne saurait utilement remplir les devoirs de citoyen dans deux Etats. Pour ces motifs, divers traités déchargent l'étranger du service militaire, des réquisitions pour l'armée, des contributions de guerre").

Il faut encore parler ici des lois charitables de la guerre. Elles aussi rendent hommage à un droit de l'homme. La Convention de

") Strupp, II, 325 et suiv.

") Nouvelle rédaction donnée à la convention de 1883 par l'acte additionnel de 1900. Article 2. Strupp, II, 334.

^^) Nouvelle rédaction donnée à la convention de 1886 par l'accord de Berlin de 1908. Article 4. Strupp, II, 338.

") Traité Knox-Uchida de 191 1 entre le Japon et les Etats-Unis. Article ler, Strupp, II, 307; Traité d'établissement germano-suisse de 1909. Article 4. Strupp, II, 288; Traité d'amitié et de commerce de 1908 entre l'Allemagne et la Bolivie. Articles 7 et suiv. Strupp, II, 304; Traité d'amitié, de commerce et de navigation de 1892 entre l'Allemagne et le Mexique. Article 14. Strupp, II, 296.

Genève de 1864, élargie en 1906, consacre la noble maxime que les blessés et malades des deux camps doivent être respectés et soignés, sans distinction. Celui qui souffre n'a plus de nationalité. Il n'est plus un citoyen, un soldat, il est un homme ^^). Après chaque combat, l'occupant du champ de bataille prendra des mesures pour rechercher les blessés. Il les protégera contre le pillage et les mauvais traitements^^). Ces règles sont adaptées à la guerre maritime par la dixième Convention de 1907, signée à la Haye.

La Convention de Genève établit une sauvegarde de la propriété privée : Les belligérants recueilleront tous les objets d'un usage personnel, valeurs, lettres et autres, qui seront trouvés sur les champs de bataille ou délaissés par les blessés ou malades morts dans les hôpitaux. Ils les feront transmettre aux intéressés par les autorités de leur pays").

Le code de la guerre terrestre, établi dans la quatrième Convention de la Haye en 1907, édicté une série de dispositions qui protègent les prisonniers et reflètent, à leur tour, le souci de la dignité humaine. « Les prisonniers de guerre doivent être traités avec humanité. Tout ce qui leur appartient personnellement, excepté les armes, les chevaux et les papiers militaires, reste leur propriété. Les prisonniers peuvent bien être assujettis à l'internement dans une ville ou forteresse, dans un camp ou une localité quelconque, avec obligation de ne pas s'en éloigner au delà de certaines limites déterminées; mais ils ne peuvent être enfermés que par mesure de sijreté indispensable, et seulement pendant la durée des circonstances qui nécessitent pareille mesure »^^). En un mot, la seule rigueur qui puisse être infligée aux prisonniers de guerre est la privation de la

^^) Le principe a beaucoup de peine à se faire jour avant la Révolution. Rares sont les auteurs qui proclament la règle d'humanité pure et simple, comme Johann der Sefïner en 1395 : « Und ist ain notturiït, den siechen und gewunden und erslagen die lieb der menschait zu erzeigen. » Un décret de la Convention exige en 1793, innovation hardie, le traitement égal et obligatoire des soldats ennemis et des soldats nationaux dans les hôpitaux militaires. Cf. Bogaiewsky, Les secours aux militaires blessés avant le XI Xq siècle. Revue gén. de droit internat, publ., 1909, p. 202 et suiv.

*^) Articles i, 3, Strupp, II, 413.

'*^) Article 4. Strupp, II, 414.

■*) Articles 4 et 5. Strupp, II, 446.

liberté, précaution qui doit les empêcher de retourner dans leur pays et de se ranger à nouveau parmi les combattants.

Pendant les guerres hispano-américaine et russo-japonaise les prisonniers furent généralement traités conformément au droit des gens. Les Boërs observèrent également une attitude correcte"*').

Le même accord de 1907 contient une véritable déclaration des droits de l'homme : « L'honneur et les droits de la famille, la vie des individus et la propriété privée doivent être respectés»®"). Notons que les Italiens, lors de l'occupation de Tripoli, ont supprimé l'esclavage. Par ce geste, ils portaient atteinte à une propriété privée; mais elle était d'une espèce que les Etats civilisés, créateurs du droit mternational, ne peuvent reconnaître®^).

Autre exemple : Au cours de plusieurs guerres modernes il n'a pas été procédé à l'expulsion des nationaux ennemis, ainsi, lors des campagnes sino-japonaise de 1894, hispano-américaine de 1898 et russo-japonaise de 1904. Dans sa déclaration de guerre à la Turquie en 1911, l'Italie assure que les sujets ottomans pourront continuer à résider dans le territoire du royaume, sans risquer une atteinte à leur sécurité personnelle, leurs propriétés, leurs affaires. Une stipulation de même portée se trouve dans les traités d'amitié, de commerce et de navigation que l'Allemagne a passés en 1892 avec le Mexique®^) et en 1896 avec le Nicaragua®').

L'acte général du Congo, signé en 1885 à Berlin, reprend l'idée humanitaire, déjà préconisée par le Congrès de Vienne et la Ligue de 1841, de combattre la traite des noirs. Voici la résolution prise : « Conformément aux principes du droit des gens, la traite des esclaves est interdite, et les opérations qui, sur terre ou sur mer, alimentent ce commerce, ne peuvent donc être tolérées. Les Puissances, qui exercent des droits de souveraineté ou une influence dans le bassin conventionnel du Congo, déclarent en conséquence que ces territoires ne doivent servir ni de marché ni de voie de transit pour la traite des esclaves, de quelque race qu'ils soient. Cha-

*^; Bonfils-Fauchille, 1912, no 1127; Revue gén. de droit internat, publ., 191 3. Chronique des faits internationaux, p. 625.

") Cf. Tjaité franco-tripolitain de 1830. Article 3. Strupp, Vol. suppl. 57.

•*) Article 16. Strupp, II, 297.

^) Article 11.

cun des signataires s'engage à employer les moyens en son pouvoir pour mettre fin à ce commerce et pour punir ceux qui s'en occupent**). L'acte général de la conférence anti-esclavagiste de Bruxelles, en 1890, précise les moyens à employer pour la lutte'').